REFORMA HACENDARIA CARLOS LOEZA MANZANERO ABRIL 2007

Transcripción

1 REFORMA HACENDARIA CARLOS LOEZA MANZANERO ABRIL 2007

2 Sistema Hacendario Mexicano Algunas Características Proporción elevada de población con capacidad de pago de impuestos que no forman parte de la base de contribuyentes Alto nivel de evasión y elusión fiscales. Regímenes preferenciales cuyo impacto es elevado y creciente sobre las finanzas públicas. Baja eficacia en materia de administración, recaudación y fiscalización tributaria. Alta complejidad para presentación en el pago de impuestos Centralización en la autoridad federal de potestades tributarias, acciones de recaudación y fiscalización. Ausencia de tasas y medidas preferenciales para estimular actividades de pequeñas y medianas empresas

3 Alta dependencia de finanzas estatales y municipales respecto de trasferencias federales. Transparencia insuficiente en el ejercicio de recursos del Ramo 33; y de información presentada en Cuentas Públicas Estatales. Elevado impacto sobre las finanzas estatales por los convenios de descentralización de educación y salud principalmente. Insuficiencia de criterios y lineamientos normativos sobre riesgos de deudores cuando se garantizan pagos con participaciones. Ausencia de regulación sobre los cobros de Ausencia de regulación sobre los cobros de Calificadoras

4 El ámbito de la política fiscal es el relativo al ingreso público, al gasto público y a la deuda pública, por lo tanto cualquier planteamiento en materia de reforma fiscal tiene que contemplar de manera integral a esas tres variables. En el caso de México, durante muchos años el término fiscal se refirió fundamentalmente al aspecto de los ingresos, incluso las acciones en materia de coordinación fiscal básicamente tuvieron como propósito central el aspecto relativo de los ingresos. Fue propiamente a partir de 1998, con la aparición del denominado Ramo 33, integrado por Fondos de Aportaciones, que se dio un papel más relevante al gasto público en materia fiscal, incluso se realizó una adecuación a la Ley de Coordinación Fiscal adicionando el denominado Capítulo V donde se incluyó la reglamentación a ese respecto.

5 En materia de deuda pública, además de la federal, tradicionalmente la estatal y la municipal, estuvo enfocada principalmente a los recursos crediticios concertados con BANOBRAS y el Sistema Bancario y es hasta el año de 2001, cuando las haciendas públicas locales incursionaron en un mercado hasta ese momento no utilizados por éstos para la consecución de créditos, que es el caso del mercado bursátil. A principios del año 2001, se hizo un planteamiento sobre una propuesta del gobierno federal en materia de reforma fiscal que se denominó Propuesta Integral de Reforma Hacendaría. Con lo anterior se explica que de manera indistinta se utilice el término fiscal y hacendario para hacer referencia propiamente a lo mismo

6 * Ingreso Público La fuente principal de ingresos propios del sector público es la recaudación tributaria, la cual es a su vez el origen fundamental del financiamiento del gasto público, por tanto, a medida que es mayor la recaudación tributaria es también mas alta la posibilidad de financiar un mayor nivel de gasto. El indicador para medir la capacidad de la recaudación tributaria para financiar el gasto público es la denominada CARGA FISCAL, que es el importe total de los impuestos como proporción del PIB. En México la carga fiscal es del orden del 11%, que es una de las más bajas a nivel internacional. En la OCDE el promedio de la carga fiscal es del orden de 31.7%. En países de América Latina con niveles de desarrollo similar al de México la carga fiscal es mayor: en la región el promedio es del orden del 14.5%, en Brasil es del 21.2%, Argentina del 18.1%, y en Chile del 17.9%.

7 INGRESOS FISCALES POR FUENTE (Porcentaje del PIB) PAÍS TOTAL ISR EMPRESAS ISR PERSONAS FÍSICAS TOTAL ISR IVA SOBRE PROPIEDAD Y RIQUEZA SEGURIDAD SOCIAL Y OTROS Y otro Suecia Canadá Estados Unidos Italia Reino Unido OCDE Alemania Francia España Hungría Grecia Japón México n.d 3.0 Promedio A. Latina 14.5 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d n.d Argentina 18.1 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d n.d Brasil 21.2 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d n.d Chile 17.9 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d n.d Fuente: OCDE

8 Es evidente que en México la carga fiscal no corresponde a su nivel de desarrollo económico y es del todo insuficiente para financiar el gasto público requerido para satisfacer los requerimientos de la población y hacer frente a los rezagos históricos que se manifiestan principalmente en la insuficiencia de recursos por ejemplo: para el combate a la pobreza, seguridad pública, salud, educación, promoción económica, entre otros prioritarios. En materia de ingreso público una Reforma Hacendaría implica un incremento de la carga fiscal para lo cual se resumen las siguientes propuestas:

9 Incrementar la base de contribuyentes. La propuesta se centra en realizar un Censo Fiscal, en identificar quienes son los que tienen capacidad de pago e incorporarlos a la obligación de ser contribuyentes; En esta sustantiva y compleja acción es indispensable la participación de estados y municipios. Para ello será necesario acordar previamente su grado de retribución desde el momento en que se logren resultados en materia de recaudación. Aumentar la base de contribuyentes, se identifica comúnmente como una acción eficaz de combate a la evasión, pero vale aclarar que el que evade es aquel que no cumple la obligación legal de pagar impuestos y para que exista esa obligación antes tiene que formar parte de un padrón. En consecuencia, acrecentar la base de contribuyentes, es incorporar aquellos que han encontrado la manera de NO formar parte de esa régimen legal.

10 Combate a la evasión y elusión fiscales. Esta acción se complementa de manera fundamental con la antes señalada, de realizar un censo fiscal. El combate a la evasión y la elusión fiscales es sobre aquellos que tienen la obligación de pagar impuestos al formar parte del registro de contribuyentes y no lo realizan y/o lo hacen de manera incompleta; en este renglón la parte relativa a la elusión es de lo más relevante pues si bien millones de contribuyentes pagan impuestos, la mayor parte de ellos lo realizan de manera parcial, inventando gastos, presentando facturas apócrifas y/o compras y contratos de servicios con empresas que no operan y a veces ni siquiera existen. La evasión fiscal se estima en el equivalente a 3 puntos del PIB, donde un tercio de ello corresponde a IVA y las otras dos terceras partes a Impuesto Sobre la Renta.

11 Tasas de evasión global (% del PIB) Años IVA (1) ISRPM (2) ISRPF- (3) Sal ISRPF- (4) Arr ISRPF- (5) AEP TOTAL (6) =Promedio ponderado (1)a(5) % 0.58% 0.55% 0.24% 0.83% 3.27% % 0.67% 0.5% 0.24% 0.85% 3.22% % 0.61% 0.41% 0.22% 0.83% 3% Fuente SAT

12 Revisión de regímenes especiales. Presupuestamente se denominan Gastos Fiscales, regímenes que cuestan a las finanzas públicas incluso más que la propia evasión, según cifras oficiales. Esos regímenes especiales son la llamada Tasa Cero en cuanto a pago de Impuesto al Valor Agregado (IVA) que se aplica principalmente a alimentos y medicinas; y que representan el equivalente al 1.28 puntos del PIB, (alrededor de 111 mil millones de pesos); así como las exenciones en Impuesto Sobre la Renta, siendo éstas las de mayor monto y proporción (58 %) dentro de los gastos fiscales.

13 GASTOS FISCALES PORCENTAJE DEL PIB CONCEPTO Exenciones. ISR Tasa Cero. IVA IEPS Estímulos Fiscales Total (MILLONES DE PESOS) CONCEPTO Exenciones. ISR 167, , , , , , Tasa Cero. IVA 104, , , , , , IEPS 54, , , , , , Estímulos Fiscales 1, , , , , , Total 329, , , , , ,394.00

14 * Revisión de tasas impositivas. Disminuir de manera sensible la carga que significa los regímenes especiales y a su vez utilizar la política fiscal como un instrumento eficaz en materia de fomento económico y de empleo. Aplicar tasas preferenciales a sectores que son muy relevantes en el proceso de la política económica particularmente en la generación de empleos, además de apoyar aquellas empresas que propiamente significan la industria nacional. Las pequeñas y medianas empresas, las llamadas PYMES, en países desarrollados reciben un tratamiento fiscal diferenciado. Es el caso por ejemplo que en Canadá donde la tasa del ISR es de 29 % y la que se aplica a PYMES es de 13 % o en otros países como en Francia donde las tasas para cada uno de los casos son de 33 % y 25% o Japón con 30% y 22% respectivamente

15 * Simplificación administrativa. Si hay una forma de desalentar el acercamiento con el ámbito fiscal por parte de la población en general, es la compleja y gigantesca reglamentación al respecto, requisitos complicados en paralelo a una tradicional ausencia de conocimiento y familiaridad de los ciudadanos con el ámbito tributario, mismo que año con año se complica aún más con las llamadas misceláneas fiscales que los legisladores se empeñan en realizar como su aportación anual. Se requiere que de manera formal y oficial las autoridades fiscales de los tres niveles de gobierno coordinen y concilien acciones para avanzar de manera decidida en La Cultura Fiscal del Ciudadano.

16 6. Revisión de Potestades Tributarias Federación- Entidades Federativas. La Finanzas Estatales y Municipales tienen una gran dependencia de las transferencias federales lo que las hace ampliamente vulnerables a impactos sobre las finanzas del Gobierno Federal. Es indispensable fortalecer las finanzas locales por lo que se hace h necesario revisar las potestades que puede ser aplicadas con eficacia por las Entidades Federativas. Estructura de los Ingresos de las Entidades Federativas, AÑO TRANSFERENCIAS FEDERALES INGRESOS PROPIOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS OTROS TOTAL FUENTE: SHCP

17 Una propuesta a retomar es la de un impuesto a las ventas donde del 15% del IVA una proporción sea para el Gobierno Federal y otra para la Entidad donde se realice el consumo. Las propuestas que se han analizado son del 13%-2% y 12%-3%. Será necesario encontrar las cifras de equilibrio, pero no posponer más la decisión. Otra media a revisar con detalle es la posibilidad de que las Entidades Federativas administren en alguna proporción el ISR. La generalización de los impuestos cedulares es otro paso a considerar con agilidad.

18 Gasto Público Gastar más El gasto público es el instrumento de política económica que permite transitar de la planeacion a la concreción de planes, programas y metas. A través de su ejecución se realizan las diversas funciones que tiene el Estado incluyendo su participación en el proceso productivo. El estancamiento de los ingresos públicos ha dado lugar a que de manera progresiva el Gasto Corriente registre una mayor proporción dentro del gasto total, en demérito del gasto de inversión.

19 GASTO NETO TOTAL DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO ( MILLONES DE PESOS ) C O N C E P T O Estrucuta % Estrucuta % Estructura % TOTAL GASTO PROGRAMABLE GASTO CORRIENTE GASTO DE CAPITAL GASTO NO PROGRAMABLE Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal

20 En el denominado gasto corriente se agrupan las erogaciones que cubren aspectos sustantivos en términos de las funciones gubernamentales, como a manera de ejemplo se pueden citar: Educación, salud, seguridad pública, soberanía, pago de pensiones, de los tribunales federales, pago del servicio de la deuda interna y externa, pidiregas, subsidios, participaciones federales, ramo 33 entre otros. El gasto corriente se clasifica en programable y no programable y el primero en su gran mayoría se encuentra comprometido por lo que implica que sea irreductible Se estima que el gasto irreductible representa alrededor del 90% del gasto programable, el cual significa el 75% del gasto total neto del sector público presupuestario. A su vez el gasto no programable, que representa el 25% del total, está también comprometido ya que corresponde fundamentalmente a participaciones federales y pago del servicio de la deuda. En consecuencia, el 92.5% del gasto público está comprometido y el margen para combate a rezagos y destinos productivos es cada vez mas limitado.

21 Gastar Mejor Ser mas eficaz en el ejercicio del gasto es el mandato imperativo, y para que esto ocurra se tienen que considerar por lo menos los siguientes aspectos fundamentales: Revisión de los criterios de asignación de las transferencias del ramo 33, no todos los fondos tienen la suficiente transparencia y\o y o en algunos casos los criterios de asignación pueden llegar hacer contradictorios ya que se presentan casos donde se castiga la eficacia; un Ejemplo es el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal donde se registran los denominados incentivos perversos, que a mayor avance contra la marginación, menores recursos. Mayor transparencia en el ejercicio del Ramo 33

22 Mayor transparencia en la información de las Cuentas Gubernamentales; consolidar el Proceso de Armonización Contable y Presupuestal de las Haciendas Públicas Locales. Mayor transparencia en el monto y oportunidad de transferir participaciones de Entidades a Municipios. Revisión de convenios de descentralización, principalmente educación y salud que le han generado una sobre carga financiera a la mayor parte de Entidades federativas a la fecha los mayores renglones del gasto estatal son educación y salud, que obliga la mayoría de las Entidades a financiamiento crecientes de parte de esas actividades.

23 Deuda Pública * La otra gran vertiente en el análisis hacendario se refiere e al endeudamiento. En relación al ámbito federal básicamente se contrata deuda interna. En este caso la referencia es sobre el endeudamiento de entidades y municipios, mismos que a partir del año 2001, accesaron al mercado bursátil como una nueva fuente de financiamiento, con grandes ventajas en lo que se refiere a tasas de interés, que por lo menos hasta el año pasado fueron sensiblemente menores que las que prevalecieron en créditos tradicionales del sistema bancario y BANOBRAS. La mayor parte de las veces, particularmente las entidades federativas, han acudido al financiamiento bursátil no tanto para financiar actividades si no más bien para refinanciar deudas contraídas con otros agentes financieros, lo que les ha permitido reducir de forma sensible el costo del servicio de su deuda. No obstante:

24 Es necesario revisar las normas que prevalecen para el otorgamiento de créditos a entidades y municipios, entre las que destacan que el solicitante del crédito está obligado a contar por lo menos con dos calificaciones de las calificadoras autorizadas y éstas son solamente tres: Moody s, Standar and Poor s y Fitch. También es necesario revisar lo siguiente: ampliar el mercado de calificadoras; regular los cobros por emitir calificación y algo de lo más relevante, como es el definir criterios para el caso de riesgos o la inexistencia de los mismos. Esto último se refiere a que en la mayoría de los casos las entidades federativas y los municipios garantizan el pago del crédito con participaciones federales y cuando ello ocurre no existe riesgo alguno para el otorgante del crédito o en su defecto, sería el mismo riesgo para cualquier deudor, por tanto debería de aplicar la misma tasa de interés y la calificación resultaría innecesaria en este tipo de casos

25 EN RESUMEN, UNA REFORMA HACENDARIA OBLIGA A INCREMENTAR LOS INGRESOS PÚBLICOS, A GASTAR MEJOR, GASTAR MÁS Y A REVISAR LOS CRITERIOS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y LAS CONDICIONES PARA CONTRATACIÓN DE DEUDA DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y DE MUNICIPIOS, FUNDAMENTALMENTE.