Educación, programas de transferencias condicionadas y protección social en América Latina

Transcripción

1 Seminario internacional 2013 IIPE UNESCO Educación y políticas sociales: Sinergias para la inclusión Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, 12 de noviembre de 2013 Educación, programas de transferencias condicionadas y protección social en América Latina Simone Cecchini División de Desarrollo Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

2 La educación es la principal herramienta para desacoplar las trayectorias vitales de las brechas de origen. Sin embargo, existen fuertes desigualdades en logros educativos por nivel socioeconómico Porcenta je Total Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Indígena s No indígena s AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): CONCLUSIÓN DEL NIVEL SECUNDARIO SUPERIOR ENTRE JÓVENES DE 20 A 24 AÑOS SEGÚN CONDICIÓN DE NIVEL DE INGRESO PER CÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2008 a (En porcentajes) Hombres Mujeres Quintil de ingresos Zonas rurales Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países. a Las cifras respecto a jóvenes indígenas y no indígenas refieren a 8 países, y corresponden a 2007.

3 La segmentación en la oferta educativa se refleja en la desigualdad de aprendizaje y de los logros escolares Porcentaje de estudiantes Cuartil inferior ISEC Cuartil medio inferior ISEC Cuartil medio superior ISEC Cuartil superior ISEC Cuartil inferior ISEC Cuartil medio inferior ISEC Cuartil medio superior ISEC Cuartil superior ISEC AMÉRICA LATINA (6 PAÍSES) y OCDE: DISTRIBUCIÓN DE LOS NIVELES DE DESEMPEÑO EN LA PRUEBA PISA DE CIENCIAS ENTRE LOS ESTUDIANTES DE 15 AÑOS, SEGÚN ESTATUS SOCIOECONÓMICO Y CULTURAL DE SUS FAMILIAS, 2006 (En porcentajes) América Latina (6 países). OCDE Fuente: CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos de la prueba PISA Nota: La distribución de niveles de desempeño de Latinoamérica y de la OCDE se refiere al promedio simple de los niveles de logro promedio ponderados a nivel nacional de los países participantes en PISA 2006 (Argentina, Brasil, Colombia, México, Uruguay y Chile).

4 Para revertir estas desigualdades, es importante que la política educativa se vincule a otros esfuerzos de promoción y protección social Extender cobertura de enseñanza inicial y preescolar Extender jornada escolar en primaria pública Procurar progresión y conclusión de secundaria de jóvenes provenientes de hogares de menores ingresos y bajo clima educacional Programas de transferencias condicionadas (PTC) Mejorar la calidad de la educación pública y cerrar la brecha de calidad respecto de la educación privada; incorporar TIC en educación pública Compatibilizar calidad con expansión en educación superior Articular sistema de formación para el trabajo

5 Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva Diseño básico común Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud) Focalización geográfica y comprobación de medios Papel central de las mujeres

6 Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe País Programa Año inicio Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social Belice Boost Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla / Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar / Colombia Familias en Acción / Red Unidos / Costa Rica Avancemos Ecuador Bono de Desarrollo Humano El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria) Guatemala Mi Familia Progresa Haití Ti Manman Cherie Honduras Bono Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) México Oportunidades (ex Progresa) Panamá Red de Oportunidades Paraguay Tekoporâ / Abrazo Perú Juntos República Dominicana Programa Solidaridad Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria / 2006-

7 Los PTC forman parte de un sistema más amplio de protección social PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA) Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras) Subsidios al consumo Empleos de emergencia Acceso a servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado, vivienda) CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD) Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) Seguros de salud Seguros de desempleo Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad) REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc. Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

8 El Estado juega un papel fundamental en la provisión de protección social, que es un derecho LOS PROVEEDORES DE BIENESTAR Y PROTECCIÓN SOCIAL Estado Familias Mercado Organizaciones sociales y comunitarias Fuente: elaboración propia. Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

9 La protección social, sus funciones y el conjunto de la política social 1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO 3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE Sistema de protección social FORTALECE CAPACIDAD DE RESPUESTA 2. IDENTIFICA DEMANDA Y GARANTIZA ACCESO Políticas de promoción social Políticas sectoriales (salud, educación, etc.) FORTALECE Y FOMENTA FORMACIÓN DE ACTIVOS Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

10 Qué entendemos por integralidad de la protección social? Vertical (nivel administrativo) Longitudinal (ciclo de vida) PROTECCIÓN SOCIAL Oferta (programas y políticas) Demanda (familias, individuos y comunidades) Horizontal (sectores) Transversal (grupos de población) Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

11 Componentes de educación en los PTC Grupos de edad y nivel de educación Entre 5 y 18 años. En algunos países (Costa Rica, Honduras), hasta 24 años Educación primaria y secundaria. En Jamaica, también educación post-secundaria Condicionalidades Matrícula Asistencia escolar mínima (75%-90%) Asistencia a reuniones de apoderados (Panamá)

12 El impacto de los PTC en las capacidades humanas Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos) Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores finales de capital humano Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?

13 Cree Ud. que quienes reciben planes deberían hacer algo a cambio? Argentina, 2007 No NS / NC 1% 4% Depende 2% 93% Sí Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).

14 Algunos resultados de evaluaciones de impacto de los PTC en la educación Evaluaciones de impacto en 13 países de la región, para diferentes niveles de educación Matrícula Colombia, niños/as 8-13 años (+1 a +3 p.p.), años (+5 a +7 p.p.); Ecuador, 6to grado (+17,8 p.p.); Honduras, niños/as 5-12 años (+17 p.p.); México, niños 6-9 años (+1,2%), años (+2,4%), años (+7,5%); Nicaragua, 1ro-4to grado (+18 p.p.) Asistencia escolar Brasil, 6-17 años (+4,5%); Colombia, primaria rural (+2 p.p.), urbano (=), secundaria rural (+7 p.p.), urbano (+5 p.p.); México, niños 8-11 años (+1,8%), años (+5,8%); Nicaragua, 1ro-4to grado (+23 p.p.); Paraguay (+5% a +8%); Rep. Dominicana, niños/as años (+14 p.p.); Uruguay, niños/as 6-17 años (+4,5%) Deserción escolar Brasil, niños/as 7-14 años (-1,6 p.p) Conclusión secundaria Colombia (+4 a +8,4 p.p.) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL (2011) y evaluaciones de impacto. Brasil: De Brauw y otros (2011), MDS (2007); Colombia: Attanasio y otros (2006), Baez y Camacho (2011), DNP (2008); Ecuador: Schady y Araujo (2006); Honduras: IFPRI (2003); México: Attanasio y otros (2005), Skoufias y Parker (2001); Nicaragua: Maluccio y otros (2005); Paraguay: Veras Soares y otros (2008); Rep. Dominicana: Solidaridad (2008); Uruguay: Amarante y otros (2008)..

15 El crecimiento de los PTC ha sido continuo: en 2012, cubrían 127 millones de personas AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES) Cobertura de los PTC, (en porcentaje de la población total) Inversión en los PTC, (en porcentaje del PIB) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]

16 El gasto público social en América Latina se acerca al 19% del PIB AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, A (En porcentajes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

17 Porcentaje acumulado de ingreso/gasto público Porcentaje acumulado de ingreso/gasto público Porcentaje acumulado de ingreso/gasto público Porcentaje acumulado de ingreso/gasto público El gasto público es progresivo en educación pre-primaria, primaria y baja secundaria. Es necesario ampliar el acceso de jóvenes de menores ingresos a alta secundaria y terciaria para darle progresividad al gasto público en estos niveles AMÉRICA LATINA (15 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN Y COMPARACIÓN CON EL INGRESO PER CÁPITA, ALREDEDOR DE 2008, PROMEDIO PONDERADO GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN GASTO EN EDUCACIÓN PRE-ESCOLAR Y PRIMARIA Ingreso percápita Gasto público en educación Equidistribución Ingreso percápita Educación preescolar Educación primaria Equidistribución Porcentaje acumulado de población GASTO EN EDUCACIÓN SECUNDARIA Porcentaje acumulado de población GASTO EN EDUCACIÓN POST-SECUNDARIA Ingreso percápita Educación secundaria baja Educación secundaria superior Equidistribución Ingreso percápita Educación postsecundaria y terciaria Equidistribución Porcentaje acumulado de población Porcentaje acumulado de población Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países y datos de UNESCO-UIS. a/ Promedios simples.

18 Porcentaje acumulado de gasto Porcentaje acumulado de gasto Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes) Salud Educación Chile Solidario (Chile, 2006) Oportunidades (México, 2008) Familias en Acción (Colombia, 2008) Gasto público social b/ Total asistencia social Seguridad social Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 2008) Ingreso primario Ingreso primario Porcentaje acumulado de población Porcentaje acumulado de población Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

19 Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un modelo único Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país Actores políticos y entorno institucional local Surgimiento de diseños alternativos Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc. Heterogeneidad de experiencias Diversos enfoques y aspectos operacionales

20 Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo Talleres educativos Acompañam. familiar Inserción laboral Infraestructura Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

21 Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades; monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades Enfocados en la conexión al sistema de protección social Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

22 PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda Transferencia monetaria Condiciones Resultados esperados Actúa como suplemento de un ingreso Refuerzan y protegen el capital humano Disminución pobreza y desigualdad Cálculo en base a valor canasta de alimentos Monitoreo y sanciones laxas Indicadores pobreza y desigualdad ingreso Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

23 PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Transferencia monetaria Condiciones Resultados esperados Actúa como incentivo Generan cambio de comportamiento Desarrollo humano Cálculo costo oportunidad Monitoreo y sanciones fuertes Indicadores intermedios de salud y educación Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

24 PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades Transferencia monetaria Condiciones Resultados esperados Actúa para cubrir costos de vinculación Corresponsabilidades negociadas (compromiso familiar) Mejoramiento dimensiones trabajadas Residual Acordadas con apoyo psicosocial Índices multidimensionales de pobreza Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

25 Algunos desafíos para todos los PTC Disponibilidad de oferta de servicios sociales PTC son incentivo a la demanda, suponiendo que hay oferta; en pocos casos, hay incentivos a la oferta Complejas coordinaciones institucionales Los PTC dependen de lo que hagan otros sectores sociales, pero hay fragmentación en diversas instituciones; es necesaria coordinación entre sectores y distintos niveles territoriales Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades Evitar transformar los PTC en un árbol de Navidad

26 Hacia dónde van los PTC? Los PTC son instrumentos flexibles y adaptables. Su camino futuro dependerá de la visión sobre el desarrollo económico y social que tengan los gobiernos en los diferentes países Visión enraizada en el enfoque de derechos: transformar los PTC en una plataforma para la entrega de un ingreso mínimo garantizado Visión basada en la teoría del capital humano: innovaciones en las condicionalidades para enfrentar distintos retos (ej. condicionalidades ligadas a la educación pre-escolar) Cualquiera sea la visión política, será necesario continuar a articular los distintos esfuerzos orientados a reducir la pobreza y la exclusión social