EL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE UNA EVALUACION DE LA POLITICA PÚBLICA DE FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO

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1 EL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE UNA EVALUACION DE LA POLITICA PÚBLICA DE FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO Marco Aurelio Márquez P. 1 Vivian Heyl Ch. 2 Noviembre de Geógrafo - Pontificia Universidad Católica de Chile, Magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Magíster en Gerencia y Políticas Públicas de la Universidad Adolfo Ibáñez. Miembro del Comité Académico del Programa de Magíster en Gerencia y Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez. 2 Economista - Pontificia Universidad Católica; Master en Administration, Planning and Social Policy (APSP), School of Education - Harvard University, USA). Consultora Internacional en políticas públicas, principalmente en Educación, Ciencia y Tecnología, y Desarrollo.

2 EL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE UNA EVALUACION DE LA POLITICA PÚBLICA DE FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO INDICE 1. INTRODUCCION 2. EL SISTEMA DE FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO ANTES DEL AÑO LA PROPUESTA DEL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE PARA FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO 4. LA MAGNITUD DE LAS METAS PROPUESTAS POR EL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE 5. LOS RESULTADOS DEL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE 6. LA EVALUACION DE LA POLITICA DE FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA CONSOLIDAR EL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE 8. BIBLIOGRAFIA 9. ANEXOS Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 1

3 EL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE UNA EVALUACION DE LA POLITICA PÚBLICA DE FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO INTRODUCCION Para que el país alcance el desarrollo, se requiere de un esfuerzo prolongado en el tiempo, lo que a su vez obliga a estar preparado para un escenario competitivo internacional cada vez más exigente. Más aún, se visualiza un futuro con dos grandes desafíos, interrelacionados entre sí. Por una parte, ser parte, activa y efectivamente, del mundo cada vez más globalizado; y por otra parte, la necesidad de plantear un nuevo modelo de economía, donde los motores de la competitividad y el desarrollo de largo plazo son el conocimiento y la innovación y tras ellos el capital humano. La experiencia le ha enseñado al mundo que no hay desarrollo sin capital humano. Para Chile este es un desafío mayor, arrastrando rezagos importantes en esta área, incluso si nos comparamos con aquellas naciones que teniendo un nivel de ingreso similar al nuestro, intentan hoy, como nosotros, dar el salto al desarrollo. Por tanto, sabemos que responder adecuadamente a los desafíos de la globalización, la competencia global y la economía del conocimiento y avanzar hacia un mayor crecimiento y equidad son tareas que dependen, en gran parte, del capital humano de los países. Esto es, por una parte, de las posibilidades de las personas para desarrollarse y participar socialmente; y por otra, de sus capacidades para resolver nuevos problemas mediante el ejercicio de conocimientos, competencias y habilidades adquiridas a lo largo de la vida, elevando su productividad y calidad de vida. Es así como en el año 2006, el Gobierno de Chile planteó dentro de sus pilares fundamentales y estratégicos a la Educación y la Ciencia, Tecnología e Innovación. Ello con el objetivo de insertar a nuestro país en la sociedad del conocimiento y así dar un impulso definitivo al desarrollo económico, social y cultural del país y finalmente mejorar la calidad de vida de su población. A partir de lo anterior, en la Estrategia de Innovación para el país, se releva el Capital Humano como un pilar fundamental, planteando la necesidad de avanzar, como lo han hecho los países desarrollados, en la consolidación de un sistema de aprendizaje a lo largo de la vida que asegure acceso, calidad y pertinencia de la formación y que permitan dar respuesta a las necesidades de las personas y de una sociedad en transformación permanente. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 2

4 En dicho contexto una de las líneas de acción planteadas es el fomento a la formación de capital humano altamente especializado (capital humano avanzado), mediante el apoyo a estudios de posgrado en instituciones de excelencia a nivel nacional e internacional. Adicionalmente, en el año 2006, por una parte, se fortalece el mandato de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, CONICYT, institución creada en 1967 como organismo asesor de la Presidencia en materias de desarrollo científico, orientando su esfuerzo de acuerdo a dos grandes objetivos estratégicos: el fomento de la formación de capital humano y el fortalecimiento de la base científica y tecnológica del país. Por otra parte, se crea un Comité Ministerial 3 para elaborar políticas públicas que permitan crear un sistema de becas de posgrado para el país. Inicialmente, el trabajo del Comité Ministerial de Becas de Posgrado y en particular, de la Comisión Técnica ad-hoc 4, consistió en la elaboración de un diagnóstico del sistema de becas de posgrado en el país, con fondos estatales, para luego elaborar propuestas para su mejoramiento y fortalecimiento. En el año 2008, a partir del citado diagnóstico y de la relevancia y prioridad para el país de contar con una masa crítica de profesionales con estudios avanzados, el ejecutivo definió concentrar los esfuerzos y programas de becas de posgrado, a nivel nacional e internacional, en una sola institución de gobierno; y crear el Sistema Bicentenario BECAS CHILE, para incrementar en forma significativa las becas de posgrado y becas para especialización técnica, en el extranjero. La responsabilidad y administración de ambas decisiones y definiciones, en cuanto a becas de posgrado, recayó en CONICYT. Es así como el Sistema Bicentenario BECAS CHILE surgió como una política pública con el objetivo de dar respuesta a la necesidad y prioridad, para el país, de contar con un mayor número de académicos, profesionales y técnicos de excelencia, que no sólo sean más productivos, si no también sean más creativos, innovadores y emprendedores. Cabe destacar que el Sistema Bicentenario BECAS CHILE constituyó un esfuerzo inédito en el país para fortalecer su capital humano avanzado, con la meta de incrementar fuertemente el número de profesionales y técnicos que accedan a estudios y especialización en el extranjero. 3 Comité integrado por Ministros de Educación, Planificación, Relaciones Exteriores, Hacienda y de Cultura y las Artes. 4 Comisión presidida por CONICYT e integrada por los directores de los distintos programas gubernamentales de becas existentes en el país en el año 2006 (programas de los diferentes ministerios que conformaron el Comité Ministerial de Becas de Posgrado). Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 3

5 En el estudio que se presenta a continuación, se realiza una evaluación del diseño, implementación y operación de la política pública de capital humano avanzado en el extranjero, en el período , para los programas de Magister y Doctorado al extranjero, cuya responsabilidad en la ejecución corresponde a CONICYT. Para la realización de este estudio se recurre a información y estadísticas oficiales de CONICYT y otras instituciones de gobierno relacionadas con el tema, investigaciones realizadas, y entrevistas a profesionales y responsables de su implementación y operación. Finalmente, se trata de realizar una evaluación por una parte, del diseño de esta política pública y su coherencia con el marco conceptual y los objetivos planteados; y por otra parte, de su implementación y operación. Adicionalmente, se analizan los resultados obtenidos, dado que no resulta pertinente realizar una evaluación de impacto, por el período transcurrido desde que se ha iniciado dicha política. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 4

6 2. EL SISTEMA DE FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO ANTES DEL AÑO 2006 La historia de las becas de perfeccionamiento en Chile comienza con la creación de la Comisión Fulbright en Esta nace producto de una alianza estratégica que convocó a los gobiernos de Chile y Estados Unidos, cuyo objetivo era fomentar la investigación e incentivar el intercambio educativo entre ambas naciones. Esto, mediante el financiamiento, planificación e implementación de programas de cooperación, los que se traducían en becas de financiamiento para estudios de posgrado -doctorados- en Estados Unidos. Posteriormente, en el año 1981, se implementa el Programa de Becas Presidente de la República, para la realización de estudios de posgrado en el extranjero. Estas becas se otorgaban en base a la excelencia académica de los postulantes y la proyección profesional que tendrían en Chile una vez finalizados sus estudios y con el retorno al país. La beca financiaba estudios en programas de Magister, Doctorado, Especialidad y Pos-doctorado, de acuerdo a la selección realizada por un Comité de Becas integrado por representantes de los Ministerios de Educación, Hacienda y Planificación. Al año 2008, la Beca Presidente de la República permitió capacitar a más de profesionales en universidades y centros académicos de prestigio internacional de más de 30 países. Adicionalmente, la beca para posgrados en universidades chilenas, implementada desde 1999, ha permitido que cerca de profesionales del sector público se perfeccionen en importantes centros de estudios nacionales. Las becas de CONICYT surgen en 1988, con el propósito de impulsar el acceso a estudios de posgrado en el país y, a partir del año 2001, se inicia el financiamiento de becas de posgrado para programas en el extranjero, inicialmente a través de convenios establecidos con el BID y el Gobierno de Francia, y más adelante con la Comisión Fulbright y otros gobiernos e instituciones internacionales. Adicional a los programas y becas establecidas, en 1997, se crea el programa MECESUP 5 que tiene entre sus objetivos revitalizar la educación de posgrado en el país, a través del mejoramiento de programas, apoyo en infraestructura y apoyo a la formación de doctorado de académicos universitarios, de mérito, en planes de desarrollo estratégico, de personal, a través de becas para la realización de estudios de posgrado. Asimismo, el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (en adelante CNCA), creado en el año 2004, tiene como misión apoyar el desarrollo de las artes y difusión de la cultura en su totalidad o en parte, proyectos de personas naturales para la formación y capacitación profesional y de competencias laborales artísticas y culturales, en áreas tales como: Artes Visuales, Fotografía, Teatro, Danza, Patrimonio Material e 55 En el Ministerio de Educación y vinculado a su División de Educación Superior. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 5

7 Inmaterial, Gestión Cultural, Culturas Indígenas y afines; a través de becas para pasantías, diplomados, estudios especializados y residencias, tanto en Chile como en el extranjero. Finalmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) tiene un programa que gestiona y adjudica becas destinadas a chilenos que quieran realizar estudios de posgrado y cursos de perfeccionamiento en el extranjero, principalmente en países con los cuales existe un convenio y de acuerdo a las prioridades y objetivos de la política exterior del país. Como se observa, hasta el año 2006, la política gubernamental para financiamiento de becas para continuidad de estudios universitarios a nivel de posgrados es gestionada por distintos organismos públicos, principalmente: CONICYT, MECESUP, MIDEPLAN, CNCA y AGCI. Si bien cada institución estaba especializada en un tipo de beca, los esfuerzos de igual modo se cruzan, ya que distintos organismos/ministerios participaban en las comisiones que gestionan las becas. Por otra parte, el postulante debía formalizar más de una postulación y además no había un organismo con una preocupación exclusiva sobre las becas de posgrado, lo que significaba contar con un sistema poco eficiente en cuanto a implementación, selección y seguimiento. Siguiendo con lo anterior, durante el año 2006 y 2007, en el marco del Comité de Ministros para la Administración y Adjudicación de Becas de Posgrado, la Comisión Técnica, presidida por CONICYT e integrada por los directores de los distintos programas de becas existentes en ese momento, realizó un diagnóstico del sistema de becas de posgrado con fondos estatales para luego elaborar propuestas para su mejoramiento y construcción de un sistema articulado que dé respuestas a las necesidades de capital humano avanzado que demanda el país. Dicho diagnóstico abordó los criterios generales de los programas de becas; los procesos de difusión, postulación, evaluación, selección y adjudicación; y el seguimiento, inserción de becarios e impacto. En cuanto al diagnóstico realizado, los principales hallazgos fueron 6 : i. Relativo a los criterios generales de los programas de becas. Programas con diferentes orígenes y objetivos; débil coordinación entre los programas de becas, e intercambio de información y experiencias; exigencia de certificación de calidad para los programas de posgrado nacionales y a nivel internacional, no se contaba con un mecanismo claro para ello. 6 Breve resumen de los resultados del trabajo realizado. Para mayor información ver Capital Humano Avanzado, Hacia una Política Integral de Becas de Posgrado. CONICYT Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 6

8 ii. iii. Relativo a los procesos de difusión, postulación, evaluación, selección y adjudicación. Realización de actividades de difusión por cada uno de los programas de becas; cada programa tiene su propia clasificación para agrupara las disciplinas a las que asigna becas de posgrado; para los procesos de postulación y asignación de becas, cada programa considera sus propios criterios, requisitos, procesos de evaluación y montos a asignar a los becarios. Relativo a seguimiento, inserción de becarios e impacto. No existe un sistema de información adecuado para monitorear la evolución del capital humano avanzado a nivel del país, los programas cuentan con diferentes estrategias de seguimiento de becarios, directa o indirectamente; algunos programas poseen exigencias de retribución al país por parte de sus becados, pero no existe una definición homogénea al respecto; no se ha planteado una estrategia de apoyo para postulantes de excelencia que requieran incorporar el manejo de un segundo idioma y no posean recursos para ello; los programas no poseen incentivos o mecanismos de inserción laboral para los becarios una vez que estos han concluido sus estudios, salvo los programas de inserción en la industria y la academia de CONICYT; y se observa una escasa evaluación de impacto de los fondos estatales invertidos en capital humano avanzado. A partir del diagnóstico realizado se plantean un conjunto de propuestas para el mejoramiento del sistema de becas a nivel del gobierno, las que son consideradas en el año 2008, a nivel del ordenamiento del sistema de becas y concentración de los diferentes programas en una sola institución y en la formulación del Sistema Bicentenario BECAS CHILE. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 7

9 3. LA PROPUESTA DEL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE PARA FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO Tal como se planteara anteriormente, en el año 2006, el Gobierno de Chile estableció como pilares fundamentales y estratégicos de su plan de acción, a la Educación e Innovación. Ambos componentes tienen la finalidad de insertar al país en la sociedad del conocimiento y dar así un impulso definitivo al desarrollo económico, social y cultural de Chile. En este contexto, en el año 2008, el Sistema Bicentenario BECAS CHILE surgió como respuesta a la necesidad y urgencia de contar con más académicos, profesionales y técnicos de excelencia, que no sólo sean más productivos, sino que también sean más creativos, innovadores y emprendedores. Así, el Sistema Bicentenario BECAS CHILE surge como una política integral de largo plazo, de formación de capital humano avanzado en el extranjero. Para ello, desarrolla tres líneas de acción: El aumento de las oportunidades de formación y perfeccionamiento en el extranjero. La modernización y articulación de los programas de Becas Gubernamentales. El fomento de la vinculación y cooperación internacional. Este Sistema tiene especial importancia, dado que surge como un compromiso presidencial y porque constituye un componente esencial de la nueva estrategia de desarrollo para el país, propuesta por el Consejo Nacional de Innovación donde uno de sus pilares estratégicos es la formación de capital humano avanzado. En términos de la institucionalidad del Sistema, ésta se encuentra definida en el Instructivo Presidencial N 10, del 03 de septiembre de 2008, que Crea el Comité de Ministros del Sistema Bicentenario de Formación de Capital Humano Avanzado en el Extranjero ; y en el Decreto Supremo N 664 del Ministerio de Educación, del 29 de diciembre de 2009, que Establece Normas sobre el otorgamiento de becas del Programa Becas Bicentenario de Postgrado para el año Así, el Sistema Bicentenario BECAS CHILE se organizó sobre la base de la siguiente estructura institucional: i. Comité de Ministros. Instancia que define la política, lineamientos, estrategias, programas y metas, así como un plan de trabajo de corto, mediano y largo plazo en materia de formación de capital humano avanzado en el extranjero. Este está integrado por los Ministros de Educación, quien lo preside, Hacienda, Economía, Relaciones Exteriores y Planificación, y el Presidente del Consejo Nacional de Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 8

10 Innovación. Asiste como invitada permanente la Presidenta de CONICYT; por acuerdo del propio Comité de Ministros en sus primeras sesiones. ii. Secretaría Ejecutiva. Instancia que entrega soporte técnico y administrativo para el cumplimiento de los objetivos del Comité de Ministros, e impulsa y coordina la generación de propuestas a ser presentadas a dicho Comité, velando por su adecuada implementación. El Secretario Ejecutivo es un profesional nombrado por el Ministerio de Educación. iii. Comité Técnico. Instancia que apoya al Comité de Ministros en su función e implementa los acuerdos, políticas, estrategias, programas e instrumentos definidos por éste. Está integrado por un representante de las máximas autoridades de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Hacienda, Economía, y Consejo Nacional de la Cultura y las Artes así como los jefes del Programa de Capital Humano Avanzado de CONICYT, Programa de Técnicos al Extranjero del MINEDUC, Programa Inglés Abre Puertas del MINEDUC, y MECESUP del MINEDUC. iv. Cuatro Instituciones Ejecutoras: CONICYT, MECESUP, IAP (Idioma Abre Puertas) y División de Educación Superior del MINEDUC. En esta nueva institucionalidad, a la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, CONICYT, se le asigna la responsabilidad de ser la única entidad encargada de la ejecución de los distintos programas de becas para la realización de estudios de pos-doctorado, doctorado, magíster, magíster para profesionales de la educación, pasantías doctorales, subespecialidades médicas y cotutela de doctorado, entre los más importantes, en estricta relación y lineamiento con las decisiones que se toman y definen en el Comité de Ministros. Al primer trimestre del año 2010, las acciones realizadas para implementar el Sistema Bicentenario Becas Chile han sido: Se crea el Fondo Bicentenario de Capital Humano con 6 mil millones de dólares invertidos en el extranjero que financian anualmente el ambicioso programa de becas. Se cuenta con un solo sistema de becas para estudios en el extranjero, por tanto con una ventanilla única de postulación, criterios y requerimientos únicos, un sistema de evaluación y adjudicación, y beneficios homogéneos, entre los más importantes. Se generan incentivos para que los becarios regresen al sistema público, a las academias, a las regiones, a los sectores prioritarios de la economía del conocimiento. Se crea una beca para cursos de nivelación en idiomas extranjeros (en Chile y en el extranjero) que permitan posteriormente estudiar posgrados. Se forjan programas equivalentes con el Reino Unido, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, entre los más importantes. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 9

11 4. LA MAGNITUD DE LAS METAS PROPUESTAS POR LA POLITICA El Sistema Bicentenario BECAS CHILE es el mayor esfuerzo realizado por el país, en materia de becas para estudios de posgrado y especialización técnica en el extranjero. La meta planteada fue incrementar fuertemente el número de profesionales y técnicos de nivel superior que acceden a formación en el extranjero. Para dimensionar la magnitud de esta política, cabe relevar que la Beca Presidente de la República de MIDEPLAN, durante toda su aplicación, desde 1981 a 2008, envió al extranjero a becados (para doctorados y magister) y CONICYT, en el marco del Sistema Bicentenario BECAS CHILE asignó, entre 2009 y 2010, becas de magister y doctorado en el extranjero. El Sistema Bicentenario BECAS CHILE planteó enviar, en el 2009, a personas a realizar estudios técnicos y de posgrado y al 2010, llegar a personas. Así, en el lapso de una década se completaría la formación y especialización de más de 30 mil personas (entre posgrados y especializaciones técnicas). Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 10

12 Cuadro N 1 Evolución de becas INTERNACIONALES de postgrado, técnicas y de pedagogías con financiamiento público y metas Sistema BECAS CHILE Instrumento Postdoctorado Entidad Ejecutora Año de adjudicación Meta 2010 Meta CONICYT MIDEPLAN MECESUP Sub total Doctorado CONICYT MIDEPLAN MECESUP Sub total Cotutela de Doctorado Pasantías de Doctorado Magíster CONICYT Sub total CONICYT Sub total CONICYT MIDEPLAN MECESUP Sub total Magíster Profesionales Educación Subespecialidad Médica CONICYT Sub total CONICYT MIDEPLAN Sub total Pasantías de Perf. de Competencias Técnicas Semestre en el Extranjero Becas TESOL para Profesores de Inglés DIVESUP Sub total PIAP Sub total PIAP Sub total Pasantía de Matemáticas y Ciencias CPEIP Sub total TOTAL Fuente: Secretaría Ejecutiva de BECAS CHILE. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 11

13 5. LOS PRINCIPALES RESULTADOS DEL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE Una evaluación del funcionamiento del Sistema Bicentenario BECAS CHILE permite señalar que en términos de cuantitativos y cualitativos, dicho Sistema tiene un impacto altamente positivo. Así, desde septiembre de 2008 a mayo de 2010, CONICYT ha realizado más de 11 concursos para la postulación a becas de posgrado en el extranjero (bajo diferentes modalidades como doctorado, magister, magister para profesionales de la educación, pasantías y especialidades médicas, entre las más importantes) bajo los nuevos lineamientos definidos por el Sistema Bicentenario BECAS CHILE. A partir de lo anterior, ha realizado una revisión de cerca de postulaciones y la asignación de aproximadamente becas, lo que se puede ver en la Tabla 1, a continuación: Fuente: Secretaría Ejecutiva de BECAS CHILE, con información disponible en julio de Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 12

14 A partir de las estadísticas elaboradas por la Secretaria Ejecutiva de BECAS CHILE, al año , se puede señalar que las principales características de los postulantes son las siguientes: En relación al género de los postulantes, el 60% de los postulantes a Doctorado son hombres y en el caso de los Magister, los porcentajes son similares. Respecto a la edad, los postulantes de Magister presentan una edad promedio de 29 años y en las postulaciones a Doctorado, su promedio de edad es levemente mayor (30-32 años) En cuanto a educación escolar, más del 43% de los postulantes a Magister proviene de establecimientos educacionales particulares pagados. En materia de ingresos del grupo familiar, los postulantes a Magister presentan un ingreso promedio de $ y los postulantes a Doctorado de $ En términos de región de residencia, más del 53% de los postulantes pertenece a la región metropolitana. Respecto a las adjudicaciones realizadas, correspondiente a postulantes seleccionados, la descripción de sus principales características es la siguiente: En cuanto a género, el 52% de los seleccionados son hombres. En relación con la edad, la mayor cantidad de adjudicados se concentra en el segmento entre 26 y 30 años, con una edad promedio de 30 años aproximadamente. Relativo a la región, cerca de un 58% de los adjudicados son de la Región Metropolitana. Sin embargo el porcentaje de otras regiones, cerca de un 42% es alto en relación a la historia de seleccionados en períodos anteriores. En relación a la educación escolar, cerca del 48% de los seleccionados estudió en establecimientos particulares pagados. En el caso de las convocatorias para apoyar la realización de estudios de Magister y Doctorado que concentraba el 83% de las becas asignadas, las cifras más relevantes se presentan en el Tabla 2 a continuación. 7 Secretaria Ejecutiva de BECAS CHILE (2010): Estadísticas Sistema BECAS CHILE Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 13

15 Cuadro N 2 Distribución de Postulantes según convocatoria, concurso y selección. Primera y Segunda Convocatoria de Magister y Doctorado BECAS CHILE Fuente: Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile, Mayo De acuerdo a un estudio realizado por la Universidad de Chile 8, sobre las convocatorias a Magister y Doctorado, entre los años , permiten identificar los siguientes las siguientes características de los postulantes y seleccionados correspondientes: Para ambos concursos, el mayor porcentaje de seleccionados se da entre postulantes que tiene padre y madre con educación superior completa o posgrado. Respecto a los países de preferencias para realizar los estudios de posgrado, la mayor proporción de postulantes plantea en Estados Unidos y Reino Unido, con cerca de 22% cada uno. En relación al género, hay un mayor porcentaje de hombres en la postulación a doctorado, mientras que para los concursos de magíster se da una postulación similar entre hombres y mujeres. En relación a la educación previa, para todos los concursos los postulantes han estudiado principalmente en establecimientos escolares de la Región Metropolitana y en universidades pertenecientes al Consejo de Rectores (CRUCH). Adicionalmente, un importante porcentaje de los candidatos han estudiado en colegios ubicados en comunas del sector oriente de la capital y, al mismo tiempo, se observa un bajo porcentaje de postulantes pertenecientes a etnias y con discapacidad (factores que tienen una discriminación positiva en la evaluación). 8 Departamento de Ingeniería Industrial (2010): Sistema Bicentenario BECAS CHILE: Una caracterización socioeconómica de los postulantes y seleccionados Universidad de Chile. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 14

16 6. LA EVALUACION DE LA POLITICA PARA LA FORMACION DE CAPITAL HUMANO AVANZADO Para la evaluación de la política del Sistema Bicentenario BECAS CHILE, en primer lugar se aborda el diseño de ésta y su coherencia con el marco conceptual y los objetivos planteados; luego, se revisa su implementación y operación; y finalmente, se analizan los resultados obtenidos en la aplicación de dicha política. 6.1 LA ETAPA DE DISEÑO A partir de una revisión de la consistencia en la formulación de esta política de formación de capital humano avanzado a través del Sistema Bicentenario BECAS CHILE, se señalan los siguientes aspectos: i. El problema que aborda esta política. La problemática planteada es el déficit de capital humano avanzado de acuerdo a las condiciones del país y los desafíos planteados para su desarrollo futuro. Por tanto, el objetivo es contar con un mayor número de académicos, profesionales y técnicos de excelencia, que sean más productivos, creativos, innovadores y emprendedores. ii. iii. iv. Definición de la situación a partir del problema. El gobierno define como una necesidad el hecho de que el país debe realizar una inversión para el financiamiento del proceso de formación de este capital humano avanzado. Es así como esta voluntad está considerada en los respectivos programas de gobierno de los Presidentes de la República desde el año El Presidente actual, en su mensaje del 21 de mayo del 2010, lo señala expresamente en dos de sus ejes de gobierno. Los promotores y detractores de la política. Los principales impulsores de esta política son el Ministerio Hacienda y de Educación, CONICYT y la comunidad científica. En cuanto a sus detractores, más que oponerse a la política, manifiestan aprehensiones o reclamos relacionados con aspectos del proceso de evaluación y adjudicación de las becas, el pago de beneficios, y la vuelta e inserción laboral de los becarios una vez terminados sus estudios de posgrado. Los posibles efectos y carencias por la ausencia de la política. La educación superior chilena de posgrado ha experimentado una importante evolución y desarrollo, sin embargo, ella no está siendo capaz de responder a las necesidades de formación de capital humano avanzado. En tal sentido, la ausencia de una política en la materia, afecta la competitividad del país en la economía global al limitar el fomento de la formación de capital humano y el fortalecimiento de la base científica y tecnológica del país. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 15

17 v. Beneficiados y perjudicados con la implementación de la política. Los principales beneficiados con la política son los investigadores nacionales, centros de investigación y profesionales, y más aún la sociedad en su conjunto por el valor agregado en la economía y sus productos naturales, a partir de un aumento de productividad y mayor grado de innovación en la producción de bienes y servicios. Se produce un avance en la construcción de una economía y sociedad del conocimiento con el consiguiente impacto en el mejoramiento de del bienestar y calidad de vida de la población en general. Respecto de posibles perjudicados, se pueden identificar las universidades nacionales y sus programas de posgrado por una potencial disminución en su demanda o bien la calidad de dicha demanda. vi. vii. viii. ix. Incorporación de la política en la agenda de gobierno. El tema fue incorporado explícitamente a partir del año 2006, cuando el gobierno establece como pilares fundamentales y estratégicos de su plan de acción, a la Educación e Innovación. En este contexto, en el año 2008, el Sistema Bicentenario BECAS CHILE surge como respuesta a la necesidad y urgencia de contar con más académicos, profesionales y técnicos de excelencia, que no sólo sean más productivos, sino que también sean más creativos, innovadores y emprendedores. Objetivos y contenidos de la política. Los objetivos enunciados por la política son el aumento de las oportunidades de formación y perfeccionamiento en el extranjero; la modernización y articulación de los programas de Becas Gubernamentales de posgrado; el fomento de la vinculación y cooperación internacional; y una mayor igualdad de oportunidades para los postulantes y potenciales beneficiarios, a través del apoyo en el aprendizaje del idioma extranjero necesario para acceder a estudios de posgrado en el extranjero (inglés, alemán y francés). Alternativas consideradas para la implementación de la política. Los antecedentes muestran que no existe un análisis detallado de otras alternativas, y se considera como única alternativa el otorgamiento de becas. Resultados esperados. El Sistema Bicentenario BECAS CHILE planteó enviar, en el 2009, a personas a realizar estudios técnicos y de posgrado y en el 2010, llegar a personas. Así, en el lapso de una década se completaría la formación y especialización de más de 30 mil personas (entre posgrados y especializaciones técnicas). x. Indicadores de éxito. El indicador de cumplimiento de la política es la adjudicación de unas becas anuales para que estudiantes cursen estudios de posgrado en las principales universidades del mundo. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 16

18 xi. xii. xiii. Recursos involucrados en la política. Los recursos considerados para las nuevas becas de posgrado en el extranjero, para el año 2009, ascienden a millones de pesos y para año el 2010, esta cifra sube a millones de pesos. Actores claves de la política y su rol. Los actores relevantes en la política, son agentes públicos y privados vinculados al Sistema Nacional de Competitividad (CORFO, Ministerio de Economía, MIDEPLAN, SUBDERE, universidades, empresas, investigadores, académicos, científicos, estudiantes y becarios. Responsables de la implementación de la política. La institución responsable de la implementación de la política es el Ministerio de Educación a través de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnología (CONICYT) y de su Programa de Capital Humano Avanzado. 6.2 LA ETAPA DE IMPLEMENTACION Y OPERACION i. Resultados esperados y su grado de cumplimiento La revisión de las cifras, permite señalar que el número de beneficiarios con becas de posgrado al extranjero ha aumentado considerablemente, sin embargo, dado el reciente inicio del programa, aun no se tiene un aumento en el numero de graduados y profesionales con magister o doctorado en el extranjero, ni de aumento en los niveles de inserción en la academia, sector productivo y sector público 9. 9 CONICYT el año 2010 tenía una dotación de 381 funcionarios, de los cuales 47 funcionarios trabajan en el Programa de Capital Humano Avanzado. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 17

19 Grafico N 1 Fuente: González y Recart, Se debe considerar sin embargo, los datos desagregados de los postulantes, que muestran que son en su mayoría de alto nivel socioeconómico. ii. iii. Factores que han incidido en los resultados La formulación de un solo programa de becas de posgrado al extranjero, el aumento considerable de recursos financieros, la homogenización de las exigencias para la postulación y de los criterios de evaluación, y la concentración en una sola institución pública del administración de las becas, son los principales factores que han permitido mejorar considerablemente el número de postulantes y adjudicatarios de las becas. Dificultades en la implementación de la política La implementación de la política, ha estado acompañada con problemas de gestión, reclamos por las modalidades de asignación y problemas administrativos en los procesos de concreción de las becas y pago de los beneficios. No existe una estadística detallada sobre el tema, pero se puede señalar que el principal problema que ha afectado la puesta en marcha de la política, está vinculado a los reclamos por los evaluaciones realizadas a los postulantes, respecto a sus meritos académicos y de las universidades y programas a los que postulan. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 18

20 iv. Actores beneficiados o perjudicados con la implementación de la política Una evaluación inicial del funcionamiento de la política permite señalar que los principales beneficiarios de su aplicación son los postulantes a becas al extranjero, quienes han visto el aumento de las posibilidades de obtener el beneficio, existiendo una suerte de ventanilla única de postulación con reglas y plazos claros. Respecto a los perjudicados durante el proceso de implementación de la política, se detentan por una parte a los programas nacionales de posgrado que han visto disminuir la demanda y por otra parte a CONICYT que ha visto tensionada su capacidad de gestión, por el aumento en la carga de trabajo al asumir las nuevas tareas sin contar con el fortalecimiento y apoyo institucional adecuado. 6.3 LOS PROBLEMAS DE GESTION DETECTADOS EN LA IMPLEMENTACION DE LA POLITICA i. Aspectos Institucionales Participación de las entidades ejecutoras en el Comité de Ministros: Un tema identificado como problema, es la baja participación de los directivos de las entidades ejecutoras en la definición de lineamientos, estrategias, programas y metas del Sistema. Esta situación es relevante en consideración a que son las instituciones ejecutoras las que dan el soporte legal y operacional al sistema. Coordinación Interinstitucional: Las dificultades en la coordinación entre las instituciones, es uno de los principales problemas operativos detectado, lo que tendría su génesis en la falta de una definición clara de roles y competencias en el conjunto del programa entre las diversas instituciones participantes. Esta situación genera problemas de comunicación y expectativas disonantes respecto a los roles que debe desempeñar cada instancia, lo que en definitiva se traduce en dificultades y roces en la operación, tanto en la definición de líneas como en el trabajo cotidiano. Documento de Política: Cabe señalar que no existe un documento explicito que exponga formalmente y en forma precisa la política nacional de becas, considerando las becas nacionales y las becas al extranjero, a partir de una visión global a nivel de país, y a partir de ello, la relevancia y magnitud de la política con los objetivos y las metas respectivas. Junto a lo anterior, las responsabilidades de los diferentes actores e instituciones involucradas, las capacidades, el cronograma y los recursos considerados. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 19

21 ii. iii. iv. Aspectos Internacionales Creación y fortalecimiento de Relaciones Bilaterales, en general y de acuerdo a criterios estratégicos, a través de la firma de convenios internacionales: La Secretaría Ejecutiva de BECAS CHILE durante el periodo 2008 a marzo de 2010, puso énfasis en firmar convenios bilaterales con países e instituciones internacionales que son estratégicos a nivel de relaciones internacionales, por su desarrollo y por el nivel de excelencia en formación de posgrado, entre los cuales se encuentran los nuevos convenios con Nueva Zelanda y Australia y el fortalecimiento de convenios ya existentes con el DAAD de Alemania y con la embajada de Francia. A partir de la firma de estos convenios, se detecta el trabajo bilateral no ha sido continuo y se han incorporado cambios, en relación a lo acordado, durante la marcha. Aspectos referidos a la valoración y legitimación del sistema Homologación de beneficios. El Sistema Bicentenario BECAS CHILE debió asumir la responsabilidad de programas existentes de becas MIDEPLAN y de becas CONICYT, entregadas hasta el año 2008; con características diferentes y beneficios considerablemente menores. CONICYT ha debido asumir la dirección de programas diseñados con una lógica distinta de la actual; debió abordar dificultades presupuestarias; y recibir y responder reclamos de los becarios como los que se derivan de las distintas condiciones de los becarios MIDEPLAN y los nuevos becarios de BECAS CHILE 10. Frente a lo anterior, CONICYT debió realizar la homologación de beneficios tanto para los Becarios de MIDEPLAN como de CONICYT, adjudicados previo a BECAS CHILE. Posición de las Universidades Chilenas que tienen programas de posgrado. Las Universidades chilenas que ofrecen posgrados ven con reticencia la operación del Sistema Bicentenario BECAS CHILE ya que se supone afecta la demanda de los programas de magíster y doctorado nacionales. Esto ha significado una permanente crítica de algunas Universidades chilenas, académicos y científicos, lo que afecta la implementación y consolidación del sistema. Aspectos Comunicacionales Campaña Comunicacional y manejo de expectativas. El Sistema Bicentenario BECAS CHILE generó considerables expectativas entre los profesionales del país y la ciudadanía en general, situación que se vio profundizada con las campañas 10 El becario antiguo recibía alrededor de US$ 800 mensuales y los becarios de BECAS CHILE reciben algo más de US$ que se ajustan de acuerdo al costo de vida en cada país, además de un conjunto mayor de beneficios, que se detallan en el anexo N 1. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 20

22 comunicacionales y las declaraciones de las autoridades sectoriales referidas a las nuevas oportunidades y facilidades de postulación. Esta situación, generó efectos no considerados respecto a las demandas de los postulantes no beneficiados e interpretaciones erróneas sobre las modalidades de adjudicación y las exigencias académicas. Vocería del sistema: La existencia de múltiples autoridades que realizaban anuncios sobre el Sistema, significó una dispersión de mensajes y de la responsabilidad en el tema, y las entidades ejecutoras terminaron asumiendo los problemas y también reclamos sobre los compromisos no cumplidos y las contradicciones entre la realidad y lo prometido. 6.4 LOS TEMAS A SER ANALIZAR EN PROFUNDIDAD En el tiempo transcurrido, desde la puesta en marcha del Sistema Bicentenario BECAS CHILE, en cuanto a becas de posgrado, desde octubre de 2008 a junio de 2010, se puede señalar que no se ha terminado de consolidar la institucionalidad del Sistema. Así, el análisis del proceso de implementación y funcionamiento del Sistema permiten detectar un conjunto de debilidades en los procesos de postulación, asignación, administración y seguimiento de los becarios. Varios de los puntos antes señalados tuvieron una cobertura mediática importante en los medios de comunicación y la movilización de grupos de postulantes y de becarios. Sin embargo, el análisis se ha centrado en la identificación de los temas de gestión que han afectado al Sistema. La revisión de la política desde su diseño a su implementación permite señalar un conjunto de aspectos necesarios de estudiar en profundidad: i. El adecuado diseño de la política pública. Como lo señala en detalle el BID el año , claramente el proceso de formulación, aprobación y ejecución de las medidas de la política es importante y en este sentido se identifica un limitado trabajo de discusión y validación de la política entre los actores claves como las universidades chilenas, las instituciones ejecutoras y la comunidad académica en general. ii. Institucionalidad en base a organismos administrativos frágiles. La utilización de una Secretaria Ejecutiva ad-hoc, paralela a la institucionalidad existente en materia de formación de capital humano avanzado, genera los riesgos inherentes a gerentes sin responsabilidad administrativa clara, mandatos 11 BID (2006): La Política de las Políticas Públicas Progreso económico y social en América Latina Informe Banco Interamericano de Desarrollo/Harvard University/Editorial Planeta. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 21

23 generales no precisados y cuyos nombramientos están vinculados generalmente a decisiones políticas más que técnicas. iii. iv. El adecuado fortalecimiento de las instituciones ejecutoras. El lanzamiento y puesta en marcha de una política de la magnitud de BECAS CHILE que significa un incremento significativo en la magnitud de recursos, demanda y procesos en los organismos ejecutores, debe ser acompañado por un adecuado proceso de fortalecimiento de las capacidades institucionales de los servicios públicos ejecutores, de lo contrario los dolores del crecimiento rápido, puede significar serios problemas en la capacidad de gestión y por tanto en el cumplimiento de los objetivos y metas planteadas. La variable equidad en una política de formación de capital humano Avanzado. En un país en desarrollo como Chile, resulta prioritario considerar la equidad en las políticas públicas. En este sentido los datos preliminares muestran que los beneficiarios de BECAS CHILE, son de manera importante (43%), individuos de alto nivel socioeconómico, población que podría acceder a otras fuentes de financiamiento, como préstamos y créditos para financiar (parcialmente) sus estudios. v. El seguimiento y apoyo a los becarios. El próximo paso en la evaluación de la política, es cuantificar la calidad del apoyo que se les está entregando a las personas beneficiarias de las becas, es decir el seguimiento/apoyo a los becarios una vez que llegan a las universidades y países donde realizarán sus estudios. vi. La medición de impacto. La declaración del éxito de la política para el país, no se mide por el número de becas entregadas, si no por la calidad de las universidades donde están estudiando los beneficiados, el porcentaje de titulación, el número de becarios que vuelven a entregar sus conocimiento al país, y la capacidad de éstos para insertarse en el mercado laboral (academia, sector privado o sector público) y en qué aéreas del conocimiento. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 22

24 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA CONSOLIDAR EL SISTEMA BICENTENARIO BECAS CHILE Manteniendo el planteamiento que los países que han logrado altos niveles de desarrollo son aquellos que habiendo invertido de manera decidida y sostenida en la formación de capital humano de excelencia, han logrado alcanzar un fuerte desarrollo científico, tecnológico y de la innovación, se plantea, a nivel global del país, continuar con la relevancia y prioridad de fortalecer la formación de capital humano avanzado con la meta de construir una sociedad basada en el conocimiento. En el marco de lo anterior, trascurridos más de dos años desde el inicio de la puesta en marcha del Sistema Bicentenario BECAS CHILE, y luego de varios concursos (2008 y 2009) para postular y adjudicar becas, principalmente de magister y doctorado en el extranjero, las principales conclusiones y recomendaciones del Sistema, en la perspectiva de su consolidación, se basan por una parte, en la corrección de problemas o debilidades detectados; y por otra parte, en la profundización del trabajo realizado. En esta perspectiva se plantea avanzar en los siguientes aspectos: i. Consolidación de la Institucionalidad. A partir de la experiencia del tiempo de operación del Sistema Bicentenario BECAS CHILE, desde octubre de 2008, es posible advertir un conjunto de situaciones susceptibles de mejorar y corregir en materia de consolidación de la institucionalidad. ii. iii. Definición de la política de Formación de Capital humano Avanzado. Cabe señalar que a la fecha no existe un documento explicito que exponga formalmente y en forma precisa la política nacional de becas de posgrado considerando tanto becas nacionales y en el extranjero en el marco de desarrollo del país y por tanto considerando las oportunidades de inserción laboral de los profesionales que adquieren estudios avanzados. En el contexto de dicha política, cabe relevar la importancia de contar con el Sistema Bicentenario BECAS CHILE para realizar estudios de posgrado en el extranjero, con objetivos, metas, responsabilidades, cronograma y recursos considerados. Fortalecimiento de la(s) Institución(es) Ejecutora(s). Resulta necesario tomar la decisión de donde radicar definitivamente la política de formación de capital humano avanzado, considerando todos los programas de becas de posgrado, nacionales y en el extranjero. Ello puede ser continuar de acuerdo a la situación actual, en CONICYT, o bien creando una institución especializada en dicha política 12. En ambos casos es absolutamente necesario considerar el 12 Ambas alternativas requieren de un análisis de costos y beneficios, considerando todos los elementos para luego tomar la mejor decisión de política pública. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 23

25 fortalecimiento de la unidad correspondiente a dicha decisión con un compromiso importante de planificación y gestión estratégica, considerando todos los aspectos relevantes para la implementación y operación del Sistema, y a partir de ello, los recursos humanos, físicos y monetarios necesarios. iv. Comunicación clara y transparente y participación de los diferentes actores relacionados con la política. Es importante contar con un canal único y claro de comunicación respecto de los diferentes aspectos de la política y con participación de los diferentes actores relacionados con la política en diferentes espacios o instancias, a nivel de decisiones estratégicas, diseño e implementación. v. Seguimiento y evaluación de la política. Importancia de contar con sistema de seguimiento y evaluación permanente de la política para revisar y mejorar aspectos de diseño e implementación, en función de los objetivos y metas planteadas. Al respecto, cabe realizar una evaluación de impacto cuando ella sea factible y pertinente. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 24

26 8. BIBLIOGRAFIA Bardach, E. (2001): Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas: Un manual para la práctica. México: CIDE/Miguel Ángel Porrúa Ed. BID (2006): La política de las Políticas Públicas Progreso económico y social en América Latina Informe Banco Interamericano de Desarrollo/Harvard University/Editorial Planeta. Departamento de Ingeniería Industrial (2010): Sistema Bicentenario BECAS CHILE: Una caracterización socioeconómica de los postulantes y seleccionados Universidad de Chile. Departamento de Ingeniería Industrial (2009): Estudio de apoyo estratégico para el Programa de Capital Humano Avanzado de CONICYT. Universidad de Chile. Gonzalez J. y Recart M. (2010): BECAS CHILE: Capital Humano Avanzado para la Sociedad del Conocimiento. Centro de Estudios Públicos, Santiago de Chile. CONICYT (2007): Capital Humano Avanzado, hacia una política integral de becas de posgrado. Comisión Técnica de Becas de Posgrado Gobierno de Chile. CONICYT (2007): Programa de Becas de Postgrado: Fomentando el Capital Humano Avanzado y de Excelencia - MEMORIA Departamento de Formación de Recursos Humanos y Becas de Postgrado, Santiago de Chile. Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, CNIC (2007): Hacia una Estrategia Nacional de Innovación para la Competitividad, volúmen I. Cox L. (2010): Becas para postgrados en el extranjero Un análisis crítico de la justificación y el diseño del sistema en Chile. Serie Puntos de Referencia N 320, Centro de Estudios Públicos, Santiago de Chile. Secretaria Ejecutiva BECAS CHILE (2010): Estadísticas Sistema BECAS CHILE OCDE/BANCO MUNDIAL (2009): Revisión de Políticas Nacionales de Educación: La Educación Superior en Chile. OCDE/THE WORLD BANK (2010): Reviews of National Policies for Education: Chile s International Scholarship Programme. Marco Aurelio Marquez P. y Vivian Heyl Ch. 25