La Financiación Agrícola: Cómo Formular la Política Acertada

Transcripción

1 Replanteamiento de las Finanzas Agrícolas No. 2 La Financiación Agrícola: Cómo Formular la Política Acertada Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)

2 REPLANTEAMIENTO DE LAS FINANZAS AGRÍCOLAS LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA ELIZABETH COFFEY Junio de 1998 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) NO. 2

3 Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. Reservados todos los derechos. No se podrá reproducir ninguna parte de esta publicación, ni almacenarla en un sistema de recuperación de datos o transmitirla en cualquier forma o por cualquier procedimiento (electrónico, mecánico, fotocopia, u otros), sin autorización previa del titular de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorización, especificando la extensión de lo que se desea reproducir y el propósito que con ello se persigue, deberán enviarse al Director de Publicaciones, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, Via delle Terme di Caracalla, Roma, Italia. FAO 2000

4 PREFACIO Las políticas son instrumentos poderosos, pues son esenciales para la gestión y administración y, como tales, existen en todas las esferas: el gobierno nacional, los gobiernos locales, las empresas o las instituciones. Por ser tan básicas, se suelen pasar por alto cuando se procura encontrar mejores medios para conseguir los objetivos propuestos. Esto, que ocurre en muchas esferas de la actividad humana, es especialmente válido en el suministro de servicios bancarios a la población de escasos recursos de zonas rurales. Por qué sucede esto? Pueden existir varias razones, y muchas de ellas son específicas a un determinado país, distrito o institución, pero todas ellas se explican por un hecho fundamental, y es que las políticas que tienen gravitación en el sector de la financiación agrícola y rural provienen de distintos ámbitos donde se toman decisiones. Tres de estos ámbitos tienen una incidencia especial, a saber: el agrícola, el financiero y el macroeconómico. Dado que en la adopción de decisiones en estas esferas participan diferentes grupos, se corre el riesgo de desatender las necesidades especiales de la banca rural o, lo que es más probable, se desarrollarán políticas que hasta cierto punto sean incompatibles, en lugar de complementarias. i Cuáles son los insumos del proceso de toma de decisiones? Para que un proceso de toma de decisiones en materia de política dé buenos resultados, es esencial que tenga en cuenta las opiniones de todos los sectores interesados y que esté respaldado con el análisis de los datos esenciales pertinentes. Esto no es tan fácil como pareciera, porque dicho ejercicio debe ir acompañado de otro requisito, a saber, que se realice en forma continua. Es decir, que la toma de decisiones en materia de política debe ser una responsabilidad constante, y no un ejercicio que se haga por una sola vez. Prefacio

5 Como en dicho proceso participa una serie de ministerios, instituciones, empresas y personas, forzosamente se producen discrepancias significativas en el grado de influencia que cada uno de estos actores puede ejercer sobre él. Por lo tanto, para que este proceso resulte eficaz, a los requisitos ya señalados hay que agregar otro, a saber, que el grado de intervención de los diferentes actores sea equitativo. ii Esta publicación tiene el propósito de elucidar el proceso de toma de decisiones en materia de políticas en finanzas rurales y agrícolas, y examina exhaustivamente los mecanismos que ello entraña. Está dirigida a todos los responsables de planificar, dirigir y ofrecer servicios en sistemas de financiación rural: formuladores de políticas, donantes y administradores de instituciones de financiación rural. Enumera algunas de las cuestiones críticas; presenta una Metodología de Diagnóstico, que puede utilizarse como instrumento para evaluar el grado de cobertura que tiene un determinado sistema de formulación de política en el plano nacional. A través del documento se van presentando estudios de casos que subrayan la importancia de algunos de los temas fundamentales que surgen al formular una política de financiación agrícola. La FAO y la GTZ consideran la mencionada Metodología de Diagnóstico como un instrumento en evolución y, por ende, reciben con beneplácito cualquier sugerencia para mejorarla. Esta publicación es la segunda de una serie publicada con el título general de El replanteamiento de las finanzas agrícolas, producida en el marco de una iniciativa conjunta FAO/GTZ. LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

6 Las publicaciones que comprende esta serie son las siguientes: 1. Se justifica el replanteamiento de la financiación agrícola? : 2. La financiación agrícola : Cómo formular la política acertada 3. Mejores prácticas de financiación agrícola : Cómo formularlas bien 4. Fuentes de financiación para los préstamos agrícolas 5. La regulación y supervisión prudentes de la financiación agrícola 6. Cómo mejorar la viabilidad bancaria y las destrezas administrativas y financieras de los agricultores R.A.J. Roberts A. Hannig Jefe Economista Financiero Jefe Servicio de Mercadeo Sistemas Financieros y Finanzas Rurales Servicio Desarrollo y Banca FAO GTZ iii Prefacio

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8 INTRODUCCIÓN En el transcurso de los últimos años, se han producido numerosos cambios en los mercados de financiación rural 1. Estos incluyen el derrumbe de instituciones que en el pasado habían constituido la columna vertebral de esos mercados, la reducción general del volumen del crédito agrícola a causa de condiciones económicas desfavorables, la contracción de los sectores financieros, y el vuelco en la preferencia de los donantes en favor de los campesinos pobres y los microempresarios. Estos cambios han estado en consonancia con el vuelco producido en el paradigma del desarrollo, que ha sustituido la planificación central por el juego de las fuerzas del mercado. La insatisfacción por los resultados obtenidos con las políticas tradicionales de crédito agrícola y las incompatibilidades que se manifiestan entre esas políticas y la acción de las fuerzas del mercado están obligando a muchos países a reevaluar las políticas pertinentes. Si bien han surgido numerosas instituciones financieras nuevas y otras se han renovado, todavía persisten considerables brechas en muchos mercados financieros rurales 2. Estas brechas se refieren al escaso suministro de crédito agrícola formal a los pequeños agricultores, a la insuficiencia de crédito a plazos medio y largo y a la escasez de mecanismos para depósitos en zonas rurales. La falta de tales servicios financieros tiene importantes repercusiones para el desarrollo agrícola y para las familias de pequeños agricultores. Hay importantes sectores de la agricultura que no pueden modernizarse a menos que tengan el apoyo de un sólido sistema financiero; la agricultura, que requiere cada vez más el uso intensivo de capital, debe tener acceso a capital de trabajo y a créditos estacionales, así como a créditos a plazos medio y largo, para efectuar inversiones en la granja. De igual modo, muchos grupos de escasos recursos de zonas rurales sufren las malas consecuencias del deficiente desempeño de los mercados financieros. A raíz de esto, tienen menos oportunidades de salir de la pobreza con sus propios ahorros y no tienen acceso al crédito formal, porque el sistema financiero no se ha modernizado o no es lo suficientemente eficiente como para disminuir v 1 El término financiación rural abarca los créditos agrícolas, los préstamos concedidos a empresas rurales no agrícolas y servicios de depósitos en zonas rurales. 2 Estas instituciones incluyen organizaciones no gubernamentales, cooperativas de crédito, bancos privados, bancos rurales y bancos de desarrollo agrícola reformados. Introducción

9 los costos de las transacciones y así proporcionar a estos clientes de menores recursos servicios financieros durables y asequibles. Por consiguiente, la existencia de un sistema financiero más eficiente contribuiría al logro de dos objetivos: mejorar la producción y aliviar la pobreza rural. La experiencia reciente deja valiosas enseñanzas sobre políticas de financiación rural, tanto positivas como negativas, que se resumen en el primer capítulo del análisis que se presenta a continuación. Incluye tanto las lecciones negativas que han dejado los errores anteriores y las más positivas derivadas de las experiencias que se están teniendo con las nuevas políticas y conceptos. En el segundo capítulo se examina el proceso de formulación de políticas y se presenta una reseña de un marco que podría ser útil para formular y aplicar políticas que fortalezcan los mercados financieros rurales. En recuadros se presentan casos específicos de países que ejemplifican experiencias positivas y negativas. vi LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

10 AGRADECIMIENTO La autora desea expresar sus agradecimientos a las numerosas personas que hicieron posible esta publicación. Se agradece muy especialmente a Dale Adams, por sus aportes a la primera parte de este documento, así como por sus comentarios a las diversas versiones preliminares. Extiende también un reconocimiento a Richard Roberts y a Anthon Slanger por su constante apoyo y aportes, especialmente por su colaboración en el tema de las Cuestiones Fundamentales que trata este volumen. Agradece especialmente a Brigitte Klein por su valioso aporte a la metodología de diagnóstico, por sus observaciones a las versiones preliminares y por su ilimitado entusiasmo. La autora también está agradecida con los colegas Pekka Hussi, Åke Olofsson y Thorsten Giehler, de la FAO; y con Alfred Hannig, Sylvia Wisniwski y Michael Fiebig, de la GTZ por su colaboración, críticas constructivas y asesoría editorial en la preparación de este documento. vii Agradecimiento

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12 INDICE Prefacio Introducción Agradecimiento i v vii PRIMERA PARTE: LAS ENSEÑANZAS DE LA EXPERIENCIA 1. El desempeño del crédito agrícola El crédito dirigido y el desarrollo del mercado financiero: Diferencia entre concepto y realidad Definición del problema El papel de los mercados financieros Los usuarios de servicios financieros Las fuentes de fondos prestables El papel de las subvenciones e impuestos Los sistemas de información y de evaluación de créditos ix 3. La transición hacia un nuevo concepto SEGUNDA PARTE: EL MARCO DE LA POLÍTICA 4. El marco de la política Los sectores de políticas que gravitan en la formulación de una política de financiación agrícola y rural El entorno macroeconómico La política del sector agrícola La política del sector financiero Elementos fundamentales de la formulación de la política Liderazgo Coaliciones Indice

13 x Información Coordinación de los donantes El proceso de formulación de la política Resumen de los asuntos críticos a tratarse en la formulación de políticas Principales objetivos de la política de financiación rural y agrícola Principales formuladores de la política en financiación rural y agrícola Sectores de políticas que afectan el suministro de crédito agrícola Los distintos líderes de opinión pública y de grupos afectados y su participación en el proceso de formulación de la política El papel de la información y de la investigación en la formulación de la política La vigilancia y la evaluación de la política El papel del gobierno en la financiación agrícola y rural Recuadros de estudios de casos: Recuadro 1: Mayor cobertura para los agricultores tailandeses: el caso del Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC) Recuadro 2: El crédito dirigido trae consigo el derrumbe institucional: el caso del Banco Agrario del Perú (BAP) Recuadro 3: Las preocupaciones sociales versus la viabilidad institucional: un caso en la India Recuadro 4: Las enseñanzas que dejó la quiebra de un banco agrícola: el caso del Banco Agrario del Perú (BAP) LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

14 Recuadro 5: Desconfianza en el diálogo sobre la política: el caso de Zambia Recuadro 6: La importancia del liderazgo: el caso de Indonesia Recuadro 7: La participación de los distintos grupos comprometidos en el diálogo sobre la política de financiación agrícola: el caso de la India Recuadro 8: Las Organizaciones no Gubernamentales (las ONG) y su papel en la financiación agrícola y rural Recuadro 9: Diálogo en materia de política de financiación rural: el caso de Uganda Figuras Figura 1: Figura 2: Figura 3: Areas de políticas que influyen en la formulación de la política de financiación agrícola y rural Esquema de la metodología de diagnóstico: Directrices para la formulación de una política de financiación agrícola (Anexo 2) El proceso de formulación de la política de financiación rural xi Referencias Anexo 1 Las diferencias entre el paradigma del crédito dirigido y el paradigma del mercado financiero Anexo 2 Metodología de diagnóstico Indice

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16 PRIMERA PARTE

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18 LAS ENSEÑANZAS DE LA EXPERIENCIA 1. El desempeño del crédito agrícola Desde comienzos de la década de 1950, los gobiernos y donantes han invertido ingentes sumas de dinero en programas de crédito agrícola. Solamente el Banco Mundial destinó más de 16 mil millones de dólares a este tipo de iniciativas, desde mediados de los años cincuenta hasta fines de los ochenta, y otros donantes también han invertido sumas considerables. En una serie de países, como Brasil, la India, Indonesia, México y Sri Lanka, los programas de crédito directo o inducidos por la oferta fueron los instrumentos predominantes para fomentar el desarrollo agrícola durante las tres décadas previas a la de En los países con economías planificadas, el crédito dirigido también fue el instrumento más utilizado para llevar adelante los planes de producción agrícola. Todavía ahora los programas de crédito agrícola dirigidos continúan cumpliendo una función importantísima en algunos países en desarrollo, como en el caso de las Filipinas (véase apartado 3). Esos tipos de programas se basaban en el supuesto de que muchos agricultores carecían de liquidez, lo que limitaba sus posibilidades de efectuar inversiones en sus predios o utilizar insumos modernos. Por lo tanto, el aliviar tales limitaciones mediante la concesión de créditos se consideraba como una manera fácil de estimular la inversión en la granja, posibilitar el uso de insumos modernos y aumentar la producción agrícola. Otros tres supuestos justificaban dichos programas: que la mayoría de los agricultores era demasiado pobre como para ahorrar, que los mercados financieros informales estaban dominados por prestamistas monopólicos que cobraban intereses usurarios, y que los bancos comerciales eran demasiado conservadores como para dar crédito a la mayoría de los agricultores. Fundándose en estos supuestos, los gobiernos y los donantes desarrollaron y financiaron numerosos programas de crédito dirigido en todo el mundo, destinados a superar tales problemas. La mayoría de estas iniciativas recibió considerables subvenciones mediante el cobro de tasas de interés concesionarias o de tolerar el incumplimiento de los préstamos. 1 Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia

19 Una medida que corrientemente se utilizaba para poner a disposición de los mercados financieros rurales fondos provenientes de gobiernos o de donantes consistía en abrir ventanillas en el banco central del país en cuestión, para que desembolsara dichos fondos a determinados grupos, regiones o actividades. Se instaba a los bancos y a otras instituciones financieras a conceder préstamos dirigidos a ciertos destinatarios por el expediente de ponerles a su disposición fondos concesionarios disponibles en la ventanilla de redescuentos. Por lo general, las tasas de interés que regían para estos fondos eran inferiores a la que los prestamistas estaban pagando por fondos provenientes de otras fuentes. Por ejemplo, hacia fines de los años setenta, el banco central de Indonesia administraba casi 200 líneas de crédito dirigidas, muchas para actividades agrícolas que en su mayoría estaban subvencionadas. 2 En algunos casos, la disponibilidad de fondos de redescuento era aumentada mediante el expediente de imponer a los bancos comerciales exigencias sobre su cartera de préstamos. Tales exigencias tenían por objeto obligar a los bancos sea a conceder más préstamos para los fines estipulados por el gobierno, o a efectuar préstamos en condiciones concesionarias a otras instituciones, especialmente a los bancos de fomento del desarrollo agrícola que estaban efectuando préstamos focalizados. Por ejemplo, en Tailandia, durante los años setenta y ochenta, el gobierno exigió a todos los bancos prestar un porcentaje cada vez mayor de su cartera total a los agricultores. Si éstos no podían cumplir directamente con esta exigencia, se les permitía cumplirla prestando dinero a tasas concesionarias al Banco para la Agricultura y a las Cooperativas Agrícolas (BAAC, véase página 3). En ciertos países, también se crearon proyectos para garantizar los préstamos subvencionados, con el fin dar mayor apoyo al crédito agrícola. Estos proyectos se basaban en el supuesto de que traspasando parte o todo el riesgo de recuperación de préstamos al programa de seguros, los prestamistas se sentirían más dispuestos a conceder un mayor número del tipo de créditos que tenían prioridad para los encargados de las políticas. Como parte de este proceso, muchos países crearon bancos de fomento agrícola o los ampliaron, para que fueran éstos los encargados de administrar el grueso de los créditos focalizados. Por lo general, los ministerios de agricultura tenían gran injerencia en los asuntos de estos bancos y en la formulación y aplicación de las políticas pertinentes. En LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

20 Recuadro 1 Mayor cobertura para los agricultores tailandeses: el caso del Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC) En las últimas décadas, Tailandia se ha caracterizado por tener estabilidad macroeconómica y políticas de libre mercado. En 1997, antes de la crisis del sector monetario y financiero, el gobierno tailandés estimaba que su tasa de crecimiento económico anual era del 7 al 7,5% y que la inflación se mantendria en un 5%. Se prevé que tal estabilidad y crecimiento económico redundarán en una distribución más equitativa del ingreso, aliviarán la pobreza y mejorarán la calidad de vida de la población nacional. Para alcanzar estos fines, los Ministerios de Finanzas, de Comercio y de Comunicaciones; el Banco Central; la Oficina del Presupuesto; la Oficina de Desarrollo Social y Económico Nacional y las entidades del sector privado han establecido metas claras. En el proceso de desarrollo económico se espera que el sector agrícola cumpla una función importante. Las políticas gubernamentales vigentes en el pasado han recalcado la accesibilidad de los agricultores al crédito agrícola a costos asequibles. Con el fin de subvenir a las necesidades de los pequeños agricultores, cooperativas agrícolas y asociaciones de campesinos, en 1966 el Gobierno creó el Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC). No obstante, a pesar de la preocupación del gobierno, el crédito dirigido no consiguió satisfacer la demanda total de los agricultores. Esto hizo que a los bancos comerciales se les exigiera prestar un porcentaje mínimo fijo de su capital total para préstamos al sector agrícola (sea directamente a los agricultores u otorgando préstamos al BAAC a tasas concesionarias). A raíz de esto, el volumen de préstamos concedidos a los agricultores aumentó considerablemente. En efecto, en 1997, el 80% de todos los agricultores tailandeses estaba en el registro de prestatarios del BAAC, ya sea en forma individual o en calidad de integrantes de cooperativas y asociaciones. 3 El marco para las operaciones crediticias establecido en los estatutos social del BAAC determina que los préstamos sólo pueden otorgarse a agricultores y, hasta hace poco, exclusivamente para fines agrícolas. Esta restricción afecta la capacidad del BAAC para subvenir a las necesidades financieras de los pequeños agricultores quienes, a causa de la pequeñez de sus predios, también dependen del empleo fuera de la granja y de actividades extra-agrícolas para obtener ingresos adicionales. Actualmente, el parlamento está considerando la enmienda de dichos estatutos, para permitir al Banco efectuar préstamos para cualquier finalidad, lo que le permitiría ampliar su Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia

21 Recuadro 1 (Continuación) Mayor cobertura para los agricultores tailandeses: el caso del Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC) cartera de préstamos, requisito esencial para poder transformarse en una entidad rentable y viable. Al Banco se le está presionando para que amplíe la cobertura de préstamos y así pueda atender a un número cada vez mayor de campesinos pobres, sin dejar por ello de operar en forma viable. Ciertos programas específicos de préstamos reciben el apoyo del gobierno, y las buenas prácticas administrativas y el uso de tecnologías financieras apropiadas han permitido al BAAC cumplir con el reto de ser viable y equitativo. 4 algunos casos, especialmente en América Latina, estos bancos y ministerios formularon programas de crédito supervisado que condicionaban la asistencia técnica y la capacitación a la concesión de crédito subvencionado, especialmente durante la década de En muchos países, consideraciones de orden político gravitaban en las decisiones relativas a la aprobación y recuperación de préstamos. Las condonaciones de los préstamos aprobadas por el gobierno en Bangladesh y por el de la India, este último para las Loan Melas (ferias), durante los años ochenta, son ejemplos de las referidas intervenciones políticas en las operaciones del sector financiero. Los cambios producidos en las prioridades de las políticas y en las preferencias de los donantes con frecuencia han provocado cambios en las funciones asignadas a los mercados financieros rurales. En ciertas ocasiones, los programas de crédito dirigido han hecho mayor hincapié en la producción y las inversiones agrícolas, mientras que en otras se han subrayado el alivio de la pobreza, la pacificación del sector rural o la ayuda ante desastres naturales. En varios países, tales como las Filipinas e Indonesia, se destinaron importantes recursos del sistema financiero a los programas de producción de cultivos. En otros países, tales como Egipto y Brasil, se justificaron grandes desembolsos de crédito subvencionado sobre la base de compensar a los agricultores por otras distorsiones económicas, tales como el control de los precios de los alimentos o la sobrevaloración de los tipos de cambio. LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

22 Recuadro 2 El crédito dirigido trae consigo el derrumbe institucional: el caso del Banco Agrario del Perú (BAP) El antecesor del banco de fomento agrícola del Perú, el Banco Agrario del Perú, BAP, se creó para conceder préstamos (créditos directos) a los productores de arroz, azúcar y algodón de la región costera. En las décadas subsiguientes se produjeron cambios de enfoque que coincidieron con los cambios en el poder político. Durante todo el decenio de 1970 y comienzos de los años ochenta, el número de empleados y de sucursales del BAP aumentó considerablemente, como también lo hizo el número de préstamos subvencionados concedidos, que abarcaron incluso zonas muy alejadas (por ej. desde comienzos de 1975 hasta fines de 1979 el número de funcionarios aumentó en un 46 por ciento). Los efectos adversos de esta expansión sobre los costos de administración se agravaron con la elevada inflación que sobrepasó con creces las tasas nominales de interés que cobraba el BAP por los préstamos. Hacia fines de la década de 1980, el gobierno ordenó al BAP conceder préstamos a zonas empobrecidas a tasa cero de interés nominal, con la promesa de reembolsar al BAP la subvención por la tasa de interés, lo que no cumplió. Durante ese período, el BAP logró efectivamente una considerable cobertura, ya que el porcentaje de campesinos atendidos aumentó del cuatro al 25 por ciento. Hacia fines de los años ochenta, el BAP concedió préstamos a campesinos que cultivaban alrededor de la mitad de la superficie total de tierras. El crecimiento del Banco fue tal que provocó el mal desempeño de la banca comercial. En los años cincuenta, el BAP proporcionaba como un tercio de todo el crédito agrícola formal, y el porcentaje restante quedaba en manos de la banca comercial. Con todo, hacia fines de los años setenta, el BAP captaba más del 90 por ciento del mercado formal de créditos agrícolas, porcentaje que bajó al 80 por ciento desde entonces. 5 Además, en el transcurso de toda la década de 1980 cayó rápidamente en desuso la práctica de movilizar los ahorros como fuente de fondos, ya que el BAP recurrió cada vez más al financiamiento proveniente del Banco Central y de donantes. En efecto, al BAP le resultaba más barato utilizar fondos externos que movilizar depósitos de las familias rurales, pero esa dependencia aumentó su vulnerabilidad ante la intromisión política y los vaivenes de los donantes. El Banco encaró problemas de índole interna y externa. Entre los externos, que quedaban fuera de su control, cabe mencionar el entorno macroeconómico inestable, las deficientes políticas financieras (topes forzados para los tipos de interés, que difi- Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia

23 Recuadro 2 (Continuación) El crédito dirigido trae consigo el derrumbe institucional: el caso del Banco Agrario del Perú (BAP) 6 cultaban la tarea de fijar los precios de los productos financieros según sus costos y riesgos) y las órdenes políticas perentorias (a veces las decisiones respecto a la aprobación o reembolso de préstamos se tomaban fuera del banco). Entre los problemas internos, había falta de movilización de depósitos, dependencia del financiamiento externo, la cultura no bancaria y los elevadísimos costos de la administración y de las transacciones. La estrecha interrelación que existía con el Ministerio de Agricultura hizo que el BAP contratara a funcionarios que tenían conocimientos agrícolas en lugar de bancarios. El éxito se medía por el número de préstamos concedidos, de cosechas plantadas, de inversiones financiadas y del tamaño de la empresa, atendiendo poco o nada a los costos de las transacciones y de la administración, o a la innovación tecnológica. A veces se exigía al Banco cobrar las comisiones más bajas por las transacciones más costosas de administrar. En suma, el BAP se fundó y se hizo operar de conformidad con el antiguo paradigma del crédito dirigido, compatible con las subvenciones, la supresión de las fuerzas del mercado y la planificación central. Como fue el caso de muchos otros países, con el inicio de la liberación del mercado el BAP cayó en la quiebra y dejó un vacío en la prestación de servicios a los pequeños agricultores y familias rurales. Fuente: Dale W. Adams y Juan José Marthans, Benefits and Costs of Liquidating an Agricultural Bank in Peru y The Rise and Fall of an Agricultural Bank in Peru, El apoyo que se daba a estas iniciativas tradicionales de crédito agrícola dirigido comenzó a decaer en los años ochenta y hacia fines de esa década la mayoría de los donantes y algunos gobiernos redujeron considerablemente su apoyo al crédito agrícola. Esta pérdida de apoyo puede atribuirse en parte a los malos resultados que dieron esas iniciativas. Los críticos argumentaban que un número relativamente escaso de los créditos subvencionados iban a parar a manos de la población pobre y que el crédito directo y subvencionado tenía escaso efecto sobre la producción y las inversiones agrícolas. Además, los graves problemas crónicos en la recuperación de préstamos, la dependencia de la financiación externa y los gastos generales acabaron con todo apoyo a aquellas iniciativas. El desempeño ineficiente y la disminución del apoyo de gobiernos y donantes llevaron a la quiebra a muchos bancos públicos de LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

24 fomento agrícola y a cooperativas rurales (dirigidas por gobiernos). En algunos países, como Perú y Bolivia, se cerraron los bancos agrícolas tradicionales; en otros, como en Gambia y en la ex Unión Soviética, todos los bancos de desarrollo, o parte de ellos, se vendieron o privatizaron; y, por último, en otro grupo de ellos, dichos bancos y cooperativas todavía subsisten, pero han visto considerablemente reducidas sus actividades, como ha sido el caso en Guatemala, Nicaragua y Uganda. El derrumbe de muchas de estas iniciativas de créditos dirigidos y la desilusión por el enfoque al que obedecían se debieron a la influencia de factores muy poderosos. Con la ventaja que da el análisis retrospectivo, es evidente que muchos de estos programas se desenvolvieron en condiciones económicas desfavorables, que no permitieron el desarrollo de mercados financieros sólidos. Las políticas que favorecían la venta de alimentos a precios baratos, las importaciones de alimentos subvencionadas, los controles de los precios de venta de productos en la granja, las condiciones desfavorables del comercio agrícola y los distorsionados tipos de cambio de divisas fueron factores que en conjunto contribuyeron a crear este entorno desfavorable. Si a esto se agregan la escasez de inversiones en infraestructura rural, la falta de legalidad y orden y el fracaso de los programas de reforma agraria, se comprenderá por qué desaparecieron los incentivos económicos en algunas zonas rurales. Los mercados financieros rurales no pueden prosperar si sus clientes carecen de solvencia y de capacidad para reembolsar sus préstamos, y no pueden ahorrar porque sus ingresos han disminuido. 7 El desarrollo de mercados financieros rurales se vio entorpecido además por las políticas represivas vigentes en el sector financiero. En efecto, era corriente imponer topes a las tasas de interés tanto de los préstamos como de los depósitos, lo que restringía las posibilidades que tenían los prestatarios de fijar tasas de interés sobre los préstamos que les permitieran al menos recuperar sus costos y captar depósitos pagando tasas de interés atrayentes. Las excesivas exigencias legales relativas a las reservas actuaron de hecho como un impuesto a las recaudaciones de depósitos y rebajaron todavía más las tasas de interés que éstos podían devengar. Las restricciones impuestas al establecimiento de sucursales y a la formación de nuevas instituciones financieras limitaron la competencia y las innovaciones tendientes a mejorar la eficiencia del sector. Además, fallas de diseño del llamado paradigma tradicional del crédito dirigido Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia

25 agravaron los problemas que encaraban muchos mercados financieros rurales. El apoyo al paradigma del crédito dirigido se desmoronó todavía más con el vuelco que se produjo a escala mundial en la filosofía del desarrollo, en que se dejó atrás la planificación central en favor de la liberalización de los mercados. Mecanismos tales como planificar, dirigir y subvencionar los créditos son incompatibles con la libertad del mercado para asignar recursos que son escasos. 2. El crédito dirigido y el desarrollo del mercado financiero: Diferencia entre concepto y realidad 8 Los programas de crédito agrícola dirigido resultaron ser dependientes de las subvenciones, propensos a desastres e ineficaces para lograr metas importantes. En lugar de crear una infraestructura financiera sostenible, muchos de estos programas perjudicaron el desarrollo de un mercado financiero viable. Los críticos del antiguo paradigma sostenían que el crédito barato era ineficaz para aliviar la pobreza rural, estimular inversiones agrícolas e impulsar la producción agrícola. Las deficiencias del crédito dirigido llevó en los años noventa a la concepción de un nuevo paradigma, denominado el concepto de sistema financiero, que es notablemente diferente al antiguo. 3 A fin de diferenciar las antiguas políticas de las nuevas, posiblemente sea útil reseñar concisamente seis de las principales características y compararlas en los dos paradigmas. 2.1 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA La existencia de imperfecciones en el mercado suele utilizarse para justificar el crédito dirigido. Entre éstas se suelen citar la concesión de un número excesivamente bajo de préstamos a gente de escasos recursos o 3 El nuevo concepto de sistema financiero abarca todas las instituciones financieras, los mercados e instrumentos financieros, el entorno legal y regulatorio y las normas y comportamiento financieros (BMZ, 1994) LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

26 a los pequeños agricultores en general, la explotación de los prestatarios por parte de los prestamistas, la falta de garantía para los préstamos, o el poder monopólico en los mercados financieros rurales. Otras justificaciones más depuradas dicen relación con las diferencias en la información que manejan los prestamistas y los posibles prestatarios, lo que puede hacer que a aquellas les resulte difícil determinar en forma precisa la solvencia de algunos prestatarios, creando una así llamado imperfección del mercado. En el pasado se hizo excesivo hincapié en el crédito como la cura para todos los males de los pequeños agricultores, al tiempo que se daba poco o nada de atención a los altos costos operacionales y a las nuevas tecnologías financieras que podrían reducirlos. Por lo general se reconoce que el suministro de servicios bancarios a los agricultores es más costoso y difícil que la atención de clientes urbanos y que, como resultado de las prácticas bancarias tradicionales, las familias campesinas dispersas tienen escaso acceso a los servicios financieros. Frente a esta definición del problema se sugirieron tres modalidades generales para superar las imperfecciones encontradas. La primera de ellas consistía en ampliar el sistema financiero formal lo más rapidamente posible, a fin de colmar las brechas en los mercados financieros rurales. La segunda sugería que tal expansión, combinada con la regulación de la financiación informal, podría ser útil para contener el supuesto poder monopólico de los prestamistas locales y, por la fuerza de la competencia, obligarlos a bajar sus intereses sobre los préstamos. En tercer lugar, las iniciativas por superar las imperfecciones del mercado deberían dirigirse explícitamente a determinadas áreas, actividades y grupos desposeídos de la población. 9 Por el contrario, el nuevo concepto del mercado financiero se concentra en los elevados costos y riesgos inherentes al crédito rural y en cómo superar estos problemas. Dado que muchas de las transacciones financieras realizadas en zonas rurales son de poca monta tanto en cuanto a préstamos como a depósitos los costos de operaciones por unidad monetaria son necesariamente altos en comparación con las transacciones de mayor valor. Las distancias entre los clientes y los intermediarios financieros; las dificultades de transporte y comunicaciones; y la arriesgada índole de la actividad agrícola, tan vulnerable a los desastres naturales, hacen subir todavía más dichos costos. La deficiencia de la documentación relativa a los títulos de propiedad de las Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia

27 tierras y los engorrosos y costosos procedimientos judiciales también agravan los problemas de la concesión de garantías convencionales para los préstamos en zonas rurales, con lo que los riesgos de los créditos rurales aumentan aún más. El nuevo concepto de desarrollo de un mercado financiero concentra su atención en la reducción de tales costos y riesgos. Estos temas se tratarán minuciosamente en otra publicación de esta serie, titulada Mejores prácticas para la financiación agrícola: Cómo formularlas bien. 2.2 EL PAPEL DE LOS MERCADOS FINANCIEROS 10 Quienes están a favor del planteamiento del crédito dirigido consideran que los mercados financieros tienen una serie de deberes. Entre éstos figuran aliviar la pobreza, estimular la producción y las inversiones, mejorar la producción, paliar los efectos de los desastres naturales, ayudar en la aplicación de la planificación centralizada y crear empleos. Los programas de crédito dirigido eran uno de los principales instrumentos que utilizaban los gobiernos y los donantes para resolver muchos problemas de desarrollo. Sin embargo, resulta paradójico que a pesar de todo ello muestren escaso interés en mantener la infraestructura financiera necesaria para llevar adelante esas tareas. El uso extensivo de los bancos de fomento agrícola desde la década de 1960 hasta la de 1980 para administrar gran cantidad de líneas de crédito focalizado y su posterior debilitamiento o desaparición son ejemplos ilustrativos de esta contradicción. Por el contrario, el nuevo planteamiento de los mercados financieros asigna a éstos una función más modesta. En efecto, en lugar de hacer participar a las instituciones financieras en la distribución de subvenciones y en la focalización del crédito, este nuevo enfoque recalca la importancia del proceso de intermediación financiera y propende a su mejoramiento. Para tal efecto, sostiene que el objetivo fundamental debe consistir en mejorar la eficiencia de la asignación de los recursos de la economía. Esto se logra, por una parte, mediante la eficiente movilización de los depósitos en manos de ahorrantes quienes, de lo contrario, tendrían solamente opciones de baja rentabilidad para invertir sus fondos excedentarios; y, por la otra, mediante la eficiente concesión LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

28 de préstamos a prestatarios solventes que no posean fondos suficientes como para capitalizar en inversiones sólidas. Los críticos del antiguo paradigma sostienen además que el utilizar los mercados financieros para dirigir el crédito debilita su capacidad para desenvolverse como intermediarios entre los ahorradores y los prestatarios solventes. Con todo, la transición desde el antiguo al nuevo paradigma continúa enfrentando fuerte resistencia política en muchos países, tal como se analiza en el Capítulo LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS En el marco del concepto del crédito dirigido, los receptores de préstamos focalizados solían llamarse beneficiarios, ya que se consideraba que se beneficiaban con los esfuerzos que hacían los planificadores del crédito y los proveedores de préstamos subvencionados en favor de grupos de la población que merecían compasión y atención especial. Posteriormente se recurría a estos postulados altruístas para justificar los lentos procedimientos de recuperación de prestámos, con lo que se incrementaba todavía más la magnitud de la subvención. Entre el justificar tasas de interés subvencionadas por los préstamos en razón de la pobreza de los prestatarios y posteriormente justificar su total condonación porque tales prestatarios eran demasiado pobres para reembolsarlos hay tan sólo un paso. 11 Por el contrario, en el nuevo enfoque del mercado financiero los préstamos no tienen subvención, así es que no hay favoritismo en la concesión de crédito. Para no quebrar, los intermediarios financieros deben tratar a sus prestatarios y depositantes como clientes solventes y, por lo tanto, también tienen que preocuparse por la calidad de los servicios que proporcionan, los costos de las operaciones que cobran a sus clientes y las innovaciones financieras que les permitan rebajar costos. Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia

29 2.4 LAS FUENTES DE FONDOS PRESTABLES Las instituciones financieras que conceden crédito dirigido corrientemente recurren al financiamiento externo proveniente del gobierno, de los donantes o de fondos concesionarios provistos por otras instituciones financieras. En ciertos casos, las instituciones que otorgan préstamos subvencionados no realizan operaciones para movilizar sus propios fondos internos; en otros casos pueden efectivamente captar algunos depósitos, pero sin mucho entusiasmo, porque el uso de fondos externos les resulta menos costoso. Asimismo, las tasas de interés subvencionadas de los préstamos obligan a quienes toman depósitos a ofrecer incluso tasas inferiores de interés sobre los ahorros, lo hace que los posibles ahorradores se sienten poco incentivados a depositar sus ahorros en tales bancos. 12 Las instituciones financieras que están muy abocadas a canalizar crédito subvencionado tienden a volverse zurdas, en el sentido de que el lado izquierdo de la financiación corresponde al crédito mientras que la parte derecha corresponde a la movilización de depósitos. Los usuarios de servicios financieros de un sistema muy dedicado al crédito directo tienden a ser principalmente prestatarios en lugar de depositantes, es decir, a dominar el sistema. Por el contrario, el nuevo concepto del mercado financiero recalca la importancia de movilizar los depósitos locales y de actuar como intermediario eficaz entre ahorradores y prestatarios. 2.5 EL PAPEL DE LAS SUBVENCIONES E IMPUESTOS Las subvenciones son un instrumento muy importante en el crédito dirigido y quizá sean su característica sobresaliente. En realidad tiene poco sentido el intentar dirigir el crédito a menos que se cuente con subvenciones. Estas pueden consistir en el cobro de tasas de interés consesionarias a los prestamistas, en tasas subsidiadas de interés a los prestatarios, en subvenciones implícitas en los préstamos que no son reembolsados y que son finalmente condonados, en donaciones del gobierno o de donantes para subvenir a los gastos de las instituciones dedi- LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA

30 cadas al crédito dirigido y, finalmente, en fondos subvencionados para apoyar programas de préstamos garantizados. El viejo adagio de que nada es gratuito en este mundo es válido también para los subvenciones a los créditos. Por cada subvención hay un impuesto. Alguien tiene que pagar por dicha subvención por medio de impuestos explícitos o implícitos. El impuesto ligado a las subvenciones a los créditos directos varía de un caso al otro, pero es probable que su cobro se haga por medio de alguna de las formas siguientes o todas ellas: impuestos explícitos para todos los ciudadanos de un país, que se utilizan para financiar las subvenciones fiscales; impuestos explícitos a la población de los países extranjeros que financian programas de ayuda a otros países; impuestos implícitos a los tenedores de bienes financieros, que provienen de la inflación provocada por la emisión de dinero para financiar las subvenciones a los créditos; impuestos implícitos a los depositantes que reciben bajas tasas de interés por sus ahorros como resultado de los programas de crédito subvencionado. Uno de los objetivos importantes del nuevo planteamiento sobre el mercado financiero es eliminar las subvenciones en la financiación rural, especialmente las que se otorgan en la forma de bajas tasas interés por los créditos y que no alcanzan a cubrir los costos financieros de la intermediación o el incumplimiento de los préstamos. En cambio, se confía en las fuerzas del mercado para movilizar fondos de ahorradores y se refuerza a los intermediarios financieros para que puedan mejorar tanto la asignación como la recuperación de préstamos. Cualquier subvención que se otorgue debe ser temporal y transparente y no ligada a las actividades crediticias, sino más bien al desarrollo institucional. Por ejemplo, para ayudar a bajar los costos operacionales se pueden subvencionar actividades de capacitación del personal bancario en nuevas prácticas crediticias o en operaciones bancarias y su automatización. 13 Dentro del nuevo enfoque, la falta de subvenciones permite a las instituciones financieras concentrarse en la intermediación financiera y al no tener que procesar subvenciones son mucho menos propensas a buscar rentas y a la corrupción, rasgos característicos del sistema de crédito dirigido. Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia

31 2.6 LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y DE EVALUACIÓN DE CRÉDITOS 14 Es corriente que el volumen de información que acompaña a los programas de crédito dirigido sea considerable. Cada línea de crédito dirigido tiene sus propias exigencias de datos pertinentes, que incluyen el acopio de vasta información sobre las características de los prestatarios y la evaluación del efecto que tenga el crédito sobre los beneficiarios. También es posible que cada línea de crédito exija a las instituciones crediticias presentar informes periódicos a los proveedores de fondos. No es raro que la gran cantidad de información atinente a un crédito dirigido desplace el flujo de otra clase de información que podría ser más útil a los gerentes de instituciones financieras. Estos pueden estar en condiciones de proporcionar cualquier información minuciosa que exijan los proveedores de fondos, pero ser incapaces de generar información actualizada que sea fundamental para fines de gestión, como lo es el estado de pago de un préstamo. Asimismo, la preocupación por cumplir las metas respecto a créditos también puede obstaculizar la vigilancia del comportamiento global de los mercados financieros que deben efectuar los encargados de las políticas. Para justificar las subvenciones que conllevan los programas de crédito dirigido, los responsables de su planificación suelen exigir la realización de estudios sobre el efecto que pueden tener dichos programas. La recopilación de los datos primarios necesarios para cumplir con este requisito tiene un elevado costo, y esta tarea corrientemente no es realizada por los prestamistas. Los gastos inherentes a la gestión de la voluminosa información generada por las actividades de crédito dirigido suelen aumentar los costos de las operaciones crediticias, tanto para prestamistas como para prestatarios. Contrariamente a los densos sistemas de información que caracterizan al crédito dirigido, el nuevo enfoque del mercado financiero genera menos datos, pero éstos son más útiles. En efecto, la ausencia de numerosas líneas de crédito dirigido elimina la necesidad de procesar datos por cada subprograma. Igualmente, como el nuevo planteamiento resalta la concesión de préstamos sobre la base de la solvencia del postulante, antes que de su necesidad, de hecho se tienen que procesar AGRICULTURAL FINANCE: GETTING THE POLICIES RIGHT

32 muchos menos datos respecto a las características de los prestatarios y el impacto de estos programas. Dentro del nuevo concepto el acopio y procesamiento de datos tiene como principal objetivo suministrar información esencial para poder administrar los intermediarios financieros en forma eficiente y juiciosa. El desempeño de las instituciones financieras se mide de conformidad con indicadores, tales como la movilización de los depósitos, los costos de las operaciones, la recuperación de préstamos, el número de clientes y la sostenibilidad operativa y financiera. A diferencia del antiguo concepto, en que se recolectaban costosos datos para evaluar el impacto del crédito a nivel de prestatarios, en el nuevo concepto el desempeño se evalúa en gran parte utilizando información recabada por instituciones financieras bien administradas. 15 Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia

33 El Anexo 1 resume las diferencias entre los paradigmas antiguo y nuevo. 3. La transición hacia un nuevo concepto 16 A escala mundial, el abandono del antiguo concepto del crédito dirigido y su sustitución por el nuevo concepto de desarrollo del mercado financiero ha sido sólo parcial. En ciertos países, como Chile, El Salvador, Indonesia, Perú y Uganda, sólo quedan algunos vestigios del antiguo sistema, mientras que en muchos otros la conversión ha sido menor. Por lo general la adopción parcial del nuevo concepto ha significado la des-regulación de las tasas de interés, la disminución de las subvenciones y el hecho que los bancos centrales tengan menos mecanismos para otorgar préstamos concesionarios. El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han desempeñado un papel protagónico en esta conversión, como parte de las reformas económicas contempladas en los programas de ajuste estructural, cuya finalidad es crear economías menos planificadas y más dirigidas por el mercado. Como es lógico, estas transformaciones generalmente enfrentan fuerte resistencia. No hay que olvidar que los programas de crédito dirigido se establecieron por razones poderosas (véase Recuadro 3) y que los diversos grupos de interés que pugnaron por su creación suelen insistir en su permanencia. Entre éstos están los donantes, a quienes les resulta fácil trasladar grandes cantidades de dinero a los programas de crédito dirigido; los políticos, que pueden responder rápidamente a las crisis anunciando una iniciativa de crédito dirigido; los gerentes y empleados de bancos de desarrollo que se benefician con la administración de dichos programas; y, finalmente los beneficiarios, que pueden captar las subvenciones que otorgan estos programas. Puesto que los beneficios (subvenciones) que otorgan estos programas suelen estar concentrados, pero los costos (impuestos) dispersos, resulta mucho más fácil movilizar a los defensores de los beneficios que organizar a los detractores, es decir, a quienes deben sufragar los costos de estos programas. Muchos formuladores de políticas y políticos continúan apoyando el crédito dirigido subvencionado, en la convicción de que constituye un instrumento eficaz para aliviar la pobreza, estimular el cambio tec- LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA: CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA