INFORME SOBRE LA MARCHA DE LA GESTIÓN DEL CAMBIO INTRODUCCIÓN

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1 7 de diciembre de 1998 ESPAÑOL ORIGINAL: INGLÉS Primer período ordinario de sesiones de 1999 Nueva York, 25 a 29 de enero de 1999 Tema 3 del programa provisional PNUD 2001 INFORME SOBRE LA MARCHA DE LA GESTIÓN DEL CAMBIO INTRODUCCIÓN 1. En cumplimiento de la decisión 97/15 de la Junta Ejecutiva, en el presente documento de sesión se informa sobre la marcha de algunas importantes iniciativas de cambio aprobadas por esa decisión. En el documento DP/1998/CRP.8 se proporcionó información hasta junio de 1998; el presente informe abarca el período transcurrido a partir de esa fecha y se centra en las exigencias que plantea seguir poniendo en práctica las decisiones relativas al plan PNUD 2001 y las enseñanzas extraídas tras más de un año de aplicación. En él se reseñan los principales aspectos del programa de cambio y los rasgos sobresalientes de las decisiones correspondientes que han aumentado considerablemente la eficacia con que el PNUD presta sus servicios y ejecuta sus programas. 2. En 1998 el PNUD siguió esforzándose por reformar la estructura y los sistemas de la organización para que se adaptaran al cambio de la realidad circundante. Gracias a una política de descentralización, un mayor traspaso de atribuciones a las oficinas de los países y un aumento de su responsabilidad, se avanzó en la consecución de las principales metas del plan PNUD Como se señaló en informes anteriores, el PNUD también ha instituido un sistema en el que, mediante un proceso de consulta, se fijan objetivos anuales de planificación estratégica que posteriormente se hacen cumplir por pactos que suscriben el Administrador y los altos funcionarios ejecutivos. En estos pactos se han incorporado las decisiones del plan PNUD 2001 para la adopción de medidas y su seguimiento, según proceda. 3. En el presente informe se reseñan los principales logros alcanzados y la experiencia adquirida en 1998, así como las exigencias que plantea el futuro respecto de cuatro esferas principales, a saber: a) Descentralización y fomento de la capacidad de las oficinas de los países mediante instrumentos y apoyo normativos; b) Fomento de la capacidad para aprovechar la experiencia de la organización; (S) * *

2 Página 2 c) Nueva configuración, aumento de la eficacia y de la responsabilidad; d) Gestión del cambio. La reorientación de la organización en el seno de las Naciones Unidas es parte integrante del concepto del PNUD Por conducto de la Oficina del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el PNUD sigue promoviendo activamente el programa de reforma del Secretario General. Como de estas cuestiones se informa en otro documento, en el presente informe no se las trata a fondo. I. DESCENTRALIZACIÓN Y FOMENTO DE LA CAPACIDAD DE LAS OFICINAS DE LOS PAÍSES 4. El objetivo principal del plan PNUD 2001 es lograr la transformación de la organización convirtiéndola en un órgano descentralizado cuyas actividades básicas se desarrollan sobre el terreno, capaz de trabajar de forma eficaz y rápida en sus esferas de competencia con los países en que se ejecutan programas. Tres importantes orientaciones normativas impulsan la consecución de este objetivo y conforman el proceso de descentralización, a saber: a) el aumento de las facultades de las oficinas de los países; b) un mayor desarrollo de la capacidad de los recursos humanos; y c) la mejora de los instrumentos de gestión que se utilizan para descentralizar el proceso de adopción de decisiones. 5. El PNUD sigue perfeccionando su función en cuanto a los recursos humanos a fin de lograr una política en esa materia que refleja los últimos adelantos y que sirve para apuntalar la estructura descentralizada y dotar de capacidad a las oficinas de los países. En 1998 se aprobaron y llevaron a la práctica cinco iniciativas importantes: la política de gestión de las perspectivas de carrera del personal de contratación nacional; la política de gestión y de equilibrio de género; un marco de acción para el aprendizaje en apoyo del perfeccionamiento del personal; la selección de personal en los países en situación de crisis; y la elaboración de criterios de selección de personal basados en la idoneidad. En la política sobre personal de contratación nacional, la primera en su género en la organización, el PNUD reconoce que cuenta con una vasta reserva de personal de ese tipo que le es imprescindible para llevar adelante el programa 2001 en todo el mundo. La política contiene un marco en el que se define la gestión óptima de recursos humanos de contratación nacional y la forma en que éstos podrían desarrollar sus conocimientos y competencia, lo que contribuiría a su adelanto profesional. En noviembre de 1998 concluyó la primera fase de aplicación de la política sobre personal de contratación nacional, durante la cual se designaron centros de coordinación en apoyo de la aplicación. Mediante un programa de evaluación de la idoneidad se seleccionó a siete personas (una de África, una de Asia, dos de los Estados Árabes, una de América Latina y dos de Europa) para que ocuparan en el futuro los cargos de directores de operaciones. Se seleccionó a 10 personas para que desempeñaran la función de instructores en contabilidad en las oficinas de los países. 6. La política de gestión del equilibrio de género tiene por objeto proporcionar un marco que permitirá a la organización seguir aumentando la proporción de mujeres tanto a nivel directivo como operacional. Es factible que

3 Página 3 en el año 2001 se llegue a la meta de un mínimo de cuatro mujeres por cada seis hombres. Por el momento, el 47,8% del personal a nivel operacional y el 25% a nivel directivo son mujeres. El número de representantes residentes mujeres ha pasado de 26 en 1997 a 31 en 1998, incluidas las funcionarias designadas, cifras que coinciden con la meta establecida. El 33% de los funcionarios ejecutivos de la sede son mujeres. En 1998 las mujeres representaron el 34% de los nombramientos de duración limitada. 7. La selección de personal para las oficinas del PNUD en los países en situación de crisis es un mecanismo rápido para movilizar y enviar funcionarios competentes del PNUD y contratar personal de emergencia. La Dirección Regional de África ha creado el Equipo especial para la recuperación de África, encabezado por un asesor especial, que integra las actividades que se realizan para apoyar a las oficinas que intervienen en casos de emergencia especiales en la región de África. Ese equipo también permitirá que el PNUD intensifique sus relaciones con otras entidades de importancia para esos países, tanto en el sistema de las Naciones Unidas como en el ámbito más amplio de la comunidad internacional. 8. Durante el período sobre el que se informa se transfirieron 15 puestos de la sede al nivel operacional de las oficinas de los países, para que sirvieran de apoyo a la instauración de los servicios subregionales de recursos. Si bien no parece probable que en el bienio en curso puedan trasladarse cuantiosos nuevos recursos básicos a las oficinas en los países, la cuestión de la relación entre los recursos de la sede y los de las oficinas de los países se está examinando durante la elaboración del presupuesto correspondiente al bienio Se trata por todos los medios de desalentar en la sede los nombramientos sufragados con cargo al presupuesto de los programas, haciendo más estrictos los procedimientos de selección y aprobación. Cuando sea factible, se redistribuirán a las oficinas de los países los puestos actuales de la sede financiados con cargo a fondos para proyectos, así como los puestos que se cubren con nombramientos de duración limitada. Esto se mantendrá en examen durante todo Se tomaron medidas concretas en la sede para limitar a un máximo de 20 el número de los oficiales subalternos del cuadro orgánico, que en los últimos años fueron más de Además de las directrices para la ejecución nacional emitidas en marzo de 1998, la Junta Ejecutiva aprobó dos nuevos instrumentos de gestión: a) las directrices para la colaboración con el sector privado y b) los acuerdos de participación descentralizada en la financiación de los gastos. Gracias a estas facultades que se acaban de delegar, el personal del PNUD de las oficinas de los países estará mejor equipado para buscar y asumir una responsabilidad más amplia en materia de gestión, para establecer alianzas estratégicas en el plano nacional. Durante la fase inicial se supervisará estrechamente el empleo de esos instrumentos en los niveles centrales de servicios, para asegurarse de que las oficinas de los países puedan recibir orientación y apoyo cuando lo necesiten. También ha concluido la elaboración de otros dos instrumentos, los manuales de programación y de finanzas. En el párrafo 18 del presente informe se proporciona información más detallada sobre ellos.

4 Página El PNUD ha reforzado su capacidad central de ayudar rápidamente a los países en situación de crisis mediante la creación de una División de Respuesta de Emergencia, que depende del Administrador Asociado, y, más recientemente, con el establecimiento en Ginebra de un programa de gestión de actividades en casos de desastre, encargado de apoyar a los países expuestos a catástrofes naturales en las funciones de preparación para esos casos, de mitigación de sus efectos y de recuperación. En 1998 la División inició un programa amplio de fomento de la capacidad para actividades de remoción de minas, destinado a las oficinas del PNUD en países afectados por minas terrestres. Este programa también permite al PNUD contribuir a paliar las secuelas socioeconómicas de la contaminación causada por esos artefactos. II. FOMENTO DE LA CAPACIDAD PARA APROVECHAR LA EXPERIENCIA DE LA ORGANIZACIÓN 12. Se ha reconocido que el aprendizaje y la gestión de los conocimiento son elementos fundamentales de las iniciativas de reforma del PNUD. La tarea más difícil ha sido integrar esta nueva dimensión en los modos habituales de pensar y trabajar de su personal. Aunque lentamente, el PNUD ha logrado avanzar en este sentido. Al comienzo se tropezó con dificultades al tratar de poner en pleno funcionamiento los servicios subregionales de recursos (véase el documento DP/1998/CRP.8), una de las principales iniciativas que se emplea para administrar los conocimientos. 13. Como parte de las medidas de descentralización del PNUD, el sistema de servicios subregionales de recursos sirve para vincular los elementos sustantivos de las oficinas de los países, los recursos regionales, las dependencias de la sede y los recursos internacionales. Las oficinas de los países son los usuarios del sistema, que encuentran en él una fuente integrada de los conocimientos e información que precisan para responder a necesidades sustantivas apremiantes. Por conducto de los servicios subregionales de recursos se proporciona apoyo técnico a las oficinas de los países cuando lo necesitan y se las conecta con especialistas y bases regionales de conocimientos. Ha concluido la fase inicial de contratación de personal en el Centro de Coordinación Mundial y en los servicios subregionales de recursos. Con excepción de los de la región del Caribe, los otros servicios subregionales de recursos están en funcionamiento. En 1999 el PNUD se centrará en elaborar formas de medir los efectos de ese sistema en la eficacia de la labor de las oficinas de los países y utilizará las observaciones de los usuarios para mejorarlo. 14. El adelanto en el empleo de la tecnología de la información ha ampliado enormemente las oportunidades de que el PNUD se transforme en una organización cuyo personal aprovecha la experiencia institucional, en la que se comparte libremente la información y se toman las decisiones en función de los mejores conocimientos de que se dispone. El mayor grado de conexión alcanzado en los dos últimos años en la Internet y la Intranet ha sentado las bases para que el PNUD se convierta en una organización que aprende. Reconociendo, no obstante, que se podría haber actuado con mayor rapidez para aprovechar al máximo las ventajas e innovaciones tecnológicas, el personal directivo del PNUD tratará de acelerar el proceso.

5 Página Como se señaló en el párrafo 5, el PNUD modificó oficialmente su criterio de formación de recursos humanos, pasando de un régimen de capacitación selectiva de unos pocos funcionarios a la creación de un entorno en que todo su personal se halla constantemente en situaciones de aprendizaje. Algunos de los parámetros que rigen esta transición se establecen en el marco de acción para el aprendizaje en apoyo del perfeccionamiento del personal, que comenzó a aplicarse en agosto de Se reconoce la importancia de que en la organización se cree un entorno en el que el proceso de aprendizaje de cada funcionario tenga valor y contribuya al buen desempeño del PNUD. Para apoyar al personal que tiene proyectos de aprendizaje individual, se le permite que les consagren en torno al 5% de su horario de trabajo como mínimo. El PNUD ha decidido alentar a los funcionarios a que dediquen voluntariamente parte de su tiempo al aprendizaje para asegurarse de que el personal mantiene sus conocimientos y se adapta a las nuevas exigencias. En el marco también se hace hincapié en el aprendizaje individual y se bosquejan varios mecanismos innovadores orientados a impulsar el aprendizaje de índole organizacional, como el aprendizaje por computadora, los módulos de medios audiovisuales múltiples, el aprendizaje individual estructurado, el aprendizaje en grupo, la exposición de las prácticas más adecuadas y cursos organizados. Entre las importantes medidas adoptadas para apoyar el marco figuran la creación de una red de administradores de aprendizaje a escala nacional, la elaboración de una colección de instrumentos para uso de éstos, una mayor descentralización del presupuesto de aprendizaje, el establecimiento de una plataforma electrónica de aprendizaje y la formación de una alianza de aprendizaje con instituciones externas. El éxito del marco depende en gran medida de la manera en que las oficinas de los países respondan a las oportunidades que éste ofrece y de que el personal esté dispuesto a aceptar la nueva prioridad que asigna la organización al aprendizaje. 16. La introducción de una nueva cultura de aprendizaje, en la que es fundamental la participación de la totalidad de la organización, parece estar consumiendo más tiempo del que se había previsto. Se debatió extensamente en el seno de la institución la conceptualización del aprendizaje y la gestión de los conocimientos y la necesidad de claridad. La creación de una organización volcada en el aprendizaje representa un cambio cultural profundo que afecta a todas sus partes y consume mucho tiempo. En vista de que varias dependencias de la sede tienen importantes atribuciones de índole administrativa en relación con el aprendizaje y la gestión de los conocimientos (Dirección de Políticas de Desarrollo, Oficina Central de Evaluación, Dirección de Planificación y Gestión de Recursos), habrá que establecer rigurosos mecanismos de supervisión y coordinación de las actividades que se realicen al respecto.

6 Página 6 III. NUEVA CONFIGURACIÓN, AUMENTO DE LA EFICIENCIA Y RESPONSABILIDAD 17. El aumento de la eficiencia sigue siendo una de las principales preocupaciones del PNUD. Se están utilizando distintos criterios para mejorarla, en particular la simplificación de procedimientos, la delegación de autoridad, la introducción de nuevos sistemas y el empleo de tecnología. Durante el año se ha tratado de simplificar los procedimientos administrativos en cuanto a los programas, las finanzas, la gestión de operaciones y del personal. 18. Como parte del proceso de gestión del cambio destinados a aumentar la eficacia de las operaciones del programa del PNUD se han perfeccionado ciertos mecanismo, como los nombramientos de duración limitada y los acuerdos de servicios especiales, para cuya aplicación se redactaron y aprobaron directrices detalladas. En 1998 se delegó autoridad a un total de 65 oficinas de los países y se les enviaron las directrices correspondientes para la utilización de los contratos relativos a nombramientos de duración limitada y acuerdos de servicios especiales. 19. La conclusión del nuevo manual de programación, que se ciñe a los principios del plan PNUD 2001 y de la gestión basada en los resultados, constituyó un hecho importante en materia de operaciones del programa. La versión definitiva del manual podrá distribuirse en marzo de 1999, lo que permitirá la incorporación de una sección sobre la presentación de informes basada en los resultados. El manual de finanzas, que se puede consultar en la Web desde diciembre de 1998, podrá distribuirse en abril de El nuevo manual está estructurado según el nuevo reglamento financiero, corresponde a otros manuales del PNUD, contiene nuevos procedimientos para capacitar a las oficinas de los países y permite el acceso por vía electrónica a una base de datos central. 20. El PNUD también ha avanzado en la creación de una cultura institucional en la que la eficiencia y la rendición de cuentas tienen mayor importancia. Un paso importante al respecto fue la puesta en marcha, en octubre de 1998, del programa de control de la capacitación y autoevaluación. Su fase experimental, que se centra en la rendición de cuentas, la delegación de facultades, los controles internos y la gestión del riesgo, proseguirá en 1999 con la participación de la Oficina de Auditoría y de Examen del Rendimiento (OAER), la Dirección de Servicios Financieros y Administrativos (DSFA), la Oficina de Recursos Humanos y la Dirección Regional para Asia y el Pacífico. 21. Se ha alcanzado enteramente la proporción de uno a siete en materia de supervisión en la Dirección de Servicios Financieros y Administrativos y en la Oficina de Auditoría y de Examen del rendimiento, mientras que en las otras dependencias de servicios centrales todavía no se ha logrado. Respecto de la política de que se responda a las solicitudes en un plazo de cinco días, el grado en que se ha puesto en práctica varía de una dependencia a otra, pese a los deliberados esfuerzos realizados por cada dependencia de la sede. La Dirección de Planificación y Gestión de Recursos está haciendo una encuesta de clientes en las oficinas en los países para determinar su opinión acerca de la calidad del apoyo proporcionado por la sede y de cómo aumentar la eficacia de los servicios que ésta les presta. Los resultados de la encuesta servirán para

7 Página 7 remodelar las medidas encaminadas a mejorar la calidad de los servicios. 22. La Oficina de Recursos Humanos ha tomado varias medidas importantes en la sede para simplificar los procedimientos institucionales y delegar tareas. El principio que ha impulsado este proceso ha sido profundizar la descentralización y capacitar mejor a las oficinas de los países. Se espera que estas medidas produzcan una prestación más rápida de servicios. Entre los logros alcanzados se destacan la exclusión de la sede en la aplicación del subsidio de educación especial y la prestación familiar para personal de contratación local, la liquidación acelerada de las reclamaciones de reembolso de gastos de viaje, la no participación como intermediario de la Oficina de Recursos Humanos en la certificación médica de personal de contratación nacional, el traspaso a la oficina del país de la responsabilidad de prorrogar los contratos del personal de contratación nacional más allá de la edad de jubilación obligatoria, la descentralización de la autoridad para aprobar vacaciones en el país de origen y los viajes relacionados con el subsidio de educación, evacuaciones por razones médicas y los trámites con la Caja Común de Pensiones y la Junta Consultiva de Indemnizaciones. 23. La mejora de los sistemas informáticos ha sido un factor determinante de las medidas que ha tomado la organización para aumentar la eficiencia. Se prevé que en el primer trimestre de 1999 se pueda aplicar íntegramente el Sistema de Gestión de la Información Financiera (FIMS) en todo el sistema. En el segundo trimestre de 1999 también estará disponible el nuevo sistema de contabilidad de las oficinas de los países (WinFOAS). Por primera vez el PNUD utilizará juntos el FIMS y el WinFOAS, con lo que se dispondrá de mejores instrumentos para supervisar el empleo de los recursos financieros en el plano nacional. Además, en diciembre de 1998 se terminó de conectar a todo el personal de las sede con la Internet. Hasta ahora se ha dotado a 125 oficinas de los países de acceso a la Internet y a 64 de conexiones con la Intranet. Se espera que a comienzos de 1999 el Sistema de Información Ejecutiva se utilice de forma generalizada. El PNUD estima que en 1999 los sistemas informáticos mejorarán de forma marcada. IV. GESTIÓN DEL CAMBIO 24. Tal vez la Junta Ejecutiva recuerde que se asignó prioridad a la incorporación de prácticas de gestión del cambio en el funcionamiento de la organización. En consonancia con este principio, el PNUD integró los principales aspectos del plan estratégico de 1998, que gira en torno a las metas del plan PNUD 2001, en los pactos firmados por todos los altos funcionarios ejecutivos de la sede y los Representantes Residentes de las oficinas de los países. En julio y agosto de 1998 los jefes de la Dirección y sus colegas supervisaron el cumplimiento de los compromisos contraídos en virtud de esos pactos y evaluaron el progreso alcanzado. En noviembre y diciembre de 1998 el Administrador realizó un examen amplio de los logros relacionados con los pactos. 25. El proceso participativo de adopción de decisiones, por el cual el personal directivo de la sede y los altos funcionarios ejecutivos de las oficinas de los países examinan la formulación de políticas y la orden de prioridades de la labor de la organización se transformó en una norma institucional. Durante todo

8 Página 8 el año el Comité de Gestión del Cambio y el Comité Ejecutivo Ampliado examinaron las decisiones adoptadas en relación con las nuevas iniciativas emanadas del programa de cambio y otras importantes cuestiones normativas y contribuyeron a ellas. 26. En noviembre de 1998 los altos funcionarios ejecutivos del PNUD analizaron las prioridades de trabajo de índole organizativa para 1999 durante un retiro realizado en Mohonk, oportunidad en que también se examinó a fondo la conveniencia, que comienza a perfilarse como prioritaria, de que el PNUD formule un nuevo marco estratégico que le permita informar de los resultados a la Junta Ejecutiva. 27. Varios gobiernos han contribuido generosamente para ayudar al PNUD a llevar adelante las reformas previstas en el proceso de gestión del cambio que se enuncia en la decisión 94/14 de la Junta Ejecutiva. Los fondos se asignaron a dos esferas concretas: a) la mejora de los procedimientos administrativos y de los métodos de gestión y b) la mejora de la gestión y de la calidad de los programas. Hasta 1998 se ejecutaron 17 proyectos de reforma y ocho de ellos han concluido; se prevé que en 1999 se terminen los restantes. Las reformas han contribuido al proceso de cambio de tres maneras: a) se ha podido desarrollar instrumentos de gestión y programación para delegar más autoridad a las oficinas de los países; b) se ha podido elaborar nuevas estrategias, metodologías y mecanismos de control de calidad y supervisión a fin de mejorar la eficacia y las repercusiones de los programas; y c) se ha podido crear la estructura y la infraestructura imprescindibles para aumentar la eficiencia y la rendición de cuentas y mejorar la gestión. Algunos miembros donantes han hecho nuevas promesas de contribuciones para que continúen las actividades de fomento del cambio, recursos que se utilizarán par apoyar actividades en las esferas siguientes: a) Aumentar la capacidad del PNUD de responder a los países en situaciones de crisis; b) Aumentar la eficiencia de la gestión administrativa y financiera mediante la racionalización de los procedimientos; c) Crear instrumentos que permitan a las oficinas de los países mejorar su gestión de la información; d) Aumentar la competencia de las oficinas de los países mediante programas de aprendizaje; e) Mejorar la capacidad de gestión mediante programas de formación de personal ejecutivo. 28. En su decisión 98/23, la Junta Ejecutiva determinó que el PNUD vinculara más estrechamente sus recursos con el resultado de sus actividades, decisión que afecta de forma considerable el funcionamiento de la organización. Por consiguiente, de ahora en adelante la rendición de cuentas en materia de resultados determinará la marcha de la planificación, la concepción, la supervisión y el análisis de los programas. De esta manera el PNUD proporcionará resultados de la más alta calidad a quienes solicitan sus

9 Página 9 servicios y utilizará con la mayor economía posible los fondos aportados por los países donantes. Se espera que a principios de 1999 se puedan ver los primeros resultados, a medida que el PNUD sigue reorganizando sus sistemas y procedimientos para adaptarse al nuevo orden. 29. Un número limitado de las actividades incluidas en el programa de cambio se está desarrollando con relativa lentitud: el establecimiento de vínculos más estrechos entre los equipos de proyectos con base en los países y los equipos básicos; la publicación del manual de finanzas; la nueva relación de los recursos complementarios y los recursos básicos; la prestación de un servicio central integrado para la oficina del país; la instauración en toda la organización de la práctica de responder dentro de un plazo máximo de cinco días; y una estrategia y plan de acción de movilización de recursos más vigorosos que propicien una base de donantes más amplia. El PNUD dedicará más atención al fomento del proceso de gestión del cambio. 30. La divulgación de los mensajes de cambio y la difusión de información relativa al avance del plan PNUD 2001 dentro y fuera de la organización constituyeron elementos básicos del enfoque que aplicó el PNUD a la gestión del cambio. Durante todo el año, la Dirección de Planificación y Gestión de recursos realizó varias actividades de divulgación en su calidad de dependencia rectora encargada de supervisar la aplicación global del proceso de cambio. Entre ellas figuran la publicación de una guía de referencia sobre el cambio; la publicación en español, francés e inglés de un folleto titulado PNUD 2001: Gestión del cambio; la creación de un sistema con base en la Intranet para seguir la evolución de las actividades relacionadas con el plan PNUD 2001; el suministro mensual de información a las oficinas de los países mediante los boletines sobre operaciones publicados por el Grupo de Apoyo a las Operaciones; prestación de servicios de asesoramiento sobre el programa de cambio durante cursos de capacitación; y la celebración de asambleas y reuniones con otras dependencias de la sede para promover el proceso de cambio. 31. Por conducto de varios mecanismos internos (examen de los pactos, Comité de Gestión del Cambio, Comité Ejecutivo), el PNUD supervisa constantemente la evolución y los problemas que se registran en la implantación del cambio. Se ha programado realizar una evaluación completa del proceso en el segundo semestre de Se prevé que de la evaluación surgirá un análisis de los resultados que han dado las iniciativas de cambio en relación con las metas del plan PNUD