61 Ls instituciones fiscles brsileñs: ls reforms de Crdoso, 1995-2002 Fbio Gimbigi y Mrcio Ronci El presente trbjo nliz l polític fiscl plicd en Brsil durnte ls dos dministrciones del presidente Fernndo Henrique Crdoso: 1995-1998 y 1998-2002. Subry que, pr el juste fiscl efectudo después de l crisis de 1998-1999, l polític de usteridd plicd por ls utoriddes fue tn importnte como ls reforms institucionles y estructurles. Señl que el deterioro que se produjo entre 1995 y 1998 obedeció principlmente l reducción del blnce primrio y no un myor crg de intereses, mientrs que en el período 1999-2002 el juste fiscl se debió en grn medid un umento de los ingresos, en circunstncis de que el gsto público primrio del gobierno federl continuó umentndo en vlores reles. Exmin ls perspectivs de sustentbilidd fiscl, y concluye que, pr conservr l Fbio Gimbigi Investigdor del Instituto de Investigción Económic Aplicd (IPEA), Ministerio de Plnificción de Brsil fgimbi@ipe.gov.br disciplin fiscl que costó tnto logrr, hbí que incorporr de mner permnente en ls instituciones públics l ctitud de usteridd fiscl de ls utoriddes recientes. Mrcio Ronci Economist Principl Fondo Monetrio Interncionl (FMI) mronci@imf.org
62 I Introducción Trs l dopción del Pln Collor en 1990, entre 1991 y 1994 el blnce primrio del sector público rrojó un excedente de 2,9%. En cmbio, después del Pln Rel (junio de 1994), 1 dicho blnce registró un notble deterioro, que en promedio tuvo por consecuenci un déficit de 0,2% del PIB en el período 1995-1998. En esos ños, ls utoriddes recomendron usteridd fiscl, pero ls permnentes presiones por umentr el gsto contrrrestron con creces el umento de los ingresos o el efecto de los recortes introducidos en otros gstos. Ls propuests de fijr límites máximos l déficit del sector público simplemente no logrron obtener el poyo necesrio. A fines de 1998, Brsil enfrentó un profund crisis extern y fiscl y suscribió un cuerdo de derecho de giro (stnd-by) con el Fondo Monetrio Interncionl (FMI) pr el período 1999-2001. Trs l fuerte devlución del tipo de cmbio en enero de 1999, el cuerdo fue reevludo y en el 2001 se prorrogó hst fines del 2002. En este contexto, hubo cmbios profundos en el sistem político y en el período 1999-2002 el sector público rrojó un excedente primrio medio sin precedentes de 3,6% del PIB. 2 Durnte el segundo gobierno de Crdoso, el sector público operó con clrs restricciones presupuestris, consistentes en l fijción de un mínimo l excedente primrio consoliddo, pr imponer el cul se modificó rdiclmente l gestión de ls finnzs públics brsileñs. 3 Este rtículo es un versión brevid de Gimbigi y Ronci (2004), enriquecid con los comentrios formuldos por Mx Alier, Fbio Brbos, Nigel Chlk, Mrtín Gilmn, Vincent Moissinc, Lur Ppi, Murilo Portugll, Hemnt Shh y Evn Tnner. Los puntos de vist expresdos quí son los de los utores y no representn necesrimente los del FMI o del gobierno de Brsil. 1 Los estudios reltivos l polític fiscl brsileñ de los decenios de 1980 y 1990 generlmente psn por lto el ño 1990, primer ño de plicción del Pln Collor, por estimr que fue típico debido los ingresos extrordinrios que se percibieron. 2 Slvo indicción en contrrio, en el presente trbjo el concepto de necesiddes de finncimiento del sector público se relcion más con los resultdos nominles que con los resultdos opertivos. 3 En este cso, ls instituciones fiscles incluyen tnto el mrco legl de l polític fiscl como l ctitud de ls utoriddes fiscles, l que obvimente contribuye l cumplimiento de l normtiv. Cbe destcr que los rreglos institucionles no deben interpretrse como orgnizciones convencionles o leyes y reglmentos de derecho positivo. Ls instituciones son ls regls del juego norms formles o informles que utilizn los ctores societles (North, 1990). No obstnte que l polític fiscl ordinri siguió bsándose en l obtención de excedentes primrios mínimos y no en déficit nominles máximos, l verdd es que el incremento del gsto fiscl influyó directmente en el objetivo básico. Esto quedó de mnifiesto en los esfuerzos de ls utoriddes por segurr que el déficit nominl no psr de ciertos límites, que grndes rsgos correspondín un sistem de fijr mets l déficit. Por ejemplo, el incremento de ls tss de interés en el 2001 y sus consecuencis pr l proyección del pgo de intereses más ltos en el 2002 llevó ls utoriddes elevr l met del excedente primrio pr ese ño. Así, l met oficil fijd inicilmente en 2,7% del PIB se umentó 3,9%, precismente pr compensr dicho incremento. 4 Este rtículo ofrece un reseñ detlld de l evolución de ls finnzs públics durnte los dos gobiernos del presidente Crdoso: 1995-1998 y 1999-2002. 5 Sostenemos quí que el cmbio de ctitud de ls utoriddes en mteri de polític fiscl frente l crisis del blnce de pgos de 1998-1999 tuvo tnt importnci como ls reforms legles y constitucionles probds fines de l primer y comienzos de l segund dministrción de Crdoso pr logrr que el blnce primrio cmbir 3,7% del PIB entre 1995-1998 y 1999-2002. Ls reforms efectuds por el presidente Crdoso sólo pueden comprrse en su lcnce con ls que hizo el presidente Cstelo Brnco (1964-1967), con l diferenci de que se introdujeron en condiciones polítics mucho más difíciles. 6 De nuestr reseñ surgen dos mensjes importntes. L cus principl más significnte de dificultdes 4 L met originl consistente en logrr un superávit primrio de 2,7% en el 2002 fue nuncid en el 2000, en el mrco de un cíd importnte de ls tss de interés que, según lo previsto en ese momento, debí mntenerse en los ños siguientes. Sin embrgo, con posterioridd l ts nominl del Sistem Especil de Liquidción y Custodi (SELIC), que comienzos del 2001 bjó 15%, se elevó más de 20% en el 2002, lo que obligó revisr ls cifrs proyectds pr el ño siguiente. 5 Si bien los dtos pr este estudio prten de 1994, por rzones de espcio se centr l tención principlmente en el juste fiscl introducido después de 1998. Pr un reseñ de los diversos spectos de l polític fiscl en el período 1995-1998, vése Além y Gimbigi (1999). Pr el período nterior l Pln Rel en 1994, vése Gimbigi (1997). 6 Vése un reseñ de ls reforms de Cstelo Brnco en Brbos, Slzr y de Fro (1989) y en Skidmore (1988).
63 fiscles en l primer dministrción de Crdoso fue el deterioro del blnce primrio y no el incremento de l crg de pgo de intereses. En cmbio, el juste fiscl en su segund dministrción obedeció en grn medid l incremento de los ingresos, en circunstncis de que en los ocho ños de sus dos gobiernos el gsto público básico del gobierno federl se elevó en vlores reles. Estos spectos del juste fiscl llevdo cbo por Crdoso ponen de relieve l necesidd de mntener l disciplin fiscl logrd con tnto esfuerzo y mejorr el juste en los próximos ños. Un elemento clve pr logrr l sostenibilidd fiscl h sido l polític de usteridd fiscl de ls utoriddes recientes, que deberí ser un elemento permnente en ls instituciones fiscles. El rtículo se divide en siete secciones. Trs est breve introducción, l sección II ps revist l evolución de ls necesiddes de finncimiento del sector público en el período 1995-2002. L sección III destc los principles fctores y reforms estructurles del juste fiscl plicdo prtir de 1999. L sección IV trt sobre ls fuentes de ingreso trnsitoris desde medidos del decenio de 1990. L sección V reseñ l evolución de l deud públic. L sección VI demuestr l importnci del cmbio de postur de ls utoriddes respecto de l polític fiscl. Finlmente, l sección VII contiene un resumen y conclusiones. Por su prte, el péndice proporcion informción cerc de l sustentbilidd de l deud públic en el período 1995-2002. II Pnorm de ls necesiddes de finncimiento del sector público, 1995-2002 En el comportmiento de ls finnzs del sector público contr de l dopción del Pln Rel en 1994 es posible distinguir dos períodos de 1995 1998 y de 1999 2002, cd uno de los cules corresponde uno de los gobiernos del presidente Crdoso. L polític económic confrontó dos grndes momentos críticos, el primero en 1995, cundo mermron rápidmente los importntes excedentes del blnce primrio logrdos en los ños nteriores, y el segundo en 1999, cundo se llevó delnte un fuerte juste fiscl en todos los plnos de gobierno (cudro 1). En lo que respect ls principles cuents fiscles, cbe señlr los cutro hechos siguientes: 7 7 Es difícil comprr los resultdos fiscles del primer gobierno de Crdoso con los del ño en que se introdujo el Pln Rel (1994), puesto que 1994 fue un ño reltivmente típico. El superávit primrio de 5,4% del PIB registrdo en 1994 fue muy superior l de 2,2% del PIB de los tres ños nteriores. Esto se explic en grn medid por el hecho de que ese ño los ingresos por concepto de impuestos se vieron fvorecidos l vez por l cíd de l inflción y por l bonnz económic de los seis primeros meses de plicción del pln, en circunstncis de que el gsto público se redujo. Por otr prte, en 1994, el excedente primrio sobre l líne ddo conocer por el gobierno federl fue inferior csi en 1% del PIB l vlor informdo por el Bnco Centrl que represent l cifr oficil, lo que nos hce pensr que l determinción del blnce primrio puede hber tropezdo con lgún problem metodológico, que pudo llevr sobreestimrlo. Por est rzón, resolvimos comprr el promedio de los períodos. Primero, hst 1998, el déficit nominl del gobierno federl se fue centundo grdulmente, en prte debido que heredó deuds de los distintos estdos, lo que en relidd significó un socilizción de ls pérdids, y en prte porque l plicción de un polític monetri restrictiv fectó con myor fuerz el costo del finncimiento. Como consecuenci, ls necesiddes nominles de finncimiento del gobierno federl se elevron de un tercio de ls necesiddes totles de finncimiento del sector público en 1995 dos tercios en 1998. Segundo, en comprción con el período 1991-1994, entre 1995 y 1998 los tres niveles de gobierno registrron un deterioro similr, seguido de un centudo mejormiento en 1999-2002 (cudro 2). Tercero, entre 1995 y 2002 los pgos de intereses lcnzron un promedio de 7% del PIB y contribuyeron mucho l elevdo déficit nominl promedio de 5,5% del PIB registrdo en el mismo período. Si bien en los primeros ños de vigenci del Pln Rel l deud públic totl fue reltivmente pequeñ, sus intereses fueron ltos debido ls fuertes presiones de que fueron objeto ls tss de interés rel, en prte por el riesgo que involucrb otorgr préstmos l gobierno en un mbiente de creciente deterioro fiscl y en prte por l necesidd de trer finncimiento externo pr
64 CUADRO 1 Brsil: Necesiddes de finncimiento del sector público (En porcentjes del PIB) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Necesiddes de finncimiento del sector público 27,0 7,3 5,9 6,1 7,5 5,8 3,6 3,6 4,6 Gobierno federl 10,2 2,4 2,6 2,6 4,9 2,7 2,3 2,1 0,8 Estdos y municipios 12,1 3,6 2,7 3,0 2,0 3,1 2,1 2,0 3,8 Empress públics 4,7 1,3 0,6 0,4 0,5 0,1 0,7 0,6 0,0 Blnce primrio 5,2 0,3 0,1 1,0 0,0 3,2 3,5 3,6 3,9 Gobierno federl 3,3 0,5 0,4 0,3 0,6 2,3 1,9 1,8 2,4 Gobierno federl y Bnco Centrl 3,1 0,5 0,5 0,0 1,3 3,3 2,8 2,9 3,6 Seguridd socil b 0,2 0,0 0,1 0,3 0,8 1,0 0,9 1,1 1,3 Estdos y municipios 0,8 0,2 0,5 0,7 0,2 0,2 0,5 0,9 0,8 Empress públics 1,2 0,1 0,1 0,1 0,4 0,7 1,1 0,9 0,7 Pgo de intereses 32,2 7,5 5,8 5,1 7,5 9,0 7,1 7,2 8,5 Gobierno federl 13,4 2,9 2,9 2,3 5,5 5,0 4,1 3,9 3,1 Estdos y municipios 12,8 3,4 2,2 2,3 1,8 3,4 2,6 2,9 4,6 Empress públics 5,9 1,3 0,7 0,5 0,2 0,6 0,3 0,4 0,7 Prtids pro memori Ajuste del blnce (flujos) 1,9 1,8 1,0 6,9 0,1 3,9 7,6 Privtizciones 0,1 1,9 1,3 0,5 1,4 0,4 0,8 Otros 2,0 0,1 2,3 7,4 1,3 3,5 6,8 Ajuste de l deud intern 0,0 0,0 0,4 3,8 0,4 1,4 3,6 Ajuste de l deud extern 0,1 0,1 0,3 2,7 0,6 0,6 3,6 Otros justes 1,9 0,0 1,6 0,9 0,3 1,5 0,4 Fuente: Bnco Centrl de Brsil. b El signo menos indic déficit. Entrds por concepto de seguridd socil, menos pgo de prestciones. CUADRO 2 Brsil: Blnce primrio del sector público (Promedio de los períodos, en porcentjes del PIB) 1991-1994 1995-1998 1999-2002 Blnce primrio 2,9 0,2 3,6 Gobierno federl 1,6 0,3 2,1 Gobierno federl y Bnco Centrl 1,0 0,6 3,2 Seguridd socil 0,6 0,3 1,1 Estdos y municipios b 0,7 0,4 0,6 Empress públics 0,7 0,1 0,9 Federles 1,1 0,2 0,7 Estdules y municiples 0,4 0,3 0,2 Fuente: Bnco Centrl de Brsil. b El signo menos indic déficit. Entrds por concepto de seguridd socil, menos pgo de prestciones. cubrir los déficit de l cuent corriente extern después de ls crisis siátic y rus. 8 Utilizndo como deflctor 8 Vése Ferreir y Tullio (2002, p. 153). el índice ncionl de precios l consumidor en su concepto mplio, en el período 1995-1998 l ts brut de interés rel del Sistem Especil de Liquidción y Custodi (SELIC) lcnzó un promedio de 22%. Posteriormente, se redujo un promedio de 10% entre 1999 y
65 GRÁFICO 1 Brsil: Pgos de intereses y ts de interés rel 10 30,0 Pgos de intereses en porcentjes del PIB 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Ts de interés rel (escl derech) Pgos por concepto de intereses (escl izquierd) 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 Ts de interés rel en porcentje nul (SELIC) 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 0,0 Fuente: Bnco Centrl de Brsil. Ts de SELIC: Ts del Sistem Especil de Liquidción y Custodi. 2002. Sin embrgo, como este vlor inferior se plicb un deud públic mucho más cuntios, combindo con los efectos de l devlución cmbiri se trdujo en que debiern pgrse elevds sums en intereses (gráfico 1). 9 Curto, el hecho de que en ls cuents fiscles precier un vrible que serí fundmentl pr l dinámic de l deud públic el blnce generl justdo que se remont l período 1995-1998. 10 Est vrible involucr fctores bjo l líne que no fectn los flujos pr stisfcer ls necesiddes de finncimiento del sector público y que modificn el vlor de l deud públic. Ls privtizciones reducen l deud públic, mientrs que l contbilizción de deuds que no se hbín registrdo y l redenominción de l deud públic expresd en moned extrnjer debido l devlución del tipo de cmbio umentn el monto de l deud. En conjunto, estos efectos dieron lugr que entre 1994 y 2002 l deud públic tuviese un vrición cumuld de 19 puntos porcentules del PIB. III El juste y ls reforms fiscles 9 Vése en Grci y Didier (2000) un nálisis de los fctores determinntes de ls tss de interés en Brsil. 10 En rigor, el reconocimiento de deuds ntigus que ntes no se contbilizbn en el blnce justdo comenzó en el gobierno de Collor, expresndo ls obligciones en ls denominds moneds de privtizción, esto es, deuds que se ceptbn como medios de pgo en l vent de empress esttles. Como se dijo en l sección nterior, los pgos de intereses no explicn l bj del déficit nominl, que en el período 1995-2002 siguió siendo elevdo. A continución exminmos ls cuss del juste fiscl prtir de 1999, centrándonos en los resultdos del blnce primrio, que no incluye los pgos de intereses. A nivel del gobierno federl, los ingresos tributrios umentron de mner significtiv, mientrs que el gsto no finnciero se elevó sostenidmente. En los plnos estdul y federl, los cmbios estructurles e institucionles se trdujeron en un mejor grdul del blnce primrio después de 1998. En ls empress públics, dicho blnce tmbién h mejordo mucho
66 desde 1999, debido principlmente los resultdos obtenidos por l empres petroler esttl (Petrobrs). En los dos gobiernos de Crdoso, y en especil durnte el segundo, se relizron importntes reforms estructurles e institucionles en cinco cmpos diferentes, sber, el sistem fiscl estdul y municipl; l privtizción de ls empress públics; l seguridd socil; el sistem finnciero, y los procedimientos presupuestrios (recudro 1). Ests reforms gurdron estrech relción con l cpcidd de ls utoriddes pr poner en práctic un juste fiscl en 1999-2002. Recudro 1 LAS REFORMAS FISCALES DE CARDOSO El sistem fiscl de los estdos y de los municipios No hy dud lgun de que el sistem fiscl de los estdos y de los municipios experimentó un cmbio profundo, que se crcterizó por l eliminción de diverss fuentes de desequilibrios fiscles de nturlez estructurl. Entre los cmbios observdos, cbe señlr los siguientes: l privtizción de l myorí de los bncos de propiedd de los gobiernos estdules, lo que puso fin l finncimiento de ls tesorerís estdules; l plicción de severs restricciones l práctic de otorgr nticipos sobre los recursos presupuestrios, que de hecho ern mecnismos pr obtener créditos del sistem finnciero; el bloqueo de los mecnismos pr l emisión de créditos precutorios por el sistem judicil (esto es, grntís de pgo por el sector privdo de ls sums ordends pgr en virtud de sentencis judiciles), que durnte prte del decenio de 1990 menudo fueron utilizds pr otros fines y contribuyeron l deterioro fiscl de los gobiernos estdules; el refinncimiento de ls deuds estdules y municiples medinte l federlizción de los títulos de l deud emitidos por ellos cmbio de comprometer en grntí ( colterlizr ) sus ingresos futuros. Est medid indujo los gobiernos estdules efectur justes fiscles pr mortizr su deud en un plzo de 30 ños (en l myorí de los csos comprometiendo un máximo de 30% de los ingresos) bjo pen de que el gobierno federl se vlier de sus fcultdes legles pr retener ls trnsferencis constitucionles e incluso se propir de un prte de los ingresos provenientes del impuesto sobre circulción de mercderís y de servicios (ICMS); L Ley de responsbilidd fiscl (ley complementri Nº 101 de 4 de myo del 2002) estbleció, entre otrs coss, montos máximos los gstos por concepto de remunerciones de cuerdo con los ingresos totles de los gobiernos estdules y federl; restringió ls tribuciones de ls utoriddes, especilmente en ños de elecciones; promovió l plicción de norms de trnsprenci pr informr de ls cuents del sector público, y prohibió nuevos refinncimientos por el gobierno federl de l deud de los estdos y de los municipios. L privtizción de ls empress públics Ls privtizciones tmbién constituyeron un importnte reform estructurl. Eliminron lo que hst entonces hbí sido un posible fuente de presiones sobre el gsto público, socid ls inversiones de ests empress. Si ésts hubiesen vuelto los ltos niveles de inversión de principios de l décd de 1980, hbrín ejercido fuerte presión sobre l deud públic. Al mismo tiempo, l vent de empress públics que generlmente hbín operdo pérdid, como el Ferrocrril Federl, eliminó lo que hbí sido fuente permnente de problems en ls cuents del sector público. Por lo que respect los distintos gobiernos estdules, ellos se desprendieron de vris empress deficitris y, por el propio proceso de preprción de ests empress pr l privtizción, vieron mejorr notblemente l gestión de ls empress que siguieron siendo esttles. L seguridd socil L reform constitucionl del sistem de seguridd socil, probd en 1998, hizo posible: estblecer un edd mínim de jubilción pr los funcionrios públicos y umentr grdulmente l edd de jubilción de quellos que tenín menos ños de servicio;
67 contrtr nuevos funcionrios públicos con rreglo l sistem generl de seguridd socil, sin ls prerrogtivs del sistem de pensiones de l dministrción públic, y estblecer fondos de pensiones pr los nuevos funcionrios; eliminr l fórmul de cálculo de ls pensiones de jubilción contempld en l constitución federl, con lo cul se creron ls condiciones pr estblecerl por ley. Esto se hizo efectivo en el período 1999-2002 l promulgrse l ley sobre el fctor de bienestr socil, que contribuyó poner coto l déficit de l seguridd socil, y que l nuev fórmul de cálculo de ls pensiones deslentó ls jubilciones nticipds y l declrción de ingresos inferiores los reles. El sistem finnciero Por l ví de fortlecer el sistem finnciero, ls reforms este sistem bordron posibles fuentes de déficit. Ls reforms en este cmpo incluyeron: l probción del Progrm de Estímulo l reestructurción y el fortlecimiento del sistem finnciero ncionl (PROER); l privtizción de diversos bncos estdules, en vrios csos trs su dquisición por el gobierno federl, con lo cul se puso fin un de ls principles fuentes de desequilibrio fiscl en los decenios de 1980 y 1990; l mplición de l pertur del sector finnciero l cpitl extrnjero, con l vent de diversos bncos trnsncionles bncris, con lo cul umentó l competenci dentro del sistem bncrio; el requisito exigido por el Bnco Centrl de que los bncos plicrn criterios más estrictos pr el otorgmiento de créditos, lo que se trdujo en un precible mejormiento de l solidez del sistem y l reducción de su exposición l riesgo; el fortlecimiento de los bncos de propiedd federl medinte l cpitlizción, l plicción de norms sobre ls ctividdes no reditubles y l plicción de ls recomendciones del Comité de Bsile. Los procedimientos presupuestrios L Ley de responsbilidd fiscl tmbién modificó los procedimientos presupuestrios previstos en l Ley de directrices presupuestris que prueb el Congreso en junio de cd ño. Est últim ley estblece los prámetros pr preprr el presupuesto generl del gobierno federl del ño siguiente, que se present l Congreso en gosto. L Ley de responsbilidd fiscl dispuso que ls directrices presupuestris debín incluir no sólo l principl met básic de resultdos pr el Presupuesto generl del gobierno federl, sino tmbién ls mets de los dos ños siguientes. Este principio de mrco presupuestrio de medino plzo h ddo buenos resultdos como restricción presupuestri: limit el gsto totl y punt que los gstos dicionles dependn de los recursos disponibles. El presupuesto de medino plzo es un uténtic innovción institucionl en Brsil, que lo lrgo de l histori menudo h eludido ls restricciones presupuestris. Vése Ornels y Vieir (1999). 1. El gobierno federl El cudro 3 muestr el desglose de los ingresos y gstos del blnce primrio del gobierno federl desde 1994 hst 2002, bsdo en ls estdístics que public el Ministerio de Hciend. 11 En el cudro sobreslen dos tendencis: En el período considerdo, los ingresos fiscles umentron preciblemente. Los ingresos brutos del gobierno federl subieron de un promedio de 16,5% del PIB en 1991-1994 22,6% entre 1992 y 2002. Al mismo tiempo, los gstos no finncieros del gobierno federl se elevron de mner considerble. Contribuyeron este umento tods ls ctegorís principles. Entre 1991 y 1994 y entre 1999 11 Los dtos se refieren ls estdístics sobre l líne estblecids por l Secretrí Ncionl del Tesoro, que tmbién incluyen los blnces de seguridd socil y del Bnco Centrl. L diferenci entre es cifr y el blnce primrio bjo l líne que public el Bnco Centrl, medid por ls necesiddes de finncimiento menos el interés nominl, se just de cuerdo con l discrepnci estdístic, que se semej l estdístic de errores y omisiones del blnce de pgos.
68 CUADRO 3 Brsil: Blnce primrio del gobierno (En porcentjes del PIB) Promedios del período 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1991-1994 1995-1998 1999-2002 Totl ingresos 18,3 17,5 18,4 20,1 21,7 21,5 22,7 24,4 16,5 18,6 22,6 Trnsferencis estdos y municipios 2,8 2,7 2,8 3,0 3,6 3,7 3,9 4,3 2,7 2,8 3,9 Ingresos netos 15,5 14,7 15,6 17,2 18,1 17,8 18,8 20,1 13,8 15,8 18,7 Gstos no finncieros 14,8 14,5 15,4 16,6 16,0 15,9 17,1 17,9 12,4 15,3 16,7 Gstos de l nómin 5,6 5,2 4,8 5,0 5,1 5,0 5,4 5,6 4,4 5,2 5,3 Prestciones de seguridd socil 5,0 5,3 5,4 5,8 6,0 6,0 6,3 6,7 4,4 5,4 6,3 Otros gstos corrientes y de cpitl b 4,2 4,0 5,3 5,7 4,9 4,9 5,4 5,6 3,7 4,8 5,2 Discrepnci estdístic c 0,1 0,2 0,5 0,0 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 Blnce primrio 0,5 0,4 0,3 0,6 2,3 1,9 1,8 2,4 1,6 0,3 2,1 Gobierno federl y Bnco Centrl de Brsil 0,5 0,5 0,0 1,4 3,3 2,8 2,9 3,7 1,0 0,6 3,2 Seguridd socil 0,0 0,1 0,3 0,8 1,0 0,9 1,1 1,3 0,6 0,3 1,1 Fuente: Secretrí de Polític Económic, Ministerio de Hciend. b c El signo menos indic déficit. Incluye el blnce primrio del Bnco Centrl de Brsil. El vlor positivo indic incremento del superávit del blnce primrio. y 2002, los gstos por concepto de remunerciones (debido sobre todo l peso reltivo de ls pensiones de los trbjdores jubildos), ls prestciones de seguridd socil y otros gstos (excluidos ls trnsferencis estdos y municipios, los portes de nómin y ls prestciones de seguridd socil) se crecentron en 0,9, en 1,8 y en 1,5 puntos porcentules del PIB, respectivmente. Además, en los mismos períodos ls trnsferencis los estdos y los municipios se elevron en 1,2% del PIB. ) Los ingresos fiscles Ls dos fuentes principles de ingresos dicionles del gobierno federl ern: i) l contribución provisori sobre el movimiento finnciero (CPMF) que fue introducid en form de impuesto (IPMF) fines de 1993, y posteriormente elimind y restblecid en diverss oportuniddes; ii) l Contribución pr el Finncimiento de l Seguridd Socil (COFINS), socid l incremento de l ts impositiv y un serie de sentencis judiciles que fvorecieron l gobierno, grcis lo cul se venció l resistenci introducir este impuesto en l primer prte del decenio. 12 L sum de mbs contribuciones represent cerc de dos tercios de l vrición de los ingresos registrd entre 12 Desde el punto de vist del gobierno federl, se justificb dr prioridd un juste medinte ests contribuciones y no medinte 1991-1994 y 1999-2002. Al mismo tiempo, los ingresos provenientes del Impuesto los Productos Industriles (IPI) bjron sostenidmente (cudro 4). En 1999-2000 se detuvo el crecimiento del gsto federl como proporción del PIB, pr renudrse en el período 2001-2002. A continución se ofrece un nálisis detlldo del gsto no finnciero. 13 b) Los gstos en remunerciones (de nómin) Los gstos del gobierno federl por concepto de remunerciones umentron de 18.500 millones de reles en 1995 33.200 millones de reles en el 2001 en vlores reles, pese que entre mbs fechs se congelron los slrios de l dministrción públic: el primer rejuste linel de éstos desde 1995 sólo se produjo en el 2002. Est prente contrdicción se debió que, con el tiempo, csi tods ls ctegorís se vieron beneficids, entre otrs coss, por revisiones de ls crrers, justes l curv o scensos. grvámenes como el impuesto sobre los ingresos o el Impuesto sobre los Productos Industriles (IPI). En el cso de ls contribuciones, l totlidd del umento de los ingresos corresponde l gobierno federl, y que no se comprten con los estdos y los municipios. En cmbio, en el cso del impuesto sobre los ingresos y del IPI, el incremento neto de ls entrds del gobierno federl es mucho más pequeño debido que csi l mitd de los ingresos deben entregrse l fondo de prticipción de los estdos y de los municipios. 13 Vése en Velloso (1997) un reseñ de l situción fiscl comienzos de l vigenci del Pln Rel.
69 CUADRO 4 Brsil: Ingresos federles (Promedios de los períodos, en porcentjes del PIB) -b 1991-1994 1995-1998 1999-2002 Totl ingresos c 11,9 13,2 16,6 Impuesto de importción 0,4 0,7 0,7 IPI 2,3 2,0 1,6 Impuesto l rent 3,7 4,5 5,6 Personl 0,2 0,3 0,3 Empress 1,1 1,5 1,7 Trbjo personl 1,3 1,5 1,7 Rentbilidd del cpitl 0,7 0,8 1,2 Otros 0,3 0,4 0,7 IPMF/CPMF 0,3 0,4 1,3 IOF 0,7 0,4 0,3 COFINS 1,5 2,2 3,7 PIS/PASEP 1,1 0,9 1,0 Contribución sobre ls utiliddes nets 0,7 0,9 0,8 Contribuciones de seguridd socil de l dministrción públic 0,1 0,3 0,3 Otros 1,2 0,9 1,3 Prtids pro memori Crg tributri 25,7 28,8 32,8 ICMS 6,7 7,0 7,6 Fuente: Secretrí de Ingresos Federl, Instituto Brsileño de Geogrfí y Estdístic (IBGE). b c IPI = Impuestos sobre los productos industrilizdos. IPMF/CPMF = Impuestos provisorios sobre el movimiento finnciero/contribución provisori sobre el movimiento finnciero. IOF = Impuestos sobre operciones finnciers. COFINS = Contribución pr el finncimiento de l seguridd socil. PIS/PASEP = Progrm de Integrción Socil y de formción del Ptrimonio del Servidor Público. ICMS = Impuesto sobre circulción de mercderís y de servicios. Los dtos difieren de los del cudro 3 debido l plicción de metodologís contbles diferentes. No incluye contribuciones de seguridd socil. Otro componente importnte del gsto totl del gobierno en remunerciones fueron los gstos irrogdos por el pgo de ls pensiones los jubildos del sector público. En totl, esos gstos se elevron 5,6% del PIB en el 2002, mientrs que en 1994 lcnzron 5% del PIB, porque l reducción del gsto por concepto de remunerciones de los funcionrios en servicio ctivo se contrrrestó con creces por el umento del gsto en los pensiondos del sector público, en especil el personl militr. L combinción del envejecimiento de l poblción con l existenci de norms de jubilción indulgentes pr los funcionrios públicos contribuyó significtivmente los gstos de nómin. 14 c) Ls prestciones de seguridd socil Otro elemento fundmentl del gsto público ern los gstos por concepto de seguridd socil. Trs l 14 Ls pensiones del personl militr en retiro son geneross e incluyen su trspso ls hijs solters cundo fllece el beneficirio originl. En los últimos ños se redujeron prcilmente los privilegios de que disfrutbn los militres. introducción del Pln Rel, ls prestciones se rejustron en proporciones superiores l inflción corriente y se trdujeron en un umento de su vlor rel medio. En promedio, el índice de l seguridd socil fue scendente hst 1998 y se detuvo en 1999 debido l umento de l inflción, pr recuperr posteriormente su tendenci l lz como resultdo de l polític de rejustes reles del slrio mínimo plicd en el bienio 2000-2001 (gráfico 2). 15 15 El índice de seguridd socil se clculó deflctndo el incremento nominl de ls prestciones de seguridd socil por el índice ncionl de precios l consumidor en su concepto mplio (IPCA). Ls prestciones de seguridd socil hn umentdo, en generl, en líne con los justes en los slrios mínimos, si bien con lguns diferencis en diversos ños. En los csos en que ls remunerciones básics se rejustron por un fctor distinto del que se plicó ls prestciones superiores este mínimo, el índice se ponderó por el fctor multiplicdor (el totl de prestciones multiplicdo por el vlor mínimo) respecto del gsto totl incluids ls prestciones. El índice nos permitirí deducir l posible evolución del gsto en cso de que l cntidd de prestciones permnecier constnte.
70 CUADRO 5 Brsil: Estructur y crecimiento de ls prestciones de seguridd socil En porcentjes del slrio mínimo legl, Crecimiento medio nul (%) en fech de diciembre del 2002 1994-1998 1998-2002 Totl prestciones 164 4,2 3,5 Seguridd socil 172 3,7 3,4 Pensiones 187 4,1 2,9 Por edd de jubilción 113 1,9 3,4 Por ños de servicio 360 11,5 2,2 Por invlidez 135 1,0 2,5 Asignciones 130 3,8 3,0 Otros 224 3,0 12,6 Servicios de poyo 114 7,3 4,5 Fuente: Ministerio de Previsión y Asistenci Socil (vrios ños). GRÁFICO 2 130 120 110 Brsil: Índice de ls prestciones de seguridd socil (Bse: junio 1994 =100) so de ls solicitudes de jubilción. Finlmente, el número de beneficirios del sistem de seguridd socil umentó tss superiores l crecimiento del PIB, con lo cul se produjo un incremento de l relción entre los gstos en seguridd socil y el PIB. En prte esto se relcion con el umento del componente sistencil del bienestr socil, que brc ls persons que perciben un slrio mínimo sin hber cotizdo ntes en el sistem de seguridd socil. 100 Fuente: Seguridd socil y estimciones de los utores. 90 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Deflctdo por el Índice Ncionl de Precios l Consumidor Amplido (IPCA). En los primeros ños del Pln Rel tmbién umentron ls prestciones de seguridd socil, encbezds por ls pensiones de jubilción bsds en los ños de servicio, que ern más oneross que ls demás (cudro 5). L jubilción por ños de servicio que contempl l Constitución de Brsil permite que hombres y mujeres jubilen l cbo de 35 y 30 ños de contribuciones, respectivmente, lo que puede reducir mucho l edd de jubilción. Entre 1995 y 1998, ls jubilciones por este concepto subieron un ts medi nul de 11,5%, mientrs que ls demás pensiones se elevron 4,2% (cudro 5). Est situción h cmbido en los últimos ños con l probción de l reform de l seguridd socil y el consiguiente descen- d) Otros gstos corrientes y de cpitl El principl incremento por este concepto se produjo en el bienio 1997-1998 (cudro 3). En cmbio, en el período 1999-2000, trs l firm del cuerdo de derecho de giro (stnd-by) con el FMI fines de 1998, este rubro se redujo preciblemente. 16 Sin embrgo, entre el 2001 y 2002 se elevó nuevmente, reflejndo en prte su creciente rigidez, y que lgunos orgnismos del sector público incrementron los gstos comprometidos fin de proteger sus recursos. L distribución de l responsbilidd por l creciente rigidez de estos gstos entre el poder ejecutivo y el legisltivo es motivo de controversi. 17 16 En 1999, los otros gstos corrientes y de cpitl, excluido el Fondo de Protección del Trbjdor, cyeron 11% en vlores nominles. A comienzos de ese ño est prtid se consideró imposible de recortr, pese l incremento observdo desde 1994. L contrcción que experimentó en 1999 sugiere que en los ños nteriores los gstos por este concepto pueden hber sido inferiores. 17 Pese que l myor prte de l responsbilidd por l creciente rigidez de otros gstos corrientes y de cpitl es tribuible l poder ejecutivo, en lgunos ños tl rigidez obedeció l existenci de myores compromisos debido inicitivs de l legisltur como el Fondo de luch contr l pobrez.
71 CUADRO 6 Brsil: Crecimiento rel del gsto no finnciero del gobierno federl (Promedio, en porcentjes) 1994-1998 1998-2002 1994-2002 Gsto no finnciero 7,0 4,6 5,8 Gstos de personl 2,0 4,2 3,1 Prestciones de seguridd socil 7,4 5,0 6,2 Trnsferencis estdos y municipios 6,6 11,0 8,8 Gstos de cpitl y otros costos b 12,3 0,7 6,3 Prtid pro memori Crecimiento rel del PIB 2,6 2,1 2,1 Fuente: Secretrí de Polític Económic del Ministerio de Hciend. b Deflctor implícito del producto interno bruto (PIB). Incluye el blnce primrio del Bnco Centrl del Brsil. L proporción de gstos no discrecionles en otros gstos corrientes y de cpitl umentó de mner significtiv, de 20% en 1999 60% en el 2002, incluyendo los gstos por concepto de slud, seguro de desempleo y fondo pr combtir l pobrez. L myor prte de los compromisos son reltivmente nuevos y corresponden disposiciones legles o constitucionles probds en los últimos ños. L existenci de est rigidez en el gsto reduce el mrgen de mniobr de ls utoriddes pr efectur justes fiscles de corto plzo. En síntesis, el totl de gstos no finncieros, incluids ls trnsferencis los estdos y municipios y el déficit del Bnco Centrl de Brsil, umentó 7,0% l ño en términos reles durnte el primer gobierno de Crdoso y 4,6% en el segundo. En el mismo período, el crecimiento del gsto fue muy superior l crecimiento del PIB rel (el cudro 6 y el gráfico 3 muestrn el gsto deflctdo por el deflctor implícito del PIB). 2. Los estdos y los municipios Entre 1994 y 1998 los blnces primrios de los estdos y de los municipios se fueron deteriorndo pultinmente, pr comenzr mejorr prtir de 1998, prticulrmente en el cso de los estdos (cudros 1 y 2). Los blnces primrios estdules y municiples exhibieron un mejor precible, en l que influyeron dos fctores: ls restricciones sobre sus presupuestos estblecids en los cuerdos bilterles que suscribieron con el gobierno federl pr refinncir su deud, y ls disposiciones de l Ley de responsbilidd fiscl. Además, sus finnzs se vieron fvorecids por GRÁFICO 3 310,00 290,00 270,00 250,00 230,00 210,00 190,00 170,00 150,00 Brsil: Gsto no finnciero del gobierno federl (En miles de millones de reles del 2002) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: Tesorerí Ncionl, Ministerio de Hciend. Gstos corregidos por el deflctor implítico del PIB. myores recudciones de impuestos sobre lgunos productos y servicios que subieron mucho de precio y que representbn un elevd proporción de sus ingresos, como el petróleo, ls telecomunicciones y l energí eléctric. Los esfuerzos por regulr ls finnzs estdules y municiples comenzron en 1993, cundo Crdoso ún er Ministro de Hciend, l término del gobierno de Collor. El 17 de mrzo de 1993 se probó un reform l inciso 4º del rtículo 167 de l Constitución, que utorizb los estdos entregr en grntí sus propios ingresos y ls trnsferencis del gobierno federl en los cuerdos de renegocición de l deud que suscribiern con el gobierno federl. Est reform constitucionl fue decisiv pr el éxito de los cuerdos
72 bilterles sobre l deud e hizo posible que todos los juicios entbldos posteriormente por los estdos fuern rechzdos en l Corte Suprem. El 5 de noviembre de 1993 se promulgó l Ley 8.727, que permití l gobierno federl refinncir deuds estdules con cinco bncos federles, condición de que los estdos pgrn un sum equivlente l menos un 11% de sus ingresos y permitiern retener ls trnsferencis del gobierno federl en cso de no pgo. Los primeros cuerdos bilterles sobre l deud suscritos con rreglo est ley se firmron en 1994. El 30 de noviembre de 1995, el Consejo Monetrio Ncionl probó el voto 162/95 en virtud del cul por primer vez se condicionb el refinncimiento de l deud de los estdos que sumiern compromisos fiscles. Ests tres medids brieron cmino l promulgción de l Ley 9.496, de 1997, que permití refinncir el sldo de l deud grntizd de los estdos. 18 De cuerdo con l ley de 1997, los cuerdos bilterles suscritos por el gobierno federl y los estdos y municipios contemplbn pgos mensules mínimos de 13% 15% de sus ingresos (con un máximo de 30%) durnte 30 ños, y tss de interés rel de 6% l ño. El refinncimiento de ls deuds se grntizó medinte trnsferencis del gobierno federl y los ingresos del Impuesto sobre l Circulción de Mercderís y de Servicios (el IVA estdul), que efectivmente impidieron que los estdos dejrn de pgr sus obligciones con el gobierno federl, puesto que dicho incumplimiento bloqueb ls trnsferencis y permití que el Fisco se propir directmente de ls entrds que percibiern los estdos por concepto del ICMS. Estos cuerdos bilterles indujeron los estdos y los municipios modificr sus respectivos sistems fiscles de modo que generrn excedentes primrios pr cumplir con sus obligciones finnciers. Además de los cuerdos bilterles, el otro hito institucionl fue l promulgción de l Ley de responsbilidd fiscl, en el 2000. Entre otrs coss, l ley fijb máximos l nómin de pgo del sector público de cuerdo con los ingresos del gobierno y prohibí el refinncimiento de ls deuds estdules y municiples por el gobierno federl, poniendo fin l peligro que significb que el sector privdo otorgr 18 En lo que respect los estdos, el primer cuerdo bilterl que se celebró con rreglo l Ley 9.496 se firmó en myo de 1997 y el último en octubre de 1999. En el cso de los municipios, el primer cuerdo se suscribió en julio de 1999 y el último en myo del 2000. préstmos los gobiernos estdules y municiples en l espernz de que, l lrg, ellos serín pgdos por el Tesoro Ncionl. Por primer vez, los estdos y los municipios debieron enfrentr un dur restricción presupuestri. El juste fiscl de los estdos y de los municipios tmbién se vio fvorecido por el incremento de los ingresos tributrios estdules y por ls trnsferencis del gobierno federl. A contr de 1998, umentron los ingresos del ICMS (el IVA de los estdos), lo que indicb que los goberndores elegidos ese ño hbín mejordo l dministrción fiscl y el hecho que, en prte, los ingresos del ICMS se hbín concentrdo en sectores que encbezron l renudción del crecimiento, como ls telecomunicciones, o cuyos precios hbín umentdo, como l gsolin y los derivdos de petróleo en generl. Entre 1998 y 2002, los ingresos del ICMS se elevron de 6,7% 7,9% del PIB. Al mismo tiempo, ls trnsferencis los estdos y los municipios umentron del 3,0% 4,3% del PIB, trs ls reforms introducids en l legislción como resultdo de ls presiones de los goberndores estdules, en especil de l revisión de l ley Kndir. 19 Debido estos dos hechos, en el período 1999-2002 los ingresos de los estdos y de los municipios se crecentron en 2,5% del PIB, lo que en grn medid explic el mejormiento de su blnce primrio. 3. Ls empress públics El blnce primrio de ls empress públics tmbién h mejordo desde 1999 (cudro 7). L mejor en el cso de ls empress federles se debió principlmente los resultdos de l empres petroler esttl (Petrobrs) que en 1999 se vio fvorecid por el lz de los precios interncionles del crudo. El trspso de los precios del mercdo interncionl fectó los precios internos, pero influyó sólo en prte de los costos de Petrobrs, y que l myorí de los productos de petróleo que comerciliz dich empres deriv de l producción ncionl. Los mejores resultdos de 19 L Ley Kndir fue negocid por el gobierno federl y los gobiernos estdules ntes de l devlución de 1999, fin de proporcionr un incentivo tributrio los exportdores: los estdos no plicrín el ICMS sobre ls exportciones, cmbio del pgo de un indemnizción por el gobierno federl. Posteriormente, los estdos sostuvieron que l indemnizción se hbí clculdo errdmente y logrron que el gobierno federl se comprometier relizr sustnciles trnsferencis complementris lo lrgo de vrios ños.
73 CUADRO 7 Brsil: Blnce primrio de ls empress públics (En porcentjes del PIB) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Totl blnce 1,2 0,1 0,1 0,1 0,4 0,7 1,1 0,9 0,7 Empress federles 1,6 0,4 0,3 0,3 0,2 0,7 0,9 0,6 0,5 Ingresos 9,0 8,8 8,7 8,2 7,0 6,8 8,1 8,4 Gstos no finncieros 9,0 8,5 8,3 7,9 7,2 6,7 7,5 8,5 Slrios 1,6 1,4 1,4 1,1 0,9 0,6 0,6 0,5 Otros gstos 5,8 5,6 5,0 4,9 4,5 4,8 5,6 6,4 Inversiones 1,5 1,3 1,6 1,6 1,3 0,8 0,8 1,0 1,3 Otros gstos de cpitl 0,1 0,2 0,4 0,4 0,5 0,6 0,5 0,5 Ajustes 1,7 0,2 0,2 0,0 0,1 0,6 0,3 0,7 Empress estdules y municiples 0,0 0,5 0,2 0,2 0,1 0,0 0,1 0,3 0,3 Empress estdules 0,5 0,2 0,2 0,1 0,0 0,1 0,3 0,3 Empress municiples 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Fuente: Ministerio de Plnificción y Bnco Centrl del Brsil. El signo menos indic déficit. Petrobrs tmbién permitieron cierto mrgen pr que ls empress públics en generl umentrn sus inversiones sin fectr sus necesiddes de finncimiento. 20 El mejormiento del blnce primrio de ls empress estdules y municiples se debió l privtizción de ls empress que trbjbn pérdid y los cmbios introducidos en l gestión de ls empress que siguieron perteneciendo l Estdo. En generl, ls utoriddes nombrron dministrdores persons resuelts ser eficientes y que debieron ctur en un medio mucho más competitivo. IV Fuentes de ingreso trnsitoris Compensr l pérdid grdul de ingresos trnsitorios será tre difícil. El juste deberá combinr recortes de gstos, l eliminción grdul de los ingresos trnsitorios y posiblemente l trnsformción de lgunos ingresos trnsitorios en permnentes. A fines de 1993 se probó el impuesto provisionl sobre ls trnscciones finnciers, que fue bolido l ño siguiente. En es oportunidd, el gobierno introdujo ingresos de crácter trnsitorio o que se 20 En el período 2001-2002 el excedente primrio gregdo de ls empress federles, incluid l centrl hidroeléctric de Itipú, lcnzó un promedio cercno l 0,5% del PIB. Este excedente primrio se descompone en un excedente de 0,4% del PIB en el cso de Petrobrs y 0,2% del PIB en el de Itipú, y en un déficit primrio de 0,1% en el cso del grupo Eletrobrs, que se explic por l bj de los ingresos debido l crisis energétic, unid l umento de l inversión. El resultdo básico de ls demás empress federles fue prácticmente nulo. percibín por un sol vez, los que en los ños siguientes psron ser práctic común. 21 En definitiv, los ingresos extrordinrios lcnzron su punto máximo de 3% del PIB en 1999 y en el período 2000-2002 siguieron portndo un promedio de 2,5% del PIB (cudro 8). Pese que el impuesto provisionl sobre ls trnscciones finnciers (IPMF) fue bolido en 1994, en 1997 se restbleció el mismo impuesto con el nombre de contribución provisionl sobre el movimiento finnciero (CPMF), que se prorrogó en los ños siguientes. En 21 Los ingresos trnsitorios corresponden un fuente de juste que no se prolong en el tiempo. Hst cierto punto, l definición de lo que constituyen ingresos trnsitorios es lgo rbitrrio. Pr nosotros, son quellos ingresos estrictmente trnsitorios (en vigor sólo durnte un ño) o que tenderín desprecer menos que se modificr l legislción que les dio origen.
74 CUADRO 8 Brsil: Ingresos trnsitorios del gobierno federl (En porcentjes del PIB) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Totl 0,5 0,5 1,4 2,8 3,2 2,3 2,3 2,9 IPMF/CPMF 0,0 0,0 0,8 0,9 0,8 1,3 1,5 1,5 Concesiones 0,0 0,0 0,2 1,0 0,9 0,5 0,4 0,3 Impuesto dicionl l rent de ls persons 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Impuesto dicionl l rent de vlores 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 Impuesto dicionl l rent por remess externs 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 Término de l rebj de l COFINS 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,3 0,3 0,3 Fondo de estbilidd fiscl 0,5 0,5 0,4 0,3 0,3 0,0 0,0 0,0 Recudción de impuestos trsdos 0,0 0,0 0,0 0,2 0,6 0,1 0,0 0,7 Fuente: Estimciones de los utores. IPMF/CPMF = Impuesto provisorio sobre el movimiento finnciero/contribución provisori sobre el movimiento finnciero. 1994 se creó el Fondo socil de emergenci (FSE), mecnismo en virtud del cul el gobierno federl retuvo prte de ls trnsferencis los estdos y municipios durnte dos ños (1994 y 1995). Posteriormente, el fondo fue renovdo en 1996 por un ño y medio, con igules crcterístics y con el nuevo nombre de Fondo de estbilizción fiscl (FEF). A medidos de 1997, el FEF fue renovdo nuevmente por otros dos ños y medio, unque sujeto un incremento grdul de los pgos por trnsferencis los municipios, y sólo fue suprimido en diciembre de 1999. Además, se generron ingresos importntes medinte l licitción de ls concesiones de telefoní celulr y l privtizción de l empres esttl de telecomunicciones (Telebrs). Prte de los ingresos obtenidos de l privtizción de Telebrs (40%) se considerron ingresos tributrios l estblecer el monto del déficit del sector público, diferenci de otrs privtizciones, que no influyeron en tl déficit. Además, ríz de l condonción de los intereses por el pgo trsdo, se pudo cobrr impuestos en mor. 22 V El crecimiento de l deud públic y ls obligciones ocults L relción entre l deud públic y el PIB, incluid l bse monetri, hbí cído de un máximo de 56% en 1984 30% en 1994, debido l combinción de un señoreje elevdo, un déficit opertivo bjo en l primer mitd del decenio de 1990, un corrección del vlor nominl de l deud en proporción inferior l inflción y un crecimiento económico cumuldo de 32% en el período 1985-1994. Entre 1994 y 1998, es relción tuvo un lz mrcd, debido principlmente l persistente déficit público. Hci fines de 1998, el gobierno gotó sus opciones de finncimiento del déficit (cudro 9): el señoreje er pequeño, los grupos políticos rechzbn unánimemente un vuelt l inflción, el elevdo nivel de l deud extern hbí conducido l colpso del tipo de cmbio, el refinncimiento de l deud intern se tornó cd vez más 22 Tmbién se plicron otrs medids: un recrgo l impuesto sobre los ingresos personles en los trmos superiores prtir de 1998; excepcionlmente, en 1998, un doble impuesto sobre los ingresos de los instrumentos finncieros; un recrgo l impuesto sobre los ingresos por ls utiliddes obtenids en lguns operciones ríz de l devlución de l moned; l suspensión trnsitori prtir de 1999 de l deducción de prte de l contribución pr el finncimiento de l seguridd socil, inicilmente utorizd pr el pgo del impuesto sobre los ingresos de ls empress; el pgo de impuestos trsdos por los fondos de pensiones en el 2002, y otrs medids.
75 CUADRO 9 Brsil: Deud públic net (En porcentjes del PIB) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Totl deud 30,0 30,6 33,3 34,3 41,7 48,7 48,8 52,6 55,5 Gobierno federl 13,0 13,3 16,0 18,6 24,9 29,8 30,6 32,7 35,3 Estdos y municipios 9,9 10,7 11,5 12,9 14,2 16,2 16,0 18,3 18,5 Empress del sector público 7,1 6,6 5,8 2,8 2,6 2,7 2,2 1,6 1,7 Deud intern 21,5 25,1 29,4 30,0 35,5 38,4 39,2 42,2 41,2 Gobierno federl 6,7 9,8 14,4 16,7 20,8 21,9 23,2 24,5 22,9 Bse monetri 3,6 3,1 2,4 3,6 4,2 4,6 4,2 4,2 4,6 Deud ctulizd b 11,7 15,6 21,4 28,1 34,5 38,6 41,8 48,1 37,8 Créditos del Bnco Centrl de Brsil c 4,6 5,3 8,5 7,8 5,6 4,4 3,7 3,2 2,6 Refinncimiento de los estdos y municipios y PROES 0,0 0,0 0,0 5,4 9,3 12,4 13,4 13,9 13,7 Fondo de Protección del Trbjdor (FAT) 2,0 2,5 2,5 2,6 3,5 3,9 4,4 4,9 4,8 Otros 2,0 1,1 1,6 0,8 0,5 0,6 1,3 5,8 1,6 Estdos y municipios 9,6 10,4 11,1 12,4 13,5 15,3 15,1 17,3 17,1 Refinncimiento de estdos y municipios 0,0 0,0 0,0 5,4 9,3 12,4 13,4 13,9 13,7 Deud convertid 4,8 5,6 6,2 4,3 2,4 1,3 0,2 0,2 0,1 Otros 4,8 4,8 4,9 2,7 1,8 1,6 1,5 3,2 3,3 Empress del sector público 5,2 4,9 3,9 0,9 1,2 1,2 0,9 0,4 1,2 Deud públic extern 8,5 5,5 3,9 4,3 6,2 10,3 9,6 10,4 14,3 Gobierno federl 6,3 3,5 1,6 1,9 4,1 7,9 7,4 8,2 12,4 Estdos y municipios 0,3 0,3 0,4 0,5 0,7 0,9 0,9 1,0 1,4 Empress públics 1,9 1,7 1,9 1,9 1,4 1,5 1,3 1,2 0,5 Prtids pro memori Deud fiscl d 30,0 30,6 31,4 34,2 40,6 40,7 40,9 40,8 36,1 Ajuste del blnce (cciones) 0,0 0,0 1,9 0,1 1,1 8,0 7,9 11,8 19,4 Privtizciones 0,0 0,0 0,1 2,0 3,3 3,8 5,2 4,8 4,0 Otros 0,0 0,0 2,0 2,1 4,4 11,8 13,1 16,6 23,4 Ajuste de l deud intern 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 4,2 4,6 6,0 9,6 Ajuste de l deud extern 0,0 0,0 0,1 0,2 0,5 3,2 3,8 4,4 8,0 Otros 0,0 0,0 1,9 1,9 3,5 4,4 4,7 6,2 5,8 Deud en dólres 9,5 6,3 5,9 8,7 13,5 19,6 19,6 25,0 28,9 (porcentje de l deud totl) 31,7 20,6 17,7 25,4 32,4 40,2 40,2 47,5 52,1 Fuente: Bnco Centrl de Brsil. b c d Incluye bse monetri y justes del blnce. A prtir del 2002, incluye créditos recíprocos. Préstmos del Bnco Centrl de Brsil instituciones finnciers. Deud proveniente de l emisión de vlores públicos únicmente. oneroso y ls privtizciones llegbn su fin. En ests circunstncis, el gobierno inició el proceso de juste fiscl con rreglo un progrm poydo por el FMI. 23 En el período 1995-1998, l deud públic totl subió, principlmente por l emisión de bonos del gobierno federl y en prte por l trnsferenci de ls deuds de los estdos l gobierno federl. Este umento de ls obligciones del gobierno federl no fectó de inmedito l deud públic net, pero no tuvo crácter 23 Vése en Pstore (1995), Tnner (1995) y Roch (1997) un reseñ de ls ríces histórics de l deud públic de Brsil. neutro, y que los ctivos y psivos en juego involucrron diversos costos y vencimientos (Werneck y Bevilqu, 1998). Como consecuenci, entre 1994 y 1998 l deud públic totl, incluid l bse monetri, se elevó en un 12% del PIB, mientrs que l deud intern en vlores públicos umentó en 23% del PIB en el mismo período. Pese l juste del blnce primrio, l deud públic totl se crecentó después de 1999 debido l impcto de l devlución en l deud públic extern y en l deud públic intern, cuy prticipción en l deud globl umentó mrcdmente en los dos ños
76 nteriores. En el momento de l devlución, l deud públic en dólres lcnzb 14% del PIB (o 30% de l deud públic totl). Entre el 2000 y 2002, l cer mrcdmente el vlor de l moned brsileñ respecto del dólr, l deud públic en dólres se incrementó sustncilmente, llegndo 29% del PIB (o 50% de l deud públic totl) fines del 2002 (cudro 9). Un elemento fundmentl de l evolución de l deud públic desde medidos del decenio de 1990 fueron los justes del blnce (Pssini, 2000; Kwll, Cost y Gomes, 2000), provenientes de tres fctores, sber: el reconocimiento de deuds ntigus que hbín fectdo l demnd gregd en el psdo, pero que no se hbín registrdo de mner correspondiente en ls estdístics fiscles de l époc (los llmdos esqueletos ); ls fluctuciones de vlor de l deud debids oscilciones del tipo de cmbio; y los ingresos de ls privtizciones, que se utilizron pr reducir el monto de l deud públic. Hst 1995, ls estdístics fiscles no tenín clrmente en cuent estos fctores. En conjunto, entre 1999 y 2002 l sum de los dos primeros efectos representó un umento cumuldo de l deud públic equivlente 19% del PIB, mientrs que ls privtizciones contribuyeron reducir l deud en un 1% del PIB, trduciéndose en un incremento neto de lrededor de 18% del PIB. Esto explic prcilmente por qué Brsil, pese hber cumplido con sus obligciones fiscles e incluso sobrepsdo ls mets estblecids en el cuerdo que suscribió con el FMI, vio umentr l relción entre l deud públic y el PIB respecto de su nivel nterior l devlución de 1999. 24 VI L postur fiscl de ls utoriddes Antes de 1998, ls utoriddes no controlron ls cuents del sector público con l mism severidd con que lo hicieron después de 1999, en medio de un crisis extern y fiscl. 25 Durnte el primer gobierno de Crdoso, el gsto controldo directmente por el gobierno y no sujeto restricciones legles o constitucionles umentó fuertemente y hst 1998 ls propuests de que se doptrn mets fiscles crecieron de poyo. 24 El tipo de cmbio tiene un doble efecto en l deud trvés de un juste del blnce: ument l deud públic extern y elev el vlor de l deud intern expresd en dólres. Este efecto fue prticulrmente pronuncido en 1999, 2000 y 2001, y explic los sltos en l relción entre l deud y el PIB, pese los buenos resultdos del blnce primrio observdos después de 1998. 25 Un juicio más generoso de l posición oficil nterior 1999 reconocerí que en el período 1995-1998 el gobierno tení un mbicioso progrm de reforms, que incluí l probción de reforms constitucionles, lguns de ls cules fueron importntes pr el juste fiscl posterior (como l reform del sistem de seguridd socil, que tuvo un prolongd trmitción en el Congreso). Como resultdo, centrrse en ls reforms hbrí conducido un reljción de ls corrientes fiscles de corto plzo, l mpro de un mbiente externo fvorble que finnció el creciente déficit de cuent corriente hst 1999. L conclusión de que, en un mbiente como ese, en el período 1995-1998 se hubier podido imponer el mismo tipo de restricciones presupuestris que el observdo en 1999-2002 es un firmción contrfáctic difícil de sostener. Como hbí ocurrido ntes por más de dos decenios, Brsil trvesó por un situción de restricciones presupuestris débiles (Korni, 1986, p. 4). Cundo ls restricciones presupuestris son débiles, l tendenci nturl es que el juste teng lugr por medio de un inflción más lt, cundo l polític monetri es floj o por medio de un deud públic myor, cundo un polític monetri es riguros impide que los desequilibrios fiscles fecten los precios corto plzo, sólo pr grvr los desequilibrios fiscles futuros con el umento de l crg de intereses (Srgent y Wllce, 1981). L crisis de 1998-1999 cmbió est situción, dándoles l rzón quienes en el gobierno de Crdoso propicibn l plicción de un polític fiscl más sever. L verdd es que el juste fiscl fue impuesto por ls circunstncis y que, de no hberse relizdo, Brsil indudblemente se hbrí encmindo hci un mortori de l deud públic intern. En relidd, Crdoso que estb convencido de que pr obtener el poyo del FMI hbí que umentr los impuestos y reducir el gsto dio el respldo necesrio l dopción de ls medids de usteridd fiscl requerids y encbezó ls negociciones con el Congreso Ncionl pr que se probr l legislción pertinente. En ests circunstncis, l reltiv psividd fiscl del primer