CAMBIOS DE GOBIERNO Y SOSTENIBILIDAD DE LAS OFICINAS DE LA MUJER M. Nieves Rico 1

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1 1 CAMBIOS DE GOBIERNO Y SOSTENIBILIDAD DE LAS OFICINAS DE LA MUJER M. Nieves Rico 1 En América Latina y el Caribe es clara la tendencia creciente a constituir una institucionalidad de género en el Estado cada vez de mayor densidad. Que estemos hoy aquí reunidos es una muestra de esto. Sin embargo, la experiencia en la región, nos indica que los cambios de gobierno tienen un mayor impacto sobre la estabilidad institucional, y la continuidad de la misión y de la agenda política de los mecanismos de género que sobre otras entidades del poder ejecutivo. Los últimos años muestran que las instituciones de género, en momentos de cambios de administración, son sometidas a permanentes presiones para redefinir su misión, cambiar de posición jerárquica y dependencia, y/o disminuir las atribuciones que les son asignadas. Esto amenaza la sustentabilidad política de las oficinas de la mujer. En las transiciones resurgen las preguntas y los cuestionamientos por: - el rol del mecanismo, ya sea normativo, ejecutor, coordinador, de sensibilización o de monitoreo; - su influencia política, en la planificación estatal y en lo legislativo - los enfoques, ya sean asistencial, de empoderamiento, de acción positiva, sectorial o transversal; - la consecución de sus objetivos con programas focalizados, de carácter piloto, o políticas universales; 1 Oficial de Asuntos Sociales de la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL. La autora agradece a Virginia Guzmán los insumos para preparar esta presentación.

2 2 - su alcance ya sea gubernamental, territorial, descentralizado, o fragmentado (sectorializando el tema mujer y género ); - sus objetivos, viables, negociables, prioritarios y secundarios; - su estructura, tamaño, recursos humanos y financieros; - su autonomía y su representación (ya sea de las mujeres o en la lógica del poder) Es decir se hacen preguntas y cuestionamientos sobre casi todo lo cual es una señal de las presiones que reciben los mecanimos, e incluso en algunos casos de su vulnerabilidad. Frente al interrogante, de por qué las Oficinas de la Mujer, y las políticas de género, presentarían una mayor vulnerabilidad frente a los cambios de gobierno que otros Ministerios y/o Secretarías, y otros dominios de política, se plantean algunas explicaciones. Entre estas se destaca, en primer lugar: - La reciente institucionalización de la problemática de la desigualdad de género como objeto de la política pública En este sentido, cuando nos referimos a la institucionalización de la equidad de género en el Estado no solo se apela a la existencia y permanencia de la instancia orgánica creada dentro de los ejecutivos, es decir las Oficinas de la Mujer, o a las comisiones de género en el legislativo, o instancias específicas dentro de los distintos sectores, y a las reglas y normas que regulan su comportamiento. También, y en cierta medida principalmente, se está haciendo referencia a una determinada concepción sobre el carácter desigual de las relaciones entre hombres y mujeres y a la necesidad de transformar esas relaciones en el sentido de una mayor equidad, y el ejercicio de la ciudadanía. Y como consecuencia, a la voluntad e intencionalidad explícita de mejorar los

3 3 programas y servicios estatales para dar solución a problemáticas que enfrentan las mujeres por su posición social de desventaja y velar por sus derechos, en el entendido que éstas son tareas del Estado y problemas de la sociedad en su conjunto. Visto de este modo, la institucionalidad cristaliza una determinada concepción sobre la igualdad y la equidad de género que para ser implementada exige la creación de instancias orgánicas dentro del estado, requiere el establecimiento de normas y reglas y reclama la asignación de nuevas atribuciones, así como recursos. Otra de las explicaciones para la fragilidad de los mecanismos de género frente a los cambios de gobierno se encuentra en: - El carácter innovador de la agenda de género y de las propuestas de políticas que de ellas se derivan. Por ejemplo, el tema de la salud y de la educación como objeto de política pública, no son puestos en discusión en las transiciones, pese a que las orientaciones y propuestas puedan ser muy diferentes en los distintos gobiernos. Esto ocurre porque existe un consenso amplio en la sociedad sobre la pertinencia de atender las necesidades de salud o educación en el diseño de estrategias de desarrollo. Sin embargo, en muchos países se puede observar que, frente a cambios de gobierno, se plantea redefinir la problemática de género desde una perspectiva de defensa a la familia, o se plantea fusionar el mecanismo de género con organismos de familia, tercera edad, grupos indígenas, y otros. Otro factor de inestabilidad es:

4 4 - El escaso convencimiento y consenso, incluso dentro de una misma corriente política, de la legitimidad de otorgar y orientar recursos a favor de la equidad de género y de la autonomía de las mujeres como parte de la estrategia de desarrollo del país. En las coyunturas electorales, las distintas fuerzas políticas ponen a debate público las distintas concepciones e interpretaciones sobre la sociedad y los problemas. Debido a la importancia de las mujeres como fuerzas electorales, el debate ha incorporado en su agenda la solución de algunos problemas críticos que enfrentan las mujeres, las que suscitan mayor consenso, pero en general no hay referencias a los recursos que se destinarán para estos fines. Igualmente, la oferta electoral de género no suele ser muy amplia, lo cual indica que esta problemática no siempre es un elemento de seducción electoral. Si se sigue esta línea argumental, se puede ver que las dificultades para alcanzar la sostenibilidad, es decir el fenómeno de la inestabilidad institucional de la problemática de género que se pone en juego durante los cambios de gobierno y los períodos de transición, no se refieren sólo a cambios en las posiciones y atribuciones de las instancias del estado creadas para abordar políticas de género sino también de las concepciones sobre la responsabilidad que le cabe al Estado para que las mujeres accedan en forma equitativa a los recursos y oportunidades y se respeten sus derechos y su autonomía. Aquí debemos considerar como un elemento adicional a las presiones ya mencionadas los procesos de reforma del estado impulsados en los países, sobre todo cuando se trata de racionalizar su tamaño y redefinir sus

5 5 funciones, lo que pone generalmente en cuestión la posición y jerarquía de la institucionalidad de género. Así, un interrogante para el debate de hoy, es cómo se han relacionado las experiencias de transición en los países precisamente con estos procesos de modernización y reforma de Estado? Pero además de las presiones externas, hay una serie de condiciones internas que también contribuyen a la vulnerabilidad institucional. Una de ellas tiene que ver con la falta de recursos humanos capacitados y con el reconocimiento técnico suficiente como para que independientemente de la administración que haya continúen prestando servicios a las oficinas gubernamentales, tal como sucede en la mayoría de las otras instituciones del Estado. Tampoco debemos olvidar que la institucionalidad de género en el Estado ha sido el resultado de la demanda directa o indirecta del movimiento de mujeres a los partidos políticos y autoridades de gobierno. Demandas que fueron acogidas en coyunturas extraordinarias caracterizadas en casi todos los países por una mayor apertura democrática y por una mayor disposición de las autoridades públicas y partidos de escucharlas. La creación de estas instituciones implicó el establecimiento de canales de comunicación y de intermediación entre el Estado y la sociedad civil, así como de negociaciones entre el movimiento de mujeres con partidos políticos y otros actores gubernamentales y no gubernamentales. Entonces surge la pregunta por los actores de las transiciones, y el papel que juegan, ya que pueden contribuir a fortalecer la institucionalidad

6 6 de género o, por el contrario, a debilitarla y marginarla, sin debate público, de la agenda principal del gobierno entrante. Y específicamente la pregunta por el rol, en los procesos de negociación y de presión, del movimiento de mujeres (sus demandas hacia los mecanismos de género y hacia el Estado), de la bancada femenina de los parlamentos y de las militantes y candidatas mujeres de los partidos políticos. Es interesante notar que la creación de la institucionalidad de género en el Estado tiene como resultado la presencia de una mayor pluralidad de voces y actores en las políticas públicas y por este vía, puede ampliar de la base de sustentación de los gobiernos. En este sentido, la generación de esta nueva institucionalidad puede constituirse en un aporte significativo a la gobernabilidad democrática ya que amplía las bases de sustento social y la legitimidad de los gobiernos. La pregunta es aquí, por qué esto no es considerado suficientemente por las posibles autoridades entrantes durante los períodos de transición? La importancia del contexto en que se producen los cambios de gobierno es crucial. De hecho su incidencia sobre la estabilidad de los mecanismos de género depende de las características de la sociedad en que este cambio ocurre y de las circunstancias y el clima político que lo rodean. Esto quiere decir que no todas las transiciones son iguales y por lo tanto sus impactos también son variados. Es diferente si el nuevo gobierno es producto de una sucesión ordenada entre gobiernos de la misma orientación partidaria o de la sucesión entre gobiernos de distinta orientación, o si al

7 7 contrario el nuevo gobierno emerge en un período de crisis e inestabilidad política generalizada. En este sentido, es necesario centrar el debate no sólo en el impacto negativo que tiene el cambio, asociado con una crisis o la incertidumbre frente a un futuro cercano, sino también en analizar la transición como una oportunidad para sentar las bases para un ejercicio democrático del poder, para pensar en el carácter del mecanismo de género, su perfil institucional, abrir canales de interlocución con las organizaciones de mujeres y el sistema político, y fortalecer una agenda de género en el Estado, asegurando así la sostenibilidad de esta institucionalización. Además, hay que considerar que los momentos de cambio pueden ser también momentos de avances importantes. La experiencia de diversos países muestra que los debates y negociaciones que se dan en el contexto electoral han sido aprovechados para dar un salto cualitativo a muchas oficinas de la mujer. Las coyunturas de cambio de gobierno ofrecen a los actores sociales la oportunidad de establecer vínculos con el sistema político, de difundir sus concepciones y demandas y de acceder a las futuras autoridades, A su vez le permiten estrechar los vínculos entre las distintas organizaciones y articular sus agendas con agendas de gobierno. El proyecto que hoy nos convoca recogió la preocupación presente en varios países acerca de la continuidad de las instituciones de género en coyunturas de cambio de gobierno. Específicamente en Brasil y en Paraguay la CEPAL colaboró con las oficinas de la mujer en la elaboración de una estrategia orientada

8 8 asegurar la estabilidad de instancias de género en el Estado. El proyecto fortaleció los vínculos con autoridades de gobierno, con parlamentarias, y con organizaciones de mujeres para el logro del objetivo establecido. La estrategia se orientó igualmente a generar las condiciones de convergencia y articulación entre las iniciativas surgidas desde distintos espacios sociales e institucionales. Los temas coincidentes en los países son cómo asegurar la estabilidad de la institucionalidad de género, y cómo negociar con las coaliciones políticas mejores condiciones para avanzar en el proceso de institucionalización. En general, se pone como tema de negociación la posición jerárquica y autoridad de la instancia de género y el perfil que las nuevas autoridades de estas instituciones debieran tener, así como las características que debiera asumir la gestión. Desde la perspectiva de la continuidad, en algunos países, las autoridades de las oficinas de la mujer en interlocución con la sociedad civil han elaborado planes de igualdad, y/o lineamientos de políticas para asegurar la continuidad de las instituciones más allá de las autoridades que asuman. Esta estrategia, cuyos resultados es importante analizar, entra en tensión con algunas tareas que deben abordar las nuevas autoridades, tales como marcar su perfil como autoridad y articular los lineamientos transferidos con las prioridades programáticas del nuevo gobierno. Sin embargo, es también fuente de legitimidad y sustento político para las autoridades del gobierno entrante. Sobre estas y otras experiencias de los países escucharemos a continuación, abriendo el debate a las lecciones aprendidas durante el proceso, al análisis de los actores sociales y políticos y sus papeles, a los espacios y

9 9 tipos de negociación, ya sean formales o en los pasillos de la informalidad, y a compartir los desafíos para asegurar la continuidad de la institucionalidad y las políticas de género más allá de una administración gubernamental.