DICTAMEN Nº 179 / 2009

Transcripción

1 DICTAMEN Nº 179 / 2009 Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de tráfico ocasionado por colisión con valla metálica de protección mal colocada. ANTECEDENTES Primero.- Con fecha 2 de agosto de 2006 tuvo entrada en el Registro General del Gobierno de Aragón (aunque había sido remitida mediante el sistema de correo certificado el anterior día 1) la reclamación formulada por R.S. y R.L. por el fallecimiento de su hijo M., fallecido el 18 de septiembre de 2005, sobre las 23 horas, como consecuencia de un accidente de tráfico en la carretera A-220 (La Almunia-Belchite), a la altura del p.k. 13,400, cuando, conduciendo el vehículo Opel Vectra 2.0 i, matrícula, salió de la vía por su parte izquierda, tras esquivar a un camión que se encontraba detenido en el arcén derecho de la calzada en sentido de la marcha con los indicadores de dirección simultáneos (de avería) conectados, por haber reventado dos ruedas, chocando con el inicio de una valla metálica de protección, cuyo filo atravesó el interior de la parte delantera del vehículo, lo que produjo el fallecimiento de sus dos ocupantes. Por ello solicitan una indemnización por importe de ,03 euros, más el 10 % de factor de corrección para cada uno de los padres. A la reclamación se acompañaba la siguiente documentación: informe técnico de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil del Destacamento de Calatayud (que recoge como causa mediata del accidente la introducción del extremo de la valla por la puerta delantera derecha atravesando el vehículo y saliendo por zona de la aleta delantera izquierda y la puerta del conductor arrancando toda la parte interior del vehículo así como la valla de sus postes de sujeción; que dicha valla no respetaba las recomendaciones sobre contención de vehículos de la Orden Circular 321/95 T y P, en cuanto a empotramiento en el talud o el abatimiento de sus extremos; como causa inmediata, la deficiencia por parte del conductor de la percepción del vehículo articulado detenido con la suficiente antelación, efectuando una fuerte y errónea maniobra de volante hacia la izquierda en el último momento, con pérdida del control del vehículo; y como cauda principal o eficiente, la 1

2 distracción en la conducción por parte del conductor del turismo), con su correspondiente informe fotográfico complementario. Segundo.- El Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, mediante providencia de fecha 6 de septiembre de 2006, admitió a trámite la reclamación, por el procedimiento general, procediendo asimismo al nombramiento de instructor. Dicha providencia fue notificada a la persona que presentó la reclamación y a la compañía aseguradora de la responsabilidad civil de la Administración Autonómica. Por otra parte, el instructor formuló solicitud de informe al Servicio Provincial del Departamento y a la Guardia Civil de Tráfico, de todo lo cual se cursó notificación a la reclamante y a la compañía aseguradora con la que la Administración Autonómica tiene contratada una póliza de responsabilidad civil. Requeridos los reclamantes para la aportación de una serie de documentos (declaración de no haber percibido ninguna indemnización por los daños sufridos, copias compulsadas del permiso de circulación del vehículo, de la tarjeta de inspección técnica, de la póliza del seguro y del recibo de pago de la prima, y del documento nacional de identidad de los reclamantes, así como un escrito justificando el importe de la indemnización solicitada), tales documentos fueron puestos a disposición de la Administración, con la única excepción del permiso de circulación del vehículo, ya que fue entregado a la Jefatura provincial de Tráfico al dar de baja el vehículo, que fue siniestro total. A solicitud de los reclamantes, se requirió de los Ayuntamientos de Cosuenda y de Almonacid de la Sierra información acerca de la existencia de malestar en el municipio por el estado de las vallas de la carretera que discurre entre Cariñena y La Almunia de Doña Gomina por no estar remetidas en el suelo en ambos extremos de la misma, contestando en sentido afirmativo el primero de dichos Ayuntamientos y en sentido negativo el segundo de ellos. El Juzgado de Instrucción número 1 de Daroca remitió testimonio del atestado instruido por la Guardia civil de Tráfico, absolutamente coincidente en su contenido con la copia adjuntada por los reclamantes junto con su escrito inicial. Por su parte, la Subdirección de Carreteras del Servicio Provincial de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de Zaragoza, con fecha 30 de octubre de 2006 emitió informe en el siguiente sentido: no había obras en la vía donde se produjo el accidente; el vehículo se salió de la vía por su parte izquierda para esquivar un camión que se encontraba detenido en la calzada; y la barrera de seguridad estaba bien colocada, pues en la margen derecha de la vía por sentido de circulación su extremo de inicio se empotra en el suelo, por abatimiento de sus extremos, pero no en el sentido de salida, que se acaba rematando la colocación de la barrera con la pieza denominada cola de pez, añadiendo que la carretera se construyó antes de 1995, colocándose la valla bionda según la normativa vigente en dicho momento. Por lo demás, y de acuerdo con lo dispuesto por el art. 11 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (en adelante, el Reglamento), aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, se puso de manifiesto el expediente a los interesados y a la compañía aseguradora de la responsabilidad civil de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, por un plazo de 15 días, para formulación de alegaciones y presentación de los documentos y 2

3 justificaciones que estimara procedentes, ofreciéndoles una relación de los documentos obrantes en el expediente. Los reclamantes presentaron escrito expresando que de la documentación obrante en el expediente ha quedado suficientemente acreditado que la incorrecta forma de colocar la valla fue determinante del óbito y que si hubiera estado remetida en el suelo el accidente hubiera visto notoriamente aminoradas sus consecuencias, tanto en los daños físicos como en los materiales, ratificándose en la solicitud de una indemnización por importe de ,03 euros, más el 10 % como factor de corrección para cada uno de los progenitores. Por su parte, la compañía aseguradora alegó que la causa principal del accidente recaía en la propia acción de la víctima, por distracción en la conducción, sin que pueda invocarse el incumplimiento de la Orden Circular 321/95 ya que la carretera se había construido con anterioridad, por lo que no cabe exigir responsabilidad patrimonial a la Administración. Tercero.- El órgano instructor del expediente formuló propuesta de resolución en sentido parcialmente estimatorio de la reclamación formulada, por considerar que si bien la causa del accidente fue la errónea acción evasiva realizada por el conductor, seguramente por un defecto de distracción al no observar la presencia de un camión inmovilizado en la vía, sin embargo la causa principal del fallecimiento producido residió en la configuración del extremo inicial de la valla bionda metálica, que no se encontraba enterrada, por lo que se está en presencia de un supuesto de concurrencia de causas, no en la producción del accidente sino en el resultado dañoso derivado del mismo, siendo la Administración responsable del mantenimiento de la vía en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, por todo lo cual se considera que la indemnización debe cuantificarse, en aplicación de precedentes jurisdiccionales, en el 15 % del total posible, fijando a estos efectos una base de ,03 euros, más un 10 % de corrección, a compartir por ambos padres, de lo que resulta, en definitiva, una indemnización de ,50 euros, más los intereses legales desde la fecha de presentación de la reclamación. Cuarto.- De acuerdo con lo establecido por el art. 12 del Reglamento antes citado y por el art. 56 del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes solicitó de la Comisión Jurídica Asesora dictamen preceptivo, mediante escrito de fecha 18 de diciembre de 2008, registrado de entrada en la Comisión el siguiente día 30, adjuntando borrador de la Orden resolutoria y copia del expediente tramitado. CONSIDERACIONES JURIDICAS I En primer lugar, ha de indicarse que el día 8 de abril de 2009 se ha publicado en el Boletín Oficial de Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, en cuya Disposición Transitoria primera, bajo la rúbrica de Constitución del Consejo 3

4 Consultivo, se señala que El Presidente y los miembros del Consejo Consultivo deberán ser nombrados y tomar posesión de su cargo en el plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor de la presente ley, momento en el que se entenderá constituido el Consejo Consultivo y la Comisión Jurídica asesora dejará de ejercer sus funciones. Dado que a la fecha del presente dictamen todavía no se ha constituido el Consejo Consultivo de Aragón, la Comisión Jurídica Asesora sigue ejerciendo sus funciones, entre las que se encuentra, en la anterior regulación legal (art c) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio), la de emitir dictamen sobre las reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios en las que la Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la resolución final como es el presente caso-, precepto hoy derogado en virtud de la Disposición Derogatoria Única de la Ley 1/2009. Sin embargo, no hay en la nueva regulación legal precepto alguno de carácter transitorio aplicable a los supuestos, como el que estamos examinando, de procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor pero que van a concluir tras la entrada en vigor de la misma (que se produjo, ex Disposición Final Segunda de la Ley 1/2009, el mismo día de su publicación), por lo que, para determinar la competencia de este órgano consultivo en funciones- hay que estar a lo dispuesto en los arts. 15 y 16 de la precitada Ley. Así, el art. 15 de la Ley 1/2009 limita, por lo que ahora hace al caso, la intervención del todavía no constituido Consejo Consultivo apartado 10- al dictamen de las reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a euros, cantidad superada por la indemnización que se pretende en el caso objeto de este dictamen. En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión Permanente, no cabe sino referirse aunque parezca un contrasentido aparente- a la regulación ya derogada, puesto que mal cabe hablar de competencia de órganos del Consejo Consultivo de Aragón cuando éste no se encuentra constituido en este momento. Por lo tanto, hay que referir la competencia para emitir este dictamen a la Comisión Permanente, en razón de lo indicado por el art. 64, en relación con el 63, del Texto refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, actualmente derogada en lo que permanecía vigente, salvo el Capítulo III del Título V, por la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, sin que la Disposición Transitoria Segunda de esta ley contenga referencia alguna a procedimientos que no sean los de elaboración de anteproyectos de ley y de disposiciones generales ya iniciados a su entrada en vigor, por lo que esta situación normativa ha de ponerse en relación con el art del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y, especialmente, con los arts a) y 21.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica asesora, aprobado por Decreto 132/1996, de 11 de julio), cuya vigencia se mantendrá hasta la aprobación del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo (Disposición Transitoria Segunda de la Ley 1/2009), por lo que la atribución de competencia ha de entenderse que se mantiene con regulación a nivel complementario. I I La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica, procede o 4

5 no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con daños ocasionados, según se alega, por la prestación deficiente del servicio público de carreteras, debiendo concretar específicamente, por mandato del art del Reglamento aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales de aplicación. Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, constitucionalizada en el art de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico (art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo). I I I En el supuesto que nos ocupa, no hay nada que objetar sobre el cumplimiento de los requisitos formales, al haberse presentado la reclamación dentro del plazo legalmente establecido y haber sido dirigida a la Administración Pública competente por personas que ostentan suficiente legitimación para ello. Por lo que se refiere a las cuestiones de fondo, debe examinarse si concurren acumulativamente todos los requisitos que han sido enunciados con anterioridad. A este respecto, parece incuestionable la realidad de unos daños derivados del fallecimiento del conductor siniestrado, que ha dado origen a la reclamación de responsabilidad formulada por sus padres, al considerar producidos unos perjuicios efectivos, individualizados y económicamente evaluables. Por otra parte, debe señalarse que la actividad probatoria desarrollada ha de reputarse adecuada y suficiente, dada la redacción de un documentado informe técnico por parte de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, cuya fuerza probatoria resulta suficiente sobre las circunstancias fácticas de la causación del accidente, tanto la inmediata como la mediata. 5

6 En cuanto al fondo del asunto, tanto la jurisprudencia como la doctrina del Consejo de Estado y de esta Comisión Jurídica Asesora han señalado reiteradamente que la Administración debe responder de los daños ocasionados por el deficiente estado de conservación o mantenimiento de las carreteras, ya que éstas deben encontrarse con las adecuadas medidas de seguridad, lo que implica retirar los elementos peligrosos o que puedan suponer un riesgo para el tráfico, independientemente de que, dada la fecha de construcción de la carretera, la Administración del ramo correspondiente no estaba literalmente obligada al cumplimiento estricto de la orden circular 321/95 T. y P. de 1995, ya que las nuevas recomendaciones sobre sistemas de contención de vehículos eran aplicables a proyectos de carreteras de nueva construcción o de acondicionamiento de las existentes cuya orden de estudio fuera posterior a la fecha de entrada en vigor de la orden circular, mientras que para las anteriores se consideran eficaces las instalaciones existentes aunque, cuando sea posible, se recomienda la utilización de las nuevas normas. Por otra parte, como ya ha tenido ocasión de recordar esta Comisión Jurídica Asesora, en varios de sus dictámenes, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido perfilando el requisito del nexo causal, afirmando que: "El concepto de relación causal, a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final y la doctrina administrativa, tratando de definir que sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad para las Administraciones Pública, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una "conditio sine qua non", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento, o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios. Así lo hemos afirmado en nuestra reciente Sentencia de 28 de octubre de 1998" (sentencia de 28 de noviembre de 1998). E incidiendo específicamente en el carácter exclusivo o no de la causa adecuada, como productora del efecto lesivo, cabe traer a colación la evolución de la doctrina jurisprudencial en la materia, que ha pasado de concebir el requisito del nexo causal como exigencia de que el efecto lesivo sea una consecuencia directa, inmediata y exclusiva del funcionamiento del servicio público (Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1966, 10 de marzo de 1969, 23 de enero de 1970, entre otras muchas; y en el mismo sentido se había pronunciado el Consejo de Estado, por ejemplo en Dictamen de 14 de julio de 1966), a exigir la nota de exclusividad en la relación causal tan sólo en los supuestos de 6

7 funcionamiento normal del servicio público; sin que, en consecuencia, se llegue a excluir la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento anormal del servicio público, aunque en la producción del efecto lesivo haya intervenido, como concausa, la actuación de un tercero, aplicándose en tal caso la doctrina de la responsabilidad civil, en relación a la carga de la prueba y a la imputación de resultados. (Así, las Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 1967 y 5 de noviembre de 1974, entre otras muchas como, citando otras más recientes, las de 27 de mayo de 1984, 11 de abril de 1986, 22 de julio de 1988, 25 de enero y 26 de abril de 1997, y 6 de marzo de 2001, que proclaman que la relación causal, especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal, puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar, o no, a una moderación de la responsabilidad; orientación seguida también por el Consejo de Estado, a partir de su Dictamen de 1 de julio de 1971). En el presente caso debe efectuarse alguna precisión complementaria, partiendo de las consideraciones oportunamente recogidas en la propuesta de resolución: hubo concurrencia de culpas en cuanto al resultado de la muerte ocasionada, ya que si bien la causa originaria del accidente fue la errónea acción evasiva realizada por el conductor, quien seguramente por distracción no observó la presencia de un camión inmovilizado en la vía, sin embargo la causa principal del fallecimiento producido residió en la configuración del extremo inicial de la valla bionda metálica, que no se encontraba enterrada, por lo que tras el choque se introdujo por la puerta delantera derecha del vehículo, atravesándolo y saliendo por la zona de la aleta delantera izquierda y la puerta del conductor, arrancando toda la parte interior del vehículo así como la valla de los postes de sujeción; es decir, que la configuración de la bionda no fue la causa del accidente, pero sí del fallecimiento del accidentado, debiendo aceptarse que existe nexo causal entre la colocación de la bionda y el fatal desenlace del fallecimiento del conductor del vehículo; concurriendo así causas imputables a la Administración junto con otras imputables a la conducta propia de la víctima, es obvio, siguiendo la doctrina jurisprudencial consolidada, que la responsabilidad administrativa tiene que ser moderada. En definitiva, pues, hay que reconocer, como significa la propuesta de resolución, que nos encontramos ante un supuesto de concurrencia de causas que aparece no en el momento de la producción del accidente sino en la producción de la lesión o resultado dañoso, ya que la causa inmediata determinante del accidente no reviste entidad suficiente como para erigirse en causa exclusiva de todos los efectos del mismo. En cuanto a la fijación de la indemnización, con valoración de la compensación de responsabilidades, la Comisión considera asimismo acertada la propuesta de resolución, que, apoyándose en un precedente jurisprudencial concreto referido a un supuesto de hecho análogo, la sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de marzo de 2004, y teniendo en cuenta la causa determinante del accidente y la concausa concurrente en el efecto agravado del mismo, con el fallecimiento del conductor, plantea una indemnización consistente en el 15 % de la cantidad que proceda por tal concepto, más los intereses legales desde la reclamación en vía administrativa, estableciendo como tal cantidad base la de ,03 euros, más un 10 % de corrección, a compartir por ambos padres, de lo que resulta, en definitiva, una indemnización de ,50 euros, más los intereses legales desde la fecha de presentación de la reclamación. 7

8 En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón formula el siguiente DICTAMEN: Que, de acuerdo con la propuesta de resolución sometida a consulta, concurren en el presente supuesto los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento del deber de la Administración Autonómica de indemnizar los daños ocasionados por el fallecimiento en accidente de tráfico del conductor de un vehículo, en atención a las razones contenidas en el cuerpo del presente dictamen y en la propia propuesta, en la cantidad que en ésta última es objeto de determinación. En Zaragoza, a ocho de septiembre de dos mil nueve. 8