DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS MUNICIPALES INFORME SOBRE EL SEGUIMIENTO DE DISPOSICIONES, GIRADAS POR ESTA CONTRALORÍA GENERAL EN EL INFORME Nº DFOE-SM-11/2004, DENOMINADO EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS EN LA MUNICIPALIDAD DE SANTA CRUZ. DICIEMBRE, 2005
Contenido 1. INTRODUCCION.... 1 1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO.... 1 1.2. OBJETIVO GENERAL DEL ESTUDIO.... 1 1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO.... 1 1.4. COMUNICACIÓN VERBAL DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO.... 2 2. RESULTADOS DEL ESTUDIO.... 2 2.1. DISPOSICIONES EMITIDAS AL CONCEJO.... 2 2.2. DISPOSICIONES EMITIDAS AL ALCALDE.... 3 2.1.1AUSENCIA DE LINEAMIENTOS Y DIRECTRICES FORMALES Y POR ESCRITO.... 4 2.2.2.DESATENCIÓN DE INSTRUCCIONES POR LA PROVEEDURÍA MUNICIPAL.... 6 3. CONCLUSIÓN... 7 4. DISPOSICIONES... 7 4.1. AL CONCEJO... 8 4.2. AL ALCALDE.... 8
DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA. ÁREA DE SERVICIOS MUNICIPALES. INFORME SOBRE EL SEGUIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES GIRADAS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL INFORME Nº DFOE-SM-11/2004, DENOMINADO EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS EN LA MUNICIPALIDAD DE SANTA CRUZ 1. INTRODUCCION. 1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO. El estudio se realizó en atención al Plan Operativo Anual de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del año 2005. 1.2. OBJETIVO GENERAL DEL ESTUDIO. Verificar el cumplimiento de disposiciones giradas por esta Contraloría General mediante el Informe Nº DFOE-SM-11/2004, denominado Evaluación de los sistemas de adquisición de bienes y servicios en la Municipalidad de Santa Cruz. 1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO. El estudio estuvo enfocado a verificar en el campo, el cumplimiento de las disposiciones emitidas al Concejo y al Alcalde de la Municipalidad de Santa Cruz, en los puntos 4.1. y 4.2. del citado informe Nº DFOE-SM-11/2004. Para tales efectos se hicieron las revisiones pertinentes en la Municipalidad de Santa Cruz, mediante la comprobación física, entrevistas y solicitudes de información a los funcionarios competentes. El estudio se efectuó de conformidad con el Manual sobre normas técnicas de auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, así como con el Manual General de Fiscalización Integral, en lo aplicable, y los Procedimientos para el seguimiento de disposiciones.
2 1.4. COMUNICACIÓN VERBAL DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO. Los resultados de este estudio se le expusieron a varios funcionarios 1 de la Municipalidad de Santa Cruz, en reunión efectuada el 11 de noviembre del año en curso. 2. RESULTADOS DEL ESTUDIO. 2.1. DISPOSICIONES EMITIDAS AL CONCEJO. El análisis efectuado por esta Contraloría General permitió determinar que no se acataron la mayoría de disposiciones cursadas al Concejo contenidas en el punto 4.1. del Informe Nº DFOE-SM-11/2004. Las disposiciones no acatadas se detallan a continuación: a) La disposición del punto 4.1., inciso a) del informe Nº DFOE-SM-11/2004, indica lo siguiente: Tomar los acuerdos necesarios con el fin de dotar a la administración del manual de procedimientos financiero-contables y establecer los requisitos que deberán cumplir los interesados en integrar el Registro de Proveedores, de lo cual se comentó en el punto 2.1. de este informe. Acatando un acuerdo adoptado por el Concejo, desde el 2 de junio de 2004, el Alcalde ordenó la elaboración del manual al Director Financiero de la Municipalidad. Sin embargo, a la fecha de este estudio, ese funcionario no lo había concluido. En cuanto a los requisitos para integrar el registro de proveedores, se elaboró y aprobó por el Concejo el Reglamento de Registro de Proveedores, pero está pendiente su publicación en La Gaceta. b) Mediante la disposición del punto 4.1., inciso b) del informe en referencia, se ordenó al Concejo: Atender las recomendaciones señaladas en el informe AUI-26-2002 que son competencia del Concejo y que a la fecha se mantienen pendientes, para lo cual deberán considerar el análisis efectuado por la Alcaldía y la Auditoría Interna, y que consta en el oficio No. 142-03 del 4 de diciembre de 2003, oportunamente conocido por este Órgano Colegiado. Véanse los comentarios del punto 2.7. de este documento. Lo anterior tenía la finalidad de que se acataran diversas recomendaciones no atendidas, contenidas en el informe de la Auditoría Interna No. AUI 26-2002 1 A esa reunión fueron convocados y se hicieron presentes los siguientes funcionarios municipales: Sr. Pastor Gómez Ruiz, Alcalde Municipal; Lic. Mario Morera Castro, Director Financiero Municipal; Lic. Alexandra Gutiérrez A.,Directora Administrativa Municipal; Sr. Alvaro Moreno M., Auditor Interno Municipal; Ing. Diego Rodríguez G., Ingeniero Municipal; Sr. Olenín Carmona A., Proveedor Municipal; Ing. Didier Monge Jiménez, Ingeniero de la UTGV y el Lic. Verny Cordero F., Asesor Legal Municipal.
3 relacionado con la evaluación del control interno de los recursos provenientes de las leyes Nos. 7755 y No. 8114. En atención a lo dispuesto por esta Contraloría General, el Concejo giró instrucciones al Alcalde para que cumpliera varias de esas recomendaciones, quien a su vez, mediante algunas notas instruyó a otros funcionarios para que atendieran varias de éstas. Sin embargo, en otro informe preparado por la Auditoría Interna, No. 07-05 del 4 de octubre de 2005, conocido y aprobado por el Concejo en la Sesión Ordinaria No. 41-2005 del 11 de octubre de 2005, se estableció el incumplimiento de la mayoría de esas recomendaciones. No obstante que ese informe contiene diversas recomendaciones que debían ser acatadas por el Concejo o por el Alcalde, a la fecha de este estudio se desconocían las acciones que se estarían llevando a cabo para cumplir con lo solicitado por la Auditoría Interna. marras: c) La siguiente disposición se cursó en el punto 4.1., inciso d) del informe de Realizar autoevaluaciones sobre la eficiencia y la eficacia del Sistema de Control Interno, que conduzcan a su perfeccionamiento, en acatamiento de lo dispuesto en el inciso b) del artículo 17.- de la Ley General de Control Interno Nº 8292 del 31 de julio de 2002. Con tal propósito, el Concejo acordó ordenárselo al Alcalde, quien señaló que había girado instrucciones en el mismo sentido al Director Financiero, pero a raíz del presente estudio ese funcionario enfatizó que no había recibido tal instrucción y que fue a la Directora Administrativa a quien el Alcalde ordenó distribuir el Formulario de Autoevaluación que por no estar elaborado a la medida de esa Municipalidad, produjo confusión. Como resultado de esta presunta descoordinación, las autoevaluaciones establecidas en la norma legal citada no se efectuaron. Cabe agregar en relación con los aspectos señalados, que es responsabilidad del Concejo que se cumplan las disposiciones contenidas en el punto 4.1. del Informe DFOE-SM-11/2004; esto significa que no es suficiente girar las instrucciones del caso para su cumplimiento, sino que es necesario verificar que efectivamente se atiendan y exigir la rendición de cuentas a los funcionarios que no cumplen con las responsabilidades que se les asigna. 2.2. DISPOSICIONES EMITIDAS AL ALCALDE. En el análisis efectuado se determinó que no se atendieron muchos de los aspectos contenidos en las 11 disposiciones que se le cursaron al Alcalde mediante el punto 4.2. del Informe Nº DFOE-SM-11/2004, para que se corrigieran diversas fallas citadas en el informe, por lo que la mayoría de éstas se mantienen no obstante que se debieron corregir con la instauración de esas disposiciones. Al respecto, se determinó lo siguiente:
4 2.1.1. AUSENCIA DE LINEAMIENTOS Y DIRECTRICES FORMALES Y POR ESCRITO. No se comprobó el procedimiento utilizado por el Alcalde para instruir y solicitar formalmente a los diversos titulares subordinados que atendieran cada uno de los aspectos que se debían corregir, de acuerdo con las competencias de cada cual, salvo mediante algunas notas giradas al Proveedor y Tesorera Municipales. Para lo indicado, el Alcalde debió definir y dictar lineamientos claros y oportunos, de forma que éstos se constituyeran en normas y procedimientos de trabajo específicos, atendiendo las características de cada una de las fallas que se debían corregir. Sobre este aspecto, la Norma General 4.5 del Manual de normas técnicas de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, establece que las instrucciones que se impartan a los funcionarios deben darse por escrito y mantenerse en un compendio ordenado, actualizado y de fácil acceso y que las órdenes e instrucciones más específicas y relacionadas con asuntos particulares deben emitirse mediante nota a los funcionarios responsables de su cumplimiento. Debido a lo anterior, no hay evidencia de que el Alcalde hubiera establecido medidas para que se cumplieran las disposiciones o que le hubiera ordenado lo pertinente a los funcionarios responsables de corregir las fallas señaladas en el informe, por lo que en el estudio realizado se determinaron las siguientes situaciones: a) Algunas disposiciones dictadas en el informe para corregir varias fallas y omisiones detectadas en la Ingeniería Municipal, aún se mantienen pendientes debido a que el Ingeniero Municipal, a quien correspondía su corrección, adujo que no recibió ninguna instrucción e incluso que desconocía la existencia del informe en referencia. Las disposiciones no atendidas son las siguientes: i. Disposición del punto 4.2., inciso a) del informe: Adoptar las medidas pertinentes para que se instauren expedientes donde se conserve toda la documentación técnica referente a cada una de las obras que se llevan a cabo, así como un registro donde conste la información necesaria para identificar cada uno de los proyectos realizados. ( ). Al respecto, véanse los comentarios de los incisos a), d) ( ) del punto 2.2. de este informe. En el estudio realizado se determinó que algunas obras realizadas no disponen de expediente y otras aunque tienen una carpeta con alguna documentación, ésta no es adecuada para brindar la información necesaria acerca de los pormenores de cada obra ejecutada, por lo que las fallas persisten. Además, tampoco se ha instaurado el registro de control de los proyectos realizados.
5 ii. Disposición del punto 4.2., inciso c) del informe: Ordenar lo que corresponda, para que se definan con claridad las especificaciones técnicas; se elaboren planos o croquis y presupuestos detallados de todas las obras que se construyan. Para los efectos, deberá considerar las competencias del director que se debe nombrar para cada proyecto o, en su defecto, los deberes y responsabilidades del Ingeniero Municipal, de lo cual se comentó en el punto 2.3 inciso a) de este documento. De la información que había aportado el Alcalde sobre las medidas adoptadas para cumplir esta disposición, no se colige que haya dictado acción alguna para corregirla. Además, por la escasa información que consta en los expedientes revisados de obras realizadas con recursos propios o de partidas específicas, no se evidencia que se haya cumplido con las condiciones solicitadas en esa disposición, por lo que persiste la misma situación comentada en el informe. iii. Disposición del punto 4.2., inciso f) del informe: Dictar los lineamientos respectivos para se suscriban convenios cuando organizaciones comunales coadyuven en la realización de las obras o en los trámites de adquisición de bienes y servicios que sean competencia de la Municipalidad. Además, para que tome las medidas tendentes a asegurar que se ejerza control sobre el avance y conclusión satisfactoria de las obras, así como del uso de los materiales, y de tal forma corregir las fallas señaladas en el punto 2.4. de este documento. Con respecto a este punto, el Alcalde había manifestado que ya no se hace necesario suscribir convenios, porque la Ingeniería Municipal estaba ejerciendo la planificación, ejecución, supervisión y control de todas las obras. Sin embargo, en varios expedientes que se revisaron, no se evidencia que efectivamente se estuvieran realizando tales actividades, no obstante que se adquirieron materiales y se remitieron a las comunidades, por lo que persisten algunos de los aspectos negativos comentados en el punto 2.4. del informe. b) De forma similar a lo citado en el punto anterior, otras disposiciones que debieron ser corregidas a lo interno de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal, aún se mantienen si corregir y según argumentaron el Ingeniero responsable de la Unidad Técnica y su asistente, también desconocían la existencia del Informe Nº DFOE-SM-11/2004 debido a que no laboraban en la Municipalidad cuando se realizó ese estudio y posteriormente no recibieron instrucciones precisas y por escrito del Alcalde Municipal. Las disposiciones que no fueron atendidas se detallan seguidamente: i. Disposición del punto 4.2., inciso b) del informe: Dictar los lineamientos necesarios para que la Unidad Técnica de Gestión
6 Vial incorpore en los expedientes de los caminos, la información y documentación referente a las intervenciones e inversiones efectuadas y además, para que se establezcan registros donde se centralice toda la información relacionada con los trabajos que se hacen por administración. Véanse los asuntos que se señalaron en el punto 2.2., incisos b) y c) de este documento. Al respecto, el Alcalde había manifestado que la Tesorería Municipal estableció un sistema de expedientes individuales, para consignar los gastos incurridos en cada camino. Sin embargo, la solución no fue funcional porque los expedientes de caminos que lleva la Unidad Técnica de Gestión Vial, mantienen la misma ausencia de información que se señaló en los incisos c) y d) del punto 2.2. del Informe. ii. Disposición del punto 4.2., inciso j) del informe: Establecer registros de inventario perpetuo en la fábrica de alcantarillas, para que se controlen tanto el producto terminado como la materia prima y se pueda determinar sus existencias a una fecha determinada y de tal forma corregir la falla comentada en el inciso a) del punto 2.6. de este informe. Acerca de este punto, en el seguimiento que se llevó a cabo se determinó que no se han establecido tales registros, por lo que se mantiene la situación que se comentó en el punto 2.6., inciso a) del informe, aunque el Alcalde había informado a esta Contraloría que la Unidad Técnica de Gestión Vial ya mantenía un sistema de control de inventario perpetuo. 2.2.2. DESATENCIÓN DE INSTRUCCIONES POR LA PROVEEDURÍA MUNICIPAL. En relación con varias disposiciones que se cursaron para corregir algunas fallas detectadas en la Proveeduría Municipal, se estableció que el Alcalde cursó varios oficios a su titular para que aplicara algunas medidas correctivas tendientes al cumplimiento de tales disposiciones. Sin embargo, en este estudio se comprobó que persisten algunas de esas fallas que se habían detectado anteriormente y que constan en el Informe Nº DFOE- SM-11/2004, lo que denota que no se atendieron adecuadamente las siguientes disposiciones cursadas: En el punto 4.2., incisos g) y h) del Informe, se indicó: g) Adoptar los mecanismos necesarios para formalizar las solicitudes de bienes y servicios mediante un documento, y para que se deje constancia documental de la persona que efectuó los cálculos de los materiales necesarios para realizar las obras. Al respecto, véase lo comentado en el punto 2.5. inciso a) de este informe. / h) Realizar las acciones necesarias para que las órdenes de compra se emitan a nombre de la persona previamente autorizada que retirará los bienes o servicios adquiridos y para que quede constancia del destinatario final de los materiales, responsable de su custodia y utilización.( ).
7 Véanse los comentarios de los incisos b) ( ) del punto 2.5. de este informe. El análisis realizado reveló que muchas adquisiciones se tramitaron sin que se emitieran las respectivas requisiciones; algunas órdenes de compra no detallan a quien se debe entregar los bienes o servicios y hay diversas órdenes de compra y facturas que no tienen firma de recibido conforme. 3. CONCLUSIÓN El análisis efectuado por esta Contraloría General sobre el cumplimiento de las disposiciones emitidas en el Informe Nº DFOE-SM-11/2004, permitió determinar que el Concejo o el Alcalde municipales, no acataron varias de las disposiciones que se les cursaron, cuyo fin era corregir diversas fallas que se comentaron en ese informe. De acuerdo con los artículos 4 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría, No. 7428 y 12 de la Ley General de Control Interno, No. 8292, las disposiciones emitidas por este órgano superior de control, son de acatamiento obligatorio para los entes y órganos a los cuales van dirigidas. En este mismo sentido, el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública señala que el servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público. También es importante traer a colación que el artículo 10 de la Ley General de Control Interno, establece que los jerarcas y los titulares subordinados de cada ente u órgano serán responsables de establecer, mantener y perfeccionar sus sistemas de control. 4. DISPOSICIONES De conformidad con los resultados obtenidos y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428 de 7 de setiembre de 1994, se reiteran aquellas disposiciones del Informe Nº DFOE-SM- 11/2004 que no fueron cumplidas satisfactoriamente y se dictan otras para adecuarlas a las condiciones actuales. Se establece, a manera de excepción, un nuevo plazo de tres meses para que esas disposiciones se acaten en forma efectiva. Para el cumplimiento de las disposiciones, deberán dictarse lineamientos claros y específicos y designar puntualmente los responsables de ponerlos en práctica, por lo que esas instrucciones deberán emitirse por escrito y comunicarlas formalmente, así como definir plazos razonables para su realización, de manera que la administración activa pueda establecer las responsabilidades respectivas en caso del no cumplimiento de éstas. Además, el órgano a quien se gira la disposición, es el responsable de su cumplimiento, por lo cual deberá realizar las acciones pertinentes para verificar que los funcionarios subordinados a quienes se designe su instauración, cumplan con lo ordenado dentro del plazo que se les otorgó.
8 Las disposiciones en referencia se detallan seguidamente: 4.1. AL CONCEJO a) Dictar los acuerdos necesarios, para que se agilice el proceso de elaboración del manual de procedimientos financiero-contables, de manera que en un plazo de tres meses, la administración disponga de esta importante herramienta, debidamente aprobada por el Concejo. Ver lo comentado en el punto 2.1., inciso a) de este informe. b) Revisar el acuerdo adoptado en la Sesión Ordinaria No. 41-2005 del 11 de octubre de 2005, relacionado con la aprobación del informe preparado por la Auditoría Interna, No. 07-05 del 4 de octubre de 2005, en relación con el incumplimiento de las recomendaciones del informe AUI-26-2002, también elaborado por esa Unidad, a fin de que se definan en forma específica las medidas que deberá aplicar, tanto ese Órgano como la Alcaldía Municipal, para cumplir las recomendaciones que aún están pendientes. Observar lo que se señaló en el punto 2.1., inciso b) de este documento. c) Dictar medidas precisas para que anualmente se programen y realicen autoevaluaciones sobre la eficiencia y la eficacia del Sistema de Control Interno, dado que es un deber de la administración activa, según lo dispuesto en el inciso b) del artículo 17.- de la Ley General de Control Interno Nº 8292 del 31 de julio de 2002. Al respecto, véase lo indicado en el punto 2.1. inciso c) de este informe. d) Girar las instrucciones necesarias al Alcalde Municipal, con el propósito de que acate las disposiciones contenidas en el aparte 4.2. de este informe. e) Remitir a esta Contraloría General, dentro de los próximos quince días hábiles, copia del acuerdo que tome ese Concejo en relación con el contenido y las disposiciones señaladas. 4.2. AL ALCALDE. a) Dictar los lineamientos e instrucciones necesarios para que en la Ingeniería Municipal se realicen las siguientes actividades: i. Para que defina con claridad las especificaciones técnicas; se elaboren planos o croquis y presupuestos detallados de cada una de las obras que se construyan, dadas las competencias y responsabilidades del Ingeniero Municipal como Director de cada proyecto. ii. Para que los documentos correspondientes, incluidos los que se originan de las tareas de planificación, ejecución (incluye contrataciones), supervisión y control de todas las obras realizadas e insumos aportados, se archiven cronológicamente y numerados en los expedientes de cada una de las obras que se realizan bajo la competencia de esa Oficina.
9 iii. Para que se instaure un registro donde conste la información necesaria para identificar cada uno de los proyectos realizados, tal como el nombre del proyecto, descripción del trabajo, modalidad de ejecución (administración o contrato), fechas de inicio y finalización, costo de la obra, aportes recibidos, entre otros. En relación con lo anterior, véase lo comentado en el punto 2.2.1., inciso a) de este documento. b) Girar instrucciones precisas a la Unidad Técnica de Gestión Vial, para que lleve a cabo las siguientes tareas: i- Para que incorpore en los expedientes de los caminos, de manera cronológica y con numeración consecutiva, toda la información y documentación referente a las intervenciones e inversiones efectuadas, tales como los perfiles del proyecto, planos o croquis, presupuestos detallados, información sobre las contrataciones administrativas tramitadas, reportes de labores realizadas y la información y documentación relacionada con los trabajos que se hacen por administración. ii- Para que establezca registros de inventario perpetuo para la fábrica de alcantarillas, para que se mejore el control de la materia prima y el producto terminado y se pueda determinar sus existencias a una fecha determinada. Con respecto a lo citado, véanse los comentarios contenidos en el punto 2.2.1., inciso b) de este documento. c) Ordenar a la Dirección Administrativa que ejerza mejor vigilancia y control sobre la Proveeduría Municipal, para que se corrijan a la brevedad las omisiones que se han presentado en materia de control sobre las adquisiciones y corregir la falla comentada en el punto 2.2.2. de este informe. d) Comunicar a esta Contraloría, dentro de los próximos 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de este documento, las acciones que se tomen en relación con las disposiciones consignadas en este aparte y el cronograma de las actividades que se llevarán a cabo para la implementación de las mismas en un plazo máximo de tres meses.