Ecuador: Pensiones en Riesgo Diagnóstico del Sistema de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) Abril 2021 Documento preparado por expertos nacionales, con apoyo técnico del Banco Mundial, a petición del MEF y del IESS
La preparación de este documento fue dirigida y coordinada por De la Torre, Augusto (UDLA y Columbia University) y Rudolph, Heinz (Banco Mundial) con comentarios e insumos técnicos proporcionados por (en orden alfabético) Albornoz, Vicente (UDLA) Apella, Ignacio (Banco Mundial) Cueva, Simón (Laureate) Dahik, Alberto (UEES) Hidalgo, José (CORDES) Ibarra, Rodrigo (Actuaria Consultores) Jaramillo, Fidel (UDLA) Lucio-Paredes, Pablo (USFQ) Madera, Jorge (Mesa de Estudios de la Seguridad Social) Miguel, Faruk (Banco Mundial) Pachano, Abelardo (Finanview) Palán, Gladys (Mesa de Estudios de la Seguridad social) Zviniene, Asta (Banco Mundial)
Contenido y mensajes clave de la presentación El IVM presenta un déficit de caja creciente (entre aportes y pago de prestaciones), el cual no puede financiarse por mucho tiempo más Ni fiscalmente ni con las reservas del sistema Por qué el insostenible déficit del IVM? Por diseño, el sistema ofrece beneficios de jubilación mucho mayores al de los aportes lo cual es cada vez más incompatible con el implacable envejecimiento poblacional y aumento de la expectativa de vida por lo que genera un subsidio intergeneracional que inevitablemente requerirá impuestos o reducción de otros gastos prioritarios (educación, salud, asistencia social, infraestructura) El IVM cubre un tercio de la fuerza laboral (cobertura similar a la de países comparables) pero, debido al subsidio, los aumentos de cobertura ahondan la insolvencia del sistema El sistema IVM es inequitativo: subsidia más a los afiliados de altos ingresos
El IVM presenta un déficit creciente (entre aportes y pago de prestaciones) que no puede financiarse por mucho tiempo más, ni fiscalmente ni con reservas del sistema
% PIB El sistema IVM no solo que es actuarialmente insolvente 160% 140% 120% 100% Deuda del Sector Público No Financiero y Valor Presente de los Déficits Futuros del IVM 1 80% 60% 40% 20% 0% Deuda Pública VP deficits IVM (2020-2050) 1 El cálculo del valor presente (VP) de los déficits futuros utiliza una tasa de descuento igual a la tasa de crecimiento del PIB, y el resultado está expresado como porcentaje del PIB del 2020. SPNF es el Sector Público no Financiero. Fuente: FMI y proyecciones el Banco Mundial con base al modelo Prost.
sino que además genera déficits de caja crecientes desde 2014, principalmente por la expansión de las prestaciones y el creciente número de pensionistas IVM: Estado de Resultados (millones de US$) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020* 2021* 2022* 2023* 2024* 2025* Aportes 2,150 2,367 2,538 1,562 1,920 2,290 2,509 2,429 2,290 2,343 2,433 2,503 2,585 Pago de prestaciones 2 2,056 2,453 2,873 3,277 3,650 3,905 3,976 4,324 4,623 4,854 5,063 5,235 5,379 Déficit básico IVM 95 (87) (335) (1,715) (1,730) (1,615) (1,467) (1,895) (2,333) (2,511) (2,630) (2,732) (2,794) Financiamiento: Variación neta de reservas.. (651) (2,013) 1,621 1,640 1,479 335 1,055 Transferencias del MEF 849 1,034 349 94 91 136 1,132 841 Memo ítems: Valor de contribución del 40% 822 981 1,149 1,311 1,460 1,562 1,590 1,730 Saldo fondos IVM 6,741 7,391 9,405 9,577 8,561 6,961 7,372 7,099 Fuente: Elaboración y proyecciones del Banco Mundial, con datos del IESS. *Estimado o proyectado. 1 Para 2014 y 2015 la variación de las reservas se calcula por residuo. Variación negativa implica acumulación de reservas. No coincide con los cambio observados en el saldo de fondos IMV, porque éstos reflejan efectos de valoración, recuperación de cartera, y otros. 2 Excluye los gastos administrativos del IESS asociados al IVM, que en 2018 fueron $83 millones (2.1% de las prestaciones).
%PIB El Gobierno Central no podrá hacerse cargo del déficit corriente del IVM La contribución fiscal del 40% de las pensiones crece en el tiempo como porcentaje del PIB y, desde 2020, es insuficiente para financiar el déficit básico entre aportes y prestaciones IVM: Déficit corriente y transferencias fiscales 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Transferencias totales (40%) Déficit corriente El 40% lo terminan pagando los ciudadanos a través de los impuestos, incluso los ciudadanos que no están afiliados al sistema. Fuente: Proyecciones del Banco Mundial, con base en el modelo PROST.
% ingresos tributarios En consecuencia, sin reforma, el déficit del IVM se llevaría una tajada creciente del ingreso tributario o reduciría asignaciones fiscales para otros gastos sociales prioritarios 25% Déficit básico del IVM (como porcentaje de los ingresos tributarios del Gobierno Central) 20% 15% 10% 5% 0% 2016 2020 2025* 2030* Fuente: FMI y Banco Mundial.
El fondo IVM ($7.200 millones en abril de 2020) es poco líquido y su valor de mercado es muy inferior al registrado contablemente Composición de Activos del Fondo IVM, abril 2020 (% del total) 3% 13% 22% 10% 52% Cartera de bonos de gobierno Cartera de créditos quirografarios Cartera de créditos hipotecarios Cartera de renta variable Otros activos líquidos Fuente: IESS Nota: los activos más líquidos del fondo IVM son los créditos quirografarios que se podrían negociar con facilidad. Otros activos potencialmente líquidos incluyen las inversiones en acciones (cartera de renta variable). Los bonos del gobierno se registran a valor nominal, por lo que su venta sería posible solo con fuertes descuentos.
Sept-20 Oct-20 Nov-20 Dic-20 Ene-21 Feb-21 Mar-21 Abr-21 May-21 Jun-21 Jul-21 Ago-21 Sept-21 Oct-21 Nov-21 Dec-21 Jan-22 Feb-22 Mar-22 Apr-22 May-22 Jun-22 Jul-22 Aug-22 Sep-22 Oct-22 Nov-22 Dec-22 Si el Gobierno Central no pudiese transferir al IESS más de $1.000 por año (en efectivo), las reservas líquidas del IVM se agotarían en menos dos años 6,500 4,500 2,500 500 Proyección de Reservas del IVM 1 (millones de US$) (1,500) Cartera de activos liquidos Cartera de bonos del gobierno Cartera hipotecaria Activos totales Fuente: Proyecciones del Banco Mundial. 1 Supone un escenario en que el MEF transfiere un máximo de 1% del PIB en efectivo al IESS, y que el BIESS deja de dar crédito con recursos del fondo IVM, transfiriendo así todas las recuperaciones de sus créditos y retornos de sus inversiones al IESS. En conclusión, si el sistema no se reforma, en 2-3 años será muy difícil para el IVM honrar las prestaciones
Por qué el insostenible déficit del IVM? Por diseño, el sistema ofrece beneficios de jubilación que son mucho mayores al fondo que se acumularía por los aportes lo cual es cada vez más incompatible con el implacable envejecimiento poblacional y aumento de la expectativa de vida por lo que genera un subsidio intergeneracional que inevitablemente requerirá de mayores impuestos o reducción de otros gastos prioritarios (educación, salud, asistencia social, infraestructura, etc.)
En la actualidad, se necesitarían ocho afiliados cotizantes para financiar a un jubilado
Pero solo hay cinco cotizantes por cada jubilado Crecientes presiones fiscales
Y en el 2040 habrán solo tres cotizantes por cada jubilado Presiones fiscales explosivas
Parámetros (requisitos) básicos del sistema IVM en Ecuador 2020 2021+ Tasa de aportación (% del salario) 9.86% 11.06% Número de meses de aportaciones efectuadas al año 12 Número de meses de salarios recibidos 14 Tasa de aportación efectiva 8.5% 9.5% Número de meses de pensiones recibidas 14 Número de años de referencia para el cálculo de la prestación 5 mejores años 1 Edad Años de cotización Tasa de reemplazo 2 Cualquier edad 40 100% 60 30 75% 65 15 56% 70 10 50% 1 La pensión se calcula en función del promedio geométrico de los 5 mejores años de salarios. 2 La tasa de reemplazo en Ecuador es la pensión jubilar dividida para el salario promedio (geométrico) de los 5 años de mejor remuneración. Fuente: IESS.
En conjunto, el diseño del sistema IVM genera prestaciones desfinanciadas; pero unos parámetros tienen más impacto que otros 1. La tasa de aporte es muy insuficiente en relación a la tasa de reemplazo La tasa de reemplazo es la pensión jubilar como porcentaje del sueldo previo a la jubilación 2. La tasa de reemplazo se incrementa sustancialmente con los años de aporte, llegando a un máximo a los 40 años de aportes 3. La pensión máxima es muy alta en relación al salario medio de los afiliados 4. El número de años de salarios de referencia para el cálculo de la prestación es bajo comparado a otros países con sistemas pensionales similares 5. La edad de jubilación no es el determinante principal en la decisión de jubilarse porque el afiliado espera mejorar la pensión con más años de cotización
Tasa de aporte La tasa de aporte en Ecuador es comparativamente baja, mientras que la tasa de reemplazo (la pensión en relación al salario prejubilar) es alta 40% Tasas de reemplazo y de aporte en países europeos con sistemas pensionales de reparto, 2018 35% 30% Italia 25% Lituania 20% 15% 10% 5% Dinamarca Ecuador 0% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 110% Tasa de reemplazo con 40 años de cotización Fuente: Banco Mundial y Comisión Europea.
EU-27 Luxembourg Italy Spain France Portugal Greece Austria Slovakia Malta Poland Hungary Sweden United Kingdom Finland Netherlands Romania Belgium Czechia Denmark Germany Slovenia Cyprus Bulgaria Estonia Croatia Latvia Lithuania Ireland Ecuador A pesar de tener un ingreso per cápita mucho menor, la tasa de reemplazo promedio de Ecuador es muy superior a la de países europeos 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Tasas de reemplazo promedio observadas en países europeos y Ecuador, 2018 1 1 En el caso de Ecuador se incluye la tasa de reemplazo promedio de 2019. Fuente: Encuesta EU-SILC (2018) y cálculos del Banco Mundial.
% del costo de la nómina Los aportes totales (para pensiones, invalidez, salud, cesantía, riesgos del trabajo) sobre la nómina en Ecuador no son altos, comparado con otros países 60 Aportes sobre el costo de la nómina, 1 2013 50 40 30 20 10 0 1 El costo de la nómina en Ecuador es el salario más los aportes que deben hacer el empleado y el empleador para la seguridad social (fondo IVM, fondo de cesantía, seguro campesino, fondo de salud) y fondos previsionales complementarios en caso de haberlos. No se incluyen los aportes para el fondo de reserva, la jubilación patronal y otros beneficios de jubilación para empleados públicos. Fuente: OCDE (2013).
La pensión máxima en Ecuador de $2.200 por mes (5.5 SBU) es muy alta en relación al salario medio, comparada con otros sistemas de reparto La pensión máxima es 3 veces el salario medio en Ecuador pero menos de 2/3 en EEUU $6,000 $5,000 $4,000 $3,000 $2,000 $1,000 $0 Salario mensual medio y pensión máxima (US$ a noviembre de 2020) Ecuador Brasil EEUU Beneficio máximo Salaro medio Nota: La pensión máxima en EEUU y Brasil se refiere exclusivamente a la fijada por el Social Security y el INSS, respectivamente. Los datos para Brasil están calculados al tipo de cambio del 29 de Noviembre de 2020. A diferencia de Ecuador, Brasil como EEUU ofrecen beneficios tributarios a las contribuciones voluntarias y adicionales a cuentas individuales de ahorro para el retiro. Fuente: Elaboración del equipo del Banco Mundial.
US$ constantes La pensión máxima en Ecuador incide en el cálculo de las prestaciones solo para un pequeñísimo número de pensionistas, que son de altos ingresos Distribución porcentual del salario mensual de los afiliados al IVM (Diciembre 2018, US$) IVM: Perfiles de ingreso promedio, por edad y genero, 2019 (US$ constantes) 1,400 mayor a 1500 1400 1300 1200 1100 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 1,200 1,000 800 600 400 200-15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 edad Hombres (efectiva) Mujeres (efectiva) 25 15 5 5 15 25 35 Fuente: Banco Mundial. Hombres Mujeres Fuente: IESS (2019). La gran mayoría de afiliados percibe salarios muy inferiores a la pensión máxima.
% salario % salario promedio La combinación de baja tasa de aportación, alta tasa de reemplazo y alta pensión máxima conforma un cóctel explosivo Tasa de aporte, tasa de reemplazo, y beneficio máximo 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ecuador Brasil EEUU Tasa de aporte Tasa de reemplazo Beneficio máximo (derecha) 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% 1 Cálculos aproximados para un afiliado con 30 años de cotización. Fuente: Banco Mundial.
años de servicio La decisión de jubilarse en Ecuador esta motivada principalmente por los años de servicio más que por la edad 45 40 35 Tiempo promedio de servicio y edad de retiro 30 25 20 15 10 5 0 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 edad de retiro del trabajador Observado Mínimo estatutario Fuente: Banco Mundial
porque la tasa de reemplazo sube empinadamente con los años de servicio, especialmente después de 35 años de cotización 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% Tasas de reemplazo y porcentaje de jubilados, según años de servicio 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 años de servicio % Pensionados (derecha) Tasa de reemplazo (izquerda) 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Fuente: Estimados del Banco Mundial con data del IESS.
% El aumento de prestaciones (aumento del beneficio pensional) por cada año de cotización es muy alto en Ecuador, comparado países de la OECD Aumento promedio de prestaciones por cada año adicional de cotización 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 Para 35 o más años de cotización Fuente: OCDE y Banco Mundial.
Paraguay Brazil Nicaragua Panamá Honduras Ecuador Guatemala Belize Guyana Bahamas Barbados Costa Rica Trinidad Peru Haiti Colombia Argentina Uruguay Jamaica OECD LAC Paraguay Brazil Nicaragua Panamá Honduras Ecuador Guatemala Belize Guyana Bahamas Barbados Costa Rica Trinidad Peru Haiti Colombia Argentina Uruguay Jamaica OECD LAC También en relación a América Latina, el IVM ecuatoriano es especialmente generoso con quienes se acercan a 40 años de contribución Tasa de remplazo con 20 años de cotización Tasa de remplazo con 30 años de cotización 100% 100% 75% 50% 30% 47% 75% 50% 43% 57% 25% 25% 0% 0% Tasa de remplazo con 40 años de cotización 100% 75% 50% 64% 55% 25% 0% Fuente: OCDE-Banco Mundial-BID, Panorama de las Pensiones: América Latina y el Caribe, 2015.
El número de salarios de referencia en Ecuador (promedio de los 5 años de mejor remuneración) es bajo comparado con otros países de la región América Latina: número de años de referencia salarial para el cálculo de pensiones 1 (Porcentaje del total de países de la región) 30% 30% 10% 30% 1 Incluye 20 países de América Latina. Fuente: Banco Mundial 5 o menos 6-10 11-20 Vida laboral
Los parámetros del sistema no se ajustan dinámicamente a los implacables cambios demográficos en Ecuador Fertilidad 1 Expectativa de vida a los 60 años Dependencia del sistema IVM Dependencia demográfica (Número de niños por mujer) (Número de años) (Número de contribuyentes (Población 15-64 / por cada jubilado) 2 Población 65+) 1950-1955 6.8...... 1960-1965 6.7...... 1970-1975 5.8...... 1980-1985 4.5 18.4.... 1990-1995 3.6 20.2.... 2000-2005 2.9 22.0.... 2020-2025 2.3 23.8 5.3 6.7 2030-2035.. 24.7 4.0 5.0 2040-2045.. 25.7 2.9 4.0 Fuente: Banco Mundial y Naciones Unidas. 1 La tasa de fertilidad es el número de niños nacidos vivos que una mujer hubiese tenido a los 50 años, si estuviese sujeta a las tasas de fertilidad observadas en cada año. 2 La tasa de dependencia toma en cuenta todos los beneficiarios del IVM, esto, es no solo los jubilados por vejez, sino también los jubilados por invalidez, y los beneficiarios por sobrevivencia.
US$ constantes El resultado es un enorme y creciente subsidio Un trabajador de ingreso medio aporta al IVM solo el 20% de las pensiones que recibirá cuando se jubile 1400 Aportes y prestaciones para un trabajador de ingreso medio 1 (En US$ constantes) 1200 1000 800 600 400 200 Aporte al IVM 0 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 Salario Aporte (ajustado) Pensión de vejez Pensión de Sobrevivencia 1 Asume una densidad de cotización (proporción promedio de meses de aporte por año) del 66%. Fuente: Estimados del Banco Mundial, con base en datos del IESS.
Este subsidio intergeneracional termina siendo una carga para todos los ciudadanos que pagan impuestos Presiones fiscales explosivas
La cobertura del IVM solo cubre un tercio de la fuerza laboral, una cobertura similar a la de países comparables Pero, por el subsidio, los aumentos de cobertura ahondan la insolvencia del sistema
Cobertura como % de la fuerza de trabajo La cobertura se correlaciona positivamente con el PIB per cápita y en Ecuador está cerca a la media esperada Cobertura de sistemas de pensiones contributivos 100% 90% 80% Saint Kitts and Nevis 70% Antigua and Barbuda Bahamas OECD 60% Grenada Saint Vincent and the Grenadines Barbados Uruguay 50% Dominica Costa Rica Trinidad and Tobago 40% Belize Saint Lucia Brazil Chile Ecuador Panama 30% 20% El Salvador Bolivia Nicaragua Guyana Argentina Dominican Republic Colombia Peru Mexico Guatemala 10% 0% Honduras Jamaica Haiti Paraguay - 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 PIB per cápita, en US$ del 2011 Fuente: Banco Mundial.
Pero, por el subsidio, los aumentos de cobertura del IVM sin financiamiento adecuado debilitan la solvencia del sistema La reforma legal de abril del 2015 (R.O No. 483) incorpora como afiliados a personas que realizan trabajo no remunerado del hogar, con subsidio del estado Estas personas tienen derecho a recibir pensiones por incapacidad permanente total y absoluta, pensión de jubilación ordinaria, pensiones de viudedad y orfandad y subsidio para funerales El Presupuesto General del Estado debe incorporar el monto que destinará para subsidiar el porcentaje de aportación individual de estas personas, en función de la situación socioeconómica de la unidad familiar La reforma legal de septiembre del 2012 (R.O. No. 796) garantiza el acceso a la afiliación voluntaria a personas con discapacidad que requieran atención permanente y a las personas o familias que cuiden de ellas Con los mismos servicios y beneficios de la afiliación voluntaria general y sin requerimiento del examen médico Con derecho a la pensión por discapacidad permanente total o permanente absoluta y a una jubilación especial por vejez equivalente al 68,75% del promedio de los 5 años de mejor de remuneración Con una tasa de aporte igual a la del seguro voluntario
El sistema IVM es inequitativo
El subsidio del IVM es regresivo Favorece proporcionalmente más a los afiliados de mayores ingresos Aportes y prestaciones por perfil de ingresos (en US$ constantes) Ingreso alto 1 Aportes = 14% de Prestaciones Ingreso medio 2 Aportes = 20% de Prestaciones Ingreso bajo 3 Aportes = 20% de Prestaciones 1 Asume una densidad de cotización (proporción promedio de meses de aporte por año) del 100%. 2 Asume densidad de cotización del 66%. 3 Asume densidad de cotización del 30%. Fuente: Banco Mundial, con base en datos del IESS.
15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 % de la fuerza de trabajo La cobertura del IVM, que solo protege a trabajadores formales, decrece a partir de edades tempranas y más para las mujeres 50% 45% Cobertura de cotizantes al IVM por edad y género, 2019 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Hombres Mujeres Fuente: IESS Años de edad En Ecuador, la proporción de cotizantes como porcentaje de la fuerza laboral (cobertura) alcanza un máximo a la edad de 30 años. Los que logran seguir cotizando pasada esa edad (es decir, mantenerse cubiertos) tienden a ser los trabajadores de mayores ingresos que permanecen en el mercado formal de trabajo, incluyendo a los servidores públicos.
En conclusión, la reforma es impostergable El inflexible diseño paramétrico del sistema es incompatible con la evolución demográfica: cada vez hay menos cotizantes por jubilado y la expectativa de vida de los jubilados va en aumento El subsidio del IVM es inequitativo: favorece proporcionalmente más a los afiliados de mayores ingresos El subsidio del sistema crece rápidamente, impulsado por una combinación de bajos aportes, altas prestaciones, alto nivel de la pensión máxima y el aumento empinado de prestaciones por año de cotización Mientras que el aporte fiscal equivalente al 40% de las pensiones crece en el tiempo y ya no alcanza para cubrir el déficit básico del IVM, el Gobierno Central no tiene capacidad fiscal para sostenerlo Las reservas líquidas del IVM pueden, por tanto, agotarse en el corto plazo En suma, el sistema IVM es financieramente inviable y fiscalmente insostenible Sin reforma, el déficit de pensiones se llevaría una tajada creciente del ingreso tributario o reduciría drásticamente las asignaciones fiscales para otros gastos sociales prioritarios Reformas al gobierno corporativo y administración del IESS así como a la gestión de activos del BIESS son indispensables, pero por si solas no resolverán el problema estructural de inviabilidad del IVM
Supuestos para las proyecciones 2020 2025 2030 2040 2050 Crecimiento anual del PIB real -9.0% 2.3% 3% 3% 3% Masa salarial (como % PIB) 26% 30% 31% 32% 32%
Gracias