Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica Félix Jiménez * RESUMEN La acual políica fiscal no diferencia los asos de capial de los asos corrienes. La rela viene de fijación de meas lobales de défici conviere al aso no financiero en una variable procíclica, y la inversión pública es la que se ajusa para cumplir las meas de défici. Esa políica fiscal procíclica ha reducido la inversión pública a niveles mínimos sin precedenes hisóricos, conspirando así conra el desarrollo y la compeiividad del país. En ese rabajo se propone: ) cambiar la políica de aso, eliminando el seso procíclico de la inversión pública; y 2) rediseñar la conabilidad fiscal. ara ello el presupueso público debe dividirse en dos pares: uno de aso corriene, con una mea de ahorro o de superávi primario corriene anual, y oro de aso de inversión basado en una rela de desinar el endeudamieno, a lo laro del ciclo económico, a financiar solo el aso de inversión y no el aso corriene. Esa es la Rela de Oro de la Inversión pública. A esa rela se le adiciona ora seún la cual la deuda nea del obierno como porcenaje del BI debe manenerse, durane el ciclo económico, en un nivel sosenible. Asimismo, se planea rediseñar la conabilidad fiscal sobre la base del nuevo sisema de conabilidad del FMI. Con ese sisema, la Rela de Oro se hace aún más comprensible: cuando el resulado operaivo es iual a cero, la inversión nea sería exacamene iual al endeudamieno. or ano, el único resulado coherene con la Rela de Oro en esa nueva conabilidad es que el ahorro corriene o resulado operaivo sea nulo sobre el ciclo económico. alabras clave: olíica fiscal, Rela de Oro, sosenibilidad, conracíclico * rofesor del Deparameno de Economía de la onificia Universidad Caólica del erú. 97
Félix Jiménez ABSTRACT The curren fiscal policy does no differeniae capial expendiure from curren expendiure. Since he lobal defici are is fixed accordin o he presen fiscal policy rule, he non financial expendiure becomes pro cyclical, and he public invesmen is adjused o mee he areed defici. As a resul, he public invesmen has dramaically decreased which, in urn, has affeced he inernaional compeiiveness and he economic and social developmen of he eruvian sociey. This paper proposes: ) chane he public expendiure policy public invesmen by eliminain is pro cyclical bias; and 2) redefinin he sysem of fiscal accounin. To mee his purposes he bude mus be divided in wo pars: he curren bude wih a savin or primary surplus are, and he invesmen expendiure based on a rule of direcin he public deb only o finance his kind of expendiure over he economic cycle. This is he so called ublic Invesmen Golden Rule. To his Golden Rule is added oher accordin o which he raio of public ne deb mus be susainable durin he economic cycle. Finally, i s proposed o adopin he new IMF accounin sysem. The Golden Rule becomes prey velar in he conex of his new sysem. When he operaional resul becomes equal o cero, he ne invesmen becomes equal o he public deb. Hence, he null operaional resul accordin o he new accounin sysem is he only one which is consisen wih he Golden Rule. eywords: Fiscal policy, olden rule, susainabiliy, cyclically-adjused bude balance, fiscal sance Inroducción Con el propósio de reorienar la políica de aso del Esado priorizando la inversión pública, se propone inroducir la Rela de Oro y rediseñar la conabilidad fiscal de al manera que las meas de défici de los proramas económicos de coro plazo no resulen an resricivas que impidan la ejecución de los proyecos de inversión y eneren un seso procíclico en la políica fiscal. Con ese fin, el presupueso público debe dividirse en dos pares: un presupueso de aso corriene con una mea de ahorro o de superávi primario corriene anual, y oro presupueso de aso de inversión basado en una rela, seún la cual, durane el ciclo económico, el endeudamieno del obierno se desinará a financiar solo el aso de 98
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica inversión y no el aso corriene. Esa rela es conocida en la lieraura especializada como la Rela de Oro de la Inversión pública. A la rela mencionada se le adiciona ora seún la cual la deuda nea del obierno como porcenaje del BI debe manenerse, durane el ciclo económico, en un nivel sosenible, es decir, consane o decreciene de acuerdo a las condiciones iniciales de la que se pare. A parir del superávi primario que hace sosenible la deuda, se deermina la mea de superávi primario corriene, el mismo que se uilizaría para incorporar una rela fiscal conracíclica. La Rela de Oro y la rela de sosenibilidad de la deuda o de la inversión por ser formuladas para el laro plazo, es decir, para un ciclo económico compleo, permien deerminar la inversión pública que corresponde al seady sae o la senda del produco poencial.. El puno de parida La acual políica fiscal oora poca imporancia a la disinción de los asos de capial respeco de los asos corrienes. De oro lado, la rela viene de políica fiscal, consisene en la fijación de meas lobales de défici, conviere al aso no financiero en una variable procíclica. Se eniende que el financiamieno en cualquier ejercicio presupuesal debe ajusarse a la mea de défici fijada por cada país y pacada con el FMI. En consecuencia, no se puede, por ejemplo, aumenar el aso como conraparida de una condonación de deuda exerna sin comprimir oros asos o aumenar los inresos. La rela no oma en cuena que una operación de ese ipo podría disminuir, a mediano plazo, la relación Deuda/BI a cambio de un aumeno del aso por un mono sinificaivamene menor. La políica fiscal no iene un horizone de mediano o laro plazo. La inversión pública es el componene de los asos no financieros que se ajusa para cumplir las meas de défici fiscal pacadas con el FMI. El resulado es un aso de inversión inesable, por ano ineficiene, y con un comporamieno procíclico que amplifica las recesiones en luar de conribuir a superarlas. El recore de la inversión pública afeca la demanda areada y, consecuenemene, la producción urbana 99
Félix Jiménez domésica. Si no hay un shock exóeno posiivo en ora variable, la caída de producción urbana conrae los inresos ribuarios, obliando a recorar la inversión pública para manener o cumplir la mea de défici fiscal. La consiuiene disminución de la demanda areada acenúa la recesión y así sucesivamene. Mienras no cambie la lóica de la políica fiscal, cualquier shock adverso se verá amplificado por la políica fiscal. En el erú, la reciene experiencia recesiva demuesra que los asos corrienes pueden siuarse sisemáicamene por encima de los inresos corrienes. or ejemplo, en los años 999 2002, el exceso de los asos corrienes del Gobierno Cenral del erú respeco de sus inresos corrienes fue de aproximadamene 2.4% en promedio. Ese comporamieno de los asos corrienes, en un conexo de disminución de la imporancia de la inversión pública por debajo de sus niveles hisóricos, da luar a la imposición de una cara injusificada a las fuuras eneraciones. Asimismo, durane los úlimos años se ha venido aravando el problema del seso conra la inversión en el aso del Esado. Así, la inversión pública se ha reducido de 4.8% del BI en 999 a 2.7% del BI en el año 2004, alcanzando su mínimo hisórico. Ese ha sido el resulado de una combinación de dos facores: en primer luar, la elevación sisemáica de los asos corrienes, en especial los provenienes de remuneraciones y pensiones, y, en seundo luar, la necesidad de respear las meas fiscales que se compromeieron con el FMI. Dado que el aso corriene es en su mayor pare inflexible, la compresión de aso requerida para alcanzar las meas fiscales se consiuió básicamene deprimiendo los asos de inversión. 200
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica Cuadro Esrucura del Gaso úblico Esrucura del Gaso úblico 993 994 995 996 997 998 999 2000 200 2002 2003 Gasos No Financieros 00,0 00,0 00,0 00,0 00,0 00,0 00,0 00,0 00,0 00,0 00,0 Corrienes 7.7 69.6 73. 75.7 75.6 77.9 78.7 82.0 85.2 86.5 87.0 a. Remuneraciones 29.5 27. 27.3 26.2 27.0 27.5 28. 28. 28.8 30.5 30.7 b. Bienes y Servicios 5.7 8.0 2.5 24.8 22.3 23.7 22.3 24.6 26.0 23.5 23.3 c. Transferencias / 26.5 24.5 24.3 24.7 26.3 26.7 28.3 29.3 30.4 32.5 32.9 2 Gasos de capial 28.3 30.4 26.9 24.3 24.4 22. 2.3 8.0 4.8 3.5 3.0 / Incluye ransferencias pensionarias Fuene: BCR. Memoria Anual 2002 Como se muesra en el cuadro, en el erú los asos de capial redujeron su paricipación en más de quince punos porcenuales durane los úlimos diez años. La preeminencia de los asos corrienes sobre los asos de capial en el presupueso público consiuye un rave problema de políica macroeconómica, pues reduce sinificaivamene los rados de liberad que dispone el Gobierno para ejecuar su políica fiscal. La políica fiscal descria conspira conra el crecimieno económico y, por ano, no puede calificarse de prudene. Como la políica fiscal no disinue el papel de la inversión pública respeco de los oros asos y esá sesada conra ella, no se oma en cuena cómo paarán las fuuras eneraciones las decisiones de aso público corriene. El raamieno de la inversión pública como un aso residual inceniva las demoras o la cancelación de los proyecos de inversión en luar de efecuar recores en el aso corriene. Se paraliza una obra o se recora la inversión pública, aun cuando sea evidenemene renable. En consecuencia, el Esado inviere menos de lo que debería, rasladando el problema de escasez o limiada infraesrucura pública a las fuuras eneraciones. Ese ipo de políica solo produce resulados de coro plazo en érminos de las meas fiscales, pero a cosa de debiliar la infraesrucura del país y por ende el crecimieno de laro plazo. Seún esimaciones 20
Félix Jiménez del Banco Mundial, el erú requiere de 6.3 mil millones de dólares solo para cubrir el défici de infraesrucura de ranspore, para no hablar de las carencias en infraesrucura para la Educación y la Salud. Es necesario, en consecuencia, cambiar el carácer de la políica fiscal reviriendo el seso conra la inversión pública. ero es claro, dada la maniud de las carencias en infraesrucura, que el cambio en la políica fiscal debe complemenarse con oros que facilien la indispensable paricipación del secor privado. 2. Rela de oro para la Inversión pública 2. Experiencias inernacionales La políica fiscal para que sea de nuevo ipo debe enmarcarse en un horizone de mediano o laro plazo en luar de priorizar el cumplimieno de una mea fiscal de coro plazo. Esa mea, en la acualidad, seún los acuerdos que los obiernos firman con el FMI, supone compromeerse a cumplir una mea de défici fiscal lobal. ara enmarcar la políica fiscal en un horizone de laro plazo, hay que separar claramene el raamieno de los asos de inversión respeco de los asos corrienes. Un elemeno fundamenal de esa separación sería la adopción de la Rela de Oro para el aso de inversión pública. Seún esa rela, el obierno debe endeudarse solo para inverir y no para financiar asos corrienes. Con la adopción de esa rela se esaría, en primer luar, reconociendo la nauraleza diferene del aso de capial respeco del aso corriene., cieramene, sería un esímulo al uso eficiene de los recursos y de los acivos exisenes. La experiencia inernacional muesra varios ejemplos concreos de aplicación de la Rela de Oro. En paricular podemos ciar el caso del Reino Unido, donde su implemenación se realizó en un conexo de cambio esrucural en la conabilidad de las finanzas públicas. Además, exisen oros modelos que, en espíriu, buscan lo mismo que la Rela de Oro (la equidad inereneracional como objeivo para la políica fiscal de mediano plazo), como es el caso de la rela 202
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica de balance fiscal neuro a lo laro del ciclo que se implemenó en Ausralia. 2 El Tesoro Briánico (HM Treasury) adopó en 997 las siuienes relas fundamenales: 3 a) Rela de Oro, así el obierno se presará solo para financiar la inversión pública y no para financiar aso corriene; y b) Deuda ública sosenible como proporción del produco, la deuda pública se manendrá sobre el ciclo económico a un nivel esable y prudene. Es imporane señalar que la aplicación de la Rela de Oro por el Tesoro Briánico se basó en un crierio de prudencia, debido a los excesivos déficis fiscales de los años previos, en los que no se loró un ahorro superaviario en cuena corriene. El resulado fue una sinificaiva reducción del défici fiscal en los períodos siuienes. Défici Fiscal: Reino Unido La uilización de indicadores con referencia al ciclo económico permie a la políica fiscal ener la flexibilidad necesaria para enfrenar cambios coyunurales en las condiciones macroeconómicas o shocks 2 3 Balance Fiscal es el concepo equivalene a Ne Lendin (Endeudamieno Neo) del Manual de Finanzas ublicas del FMI (véase Robinson 998). Véase ABS (999). Véase Buier (998). 203
Félix Jiménez exernos (principalmene porque facilian la plena operación de los esabilizadores auomáicos). or ejemplo, en el caso de una recesión, los inresos caen pero los asos aumenan relaivamene, es decir, aumena el défici, pero el mayor aso cubre parcialmene la pérdida en la demanda areada. Si bien operaivamene los modelos de Rela de Oro y de Balance Fiscal implican resulados diferenes, coinciden en la búsqueda de la equidad inereneracional. En el caso de la Rela de Oro eso se realiza a ravés de la disribución emporal de los cosos de la inversión pública, mienras que en el caso del Balance Fiscal neuro liberando a las fuuras eneraciones de caras de deuda debido a que las operaciones de inversión se financian exclusivamene uilizando el ahorro inerno público. ara enender más claramene ese puno, podemos analizar la idenidad fundamenal de la conabilidad fiscal basada en los recursos disponibles (accrual accounabiliy): 4 Balance Fiscal = Resulado Operaivo Inversión Nea En la Rela de Oro se espera que los asos de operación sean cubieros únicamene con inresos corrienes (eso es, un resulado operaivo nulo), por lo ano el Balance Fiscal será deficiario en un mono exacamene iual al de la Inversión Nea. En ano, la rela ausraliana de Balance Fiscal Nulo implica que el ahorro de operación sea lo suficienemene rande para cubrir las necesidades de inversión sin ener que recurrir al endeudamieno. 2.2 La Rela de Oro y el défici del secor público La Rela de Oro se esablecería con referencia a un ciclo económico compleo. Qué implica en érminos del défici fiscal la Rela de Oro para la inversión pública? De la resricción presupuesaria ineremporal 4 Llamada Accrual Accounin o Conabilidad de Base Devenada, esablecida en FMI (200). La principal diferencia respeco a la conabilidad anerior (llamada de Base Caja) es que las obliaciones e inresos se reisran con crierio económico y no moneario. Es decir, se conabilizan desde el momeno que se realiza la operación independienemene haya o no inresos o salidas de dinero. 204
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica del obierno, se obiene la ecuación que describe la variación de la deuda pública. En niveles medidos en unidades monearias, el comporamieno de la deuda pública esá dado por: B B = i B GI GC T () Donde: B : Sock de deuda en i : asa de inerés de la deuda GI : aso en inversión del obierno en GC : aso corriene del obierno en T : inresos corrienes más inresos de capial del obierno en : nivel eneral de precios en La ecuación () puede expresarse como porcenaje del BI nominal ( ). En ese caso, el comporamieno de la raio de deuda a BI es descrio por la siuiene ecuación: (2) Donde es la asa de crecimieno nominal del produco y las variables de la resricción ineremporal en minúscula represenan raios del BI. Es imporane noar que la asa de crecimieno real del produco (q) esá definida por: ( ) ( θ) =, donde π =. ( π) El Défici Fiscal del obierno (DF) es iual a la suma del flujo de inereses más los asos corrienes y de inversión, menos los inresos corrienes y de capial, es decir: 205
Félix Jiménez DF = ib GI GC T (3) Como porcenaje del BI, el défici fiscal del obierno resula enonces iual a: df ib = i c (4) or lo ano, el comporamieno de la raio de deuda a BI puede expresarse ambién en función de la raio del défici fiscal a BI (df ). En efeco, reemplazando (4) en (2), se obiene: b b = df b (5) ara que se cumpla la Rela de Oro, la raio de défici fiscal a BI no puede ser mayor que el aso de inversión pública nea como porcenaje del BI: df i δk (6) Donde k ( = ) es el sock de capial del obierno como porcenaje del BI y δ es la asa de depreciación del capial. De aquí se deduce que la deuda pública no debe ser mayor que la inversión nea. or consiuiene, bajo la Rela de Oro, el comporamieno de la raio de deuda a BI esará descrio por: b b (i δk ) b (7) Esa desiualdad nos dice que el obierno debe endeudarse únicamene para inverir y no para financiar asos corrienes. En ese senido, la Rela de Oro promueve la iualdad de rao enre las eneraciones. Los asos corrienes acuales, que claramene benefician a los conribuyenes acuales, no ienen por qué ser 206
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica asumidos por las fuuras eneraciones. or el conrario, como se señala en la lieraura especializada sobre ese ema, las inversiones acuales proporcionarán beneficios en los años fuuros por lo que no ienen por qué ser financiados con los inresos corrienes. La inversión pública se haría de ese modo dependiene exclusivamene de la capacidad de su financiación y, por lo ano, de su renabilidad. La deuda se jusifica cuando los inresos fuuros del aso de inversión se uilizan para paar los impuesos fuuros. De los asos corrienes se derivan principalmene beneficios en el período corriene, en cambio de los asos de inversión, como, por ejemplo, consrucción de carreeras, escuelas y hospiales, obendrán beneficios ano la eneración presene como las eneraciones fuuras. De acuerdo con la Rela de Oro, los cosos de la implemenación de esas obras públicas se deben disribuir en el iempo de la misma manera en que se disribuirán los beneficios que de ellas se deriven. La deuda para financiar la inversión debe ser honrada en el fuuro, rasladándose de esa forma pare o odos los cosos de la inversión pública a las eneraciones venideras. El aso corriene financiado con deuda casia a las eneraciones fuuras (que son las que paarán la deuda conraada hoy) al obliarlos, en la prácica, a cubrir asos de cuyos beneficios no pueden disfruar. 3. Rela de la sosenibilidad de la deuda pública El oro elemeno cenral de una nueva políica fiscal, y que esá vinculado a la Rela de Oro sería el esablecimieno de la rela de la sosenibilidad, que consise en manener durane un ciclo económico compleo un nivel esable y/o decreciene del porcenaje de la deuda pública respeco al BI. ara que ambas relas operen, debería calcularse el superávi primario que aseura esa sosenibilidad dada una mea del porcenaje de Deuda/BI. Si la Rela de Oro se formula de modo al que durane el ciclo económico, o en un horizone de laro plazo, se maniene esable la raio de deuda a BI y, por oro lado, la raio de défici fiscal a BI se iuala esricamene a la inversión nea, enonces 207
Félix Jiménez ( i δk ) = b (8) Si el nivel de endencia de la inversión nea del obierno, expresado en porcenaje del BI, es iual a la raio-mea de deuda pública a BI muliplicado por es la asa de crecimieno nominal de laro plazo del BI, enonces la Rela de Oro para la inversión es consisene con la sosenibilidad de la deuda pública. Es posible esimar el nivel de endencia de la inversión brua como porcenaje del BI sin recurrir necesariamene a la esimación del sock de capial del obierno. Como se raa de un nivel de laro plazo, debemos enconrar el nivel de dicho sock en el seady sae, es decir, cuando el produco se encuenra en su nivel poencial. or definición, la inversión nea es iual a la variación del sock de capial o a la inversión brua menos la depreciación del capial. En érminos nominales es iual a: = GI δ (9) En porcenajes del BI nominal ( ) del período, la inversión nea adopa la siuiene expresión: = i δk (0) ueso que = 208
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica 209 = k k = k k = k k k k = or lo ano: k )k ( = () De (0) y () se obiene que k i k )k ( δ =. Haciendo alunas operaciones, esa ecuación se ransforma en: k k i k k δ = (2) De aquí se deduce que en el seady sae, el sock de capial del obierno como porcenaje del BI, o la raio capial produco, es iual a: i k δ = (3)
Félix Jiménez En consecuencia, reemplazando (3) en la ecuación (8), se deduce que: i = b δ (4) Cuando no hay variación de la deuda como porcenaje del BI, es decir, cuando la deuda es sosenible y, por lo ano, la inversión ambién (ell 200), enonces: b = i (5) δ Si en la ecuación anerior se inroduce explíciamene los dos componenes de la asa de crecimieno nominal, se obiene: ( π)( θ) b i ( )( ) = (6) π θ δ De acuerdo con esa ecuación, la inversión nea de laro plazo como porcenaje del BI, bajo la Rela de Oro, debe ser función de la raio de deuda sosenible, dado la asa de crecimieno del produco poencial, la asa-mea de inflación y la asa de depreciación del sock de capial del obierno. 4. Rela de Oro y el balance presupuesal corriene ara que se cumpla la Rela de Oro, el balance presupuesal corriene no debe reisrar défici, en promedio, durane el ciclo económico. El balance presupuesal corriene represena la diferencia enre los inresos corrienes y los asos corrienes incluyendo la depreciación. Separemos los inresos oales del obierno en sus dos componenes: corrienes o ribuarios y los inresos de capial. Esos úlimos esán asociados a la renabilidad del sock de capial del obierno. Si la renabilidad es iual a r, enonces los inresos oales como porcenaje 20
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica del BI serán iuales a la suma de los inresos corrienes ( c ) y los inresos de capial (rk ). c rk = (7) ara que haya ahorro corriene iual o mayor que cero, los inresos corrienes ienen que ser mayores o iuales que los asos corrienes (financieros y no financieros) menos los inresos de capial. c ib c ( δ r) k (8) Esa desiualdad indica que cuando los reornos del capial son bajos o iuales a cero, se requiere mayores inresos ribuarios (o un menor aso corriene no financiero). Lo más imporane, sin embaro, es la implicación que la Rela de Oro iene para el ahorro corriene o superávi primario corriene. Ese superávi debe ser mayor o iual a la suma de los inereses de la deuda neos de los inresos de capial. c ib c δk rk (9) En oras palabras, para que se cumpla la Rela de Oro, el balance presupuesal corriene no debe o no puede reisrar défici, en promedio, durane el ciclo económico. El superávi primario que hace sosenible la deuda esá dado por: i s = b (20) 2
Félix Jiménez Esamos suponiendo que b = b. Además, sabemos que dicho superávi primario es iual a los inresos corrienes y de capial menos los asos corrienes financieros y no financieros, como porcenajes del BI: c s = rk c i (2) De la ecuación (2) se infiere que el balance presupuesal corriene de laro plazo, incluyendo la depreciación, esá dado por el superávi primario que aseura la sosenibilidad de la deuda, el rendimieno del capial y el nivel de endencia del aso de inversión pública: c (22) c δk = s rk i δk uede mosrarse, sin embaro, que la mea de superávi primario corriene depende solo del superávi primario que hace sosenible la deuda como porcenaje del BI y el aso de inversión pública. En efeco, los inresos de capial en el seady sae son iuales: r rk = i δ (23) En consecuencia, el balance presupuesal corriene de laro plazo depende solo del superávi primario y del aso de inversión: c r c δk = s i (24) δ 5. Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica or úlimo, las dos relas, la Rela de Oro y la rela de sosenibilidad, permien la operación de los esabilizadores auomáicos. Como las relas se aplicarían omando en cuena un ciclo económico compleo, endría que calcularse el presupueso corriene ajusado por el ciclo a parir del superávi primario compaible con la sosenibilidad de la deuda. Durane el ciclo, enonces, el aso dejaría de ser endóeno 22
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica y la correspondiene variación de los inresos conribuiría a la auomáica esabilización de las flucuaciones. Cómo idenificar una Rela Fiscal que aseure la sosenibilidad y al mismo iempo no conspire conra la reacivación económica en períodos de recesión? La rela puede formularse como siue:. Se esima el superávi primario que hace sosenible la políica fiscal. Ese superávi primario esá definido por: i s = b (25) 2. Se calcula el inreso corriene esrucural o inreso corriene que no esá influido por el ciclo económico. La asa de crecimieno de ese inreso corriene es iual a su elasicidad (ε) con respeco al produco muliplicada por la asa de crecimieno del produco poencial (*): T c * ε * = (26) 3. Se esima el aso (corriene más la depreciación) con el superávi primario sosenible, el aso de inversión de laro plazo y el inreso corriene esrucural como porcenaje del produco poencial. c c r δk = s i δ (27) 4. El aso corriene más la depreciación será iual a: c r (28) δ ( c δk ) * = s i * 5. El resulado primario corriene del ejercicio anual correspondiene será iual a: (29) 23
Félix Jiménez Esa rela no conspira conra los objeivos de esabilidad macroeconómica, de sosenibilidad fiscal y de crecimieno económico. Esa es la diferencia fundamenal con las relas procíclicas. En la rela procíclica, dados el DF y el pao de inereses de la deuda, los asos no financieros, corrienes y de inversión, se hacen endóenos o procíclicos: aumenan o disminuyen con el BI. Con la rela conracíclica, el DF depende inversamene de los inresos, es decir, el DF es conracíclico. 6. Sisema ineral de conabilidad fiscal y Rela de Oro En la mayoría de países de América Laina, la compilación de información sobre las finanzas públicas iene como uno de sus objeivos principales la deerminación del resulado económico (défici o superávi lobal) del secor público. Ese resulado es iual a la diferencia enre los flujos de inresos y asos de un período deerminado, y permie cuanificar el requerimieno de financiamieno corriene del secor público. El resulado económico no oma en cuena los cambios en la siuación parimonial del secor público produco de los flujos reisrados en el período corriene. or ejemplo, un resulado deficiario bajo la medición acual puede deberse a un incremeno en la inversión pública, la misma que, al aumenar el valor de los acivos, mejora la posición del secor público. Asimismo, la inversión pública enera un flujo de efecivo fuuro que sirve para honrar su financiamieno. En consecuencia, el resulado económico de mediano plazo puede ser posiivo o neural. Es imporane, por lo ano, darle un carácer ineral a la compilación de las esadísicas de las finanzas públicas, de al modo que permia considerar en la evaluación fiscal no solo los flujos corrienes de inresos y asos sino además la posición fiscal en érminos de parimonio neo o de riqueza nea. 24
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica 6. De la conabilidad fiscal de base caja a la conabilidad fiscal de base devenada La conabilidad que uilizan nuesros países es la llamada de base caja. Esa reisra las operaciones financieras en el momeno en que se producen los inresos o desembolsos de efecivo. Sin embaro, el reisro de las ransacciones sobre la base de caja no refleja adecuadamene ni el momeno en que iene luar la acción ni su impaco en la economía. La uilización de las ransacciones en efecivo esá siendo cada vez menos saisfacoria y se esá produciendo un cambio hacia la conabilidad basada en los recursos disponibles. 5 El sisema de conabilidad de base caja ha servido como sopore al esquema de presupueso equilibrado considerado radicionalmene como el objeivo de la políica fiscal en América Laina y en oros países en desarrollo. En ese sisema, odos los asos (y en paricular los asos de capial) son raados como débios, con lo cual se pierde, en una visión de mediano plazo, la idea de que los asos de capial (en el senido que conribuyen a aumenar el sock de acivos no financieros del país) no son un aso sino una inversión. En el secor privado, esa conabilidad sería absurda. Ninuna empresa realizaría una inversión si considera que incurre en un aso. Se nearía que esa inversión enere un incremeno en el flujo esperado de beneficios. ariendo de esa observación, se puede alernaivamene inroducir un sisema de conabilidad de recursos disponibles o de devenados, donde los asos de capial no se conabilizan denro del balance o resulado de operación (la diferencia enre inresos oales y asos corrienes oales) debido a que son operaciones que no reducen la riqueza nea del país, 6 sino, por el conrario, la aumenan. En la conabilidad de base devenada, los evenos económicos se reisran en el período en que ocurren, independienemene de que 5 6 Ese ránsio ha concluido o esá en proceso de conclusión en países de la OECD, ales como Nueva Zelanda, Islandia, Ausralia e Inlaerra. FMI (200: cap. 6) 25
Félix Jiménez se haya efecuado o esé pendiene el cobro o el pao de efecivo. El momeno aribuido es el momeno en el cual cambia la propiedad de los bienes, se suminisran los servicios, se crea la obliación de paar impuesos, sure un derecho al pao de una presación social. Si un eveno fuuro exie un flujo de efecivo subsiuiene, el lapso enre el momeno aribuido a un eveno sobre la base devenada y el momeno del flujo de efecivo se cierra mediane un asieno en las cuenas por cobrar o por paar. Seún el Manual del FMI, las razones para el uso de la conabilidad de base devenada son: El momeno de reisro coincide con el momeno del flujo efecivo de recursos, por lo que ofrece la mejor esimación del impaco macroeconómico de la políica fiscal del obierno. En el caso de la conabilidad de base caja, el momeno de reisro puede ser sinificaivamene diferene del momeno de las ransacciones y acividades económicas a la que esá vinculado. or ejemplo, el inerés paado sobre un bono cupón cero se reisra en el período de vencimieno del mismo. Brinda información más complea ya que reisra odos los flujos de recursos y no solo los monearios, como en el caso de la conabilidad de base caja. Incluye las ransacciones inernas, ransacciones en especie y los oros flujos económicos. En el caso de la conabilidad de base caja, solo se reisran las ransacciones monearias. Incluye odos los arasos, ya que la fecha de vencimieno de un pao obliaorio es siempre la misma o poserior a la fecha aribuida a un flujo sobre la base devenado. Al uilizar la base caja, no hay información sobre arasos. 7 La información sobre flujos de efecivo no se pierde al usar la base devenada. Se prepara por separado un esado de flujo de efecivo. 7 No hay diferencia en las cuenas si una unidad se absiene de paar compras a crédio o no cumple con los desembolsos necesarios de una deuda. 26
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica En la base devenada, las adquisiciones de acivos no financieros se reisran por separado y se hace coincidir el aso de uilizar esos acivos en acividades operaivas del período en que se usó, y no con el período en que se adquirió. Las oras forma de reisro (caja, compromiso, vencimieno) normalmene no diferencian enre asos y adquisiciones de acivos no financieros. Asimismo, la conabilidad de base devenada: 8 ermie al obierno demosrar responsabilidad en el manejo de odos los recursos acivos, pasivos y parimonio. Muesra cómo el obierno financia las acividades que realiza y saisface sus requerimienos de financiamieno. Muesra la posición financiera del obierno y los cambios en dicha posición. Es indispensable que el obierno dispona de información sobre la posición financiera y el sock corriene de acivos y pasivos para omar decisiones relacionadas con la forma del servicio que ofrecen, planificar las necesidades financieras fuuras para el reemplazo y manenimieno de acivos, y adminisrar sus requerimienos de financiamieno. 6.2 Défici fiscal, sosenibilidad y condicionalidad del FMI La definición y medición del resulado económico o del défici público consiuyen pare del debae sobre las políicas de ajuse en América Laina, especialmene en el esquema de condicionalidad del Fondo Moneario Inernacional (FMI). Exisen problemas meodolóicos de medición relacionados a la definición del défici, la coberura insiucional del secor público y el crierio predominane que se uiliza en la eapa del reisro de las ransacciones del secor público. Desde el puno de visa de los oranismos financieros inernacionales, la idea principal de la definición del resulado económico (casi siempre défici) es reflejar las necesidades de financiamieno del secor público, vale decir, las presiones que impone el secor público sobre el ahorro 8 Inernaional Federaion of Accounans (2000). 27
Félix Jiménez del secor privado domésico y sobre el reso del mundo. En el nivel areado, la necesidad de financiamieno del secor público equivale a la diferencia enre la inversión y el ahorro del secor público. La variable proxy del concepo de necesidad de financiamieno del secor público más uilizada es el cambio en la posición deudora nea del secor público en érminos nominales. El FMI, en las caras de inención que suscribe con los obiernos, fija como meas fiscales el cumplimieno de cieros límies a los requerimienos financieros del secor público. Si bien no exise una definición eneralmene acepada de políica fiscal sosenible, en eneral exise acuerdo en que la políica fiscal no es sosenible si la orienación fiscal, acual y proyecada, da luar a un incremeno persisene y acelerado de la relación enre la deuda pública y el roduco Bruo Inerno (BI). Asimismo, se considera que un valor de la deuda con relación al BI esable, pero persisenemene alo, suscia cosos (mayores asas de inerés y, por ende, mayores déficis) y evenualmene se hace insosenible, en el senido de que es necesario revisar la políica fiscal. Un coeficiene de deuda a BI alo y en aumeno es insosenible porque evenualmene los mercados financieros cambiarán sus expecaivas al adverir que la políica fiscal que se esá aplicando no es creíble y será preciso modificarla. Esa variación de las expecaivas hará especialmene difícil y con el iempo imposible que el secor público pueda vender sus insrumenos de deuda. De hecho, los aenes económicos adverirán que cuano mayor es la relación enre la deuda y el BI, más difícil le resulará al obierno realizar el ajuse fiscal necesario (aumeno de los superávi primarios), y mayor será el rieso de moneización del défici o de repudio y reesrucuración de la deuda. ara el FMI, enonces, una políica fiscal sosenible es aquella que no conduce al incremeno de la deuda expresada como proporción del BI; que esabilice la relación enre la deuda y el BI en un conexo de asas de crecimieno económico, de inerés y de inflación razonables. Sin embaro, se reconoce que es discuible o conroverida la deerminación de una relación ópima de mediano plazo enre la deuda y el BI. 28
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica La discusión relaiva a la sosenibilidad de la políica fiscal no es nueva y se ha cenrado básicamene en propuesas de múliples indicadores que analizan la evolución fuura de la deuda pública a parir de proyecciones del conexo macroeconómico. osulando hipóesis relaivas al crecimieno de laro plazo y las asas de inerés reales, combinadas con el nivel inicial de la deuda y proyecciones relaivas al aso primario y a los fuuros inresos, se obienen rayecorias posibles de la deuda pública. La políica fiscal será, por lo ano, sosenible, si el valor presene acualizado de los resulados primarios sobre el BI es iual al nivel acual de la relación deuda a BI. Ello implica que el obierno, si quiere manener su nivel de deuda pública, debe enerar superávi primario. Hay que señalar, sin embardo, que en el marco de la condicionalidad del FMI, que privileia relas fiscales procíclicas, las recomendaciones para esabilizar la relación deuda a BI en cada rimesre o año resan flexibilidad a la políica fiscal y exacerban los procesos recesivos de la economía, conspirando conra la propia sosenibilidad de la deuda. En consecuencia, como se posula en ese documeno, la sosenibilidad de la deuda debe asociarse o liarse esrechamene a una rela fiscal conracíclica (véase el capíulo 5). 6.3 La Rela de Oro y el parimonio neo En la conabilidad de base devenada, la Rela de Oro es aún más comprensible. La idenidad básica de esa nueva conabilidad es: Balance Fiscal = Resulado Operaivo Inversión Nea La presencia de la inversión nea indica que la depreciación de los acivos no financieros se deduce del aso de capial y se conabiliza denro del resulado de operación. 9 Ese es iual a la diferencia enre los inresos oales y los asos corrienes financieros y no financieros. Si esa diferencia es iual a cero, enonces la inversión nea es iual a la deuda. En oras palabras, con un resulado de operación iual a cero, el balance fiscal (con sino cambiado) será iual a la deuda incurrida para financiar la inversión. 9 Véase ABS (999). 29
Félix Jiménez La Rela de Oro implica que el obierno consia un resulado de operación equilibrado o iual a cero, durane el ciclo económico de al manera que el endeudamieno sea solo para financiar la inversión y no el aso corriene. En érminos más sencillos, la Rela de Oro es equivalene a un requerimieno de riqueza nea consane, es decir, que el sock de acivos neos del secor público no se modifique a lo laro del ciclo económico. Conablemene, la riqueza o parimonio neo se maniene consane porque la inversión enera un aumeno en el sock de acivos no financieros (eleva la riqueza), pero, dada la esrucura del financiamieno, enera ambién una deuda. Si la políica fiscal se define desde una perspeciva de mediano plazo mediane una Rela de Oro, el indicador relevane como medida de jusicia inereneracional es el resulado de operación anes que el balance fiscal. Nóese que planear que el ahorro corriene financie la inversión no es consisene con la jusicia inereneracional, pues ello implicaría que la eneración corriene es forzada a asumir los cosos del aumeno del sock de capial público, que fundamenalmene beneficiaría a las fuuras eneraciones. Claramene, el único resulado coherene con la Rela de Oro es que el ahorro corriene o resulado de operación sea nulo sobre el ciclo económico. Enonces si se desea cambiar la orienación de la políica fiscal, se debe ambién modificar la conabilidad de las finanzas públicas, pasar del cash balance al fiscal balance, o pasar de la conabilidad de caja a la conabilidad de base devenada (accrual accounin). Los nuevos indicadores que surjan de esa conabilidad no deben considerarse excluyenes respeco a los radicionales. Se raa de que la nueva conabilidad permia ener una mejor idea de la real siuación financiera del país. La Rela de Oro y la rela de sosenibilidad de la deuda ambién pueden formularse en el marco de esa nueva conabilidad (accrual accounabiliy). Los resulados son los mismos. En efeco, se propone medir el resulado y la solvencia fiscal a ravés del parimonio neo o riqueza nea del obierno, independizando de ese modo el aso en inversión del resulado de operación corriene, es decir, adopando la Rela de Oro para la Inversión pública. 220
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica El parimonio neo puede ser definido como: W = B (30) Donde W equivale a la riqueza o parimonio neo, mienras que y B son el sock de capial nominal y el sock de deuda, respecivamene. El cambio o variación del parimonio neo esá dado por: 0 W W = (B B ) (3) Dividiendo (3) enre el BI nominal ( ) enemos: W W = (k k ) (b b ) b k (32) Donde las variables en minúsculas esán en porcenaje del BI y es la asa de crecimieno del BI nominal. or oro lado, la dinámica del sock de capial como porcenaje del BI esá descria por la ecuación 2 de la sección 3: k k = i δk k Mienras que la variación de la deuda pública como porcenaje del BI, esá descria por la ecuación 2 de la sección 2.2: b b i = b i c Reemplazando esas dos úlimas ecuaciones en (32), se obiene la siuiene expresión para la variación del parimonio neo: 0 El cambio en la riqueza nea es iual al resulado de operación, es decir, a la suma del balance fiscal y la inversión nea. 22
Félix Jiménez W W i = ( δk ) ( b c ) (33) Como el inreso oal,, es iual a la suma del inreso corriene y el = rk, la ecuación anerior puede formular- inreso de capial, se como siue: c W W c = c k b k δ r (34) i El primer érmino del lado derecho represena el ahorro corriene, mienras que el seundo érmino represena los inresos de capial. Eso sinifica que, bajo el sisema de conabilidad de base devenada (accrual accounabiliy), cualquier aumeno en el superávi corriene y/o de los inresos corrienes daría luar a un incremeno en el parimonio neo. La Rela de Oro implica que el balance presupuesal primario corriene (incluyendo los asos de depreciación) sea mayor o iual que los asos de inereses neos de los inresos de capial. En consecuencia, la ecuación (34) deber ser mayor o iual a cero. En oras palabras, la variación de la riqueza nea será mayor o iual a cero si: c i c δk b rk (35) Ese resulado es iual al obenido en la sección 4, ecuación (9). Ahora bien, cuando se cumple la condición de sosenibilidad de la políica fiscal, b = 0, y el capial se encuenra en su esado esacionario ( 0 ), la ecuación (34) se ransforma en: k = W W = b k (36) 222
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica La Rela de Oro esablece que el endeudamieno debe esar desinado a financiar únicamene la inversión (véase ecuación 8). ara que esa rela se cumpla, la ecuación (36) debe ser esricamene iual a cero. En efeco, como de la ecuación (2) se iene que k = i δk, enonces: b = k (37) En conclusión, cuando se aplica la Rela de Oro y se aa a la sosenibilidad en el esado esacionario, la variación del parimonio neo debe ser iual a cero ( 0 ). W = El indicador de solvencia, como el parimonio neo, incluye o siúa mejor al concepo de sosenibilidad fiscal asociándolo al seady sae. or ese moivo, se orna necesario y conveniene la adopción del indicador parimonio neo como el relevane para la evaluación del resulado fiscal y de la solvencia del secor público, no solo por las auoridades nacionales sino ambién por los oranismos financieros inernacionales. Lamenablemene, en América Laina las esadísicas acuales de las finanzas públicas no reisran de manera sisemáica el parimonio neo esaal, se limian al cálculo del défici convencional (inresos menos asos), en concordancia con las recomendaciones del Manual de Esadísicas de las Finanzas úblicas, FMI (200), publicado en el año 986. or ello, se suiere aplicar un sisema ineral de esadísicas de las finanzas públicas. El FMI, en su Governmen Finance Saisics Manual 200, esablece los fundamenos eóricos y conables que permien la consrucción de diferenes indicadores analíicos de políica fiscal, enre los cuales enemos al balance fiscal y el parimonio neo. El valor oal de los acivos, que se poseen en un momeno deerminado, menos el valor oal de los pasivos se denomina parimonio neo y consiuye un indicador de riqueza. El parimonio neo ambién puede calcularse como el saldo resulane de odos los flujos económicos de los períodos previos. 223
Félix Jiménez 6.4 Implemenación del sisema ineral de Conabilidad ública Reconociendo que la consrucción de un sisema ineral de conabilidad fiscal es una area de mediano plazo y de implemenación radual, es preciso que esa se realice sobre las acuales bases de los sisemas esadísicos ubernamenales y en armonía con el Sisema de Cuenas Nacionales en su úlima versión. ara ello se recomienda, en el nivel de cada país, la creación de una comisión écnica ad hoc mulisecorial y mulidisciplinaria, con la asisencia de oranismos inernacionales calificados, para que en un plazo breve formule el diseño de un sisema ineral de conabilidad fiscal y su correspondiene plan de implemenación. Esa comisión debería ser liderada por las insiuciones encaradas de la políica fiscal. 7. Condiciones de la ransición El cambio hacia ese nuevo enfoque de medición de las esadísicas de las finanzas públicas no puede realizarse sin que anes se hayan compleado alunas condiciones básicas para la ransición de un sisema a oro. Esa sección revisa las principales experiencias e idenifica alunas condiciones de ese cambio. 7. Análisis de experiencias inernacionales Acualmene exisen alunos obiernos que uilizan el sisema de base devenada en sus diferenes niveles de obierno, enre los que se puede mencionar a Nueva Zelanda, Islandia, Ausralia, Inlaerra y EEUU. Asimismo, en oros se esán inroduciendo los cambios necesarios para producir presupuesos basados en recursos disponibles, como en Irlanda. Cabe desacar que, denro de los países subdesarrollados, Fiji esá implemenando un sisema devenado con ayuda de Nueva Zelanda. A coninuación se presenan las experiencias de res países que han adopado la conabilidad sobre la base de recursos disponibles. 224
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica 7... Nueva Zelanda 2 Durane el decenio 984 995, Nueva Zelanda implemenó una complea reoranización en el secor público, inroduciendo una serie de reformas, que incluyó el raslado al sisema de base devenado. 3 El objeivo fue mejorar la responsabilidad y la ransparencia en las operaciones del obierno e incremenar la eficiencia en la provisión de servicios públicos. or ello, el enfoque de la políica fiscal cambió hacia objeivos de laro plazo. En 985 se limió al Esado a paricipar en acividades donde el secor privado era más eficiene. 4 En 989 se publicó el ublic Finance Ac (FA), el cual inrodujo un requisio de elaboración de nuevos repores de operaciones financieras basados en resulados a odas las enidades públicas, sobre la base devenada. Lueo, en 994, con el Fiscal Responsibiliy Ac (FRA), se insiuyeron los cinco principios recores de su políica fiscal: ) reducción del oal de la deuda a niveles prudenes, 2) una vez lorado, manener esos niveles, aseurando en promedio que los asos de operación no superen los inresos de operación, 3) manener un suficiene nivel de parimonio neo que pueda afronar impacos neaivos, 4) un manejo prudene de riesos fiscales, y 5) la implemenación de políicas con un rado razonable de predicibilidad de los inresos fiscales. Los obiernos eran libres de escoer sus objeivos fiscales siempre y cuando cumplieran con los principios del FRA. Asimismo, se oblió a los obiernos a reporar su posición fiscal proyecada uilizando el GAA, 5 incluyendo los inresos, asos, 2 3 4 5 Caniano (996). Nueva Zelanda fue el primer país donde el obierno produce sus cuenas sobre base devenada, sisema que permie una evaluación más ransparene del desempeño y posición del obierno. Enre 988 y 994 las venas de acivos del obierno alcanzaron en oal $NZ 3 mil millones, equivalenes a un promedio anual de 4% del BI. Lo que redujo la deuda de 63% del BI a 55% en similar período. Generallly Acceped Accounin racices 225
Félix Jiménez balance de operación sobre la base devenada, deuda oal y parimonio neo. El conjuno de esados financieros producidos es similar a los de cualquier empresa privada e incluía una declaración de responsabilidad, donde el minisro acepaba la responsabilidad por la ineridad de la información en dichos esados financieros y el cumplimieno con el FA y con el GAA. Los oros esados fueron: a) esado de operaciones (inresos y asos), b) esado de posición financiera (Hoja de Balance y arimonio Neo. Incluye los acivos no financieros y las obliaciones como jubilación), y c) esado de flujos de efecivo, y oros que reporaban endeudamieno y pasivos coninenes. Cabe mencionar que durane el período 985 994, durane el que se llevaron a cabo las reformas, el balance fiscal se redujo de un défici de 9% del BI a un superávi de 3%, mienras la deuda pública se redujo susancialmene. La mejora de la siuación fiscal se dio ambién en pare a la reforma en el secor público que permiió mejorar la recaudación y reducir los asos. La experiencia de Nueva Zelanda podría rasladarse a oros países. Sin embaro, se debe omar en cuena que: a) es un proceso radual, que deberá de ener un sopore políico y acepación pública, que son las principales caracerísicas del éxio de las reformas, b) la implemenación de alunas reformas pueden inicialmene incremenar los asos, oras pueden requerir decisiones que no son populares, c) la experiencia de ese país cubre a oda la adminisración del obierno, lo que fue posible racias al amaño pequeño de su secor público y la ausencia de obiernos subnacionales, y d) por úlimo, de esa experiencia se desaca que el sisema de base devenado, que esá siendo adopado por países, ano desarrollados como en desarrollo, ayuda a idenificar las ineficiencias en el coso y provisión de los servicios públicos e incremena la responsabilidad de las auoridades. 226
Rela de Oro, sosenibilidad y rela fiscal conracíclica 7..2. Ausralia 6 El 2 de marzo de 996, el obierno ausraliano anunció reformas en la manera de conducir la políica fiscal. Dicho marco incluyó una esraeia fiscal explícia de mediano plazo (que incluía ano objeivos de mediano plazo como meas de coro plazo) con el fin de mejorar la posición financiera del obierno, y ambién la desinación de un Esauo de Bude Honesy para elevar el nivel de ransparencia y responsabilidad en la conducción de la políica fiscal. La esraeia de mediano plazo esaba diriida a incremenar el ahorro público con el cual podría incremenarse el crecimieno de laro plazo. El objeivo cenral era aranizar que el ahorro del obierno sería suficiene para cubrir su propia inversión y no hacer uso del ahorro privado. Además, fue diseñado para aseurar que las eneraciones fuuras no se perjudiquen con un incremeno de la cara de deuda pública. El objeivo fiscal de mediano plazo era lorar un balance fiscal nulo en promedio durane el ciclo económico, además incorporaba oras meas fiscales: a) manenimieno de superávi fiscales mienras el crecimieno coninuaba, b) reducción de la raio de deuda del obierno de 20% en 995 a 0% en 2000 200, y c) dirección de recursos suficienes a secores de mayor prioridad, y reducir la raio Gasos/BI. Con la adopción del sisema de base devenado 7 (999 2000), el obierno no cambió sus objeivos de políica fiscal, sino que, más bien, apunaría a lorar su mea de Balance Fiscal en promedio durane el ciclo económico. Ese balance fiscal mide la conribución oal del Secor úblico al Endeudamieno Neo y, por lo ano, al balance en cuena corriene. Mide la brecha ahorro e inversión pública, la que en promedio deberá esar balanceada durane 6 7 ABS (999). Las medidas sobre base devenada proporcionan una mejor medida de la acividad oal del obierno y los efecos de laro plazo de las políicas acuales e incorpora obliaciones eneradas por jubilación y depreciación. No obsane, la base caja idenifica los efecos a coro plazo de la políica fiscal en la economía, por ello se coninuará produciendo. 227