MEMORIA FINAL La llegada de personas inmigrantes a España en los últimos años ha suscitado un gran debate y que se comience a abordar este tema desde los distintos ámbitos (educativo, legislativo, laboral, social, etc.) que son afectados. Así, somos conscientes y observamos en el día a día como Navarra y el resto del Estado están cambiando paulatinamente por la llegada y la aportación del colectivo de inmigrantes. Es en el ámbito autonómico y local donde se desarrollan especialmente los procesos de integración de estas personas en nuestra sociedad, siendo desde el año 2000 cuando la mayoría de las Comunidades Autónomas, entre ellas Navarra, han aprobado mayoritariamente planes en este sentido. Probablemente por lo reciente del fenómeno la perspectiva comparada entre CCAA en el ámbito de las políticas de integración social de inmigrantes no ha recibido prácticamente ninguna atención hasta ahora. Ahora bien, dada la importancia que está adquiriendo la inmigración en distintos niveles de nuestra sociedad, fue esta circunstancia la razón principal que motivó y justificó la idoneidad de plantear una investigación de esta índole que es pionera en el Estado. Por ello se ha realizado una comparación de las políticas de integración social que llevan a cabo distintos países europeos y, esencialmente, las realizadas en Navarra y el resto de CCAA con planes en la materia. De este modo el propósito último de esta investigación es situar en qué lugar se encuentra el discurso teórico y práctico de la Comunidad Foral y, visto su desarrollo, realizar distintas propuestas y recomendaciones para que la política de integración de inmigrantes que promueva sea realmente adecuada a las circunstancias de este fenómeno en Navarra y en el entorno que la rodea. Navarra, al igual que otras CCAA, apostó por la elaboración de políticas de integración para inmigrantes que tienen unos fundamentos si quieren ser reales, los de ser acciones globales que impliquen la intervención conjunta y coordinada de diferentes departamentos y sectores. Esto se encuadra en un marco estatal que, si bien deja a las autoridades locales y regionales gran capacidad en el manejo de algunas competencias clave en materia de integración, es poderoso a su vez para seguir poseyendo el control de decidir quién entra y quién no entra (en el sentido de legalidad), lo cual influye luego de una manera directa en la política que se debe ejercer desde los gobiernos regionales y los ayuntamientos. Es un hecho tangible que no es posible realizar investigaciones sobre la inmigración dejando de lado el ámbito internacional y las políticas que se realizan fuera de nuestras fronteras, ya que de lo contrario lo único que se logra es una versión parcial y sesgada sobre dicho fenómeno. Además, conviene tomar en serio el referente de la experiencia de otros países para diseñar políticas con mayores posibilidades de éxito. En la presente investigación se ha observado que la descentralización a través de las regiones y municipios de las políticas de integración se ha dado en casi todos los países, de forma más acusada en unos (Alemania, Italia) que en otros (Francia, Suecia). La tendencia general es que se va produciendo una progresiva asunción de competencias, o al menos de responsabilidades propias, en los entes descentralizados más cercanos al ciudadano en toda Europa, colaborando el Estado económicamente con los mismos pero sin ejercer las potestades que en algunos casos conservan. Ahora bien, el análisis de las políticas de integración en Europa revela que no existe una clara solución a los problemas que plantean las mismas y que los gobiernos están obligados a buscar soluciones para las ambigüedades que presentan las políticas de esta índole. Es por ello que debemos destacar dos aspectos: en primer lugar, las 1
dificultades (y fracasos en algunos casos) de las políticas de integración en Europa han llevado a algunos países a renegar, renegociar o replantearse determinados aspectos acerca de su modelo histórico de integración. Un aspecto curioso consiste en que en cada Estado se achaquen esas dificultades al propio modelo y se apueste por otras vías o políticas que se observan como idóneas. La contradicción surge en cuanto las vías escogidas son precisamente algunas de las que se están modificando en los países vecinos como respuesta al mismo debate al creer que no son las correctas en el objetivo de la integración, siendo Francia el ejemplo paradigmático de este debate. En segundo término, aunque un país es difícil que renuncie a su herencia histórica lo cierto es que en la práctica, sin rechazar las especificidades inherentes de cada país, el hecho de replantearse aspectos de las orientaciones generales puede abocar progresivamente a una uniformización en algunas de las políticas empleadas. No parece que sean cambios drásticos, pero sí que pueden conducir a un cierto eclecticismo. Ahora bien, no tiene por qué ser idéntica en su conjunto la política migratoria que se plantee para la Unión Europea como ente administrativo (donde se hará hincapié en el estricto control de flujos y en los compromisos en cuanto al respeto de los derechos sociales) y la que se ejecute en cada Estado para gestionar la inmigración en ese territorio, ya que los problemas que se abordan en cada país son diferentes en naturaleza y características. En todo caso, la paulatina convergencia de algunas pautas a nivel de la UE es probable que se evidencien más en el ámbito estatal que en el local o autonómico. El Estado español no es ajeno al devenir de la política sobre inmigración y el gran cambio producido por el que ha tornado este país en previsión de llegada final antes que objetivo de paso ha motivado la puesta en marcha de políticas cuyo fracaso es palmario. A la espera de los resultados de las nuevas directrices implantadas (donde el Reglamento de extranjería supone un interesante punto de inflexión), el contexto en el que se ha desarrollado esta investigación se ha caracterizado por un encuadramiento global de la inmigración en un cuerpo normativo que sirve para regular los aspectos de orden público de la sociedad de llegada. Además, el hecho de no realizar un estricto control de flujos y la atracción que supone la economía sumergida implican que las tasas de irregularidad de España sean de las más altas de Europa. Las políticas de integración dependen en gran medida de las Comunidades Autónomas, pero son nítidas las divergencias a la hora de afrontarlas, configurándose como la característica esencial del modelo de integración español. La heterogeneidad existente está marcando graduales diferencias en la situación de los colectivos de inmigrantes entre las autonomías españolas. Merced a factores socio-estructurales inherentes a sí mismas y a la dinámica que se genere a partir de la concreción de las voluntades políticas y sociales existentes en las CCAA, este contexto descentralizado puede ser la gran baza o el fracaso para la integración de inmigrantes en España. En el momento en que comenzó esta investigación, abril de 2003, eran seis las Comunidades Autónomas con un plan de estas características (Andalucía, Baleares, Canarias, Cataluña, Madrid, Murcia y Navarra), aprobando el suyo otras dos en este periodo (Aragón y País Vasco), mientras que la Comunidad Valenciana y La Rioja han aprobado sus documentos recientemente. Asimismo, tres CCAA no poseen un Plan específico para inmigrantes pero incluyen a este colectivo en sus Planes de Exclusión, por lo que se decidió su introducción en este estudio (Castilla-La Mancha, Castilla-León y Extremadura). Por último, únicamente tres CCAA, precisamente las que ocupan la llamada cornisa cantábrica exceptuando al País Vasco (Galicia, Asturias y Cantabria), 2
aún no tienen determinado realizar ningún tipo de plan para la integración de inmigrantes en su territorio, entre otras cuestiones por su baja tasa de inmigración. El exhaustivo trabajo de campo ha conllevado que se entrevistara a 117 personas relevantes en la materia (128 con las entrevistadas mediante cuestionario por Internet o consulta telefónica) en las doce CCAA analizadas. El perfil de estas personas ha sido ecléctico, incluyendo el ámbito político con miembros de cada Gobierno Regional y de la oposición, personas funcionarias encargadas de la supervisión de los procesos de desarrollo y/o evaluación de cada Plan o áreas determinadas de intervención, miembros de ONG y asociaciones de inmigrantes, funcionarios/as de los Servicios Sociales de Base, así como representantes de la patronal y de los sindicatos de cada comunidad, e incluso, asesores de los Defensores del Pueblo autonómicos. El análisis ha evidenciado, con cierto carácter general, que las políticas y planes de integración de inmigrantes dependen esencialmente de la voluntad política de aplicación y de la coordinación entre la Administración Local y la autonómica, siendo esta cuestión un déficit en prácticamente todas las regiones investigadas. El desarrollo ha sido bastante irregular en la mayoría de los planes analizados, siendo un detalle el que, más allá de estimaciones de acciones normalizadas, no hay ninguna Comunidad Autónoma que invierta más de un 0,3% de sus Presupuestos Generales en las políticas de integración de inmigrantes, estando la media muy por debajo. Asimismo, si bien la orientación política de cada región puede incidir en la visión de la inmigración, esta cuestión no tiene mucho que ver con la labor posteriormente realizada y, desde luego, a nivel local no existen grandes diferencias en la aplicación de las políticas de integración. A continuación exponemos brevemente las características primordiales de cada región para finalizar con una sucinta explicación sobre el caso de Navarra. En cuanto a las tres CCAA que integran en sus planes contra la exclusión a la población inmigrante los rasgos primordiales son que parten de unas escasas cifras de inmigrantes en su territorio. Ahora bien, ello no es óbice en el caso de Extremadura para que su CES recomiende en un estudio ad hoc la no incorporación de más inmigrantes de forma permanente, especialmente en el sector agrícola. Extremadura es la única región que basa su política concretamente en las líneas planteadas por el IMSERSO, aunque tiene ciertos sesgos demasiado específicos en su intervención. Castilla y León aún no ha definido su modelo, si bien mantiene un Acuerdo para la Integración Social y Laboral de la población inmigrante suscrito con los agentes sociales que puede ser una buena herramienta inicial, destacando la implicación del mundo empresarial con respecto a otras CCAA. Asimismo cabe resaltar la intención de fomentar la inmigración no sólo como revulsivo de la economía regional sino también como una válvula de repoblación demográfica de zonas casi deshabitadas. Por último, Castilla-La Mancha tiene en la Red Regional de Atención a Inmigrantes su recurso más avanzado y estructurado, con una notable incidencia en la primera acogida y una teórica especialización funcional entre las entidades concertadas que no tiene parangón en el resto del Estado. Aun así también da la impresión que la administración autonómica no sabe cómo terminar de abordar de una manera decidida este fenómeno más allá de la labor que se desarrolla desde la Consejería de Bienestar Social, siendo empujada por los acontecimientos. Concerniente a las Comunidades con un plan concreto en la materia, la gran característica de Aragón han sido los dos años transcurridos entre la redacción en el 2002 y la aprobación por el Consejo de Gobierno y las Cortes del Plan en el 2004. Este caso supone una contradicción entre el discurso progresista del partido gobernante y la realidad de que no haya existido durante ese periodo una prioridad política a la hora de 3
aprobar el Plan, lo cual hace dudar acerca de si ha existido un planteamiento decidido a intervenir integralmente en las diversas áreas que atañen a la inmigración. A comienzos de este año una cuestión que quizás sea un punto de inflexión es la inclusión de la inmigración en el Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, única región con Andalucía donde no se circunscribe a los Servicios Sociales. Precisamente Andalucía es una de las que más se ha significado en desarrollar líneas de actuación propias, siendo la única que inscribe a la inmigración en una consejería de orden transversal (Gobernación). Su énfasis ha estado en la articulación de estructuras de coordinación, preferentemente de carácter interdepartamental, así como el cumplimiento anual de su compromiso de evaluación. A pesar de que el Plan Integral destaque por su adecuada aplicación en términos generales y por haber sido reconocido internacionalmente en un concurso de Buenas Prácticas de la ONU, no se puede obviar que la situación aún es muy grave en algunas localidades y que el Plan tiene carencias importantes, desde la necesidad de emprender reformas legales (caso del IMS) a su principal déficit, una regulación adecuada de las relaciones contractuales de forma que el inmigrante disponga de unas condiciones dignas de empleo y vivienda. La Comunidad de las Illes Balears fue en el 2000, siete años después de Cataluña, la segunda región que estructuró un Plan específico en la materia. El modelo balear basa su discurso universalista en la aplicación de dispositivos de características genéricas (a excepción de las OFIM), el fomento de la cultura catalana y, especialmente, algunas modificaciones en sus normas que tratan de aminorar el impacto de la exclusión entre aquellas personas que se encuentran en situación irregular en las Baleares (acceso a Renta Básica, cursos de formación, vivienda en alquiler, etc.). El problema de la vivienda es el mayor en la aplicación práctica del Plan, mientras que a un nivel teórico la coordinación entre instituciones (sobre todo entre el Consell Insular de Mallorca y el Govern, y entre las consejerías del propio Govern) ha sido su mayor déficit. El caso de Canarias es singular por cuanto su carácter de región ultraperiférica marca la idiosincrasia del archipiélago en cuestión de inmigración, idealizándose ésta en el imaginario social a través del fenómeno de las pateras y favoreciendo la visualización de un indeterminado efecto frontera. Las peculiares condiciones del archipiélago han determinado que los principales esfuerzos se centren en la acogida de urgencia y en el llamamiento al Estado para que actúe en el control de las fronteras. Ello ha generado una concepción ambivalente de la inmigración: por un lado la perspectiva humanitaria (donde tienen gran importancia las ONG de raíces cristianas) y por otra parte una concepción insegura, por cuanto se percibe al inmigrante como problema de peso. De esta forma es la integración latente de la mayoría de inmigrantes, la de quienes esencialmente no entran por la vía oriental, la que quizás se ha dejado un tanto de lado. La Generalitat de Cataluña se ha caracterizado en la última década por ser la Comunidad Autónoma que ha intentado con más fuerza configurar un discurso propio en materia de políticas de integración para inmigrantes, si bien éste no está exento de contradicciones con su ejecución práctica (destacando asimismo el contrapoder ejercido por la Diputación y el Ayuntamiento de Barcelona, los cuales también han tenido un peso importante en el desarrollo de políticas al respecto). En general, la intensidad con que la Generalitat ha intervenido en la materia ha sido un tanto irregular, para nada acorde con su discurso y algunas de sus actuaciones más relevantes de cara al resto del Estado y Cataluña (intención pública de mayores competencias, apertura en otros países de la red XILA, apoyo a la investigación con la colaboración clara del ámbito académico, implantación de planes comarcales ). 4
Por su parte, el Plan Regional para la Inmigración de la Comunidad de Madrid probablemente sea el que más polémica ha suscitado desde su inicio. Más allá del rechazo político y social que tuvo por la inclusión de medidas como los Centros de Atención Social a Inmigrantes (CASI) que han sido la enseña del Plan, el excesivo énfasis en las acciones de índole social y, sobre todo, la restricción clara de derechos hacia las personas en situación irregular ha incidido en que en la práctica una de cada dos personas inmigrantes tenga graves dificultades para acceder a muchos servicios en la Comunidad, poseyendo algunas de las acciones desarrolladas rasgos segregacionistas, así como cierta tendencia hacia una política de integración de corte pasajero. La Región de Murcia se ha caracterizado por el crecimiento paralelo de la inmigración y del sector agrícola, lo cual ha repercutido en problemas en el ámbito local e inadecuadas actuaciones de políticos de uno y otro signo. La intensidad de la intervención destaca en el área social, si bien existe un claro déficit en los dispositivos que deben promover la igualdad de condiciones y derechos (alojamiento, lucha contra la economía sumergida y la explotación laboral). Además, la tendencia a la especificidad que planea sobre ciertas acciones sólo para inmigrantes (OFRAIN, casa de acogida para mujeres maltratadas, viviendas, atención específica en algunos Servicios Sociales, intención de centros de salud para inmigrantes, etc.) pudiera conformar paulatinamente un modelo no normalizado mediante una variante de segregación espacial y/o social. El País Vasco ha sido la última comunidad (de las analizadas) en aprobar su Plan, pero éste posee algunas características muy interesantes. En resumen, los rasgos primordiales de la política desarrollada hasta el momento por el Gobierno Vasco son: el intento de articulación con carácter previo al Plan de una política de inmigración (la red jurídica HELDU, el Foro o el centro de mediación intercultural), el carácter progresista del Plan apoyado en una normativa socialmente avanzada (junto a la idea de ciudadanía inclusiva destaca que su Director de Inmigración sea la única persona en el Estado de origen inmigrante que ocupa un cargo semejante), la apuesta por la participación del tejido asociativo, el apoyo a los municipios mediante la configuración de Planes Locales de Inmigración y el mutuo enfrentamiento con el Gobierno del Partido Popular, plasmado en los recursos recíprocos a normativas sobre esta materia. Por último, cuatro son las características que definen la política impulsada en Navarra: su base en la concepción de la inmigración como un fenómeno de instalación duradera (por lo que su aplicación inicial ha sido complicada en un entorno de fuertes restricciones a la regularización), la elaboración de un documento muy adecuado a las necesidades detectadas con una metodología pionera en este ámbito, el alto nivel de bienestar que en comparación con otras CCAA ha permitido unas mejores condiciones iniciales para la integración y, en cuarto lugar, las dificultades para aplicar y desarrollar las medidas previstas toda vez que no ha existido el impulso económico suficiente para llevarlas a cabo, existiendo áreas con una ejecución irregular por debajo de lo esperado. El modelo teórico de integración que plantea Navarra pretende la cohesión de la sociedad de manera que la incorporación de personas inmigrantes no repercuta en una hipotética dualización. Para evitar esta fragmentación el empleo se vislumbra como un elemento realmente destacado. Obviamente tampoco podemos desligar esta opción de los esfuerzos que ha hecho la Comunidad Foral en los últimos años en materia de exclusión social y que han tenido unos buenos resultados. Este modelo se torna más válido por cuanto avanza en la concepción universalista de la persona inmigrante sin atender a criterios de permanencia legal en el país (como se observa en el acceso a la Renta Básica). Es remarcable este aspecto junto al hincapié en que no se generen 5
recursos específicos que puedan distorsionar causalmente la citada cohesión social. En este sentido no es descartable que la ausencia de respuesta a las peticiones de algunos ayuntamientos para crear unos servicios específicos tenga su origen en el temor a un posible abandono de la línea general de actuación marcada. Navarra ha sido pionera en determinadas cuestiones a nivel estatal en las que debiera seguir en la misma línea o incluso ser reforzadas. Ejemplos positivos son la planificación de estudios e investigaciones sobre inmigración, la inclusión de representantes del tejido asociativo en la Comisión de Seguimiento del Plan, la no distinción de la categoría jurídica de irregularidad para muchos actos administrativos, la red de alojamiento de emergencia en Pamplona (genérica para toda la población sin techo o transeúnte), el consenso social y político (manteniendo la inmigración fuera de la discusión partidista) y, en los últimos tiempos, la implicación de los medios de comunicación de Navarra en esta temática. Ahora bien, hay otras cuestiones en donde Navarra muestra un déficit en materia de inmigración, debiéndose la mayoría a la no aplicación o puesta en marcha de acciones ya planteadas en su Plan sobre la inmigración. La recomendación más notable para todo su conjunto es que se fomente y aplique realmente este documento, ya que sus líneas de actuación siguen siendo totalmente válidas hoy en día. Aun así es preciso remarcar y recordar la conveniencia de actuar en determinados ámbitos. Estas recomendaciones son: aumentar la inversión destinada a inmigración con un compromiso previo de consignación de gastos por organismos autónomos y departamentos; creación de un órgano específico en inmigración de rango similar o inmediatamente inferior al de Dirección General, ubicándose éste además en un Departamento de carácter transversal; mejorar a través de nuevos órganos o el reforzamiento de los existentes la coordinación interautonómica, interdepartamental e interinstitucional; reformulación de la Comisión de Seguimiento del Plan; solicitud a la Administración Central de la asunción, traspaso o encomienda de ciertas competencias (Inspección de Trabajo, gestión administrativa de los expedientes); incremento del apoyo económico, logístico y teórico (en cuanto a la unificación de criterios) a los municipios; realización de evaluaciones anuales y pormenorizadas del Plan, incluyendo una mejora del sistema de indicadores y, sobre todo, la fijación de objetivos concretos cuantificables a alcanzar cuya evaluación pueda ser observada mediante los indicadores propuestos; estructuración de un servicio por la administración de traducción y de mediación intercultural; mejora del procedimiento de la primera acogida; suscripción de un convenio con el Colegio de Abogados para proporcionar un servicio jurídico concreto a determinadas personas inmigrantes; reformulación de la página web dedicada al Plan de inmigración; mejora, refuerzo y reformulación de los cursos de formación en materia de inmigración e interculturalidad; promoción a nivel normalizado de la vivienda en alquiler y aumento de la construcción de VPO para toda la población; mejora de la lucha contra la economía sumergida y, con carácter general siendo un aspecto primordial, refuerzo de la concienciación social y política de la importancia de este fenómeno y de la voluntad de actuar con políticas efectivas de integración. Como corolario hay que resaltar que si se pretende adecuar la política a la realidad debemos afrontar el proceso aceptando que ya no es válida la concepción del fenómeno migratorio como algo temporal en nuestra sociedad. Más bien al contrario, las migraciones dan lugar a un proceso de asentamiento de la población con vocación de permanencia estable, que pretenden rodearse o formar en su caso una familia y con la aparición de posteriores generaciones integradas en la sociedad de acogida. 6