TRABAJO NO REGISTRADO Y PROTECCIÓN SOCIAL EN ARGENTINA

Transcripción

1 ENERO 2015 TRABAJO NO REGISTRADO Y PROTECCIÓN SOCIAL EN ARGENTINA MARA RUIZ MALEC - JULIANA PERSIA - ISIDORO SOROKIN SECRETARÍA DE POLÍTICA ECONÓMICA ECONOMÍ A Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

2 ENERO DE 2015 TRABAJO NO REGISTRADO Y PROTECCIÓN SOCIAL EN ARGENTINA Mara Ruiz Malec - Juliana Persia - Isidoro Sorokin El presente documento de trabajo tiene por finalidad contribuir al diagnóstico de la agenda pendiente en materia de inclusión de la población activa en la seguridad social, para lo cual se analizan segmentos del mercado de trabajo todavía no alcanzados por las políticas de registro. A partir de la armonización de fuentes de información, se llega a precisar, por régimen jubilatorio, el número total de trabajadores urbanos no registrados, y se identifican los atributos demográficos y socio-laborales que dificultan su registro. La principal conclusión que se deriva de este análisis es que dadas las características de esta población, se requerirán de instrumentos de política adaptados para llegar a la cobertura del total de los trabajadores. PALABRAS CLAVE: TRABAJO NO REGISTRADO - SEGURIDAD SOCIAL - INFORMALIDAD. CÓDIGOS JEL: J08, J40, J80 y H55. Documento de Trabajo elaborado y editado por la Subsecretaría de Programación Macroeconómica durante el año 2012 y coordinado por Fernando Toledo. Como es habitual en estos casos, las opiniones vertidas en el presente documento no necesariamente representan a las instituciones de pertenencia de sus respectivos autores

3 1. INTRODUCCIÓN 1 urante el período se asistió a una significativa disminución de la participación del tra- D bajo no registrado en la estructura ocupacional, en el contexto de un fuerte y sostenido crecimiento económico y de un conjunto de políticas específicas enmarcadas dentro del Plan Nacional de Regularización del trabajo (PNRT), que tuvo por meta principal restablecer la inspección del trabajo y sensibilizar a la opinión pública sobre la importancia de erradicar el trabajo no registrado 2. En el marco de estas medidas, la proporción de ocupados urbanos no registrados en la seguridad social se redujo de valores cercanos al 52% en 2003 a 38% en , mostrando en los últimos años resistencias a la baja. Esto significa que, a la par de los logros alcanzados, persiste en la actualidad un número importante trabajadores que no realizan aportes para su jubilación futura ni accede en el presente a los beneficios que contempla el sistema de seguridad social para el aportante y su familia durante el período activo (seguro frente a accidentes laborales, seguro por desempleo, obra social y asignaciones familiares). En el período se asistió a una disminución de la participación del trabajo no registrado en la estructura ocupacional. El presente documento de trabajo tiene por finalidad contribuir al diagnóstico de la agenda pendiente en materia de inclusión de la población activa en la seguridad social, para lo cual se analizan segmentos del mercado de trabajo todavía no alcanzados por las políticas de registro. A partir de la armonización de fuentes de información, se llega a precisar, por régimen jubilatorio, el número total de trabajadores urbanos no registrados, y se identifican los atributos demográficos y socio-laborales que dificultan su registro. La principal conclusión que se deriva de este análisis es que dadas las características de esta población, se requerirán de instrumentos de política adaptados para llegar a la cobertura del total de los trabajadores. Al respecto, el monotributo social, señala un camino posible de acción, mientras en el más largo plazo se espera que la profundización de las políticas macroeconómicas que sustentan el actual modelo de crecimiento y desarrollo redunden en el incremento de la proporción de puestos de trabajo productivos, normalmente registrables. El documento se estructura de la siguiente forma. En la Sección 2 se definen los conceptos y categorías utilizadas a lo largo del estudio. En la Sección 3 se reseña la configuración del sistema de seguridad social argentino y las particularidades de los diferentes regímenes vigentes. En la Sección 4 se brinda un diagnóstico detallado de la distribución de los trabajadores registrados y no registrados de acuerdo al régimen al que pertenecen y se caracterizan los grupos poblacionales en función de un conjunto de variables vinculadas al acceso al régimen de la seguridad (parámetros socio-demográficos, nivel de ingresos, etc.). En la Sección 5 se complejiza el análisis del acceso a la seguridad social, pasando 1. Este documento de trabajo se terminó de elaborar en mayo de 2012 y es expresión de los debates que los distintos organismos de gobierno y los actores sindicales, académicos y empresariales se dieron para la elaboración de un diagnóstico de lo que restaba por hacer en materia de inclusión de la población activa en la seguridad social. De aquel debate surgió la recientemente sancionada Ley de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral (Ley ) que, reconociendo la problemática de la competitividad de las micro-empresas y PyMEs, creó un régimen subsidiado de contribuciones patronales para micro-empleadores; y otro de promoción transitorio para la creación de nuevo empleo registrado en las PyMEs

4 del estudio de los individuos al de los hogares. Finalmente, en las conclusiones se reflexiona sobre los límites de las políticas tradicionales de fiscalización en economías con mercados de trabajo segmentados y sobre la necesidad de diseño de nuevos instrumentos 2. En el marco del PNRT se instrumentaron diversas moratorias destinadas a favorecer el registro de los trabajadores (facilidades de pago de las deuda contraídas con la AFIP, liberación de multas y sanciones de AFIP y MTESS, reducción temporal en las contribuciones a la seguridad social), se mejoraron las tecnologías de control para la detección eficaz de irregularidades y se continuó avanzando con los procesos de simplificación registral, que facilitan el acceso y abaratan los costos burocráticos del cumplimiento de la normativa. 3. Estas cifras fueron estimadas en bases a datos de la EPH-IN- DEC extendidos al total urbano para el total de ocupados, utilizándose además de manera complementaria información de la AFIP para la estimación de los trabajadores independientes que aportan al Sistema de Seguridad Social

5 2. LOS DEBATES EN TORNO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN MERCADOS SEGMENTADOS El desarrollo de los sistemas de seguridad social significó un paso importante en la evolución de las sociedades humanas. Aunque siempre existieron mecanismos comunitarios de protección social frente a la enfermedad, la vejez y la muerte Alemania fue el primer país que adoptó un sistema de seguro social contributivo para el empleo industrial, reconocido en la legislación en 1880 (OIT, 2011a). Este tipo de sistema, conocido como Bismarckiano 4, se difundió posteriormente en los países capitalistas industrializados y fueron ampliándose sus atribuciones al abarcar a más grupos de trabajadores e incluir prestaciones para una mayor cantidad de riesgos vitales. En el proceso de ampliación influyó considerablemente el Informe Beveridge (Beveridge, 1942), citado a menudo como texto fundacional del Estado de Bienestar británico, que planteó como objetivo fundamental que el derecho a la seguridad social debía extenderse a todos los miembros de la sociedad (ANSES, 2011). 5 Su propuesta de universalización se dio en un contexto en el que la relación salarial fordista 6 se generalizaba bajo el pacto keynesiano de pleno empleo, conllevando en los hechos una cuasi-universalización de la seguridad social por la vía laboral. A partir de mediados de los años setenta, la flexibilización laboral, el incremento del desempleo y la precarización de las condiciones de empleo, afectaron las anteriores formas de la relación salarial y la cobertura de la seguridad social de ella derivada. Estas tendencias que caracterizan la restructuración del capitalismo tras la crisis del Estado de Bienestar, dan lugar a formas de contratación por tiempo determinado y sin garantía de estabilidad, adaptadas a la mayor incertidumbre de los mercados y a las innovaciones tecnológicas que surgen en respuesta a ésta (Neffa, 2010; Boyer y Neffa, 2005 y 2007). A la par de estos cambios se dieron otros, por ejemplo, en las formas de constitución y roles familiares (incremento de los hogares con núcleos incompletos, jefaturas femeninas, etc.) que vulneraron los soportes tradicionales de la seguridad social centrada en el trabajo de por vida del pater familias (Gautié, 2004). Conforme se afianzaron estas transformaciones, en los años noventa resurgió en Europa el debate en torno a la idea de universalizar la seguridad social, en este caso, mediante su disociación de la condición asalariada (Castel, 2004; Fitoussi y Rosanvallón, 2003). Esto obedeció al deterioro del funcionamiento de los mercados de trabajo y a la sostenibilidad financiera de los sistemas de reparto 7 europeos, afectados por el envejecimiento poblacional 8 y el continuo adelanto de la edad jubilatoria. Por su parte, en las economías de América Latina el modelo de desarrollo de la posguerra no llegó a conformar un régimen acabado de regulación fordista ni a homogenizar las relaciones laborales (Weller, 1998 y 2001; Neffa, 1998). Junto a la conformación del asalariado industrial, el proceso de industrialización por sustitución de importaciones dejó en la región enormes segmentos de ocupaciones urbanas de subsistencia, autogeneradas por la oferta frente a la escasez de las oportunidades de empleo. En consecuencia, la tendencia a la flexibilización del empleo que posteriormente se da en el período pos-fordista no se expandió sobre la base de un mercado con relaciones salariales formales y protegidas. 4. Modelo fundamentalmente contributivo, tanto en lo referido al financiamiento como a la generación de derechos, cuyo objetivo principal era sustituir ingresos laborales en caso de que éstos se perdieran por razones fuera del control de los trabajadores. Desde esta perspectiva, el haber previsional se entiende como un salario diferido. 5. El Informe al Parlamento acerca de la seguridad social y de las prestaciones que de ella se derivan, plantea que todo ciudadano en edad laboral debe pagar una serie de tasas sociales semanales, con el objetivo de poder establecer prestaciones en caso de enfermedad, paro, jubilación, entre otras. Este sistema permitiría asegurar un nivel de vida mínimo por debajo del cual nadie debe caer, siendo el Estado responsable de asegurar el bienestar de los grupos más desfavorecidos. En 1944, Beveridge publicó una segunda obra (Full Employment in a Free Society, Pleno Empleo en una Sociedad Libre ) en la que declara que la puesta en marcha de un sistema de protección social eficaz requiere una situación de pleno empleo. 6. Basada en contratos de trabajo por tiempo indeterminado, con garantía legal de estabilidad y a tiempo completo. Para mayores detalles, véase Neffa (2010) y Boyer y Neffa (2005 y 2007). 7. Según el tipo de administración financiera, los sistemas de seguridad social pueden ser clasificados en sistemas de reparto, de capitalización individual o de capitalización colectiva. Los de reparto, se basan en un contrato intergeneracional por el cual los trabajadores activos realizan aportes en función de sus ingresos y éstos son utilizados para financiar las pensiones de los ciudadanos que salieron del mercado laboral por cuestiones de edad, invalidez o los derechohabientes de las personas fallecidas. El aporte presente permite adquirir un derecho a recibir una pensión futura, de acuerdo con los requisitos de edad y años de aportes que se establezcan en cada caso. Para mayores detalles, véase ANSES (2011b)

6 Desde los tempranos debates de la teoría social latinoamericana se buscó explicar cómo a razón de la configuración particular del proceso de industrialización e integración económica de la región, los sectores modernos de las economías locales no lograron absorber la fuerza de trabajo rural, atraída a las ciudades por el proceso de industrialización. Prebisch (1963) destacó que la dependencia tecnológica trajo aparejada patrones de uso de la mano de obra de los países industrializados, redundando esto en una incorporación relativamente alta y creciente de capital por trabajador adicional empleado, en relación a la situación que enfrentaron los países ya industrializados al momento de su expansión (Ocampo, 2001; Rodríguez, 2001). Tal situación trabó el desarrollo y la absorción productiva de mano de obra en países con ritmos aún elevados de crecimiento poblacional. En los años setenta, Pinto (1970) sumó otros determinantes al análisis original de Prebisch, al señalar que el desarrollo técnico lejos de difundirse y desplazar a las actividades menos productivas en América Latina se concentró en el sector moderno y generó rentas oligopólicas, que fueron transferidas a los trabajadores del sector moderno en forma de mejores salarios reales, dada la existencia de un fuerte poder sindical de desarrollo anticipado (Gurrieri y Sainz, 2003). Este hecho también dificultó la absorción productiva de fuerza de trabajo, contribuyendo a la segmentación del mercado de trabajo. Con este diagnóstico coincidieron también los estudios del Programa de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), al sostener que entre 1950 y 1970 se habría producido un proceso ambivalente en el que coexistió un fuerte ritmo de absorción de mano de obra con persistencia de subempleo. De acuerdo a estimaciones de la OIT, al entrar en crisis el modelo sustitutivo, alrededor de un 40% de la fuerza de trabajo urbana de la región latinoamericana estaba ocupaba en segmentos de subsistencia (Klein y Tokman, 2000), posteriormente llamados Sectores Informales Urbanos (SIU). Hasta la reformulación que sufre el concepto de SIU en , la OIT lo definió como un segmento de actividades de muy baja productividad y pequeña escala que opera en nichos de mercado con facilidad de entrada, generalmente, al margen de las regulaciones y reglamentaciones fiscales y laborales. 10 La generación de ocupaciones informales es desde esta perspectiva una solución ocupacional que surge desde los hogares, frente al empleo insuficiente y la baja penetración de la red de protección social ante los riesgos de desempleo, enfermedad y vejez. Esta situación lleva al desarrollo de una cultura laboral 11 que valoriza la independencia en contextos institucionales donde es, a su vez, más factible violar las obligaciones fiscales y laborales que regulan del desarrollo de las actividades económicas. Empíricamente el SIU comprende a las actividades por cuenta propia no profesionales, los patrones y asalariados de microempresas de hasta 5 trabajadores, los familiares que trabajan sin salario y al servicio doméstico en hogares privados (OIT, 1993); categorías todas, que se sobre-representan en las estructuras ocupacionales de las ciudades latinoamericanas. Sobre este marco general, que presenta variantes entre países 12, operarían luego las experiencias de desregulación y apertura de los mercados de mediados de los años setenta, los efectos de la crisis e inestabilidad de los años ochenta (ligados a la crisis de la deuda y al estancamiento productivo y la inflación), y las reformas estructurales de los años noventa que, en el marco del Consenso de Washington, profundizaron la desregulación y apertura de los mercados, 8. El papel central que ocupó el problema del envejecimiento poblacional en el debate europeo es relativizado desde enfoques heterodoxos keynesianos, según los cuales el gasto en seguridad social, más que estar atado a una relación actuarial entre contribuyentes y beneficiarios, depende de las decisiones de política. En tal sentido, la seguridad social es vista como un componente del gasto público y no una mera transferencia de ingresos, que dinamiza el crecimiento a partir de la expansión de la demanda agregada en la medida en que el esquema financiamiento-gasto de las prestaciones implique una redistribución del ahorro hacia el consumo (ya sea porque la propensión a consumir de los beneficiarios de las prestaciones de la seguridad social es mayor que la de los trabajadores activos, porque el mismo es financiado mediante un sistema progresivo de impuestos, o porque se sustenta en la emisión de deuda pública). Para mayores detalles, véase Cesaratto (2005). 9. En 2002, la 90 reunión de la OIT sobre El trabajo decente y la economía informal, agrega a la caracterización empírica original del Sector Informal Urbano (definido como un segmento productivo), los asalariados del Sector Formal empleados bajo condiciones informales, esto es sin registro ante la seguridad social. Ambos conjuntos conforman la actualmente denominada Economía Informal. 10. Un estudio llevado a cabo por la OIT en la década del noventa destaca que las actividades del sector informal urbano en América Latina operan en una zona gris : se pagan algunos impuestos, y tasas y otros se evaden. 11. Respecto a la diversidad de la cultura laboral, Portes y Haller (2004) ofrecen un excelente ejemplo: en Gran Bretaña durante el período de ajuste económico aplicado por Margaret Thatcher, pese a que la tasa de desempleo alcanzó los dos dígitos, cayeron los salarios y existía una insatisfacción generalizada con las políticas aplicadas por el Estado, no surgió en el país una economía informal significativa; quienes perdieron su empleo formal de tiempo completo recurrieron al empleo legal de tiempo parcial y al auto-aprovisionamiento

7 afectando particularmente las instituciones laborales. Todos estos procesos fomentaron la reducción de las cuotas de población formalmente empleada y cubierta por la seguridad social, en el marco de sistemas de protección social locales que adoptaron desde sus inicios diseños contributivos. 13 La restructuración que se inició a mediados de los años setenta agudizó la heterogeneidad estructural que caracterizó el desarrollo dependiente de la región. Desde entonces comenzó a resquebrajarse la relación biunívoca entre trabajo no registrado y trabajo en el SIU, al ir también extendiéndose este tipo de modalidad contractual, no registrada, dentro del sector formal o moderno de la economía (Monza, 1998). 14 A estos cambios respondió la reformulación posterior del concepto de Economía Informal por parte de la OIT, que en la actualidad engloba tanto segmentos productivos a pequeña escala (SIU tradicional), como a los asalariados no registrados en empresas de mayor tamaño y productividad. Asimismo, la reestructuración implicó el cierre de numerosas empresas industriales, privatizaciones de las empresas estatales, y racionalización de personal en las administraciones públicas, fenómenos que llevaron al incremento del desempleo y de la ocupación informal. Durante la década del noventa, los sistemas de seguridad social de varios países de la región se vieron inmersos en crisis financieras, debido en parte a los problemas en el mercado de trabajo, como a la existencia de parámetros técnicamente insostenibles en el diseño y/o administración de los mismos. En el caso argentino, la respuesta de las autoridades a esta situación fue introducir una serie de reformas que reforzaron el perfil contributivo 15 de las políticas tradicionales (Rofman y Oliveri, 2011). Recién durante la segunda mitad de la década, en el marco de la enorme acumulación de población excluida del mercado de trabajo y del sistema de seguridad social, comenzó a considerarse en forma más cuidadosa el rol de los esquemas no contributivos, al tiempo que se diseñó una primera versión de los programas de empleo que tomarían un rol central en la política social una década más tarde. Desde 2003 y hasta 2008, luego de la crisis de principios de la década, en América Latina se abrió la fase más larga e intensa de crecimiento económico desde los años setenta, acompañada por la recuperación y resignificación del rol del Estado (definiendo y articulando las políticas económicas, laborales y sociales); y con importantes mejoras en los indicadores sociales. En el sexenio la pobreza descendió 11 puntos porcentuales en la región, el desempleo cayó de 11,2% a 7,2% 16 (CEPAL, 2010) y el porcentaje de los ocupados urbanos con protección en materia de salud, pensiones o ambas subió del 54,5% al 60,8% (OIT, 2008). A la par de estos avances, se fue dando un viraje hacia una conceptualización beveridgiana de la seguridad social, cuya mejor expresión es la idea de piso de protección social promovida por la OIT. Desde esta perspectiva, se entiende que toda persona debe poder contar como un conjunto básico de derechos, servicios e infraestructuras sociales (OIT, 2011) en cumplimiento de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, debiéndose a tales efectos implementar conjuntos integrados de políticas sociales que garanticen a las personas, a lo largo del ciclo de vida, la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales (salud, agua, saneamiento, educación, seguridad alimentaria, vivienda y otras esferas definidas en las prioridades nacionales). 17 En este marco pueden inscribirse diversas experiencias recientes en América 12. El caso argentino se apartaría de esta pauta general de desempeño, de acuerdo a la cual la informalidad es producto de la industrialización dependiente, y habría atravesado buena parte de la industrialización sustitutiva sin problemas significativos de oferta excedente de mano de obra. El fuerte crecimiento de la informalidad en la Argentina se da en cambio durante el período , producto de la reestructuración y crisis del modelo de desarrollo hacia adentro (Llach, 1973; Torrado, 1992; Tokman, 1997; Cimillo, 2001). 13. Estos esquemas se originaron en negociaciones entre sindicatos y empleadores, y derivaron a lo largo del siglo pasado en esquemas nacionales gestionados por el Estado. 14. Esto ocurrió mediante distintos mecanismos; entre ellos, terciarización; subcontratación de la producción y los servicios, y utilización de nuevas modalidades contractuales promovidas altamente precarizantes de las condiciones de empleo. 15. Se refiere al reforzamiento del carácter contributivo del sistema previsional en lo que respecta a la acreditación de derechos, lo que se dio a través de una regla explícita de proporcionalidad entre aportes y beneficios, y del incremento del número de años requeridos para acceder a los beneficios. Para más detalle véase Rofman y Oliveri (2011). 16. Promedio simple de 18 países. 17. Incluye garantías de: a) seguridad básica de los ingresos, mediante diversas formas de transferencias sociales (en efectivo o en especie), tales como pensiones para los adultos mayores o para las personas con discapacidades, prestaciones por hijos a cargo, apoyo a los ingresos y/o garantías y servicios relativos al empleo para las personas desempleadas y los trabajadores pobres; y b) acceso universal y asequibilidad a servicios sociales esenciales en los ámbitos de la salud, el agua y el saneamiento, la educación, la seguridad alimentaria, la vivienda y otras esferas definidas en las prioridades nacionales (OIT, 2011)

8 Latina, que van desde los distintos tipos de programas de empleo, a experiencias más abarcadoras como la Asignación Universal por Hijo en Argentina o el Programa Bolsa Familia en Brasil, las que se promueven a la par del reforzamiento de las medidas tendientes a erradicar el empleo no registrado. Esto abre las puertas a sistemas de protección social amplios que combinan mecanismos contributivos y no contributivos para la universalización del acceso a los derechos básicos se fue dando un viraje hacia una conceptualización beveridgiana de la seguridad social, cuya mejor expresión es la idea de piso de protección social

9 3. CONFIGURACIÓN ACTUAL DE LOS REGÍMENES DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ARGENTINA Como en muchos otros países, la conformación del sistema de protección social en Argentina ha respondido a la adopción de medidas afines a la constitución de un Estado de Bienestar, a luchas sociales de movimientos de trabajadores y excluidos, así como al influjo del contexto internacional y las recomendaciones de política de organismos supranacionales. Aunque pueden señalarse algunos antecedentes previos como la creación de la Sociedad de Beneficencia 18 ; o de las pensiones graciables para funcionarios y militares retirados es desde comienzos del XX que tiene lugar un viraje en la forma de administrar el conflicto social (antes primordialmente represiva) que lleva a la creación gradual de sistemas de asistencia social para trabajadores de actividades específicas. 19 Estos sistemas se expanden en la década del cuarenta e incorporan nuevos beneficios, aunque todavía operan por separado, asentados cada uno de ellos sobre las mutuales sindicales. En la década del cincuenta se da la transición hacia la unificación de cajas nacionales y provinciales bajo un sistema de reparto. Sin embargo, el proceso de extensión y unificación de la cobertura de la seguridad social se interrumpe con el golpe de Estado de 1976, en la medida en que el modelo económico implantado deriva en un empeoramiento generalizado del mercado de trabajo y la equidad social (Golbert, 2010). El debilitamiento del sistema de seguridad social se profundizó en los años noventa como resultado de las políticas neo-liberales de privatización y flexibilización, y del traspaso de obras sociales y buena parte del sistema previsional a entidades privadas. Ello resultó en un sistema de carácter eminentemente contributivo constituido por un número creciente de mutuales y aseguradoras privadas que administraban parte de los fondos de la seguridad social bajo un esquema capitalización. 20 A partir de la consolidación del patrón de crecimiento establecido con posterioridad a la crisis de 2001 tuvo lugar un fuerte crecimiento del empleo registrado, lo que sumado a la instrumentación de políticas de ingreso e inclusión previsional 21 y a la reforma general del sistema previsional hacia un sistema unificado de reparto en 2008, redundó en una ampliación de los beneficiarios así como en una recomposición gradual de los beneficios, fuertemente castigados durante las dos décadas previas. En la actualidad, el Sistema de Seguridad Social Argentino (SSSA) está compuesto por el conjunto de regímenes y normas adoptadas por el Estado que tienen como objetivo mantener el nivel de vida de la población y asistir a los segmentos más necesitados, mediante prestaciones en dinero y servicios, cuando son afectados por contingencias consideradas socialmente protegibles; entre éstas: enfermedad, invalidez, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, maternidad, vejez y muerte, desempleo y cargas de familia. Los componentes de la seguridad social son mayoritariamente contributivos, lo cual implica que las personas acceden a ellos si existen aportes y contribuciones sobre las remuneraciones e ingresos obtenidos a través del trabajo registrado. El SSSA se compone del Sistema de Seguridad Social Nacional (SSSN) y de otros regímenes contributivos específicos administrados por provincias y municipios, cajas previsionales de bancos y asociaciones profesionales y subsistemas nacionales. En este conjunto se encuentran los empleados públicos de las El debilitamiento del sistema de seguridad social se profundizó en los años noventa como resultado de las políticas neo-liberales de privatización y flexibilización. 18. A través de la creación de la Sociedad de Beneficencia, en 1823, el Estado pasa a ocupar el lugar de la Iglesia en la asistencia a los pobres en Buenos Aires. Hacia la década de 1870 la Sociedad de Beneficencia había establecido un Asilo para Mujeres Insanas (Hospital Nacional de Alienadas), el Hospital de Niños, y varios orfanatos en la ciudad de Buenos Aires. 19. Hasta 1943 el acceso a la jubilación se limitaba a trabajadores en un número reducido de actividades, entre ellas: militares, empleados públicos, maestros, ferroviarios (Golbert, 2010). 20. En los hechos, lo que se terminó implementando en Argentina fue un sistema mixto con un componente de reparto y otro de capitalización individual. El componente estatal es la Prestación Básica Universal que se les paga a todos los trabajadores que cumplen los requisitos para jubilarse. Quienes se jubilaban por sistema de reparto cobraban una Prestación Básica Universal (PBU), una Prestación Compensatoria por aportes al sistema vigente antes de 1994 (PC) y la Prestación Adicional por Permanencia (PAP). Quienes optaban por capitalización recibían una PBU y una PC, y adicionalmente una Jubilación Ordinaria, que se calcula al momento del retiro en función del dinero acumulado en la cuenta individual

10 provincias de Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. También poseen regímenes específicos el personal militar o de seguridad de las Fuerzas Armadas, Gendarmería Nacional, Prefectura Nacional, Servicio Penitenciario Nacional y de Guardaparques Nacionales, así como el personal policial. Dentro del SSSN existe un régimen principal para trabajadores dependientes, tres regímenes para trabajadores independientes, divididos de acuerdo al nivel de ingresos y volumen de actividad y un régimen especial para trabajadores de servicio doméstico. TABLA 1. CARACTERÍSTICAS DE LOS REGÍMENES DE LA SEGURIDAD SOCIAL Régimen general para personal en relación de dependencia (1): El empleado y el empleador están obligados a realizar, respectivamente, aportes y contribuciones, que se calculan como porcentaje del sueldo bruto que percibe el empleado. El empleador es el responsable de retener y depositar el aporte obligatorio que debe realizar el empleado. Los aportes son fijos y representan el 17% del salario bruto (11% se aporta a la jubilación, un 3% se deriva a la obra social y un 3% para el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP). En cambio, las alícuotas correspondientes a las contribuciones patronales varían entre 23% y 27%, dependiendo de la actividad y el tamaño del agente. A partir de la consolidación del patrón de crecimiento establecido con posterioridad a la crisis de 2001 tuvo lugar un fuerte crecimiento del empleo registrado. Regímenes para los trabajadores independientes (2), (3) y (4): El régimen de monotributo (2) supone una simplificación de la liquidación de impuestos, dado que mediante un solo pago el trabajador cubre sus responsabilidades de seguridad social, obra social, ganancias e IVA. El límite de ingresos brutos anual para inscribirse en el monotributo es de 200 mil pesos (con restricciones de superficie afectada, consumo eléctrico y gastos de alquileres), el que se extiende hasta 300 mil para los vendedores de bienes muebles con al menos tres empleados. Recientemente se incorporó una nueva categoría tributaria, el monotributo social (3) cuya gestión depende del Ministerio de Desarrollo Social. Las cargas impositivas y previsionales en este caso están subsidiadas en un 100%, mientras que las de la obra social se encuentran subsidiadas en un 50%. Los trabajadores autónomos (4) efectúan los aportes previsionales obligatorios, según una renta imponible mensual para cada categoría (cinco) que define la AFIP de acuerdo a los ingresos brutos anuales. A esta renta imponible se le aplica la alícuota de 32%, de los cuales el 27% corresponde al aporte previsional y el 5% al INSSJP. Según su actividad, los autónomos deben registrarse además en el impuesto a las ganancias y en el IVA. 21. Mediante el Plan de Inclusión Previsional la cantidad de beneficios previsionales (pensiones y jubilaciones) otorgados por ANSES se incrementó un 77% entre enero de 2003 y mayo 2011 pasando de 3,2 millones a 5,7 millones. A mayo de 2011, los beneficios previsionales originados mediante la moratoria previsional representan un 42% del total de beneficios, lo que implica un total de 2,4 millones de beneficios de los cuales el 61% corresponden a la Ley y el 39% restante a la Ley (Calabria y Calero, 2011)

11 Régimen especial para el servicio doméstico (5): Los trabajadores del servicio doméstico tienen un régimen especial (Ley ) para realizar sus aportes jubilatorios. El trabajador realiza aportes con destino al Régimen Nacional de Obras Sociales y el dador de trabajo contribuciones patronales con destino al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), según la cantidad de horas semanales trabajadas por el trabajador (e independientemente de su sueldo). Para contar con los beneficios de la jubilación y de la obra social debe depositar en el sistema 95 pesos; este monto puede alcanzarse mediante los pagos de un solo trabajo de 16 horas o más, mediante la acumulación de los aportes y contribuciones de varios trabajos de menos horas o, en el caso de faltantes, completando el monto de manera voluntaria (pudiendo hacer esto, tanto el trabajador como el dador de trabajo). Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. el Sistema de Seguridad Social Argentino está compuesto por el conjunto de regímenes y normas adoptadas por el Estado. El régimen para dependientes es el único que otorga acceso pleno a los beneficios de la seguridad social para el aportante y su familia (Tabla 2). Mediante el mismo el trabajador accede a un seguro de salud que se hace extensible a su familia (obra social); a un seguro por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (ART); y tiene además derecho a cobrar las asignaciones familiares 22 y a percibir una jubilación o cobrar una pensión por invalidez en caso de sufrir alguna enfermedad que lo incapacite. Por otra parte, si la relación laboral se extingue por causa ajena a su voluntad, tiene derecho a cobrar la prestación del seguro por desempleo 23, además de la indemnización que le corresponde por la Ley de Contrato de Trabajo. 24 El resto de los regímenes (trabajadores independientes y el servicio doméstico) otorgan exclusivamente derecho a la jubilación y a la obra social para el aportante. Aún así, la obra social puede extenderse a los familiares dependientes mediante pagos de adicionales. La ANSES es el organismo descentralizado encargado de administrar, controlar y fiscalizar el conjunto del Sistema de Seguridad Social Nacional; y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de aplicar, recaudar, fiscalizar y ejecutar judicialmente sus recursos. Dentro de este marco general, existen subsistemas que estructuran la gestión de cada uno de los beneficios de la seguridad social. Así, las jubilaciones son administradas por el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), las asignaciones y subsidios familiares por el Sistema de Asignaciones Familiares (SAF); el seguro por desempleo por el Fondo Nacional de Empleo (FNE); y los accidentes de trabajo por la Aseguradora de Riesgos de Trabajo (ART). A la par de esta estructura institucional de naturaleza contributiva, existe un conjunto minoritario de instrumentos no contributivos que incluye a las pensiones por invalidez, por vejez, para madres de siete hijos, graciables, por leyes especiales y para ex combatientes de Malvinas. Dentro de este marco, también puede incluirse el Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados y otros planes de naturaleza semejante (en tanto subsidios no contributivos frente al desempleo) y, más recientemente, la Asignación Universal por Hijo (AUH), a partir de la cual se extienden las asignaciones familiares a los hijos de trabajadores con empleos no registrados y del servicio doméstico que ganen un monto igual o menor al mínimo, vital y móvil, monotributistas sociales y desocupados no cubiertos por el seguro de desempleo; además de beneficiar también a las mujeres embarazadas desde el tercer mes de gestación. Debido a su alcance y cobertura, este último instrumento ha cambiado la estructura de la seguridad social argentina, dado el incremento que adquirió la participación de los componentes no contributivos 22. Los asalariados registrados que acceden a este beneficio son aquellos cuyo ingreso no supera un máximo establecido. En la actualidad, para los trabajadores cuya remuneración bruta se encuentre entre los $100 y $5.200, rigen las siguientes prestaciones y montos: Asignación por Nacimiento ($600), Asignación por Adopción ($3.600), Asignación por Matrimonio ($900), Prenatal (entre $270 y $136), Asignación por Hijo (entre $270 y $136), Asignación por Hijo con Discapacidad ($1.080 y $540) y Ayuda Escolar Anual ($170). 23. A través de esta prestación los trabajadores cesanteados sin causa justificada acceden al cobro mensual de un seguro que equivale al 50% de la mejor remuneración en los seis meses anteriores al despido, no pudiendo ser inferior a los $250 ni superior a los $400 (se suman a la cuota básica las asignaciones familiares). El tiempo durante el cual se percibe este beneficio guarda relación con el tiempo efectivamente trabajado y contribuido al Sistema de Seguridad Social en los tres años previos al cese o despido. 24. Los regímenes laborales y de la seguridad social están regulados por la Ley de Contrato de Trabajo (Nº ) y sus modificatorias; la Ley de Empleo (Nº ) y la Ley de Riesgos del Trabajo (Nº )

12 TABLA 2. BENEFICIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL A LOS QUE ACCEDEN DE ACUERDO AL RÉGIMEN La ANSES es el organismo descentralizado encargado de administrar, controlar y fiscalizar el conjunto del Sistema de Seguridad Social Nacional. (1) Afiliación individual a Obra Social, sin adherentes. Por cada adherente deberá ingresarse $70 adicionales en el caso de los monotributistas y $ 60 en el caso del servicio doméstico. (2) Incluye a las pensiones por invalidez, por vejez, para madres de siete hijos, graciables, por leyes especiales y para ex combatientes de Malvinas. En el caso de las pensiones por invalidez y por leyes especiales se accede al cobro de asignaciones familiares. Fuente: elaboración propia en base a información de la ANSES. TABLA 3. ALÍCUOTAS/CUOTAS CORRESPONDIENTES A LOS APORTES Y CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL DE ACUERDO AL RÉGIMEN (1) Se calcula sobre la nómina de personas y la masa salarial. Fuente: elaboración propia en base a información de la ANSES y AFIP

13 4. PANORAMA DEL EMPLEO NO REGISTRADO EN ARGENTINA A continuación se brinda un panorama respecto de cómo se distribuyen los trabajadores, registrados y no registrados entre los distintos regímenes vigentes. Cabe destacar que las cifras que habitualmente se difunden sobre el problema del trabajo no registrado 25, no están depuradas por el conjunto de criterios que exceptúan legalmente al empleador y/o al trabajador de realizar el registro, así como tampoco se encuentran desagregadas de acuerdo al sistema y régimen correspondiente. Dicho detalle es empero importante a la hora de diseñar la agenda pendiente en materia de protección social. A fin de evaluar las posibilidades de avanzar en la registración del trabajo y la cobertura de la Seguridad Social, en lo que sigue se caracterizará al total de trabajadores no registrados teniendo en cuenta estos condicionantes así como otros derivados de la imposibilidad de costear el registro (lo que ocurre con frecuencia entre las unidades productivas muy pequeñas con bajos niveles de productividad). De acuerdo a datos de la Encuesta Permanente de Hogares-EPH (expandidos al total de áreas urbanas), puede estimarse que en la actualidad el total del empleo urbano ronda los 15,1 millones de personas. Un 68,8% de este total se emplea bajo relación de dependencia asalariada, un 7,4% bajo relación de dependencia en hogares privados como servicio doméstico, un 18,4% se auto-emplea como trabajador por cuenta propia, un 4,6% es patrón y un 0,9% se desempeña como trabajador sin salario (ayuda familiar). A estas categorías ocupacionales les corresponden regímenes diferenciados en el SSS y grados diversos de evasión previsional. La mayor incidencia del no registro recae en los trabajadores independientes y en los de servicio doméstico. En la actualidad, alrededor de 5,6 millones de los ocupados en zonas urbanas no está aportando al SSS. Sin embargo, no todos estos trabajadores están obligados a aportar. Algunas de sus características como ser menor de edad 26 o el hecho de ser jubilado, los exime de inscribirse. 27 Asimismo, existen remuneraciones bajas, por ser a tiempo parcial, que no son imponibles, y categorías exceptuadas como los ocupados a través de planes de empleo, becas o pasantías. Todos estos factores reducen el universo de trabajadores a incorporar al SSS en alrededor de casos. De acuerdo a la Encuesta Permanente de Hogares-EPH puede estimarse que en la actualidad el total del empleo urbano ronda los 15,3 millones de personas. 25. En el texto se han utilizado como sinónimos las categorías de trabajo y empleo no registrado. 26. Mientras que la edad mínima para registrarse en la seguridad social es 18 años; la Ley Nº de mayo de 2010 sobre Prohibición del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente establece que la edad mínima de admisión al empleo es 16 años. A su vez, la ley contempla un nuevo artículo (189 bis) referido a la empresa familiar, según el cual, los mayores de 14 y menores de 15 años podrán ser ocupados en empresas cuyo titular sea su padre, madre o tutor. 27. Esta exención se aplica a los inscriptos en el monotributo, que establece que quienes ya estén jubilados a través de otros regímenes no les corresponde aportar el componente de la seguridad social, aunque se mantiene la obligatoriedad de aportar el componente impositivo

14 TABLA 4. CANTIDAD DE PERSONAS OCUPADAS SEGÚN RÉGIMEN AL QUE LES CORRESPONDE APORTAR Y SITUACIÓN FRENTE AL REGISTRO (EXENTOS - OBLIGADOS REGISTRADOS - OBLIGADOS NO REGISTRADOS) ESTIMACIONES PROMEDIO 2010 Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP

15 Por otra parte, una porción importante del empleo no registrado se genera en el ámbito del SIU. Estas ocupaciones suelen depender de la necesidad de operar al margen de la regulación por razones de costos y supervivencia. Atendiendo a esta situación, las medidas de fiscalización del cumplimiento de la normativa laboral tienden en América Latina a priorizar la inspección de las actividades de mayor envergadura y rentabilidad, evitando así afectar las actividades de subsistencia y el riesgo de destruir puestos de empleo. No obstante, esta permisividad también redunda en que buena parte del problema de la exclusión previsional quede irresuelto. 28 Tomando en cuenta estas limitaciones y los distintos regímenes presentados en los incisos anteriores dependientes, independientes y servicio doméstico a continuación se describen algunas características de la población que todavía no está registrada y que han de tenerse en cuenta para el diseño de políticas de extensión de la cobertura previsional. una porción importante del empleo no registrado se genera en el ámbito del SIU. 4.1 TRABAJADORES DEPENDIENTES El número global de trabajadores asalariados no registrados en la seguridad social alcanza los 2,9 millones (exceptuando al servicio doméstico). Sin embargo, una vez sustraídos los trabajadores legalmente exentos (alrededor de ) y los que deben ser registrados en otros regímenes diferentes al SIPA, el número neto de trabajadores dependientes a registrar en el SIPA suma alrededor de 2,3 millones (Gráfico 1). De aquellos trabajadores que no se encuentran registrados bajo ninguna modalidad pero deberían estar registrados en el SIPA, cerca del 57% (1,3 millones) se emplea en establecimientos cuyo tamaño no supera las 5 personas, donde suele ocurrir que la baja productividad conlleva al pago de magros salarios: el 44% de los trabajadores no registrados en unidades productivas de hasta 5 ocupados percibe ingresos que están por debajo del salario mínimo establecido por ley (controladas las horas trabajadas). En estos casos la regularización implicaría en primer lugar elevar los salarios de esos trabajadores hasta llevarlos a los montos legales, para luego poder registrar al trabajador. La magnitud del incremento en el costo salarial podría redundar en dificultades de sobrevivencia o de competitividad para estas unidades productivas muy pequeñas, que especialmente se concentran en el comercio minorista y la construcción. 28. Por otra parte, la no intervención del Estado en estos casos tiene otros efectos sistémicos. El incumplimiento sistemático por parte de algún sector de la economía deteriora la legitimidad de las instituciones públicas (Gerxhani, 2004), dificulta la capacidad de hacer respetar la legislación tributaria y degrada la facultad de intervención estatal, por la falta de indicadores precisos sobre la situación ocupacional y de ingresos de la población informalizada. Por último, cabe destacar que aunque es claramente diferente su grado de desprotección, debe también mencionarse la existencia de asalariados encubiertos, es decir, trabajadores que pese a estar empleados bajo una relación de dependencia asalariada, se encuentran inscriptos en la seguridad social como trabajadores independientes. Esta modalidad que se extendió durante la década del noventa en la Argentina, desvincula al empleador del pago de las contribuciones, y redunda además en una menor percepción de beneficios para el empleado y su familia, dado el menor acceso que establece el régimen del monotributo en relación al régimen general para asalariados. Este constituye otro aspecto a ser incluido en la agenda futura para la protección social

16 GRÁFICO 1 CONDICIÓN FRENTE AL REGISTRO. TOTAL DE ASALARIADOS Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP. 4.2 EL SERVICIO DOMÉSTICO El número global de trabajadores asalariados no registrados en la seguridad social alcanza los 2,9 millones (exceptuando al servicio doméstico). La reglamentación actual referida al servicio doméstico está basada en la Ley 326 y en la Ley La primera, heredera del Estatuto del Servicio Doméstico, se aplica a las trabajadoras que se emplean más de 16 horas semanales para un mismo empleador. La segunda, sancionada a fines de 1999, extendió la obligatoriedad de aportes y contribuciones a aquellas que trabajan 6 horas y más. Para las empleadas que trabajan entre 6 y 15 horas las sumas de aportes y contribuciones establecidas son inferiores al mínimo requerido para alcanzar las prestaciones de cobertura de salud y seguridad social, por lo que el acceso a estos beneficios queda supeditado a un aporte adicional que deben realizar las trabajadoras o los dadores de trabajo. 29 GRÁFICO 2 CONDICIÓN FRENTE AL REGISTRO. ASALARIADAS EN EL SERVICIO DOMÉSTICO. Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP. 29. La cantidad de trabajadores que presta servicios en varias casas de familia es reducido: un 76% de las trabajadoras del sector trabaja para un único empleador

17 Dentro del total de trabajadoras del servicio doméstico ( ), las empleadas registradas representan un 17% ( ). Entre las trabajadoras no registradas alrededor de un 13% es menor de edad o trabaja menos de 6 horas semanales, por lo que el universo de trabajadoras legalmente obligadas a registrarse y que no están registradas, representa un 88% ( trabajadoras) del total de no registradas ( ). No obstante, quienes trabajan más de 16 horas y tienen incentivos para exigir el registro a sus empleadores alcanza un total de trabajadoras. Las restantes deben estar dispuestas a aportar la diferencia para acceder a los beneficios de la seguridad social. Para las trabajadoras del servicio doméstico, la existencia de una legislación que regule su forma de contratación y salarios no redunda necesariamente en un aumento del registro, dado que no es acompañada por una amenaza certera de inspección. La inspección en esta actividad plantea un conflicto entre derechos fundamentales: el derecho a la privacidad, intimidad e inviolabilidad del domicilio y la exigencia que tiene el Estado de garantizar el cumplimiento de distintas legislaciones laborales que respaldan los derechos fundamentales de los trabajadores. En general, este conflicto tiene por resultado que la inspección del trabajo no se realice (Valiente, 2010). Por ello, se ha avanzado en políticas de formalización por fuera de los mecanismos tradicionales de inspección/multa/control. En 2005, con la sanción de la Ley de Reforma Tributaria, se incorporó como beneficio para los empleadores de servicio doméstico la posibilidad de deducir del impuesto a las ganancias lo abonado en concepto de salarios y contribuciones. Esta política tuvo un impacto favorable sobre el blanqueo de las trabajadoras del servicio doméstico y la tasa de evasión cayó de 90% en 2005 a 81,9% en Actualmente, se encuentra en el Congreso de la Nación un proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo Nacional que apunta a la igualación de los derechos laborales de las trabajadoras en casa de familia con los derechos garantizados para el resto de los trabajadores TRABAJADORES INDEPENDIENTES Desde el punto de vista previsional el registro de los trabajadores independientes es un asunto complejo debido a su elevada heterogeneidad, con segmentos de profesionales que generan altos ingresos y otros, de mayor peso poblacional, que se ubican en la base de la distribución del ingreso. Además, su dispersión geográfica y baja visibilidad dificultan y tornan costosa la posibilidad de fiscalizar el cumplimiento de la normativa vigente. Actualmente, un 55% de los trabajadores independientes no está aportando a la seguridad social (ni está jubilado a través de algún otro régimen) 31. Dentro de este grupo, un 65% percibe menos de $1.000 mensuales 32, lo que limita la posibilidad de exigir aportes al sistema de seguridad social 33 dada la baja capacidad que tendrían para cubrir sus obligaciones tributarias (Gráfico 3). Considerando estas especificaciones, la población objetivo de las políticas de registración vigentes se reduce sensiblemente, disminuyendo a el número de casos factible de ser incorporado a la seguridad social con los instrumentos actuales (un 35% del total). 30 Entre otras medidas, el proyecto de ley define la jornada laboral y un régimen de horas extras, amplía el período de descanso semanal, extiende los días por enfermedad de 30 a 90 días si la antigüedad es menor a 5 años, y a 5 meses cuando la antigüedad es mayor. A su vez, se incorpora la licencia por maternidad bajo iguales condiciones que las vigentes en la Ley de Contrato de Trabajo, y se propone que el costo de la misma esté a cargo del Estado Nacional. La indemnización por despido pasa de medio sueldo por cada año de servicio (definido como promedio de los sueldos de los últimos dos años) a un sueldo por cada año de servicio, tomando como base la mejor prestación devengada en el último año. 31. Para los trabajadores independientes la EPH no ofrece información sobre el registro en la seguridad social. Por tal motivo, se optó por un método de estimación indirecto. El número de trabajadores independientes registrados se obtuvo del Informe de Recaudación de la AFIP del IV trimestre de 2010, y se sustrajeron de esta cifra los monotributistas jubilados porque no aportan el componente previsional; y los monotributistas que son asalariados. El primer grupo excluido se estimó a partir de información de recaudación del componente de seguridad social publicado por la AFIP; mientras que el segundo fue estimado a partir de datos de la EPH expandidos al total urbano. Por otra parte, el número de trabajadores independientes no registrados se estimó por diferencia respecto del total de trabajadores independientes que se estima a partir de la EPH (luego de restar a esta población los trabajadores independientes jubilados y expandir su número al total urbano). Por otra parte, cabe destacar que entre los trabajadores independientes,

18 además, están sobre-representadas las personas de edad avanzada (muchas veces jubilados) y los grupos socio-demográficos con vínculos menos estrechos con el mercado de trabajo (por ejemplo, los cónyuges), quienes con frecuencia complementan los ingresos del hogar a partir de ocupaciones con baja intensidad horaria. Cuando estas ocupaciones son complementarias se asientan sobre el hecho de que existen otros ocupados registrados o no registrados en el hogar, u otros ingresos y protecciones derivados de una jubilación. Si bien la máxima de política es la protección de todos los trabajadores, dimensionar el grado de desprotección social de los trabajadores con estas características, requiere de una mirada global de los hogares y sus estrategias de supervivencia. GRÁFICO 3 CONDICIÓN FRENTE AL REGISTRO (REGÍMENES MONOTRI- BUTO Y AUTÓNOMOS). TRABAJADORES INDEPENDIENTES Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP. Desde el punto de vista previsional el registro de los trabajadores independientes es un asunto complejo debido a su elevada heterogeneidad. En una transición progresiva cuyo objetivo final es llegar a asegurar la protección social de todos los trabajadores, la información derivada del análisis precedente ofrece a los responsables de la política económica, laboral y social insumos para definir órdenes de prioridad en la incorporación progresiva de los trabajadores aún no registrados. Siguiendo criterios de factibilidad y reducción de los riesgos asociados a la destrucción de puestos de trabajo; se realizó un ejercicio de estimación de la proporción de trabajadores no registrados que podrían ser incorporados a la seguridad social en el corto plazo. Si se agrega a los asalariados no registrados empleados en unidades productivas de más de 5 empleados ( personas), las trabajadoras del servicio doméstico no registradas que trabajan más de 16 horas semanales ( personas) y los trabajadores independientes con ingresos superiores a $1.000 mensuales ( personas), se alcanza un número global de trabajadores, que, bajo una hipótesis optimista y con la normativa vigente, podrían incorporarse a la seguridad social. Esto significaría dar solución a un 38% de los casos de trabajadores en actividad no registrados. Dados los importantes logros alcanzados en el último período, la posibilidad de continuar avanzando en la protección social de los asalariados requiere, en esta etapa, desplazarse del eje fiscalización-permisividad para ocuparse de los segmentos productivos más vulnerables, en los que actualmente persiste la mayor parte del trabajo no registrado. En este terreno, donde los efectos no 32. En enero de 2010 la AFIP eliminó la categoría más baja del monotributo definida en pesos promedio mensuales, llevándola a pesos, situación que es indicativa de la dificultad de blanquear a trabajadores con ingresos inferiores a ese mínimo 33. En cuanto a los ingresos, a partir de datos de EPH se ordenó a la población de trabajadores independientes y se asumió que el número (externo) de trabajadores registrados estimado en base a datos de la AFIP se encontraba entre los trabajadores independientes de mayores ingresos. Restada esta población, se recalcularon los porcentajes de trabajadores independientes no registrados con ingresos mayores o inferiores a $1.000 mensuales

19 deseados de las políticas de registración vigentes son mayores (por el riesgo que suponen para la supervivencia de los emprendimientos productivos y sus puestos), el diseño de los instrumentos adaptados ofrece vías de acción posibles, mientras en el más largo plazo se espera que el mantenimiento de las políticas macroeconómicas que sustentan el actual modelo de crecimiento y desarrollo redunden en el incremento de la proporción de puestos de trabajo productivos, normalmente registrables. Recientemente en Argentina han tenido lugar diversos intentos para sortear el dilema registración versus destrucción de empleo. Entre ellos cabe mencionar la implementación de una suerte de registración subsidiada, basada en el régimen del monotributo social, creado con el objeto de facilitar y promover la incorporación a la economía formal de aquellas personas en situación de vulnerabilidad que han estado históricamente excluidas. Esta nueva categoría tributaria subsidia en un 100% las cargas impositivas y previsionales y en un 50% las correspondientes a la obra social. También se han ensayado formas alternativas de avanzar con el registro de las trabajadoras del servicio doméstico, posibilitando a quienes contratan este tipo de servicio deducir del monto imponible del impuesto a las ganancias lo abonado en concepto de sueldos y contribuciones. Asimismo, hoy en día la legislación tributaria contempla dos alícuotas diferenciadas de acuerdo a la actividad y el tamaño de la empresa para las contribuciones patronales 34, además de establecer un régimen, diferenciado por zona geográfica, de reconocimiento de estas contribuciones como crédito fiscal en el IVA. Este tipo de estrategia podría ampliarse para avanzar en la registración de los empleados de unidades productivas muy pequeñas, mediante la definición de regímenes escalonados parcialmente subsidiados de acuerdo a la capacidad contributiva del empleador. Si bien, las políticas de esta naturaleza son criticadas por la fragmentación que implican del colectivo asalariado y por los riesgos de que induzcan estrategias empresarias de reducción o fragmentación de las unidades productivas, éstas pueden condicionarse a determinadas circunstancias y actividades para minimizar los riesgos mencionados y alcanzar el beneficio mayor de incluir en la protección social a los trabajadores informales. Finalmente, cabe destacar que a lo largo del documento se han considerado dos grandes tipos de problemas asociados a la dificultad de continuar avanzando en la reducción del trabajo no registrado. Por un lado, cuestiones normativas que hacen a la definición de los grupos poblacionales obligados a contribuir a la seguridad social y, por otro lado, problemas de largo plazo asociados a la baja productividad de amplios segmentos de la economía. Aunque analíticamente separables, ambas dificultades tienen aristas en común: las ocupaciones atípicas que se generan en los segmentos informales de la economía, conllevan también la presencia de trabajadores con perfiles sociodemográficos atípicos, no amparados por la normativa laboral. Tal es el caso, por ejemplo, de los menores de 18 años exentos del registro, quienes con frecuencia trabajan en ocupaciones informales para complementar ingresos en hogares cuyos perceptores principales se insertan en el sector informal de la economía, con muy bajos ingresos un 62% de los trabajadores no registrados ( ), cuentan con bajas posibilidades de ser registrados. 34. Para los empleadores cuya actividad principal sea la locación y prestación de servicios con excepción de los comprendidos en las Leyes Nº (Asociaciones Sindicales de Trabajadores), (Obras Sociales), (Agentes del Sistema Nacional de Seguro de Salud) y (Pequeñas y Medianas empresas), la alícuota de las contribuciones es del 21% sobre la nomina salarial. Quedan comprendidos aquellos empleadores cuya actividad principal encuadre en el Sector Servicios o en el Sector Comercio siempre que sus ventas totales anuales superen en todos los casos los $ Para los restantes empleadores las contribuciones son del 17%

20 5. DE LOS TRABAJADORES A LOS HOGARES: LA EXTENSIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL El empleo asalariado registrado es el principal medio que tienen los hogares para acceder a los beneficios de la seguridad social, ya que parte de estos beneficios se extienden al grupo familiar primario, es decir, al cónyuge/ conviviente e hijos menores. Estos beneficios incluyen la cobertura del seguro de salud, el cobro de las asignaciones familiares y la pensión. Iguales derechos otorga el acceder a una jubilación o pensión contributiva, la que extiende la obra social (en este caso el PAMI) y las asignaciones familiares a los dependientes del titular. Esta situación contrasta con la de los trabajadores inscriptos en el régimen para autónomos y monotributistas, quienes (a excepción de una pensión) no pueden transferir los beneficios antes mencionados al resto de los miembros del hogar. Se estima que el 64,1% de las personas relevadas por la EPH habita en hogares donde al menos uno de los integrantes del núcleo conyugal (jefe y cónyuge) puede transferir el seguro de salud, y cuando correspondiere, el cobro de las asignaciones familiares o de una pensión. Desagregando este porcentaje, se advierte que un 16,7% de las personas vive en hogares donde tanto el jefe como la cónyuge poseen y transfieren beneficios de la seguridad social, un 38,1% donde es el jefe quien transfiere y un 9,3% donde únicamente lo hace la cónyuge. En el Gráfico 4 se observa que una proporción importante de las personas que no acceden a la seguridad social a través de su propia inserción laboral logra algún grado de protección social a través de su vínculo con el jefe o cónyuge del hogar que tiene una inserción registrada y puede transferir beneficios. En esta situación se encuentran, por ejemplo, el 42,0% de las cónyuges que son asalariadas no registradas, un 37,5% de la cónyuges con ocupación independiente, el 56,6% de las personas inactivas y desocupadas, y el 58,5% de los menores de 21 años. Sin embargo, cuando es el jefe el que no está inscripto en la seguridad social (por ser trabajador no registrado o desocupado), o estando inscripto no puede transferir beneficios a sus dependientes (por pertenecer a la categoría de monotributista, autónomo, o al régimen del servicio doméstico), se observa que el resto de los miembros del hogar también tienden a estar desprotegidos. En efecto, un 81,4% de los jefes que no tienen posibilidad de transferir beneficios vive en hogares donde la cónyuge tampoco puede transferirlos. 35 En los casos en los que tanto el jefe de familia como su cónyuge se encuentran desocupados o perciben un ingreso inferior al Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM), los menores de 18 años tienen derecho a percibir la AUH, opción que se extiende a los trabajadores del servicio doméstico. En cambio, los trabajadores monotributistas y autónomos no tienen derecho a cobrar asignaciones familiares y tanto este grupo como el de los trabajadores del servicio doméstico deben abonar un importe adicional para incluir a su grupo familiar en la obra social. Esta situación genera inequidades en el acceso a algunos beneficios sociales, lo que involucra a importantes segmentos de la población. El empleo asalariado registrado es el principal medio que tienen los hogares para acceder a los beneficios de la seguridad social. 35. Estos resultados se corresponden con el mayor acceso al empleo formal, a tiempo completo y registrado de los hombres, que son en su mayoría jefes de hogar. De acuerdo a datos de EPH, en el 88% de los hogares con núcleo conyugal completo el jefe es varón, mientras que apenas el 11,7% de los hogares tienen como jefe a una mujer. No obstante, cabe destacar que en los hogares con núcleo incompleto el 69,2% tiene por jefe a una mujer