BENEFICIOS DE UNA FISCALIDAD JUSTA

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1 Lo que nos estamos perdiendo, lo que podemos ganar: BENEFICIOS DE UNA FISCALIDAD JUSTA Mirando al futuro ( ) José Carlos Rodríguez

2 José Carlos Rodríguez Claudia Rodas Karen Leguizamón Proyecto Alianza Ciudadana para la Transparencia y el Desarrollo Paraguay Colón 1700 esq. Paris - Asunción Integrantes del Proyecto Decidamos. Campaña por la Expresión Ciudadana Centro de Documentación y Estudios (CDE) Con el apoyo de OXFAM y el Co-financiamiento de la Unión Europea* *La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de Decidamos y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea. Diseño y diagramación: Comunicación Visual Impresión: Servicios Gráficos SV Primera edición: Setiembre, 2012 Tirada: 400 ejemplares Con el apoyo de:

3 Contenido Presentación 5 Síntesis 7 Supuestos Fácticos 11 Monto Justo y Alcanzable 14 Cada Cual según su Capacidad 16 A Cada Cual según Su Necesidad 23 Un Nuevo Reparto 25 Metas Posibles del Gasto Público Social 29 Ruptura del Círculo 38 Simulación de Variables Claves 43 Bibliografía 47 3

4

5 Presentación MIRANDO AL FUTURO (2021) El objetivo de este trabajo es contribuir para que las cifras de la fiscalidad sean comprendidas y reconocidas como lo que en realidad son: la materialización de políticas, principios y valores de un proyecto de sociedad que afecta profundamente a toda la vida de la nación y de cada uno de sus integrantes. Al ser entendidas así, deben ser objeto de deliberación, decisión y emprendimientos de la ciudadanía. Para que haya deliberación debe haber concurrencia de propuestas, ofertas. En este documento hacemos una que no será la primera ni la final, ni mucho menos la única. Se busca abrir el debate y alentar el proceso de concienciación. Las cifras propuestas constituyen una conciliación de dos órdenes de cosas. Por un lado, a la realidad material, los recursos imponen límites a la acción posible y por otro lado, a principios e ideales que impulsan la decisión más correcta. La fiscalidad es un medio para materializar el bien común con los recursos disponibles en un tiempo y en un lugar determinados, ante problemas y urgencias determinadas. Esta propuesta de fiscalidad busca implementar la mayor justicia tributaria deseable y posible para la sociedad paraguaya, con sus recursos reales, en el plazo de los próximos (diez) años. Beneficios de una fiscalidad justa es parte de una serie de cuatro estudios que expone temas fundamentales en relación a la situación tributaria paraguaya dentro de la campaña Impuestos Justos para Inversión Social, impulsada por Decidamos, el Centro de Documentación 5

6 y Estudios, con apoyo de Oxfam y el cofinanciamiento de la Unión Europea, y que cuenta con la adhesión de varias organizaciones de la sociedad civil. La serie incluyó Análisis del sistema tributario en el Paraguay y potencial de recaudación; Cultura tributaria; Los mecanismos de evasión y elusión más empleados. En todos los casos se busca contribuir a que la fiscalidad sea comprendida y asumida por la ciudadanía como una cosa suya. Esto es, como el empleo adecuado o inadecuado del patrimonio común. 6

7 SINTESIS Para la formación de una ciudadanía que disfrute de la libertad, donde se respeten sus derechos y se honre su dignidad es necesario que el Estado garantice determinados bienes públicos, para lo cual debe disponer de recursos y realizar un determinado gasto público. Acá estudiaremos los ingresos y gastos para la provisión de bienes públicos esenciales: Educación, Salud, Vivienda, Seguridad y Protección social (Seguro y Asistencia social). Estos son el destino de lo que usualmente se denomina gasto social. EDUCACIÓN En el 2010 teníamos en educación 3.56 billones de guaraníes (gs): gs, U$138 por persona por año. Con los ingresos posibles y esperables en esta simulación (7.4 billones de guaraníes) en el lapso de los próximos 10 años podremos tener gs por persona, o sea U$240 por persona por año. Con ello se dispondría de los medios para garantizar que los menores entre 6 a 18 años permanezcan en aula, aumentando la concurrencia en alumnos, buscando alcanzar un promedio de 12 años de estudio por persona 1. También hay recursos para hacer campañas de analfabetismo cero destinado a la población que no está en edad escolar. Y el aumento de los recursos, bien empleados, permitirá mejorar la calidad de la enseñanza a todos los niveles, primaria, secundaria y superior. SALUD El mayor problema de salud es la atención a las necesidades más primarias de asistencia y prevención. Se 7 1 Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos,

8 gasta 1.8 billones en esta cartera. Una cifra insuficiente que se expresa en las tasas de mortalidad infantil y materna que son muy altas, comparadas con países semejantes al nuestro. Unos niños nacen al año en el país. Mueren lactantes (360 por mes, 12 por día). Mueren 213 madres (18 por mes). En América Latina estamos en el penúltimo lugar en el déficit de salud materno infantil 2. Paraguay puede recabar y destinar 7.8 billones de guaraníes anuales en salud (1,9 mil millones de dólares). Pasar de U$72 ( gs) a U$257 por persona ( de guaraníes por año por persona). Eso aliviaría en gran medida los problemas de salud, ya que daría los medios para resolver buena parte de la salud primaria, que es la de baja complejidad. Las exigencias de gasto en salud son muy grandes debido a la baja cobertura de la Seguridad Social. SEGURIDAD SOCIAL Hoy, el monto que se gasta es 1,5 billones de guaraníes anuales, U$59, gs per cápita por año; una suma irrisoria. La cobertura de la seguridad social cubre solo al 10% de la Población Económicamente Activa (PEA) y sus familias, incluyendo tanto los asalariados como los no asalariados. El 90% restante no tiene ninguna protección social 3. Con más justicia fiscal debería recaudarse más y gastarse más. Se entiende que, en general, la seguridad social es una transferencia contributiva, es decir, pagada por asegurados, de 6.8 billones de guaraníes anuales. Estos recursos permitirían cubrir la seguridad social del 25% de la Población Económicamente Activa (PEA) y sus familias en forma completa (salud, seguro y jubilación) y de un 50% más, aunque todavía en forma parcial (salud, sin seguro de accidentes ni jubilación). Así, el 75% de la población quedaría protegida, en lugar del 10% de hoy. Aún quedaríamos con una gran asignatura pendiente. 8 2 Organización Mundial de la Salud. 3 Instituto de Previsión Social.

9 De ese 25% restante muy pocos tienen recursos para prescindir de la seguridad social (financiando su salud y ahorrando para la época no activa de su vida), la mayor parte no tiene recursos para cubrir estas necesidades. ASISTENCIA SOCIAL Las necesidades más perentorias de asistencia social son hacer frente a la pobreza extrema, la desnutrición, la inasistencia en educación básica, la salud básica, el agua potable y el saneamiento. Estas necesidades deben ser satisfechas para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El gasto actual en asistencia social es de 1.2 billones de guaraníes. Su incremento es importante para atender las emergencias, sin cuyo gasto y una mejor inversión social la pobreza se reproducirá en las generaciones venideras. Con los montos adicionales podemos llegar a 2 billones de guaraníes en el Y ya antes, en el 2014, habremos podido disponer de los U$160 millones (640 mil millones de guaraníes) necesarios para cumplir las metas del milenio. Al 2021 podemos llegar con una pobreza extrema (carencia alimentaria) cercana a cero; así también, la falta de saneamiento y de agua potable serían removidas en su mayor parte. REFORMA AGRARIA La economía empresarial agrícola recibe la mayor parte del crédito local y externo, público y privado. Tiene acceso a las nuevas tecnologías, a los mercados y a las cadenas de valor. Esto no ocurre con la economía familiar campesina, lo cual debe ser cambiado. Hoy recibe asistencia el 20% de los pequeños productores y en forma insuficiente. La extrema pobreza rural (30%) consiste en un déficit para producir alimentos, capacidad que históricamente tenía la producción familiar, desde tiempos precolombinos. Lo más urgente es recuperar la capacidad campesina para producir alimentos, ya que parte de la población rural la ha perdido y se encuentra en situación de po- 9

10 breza extrema, esto es, de carencia alimenticia. Eso requiere una inversión de U$20 millones anuales (80 mil millones de guaraníes) durante 10 años, que afectará a familias campesinas criollas y pertenecientes a pueblos originarios. Que la producción se destine al consumo o a la venta es una decisión secundaria y menos relevante. Garantizar la seguridad alimentaria no es todo. Para conseguir, además, la prosperidad rural se requiere aumento de la productividad, integración a los mercados de insumos y venta, tecnología a la producción familiar campesina y al empleo de los recursos financieros. También se trata de invertir en infraestructura institucional (escuelas, centros de salud, seguridad) y material (caminos, puentes, comunicaciones y transportes). Parte de estos gastos no pueden considerarse gasto social sino inversión, que en este estudio no está presupuestada. 10

11 SUPUESTOS FÁCTICOS Este ejercicio presenta lo deseable y la factibilidad de los logros mencionados anteriormente. Se basa en datos macroeconómicos y sociales, crecimiento demográfico y económico. A esos datos, que se toman como condiciones rígidas dadas no transformables, se les aplicó las tendencias e incrementos de otras variables que sí son modificables voluntariamente para aumentar el Gasto Social. En este trabajo estudiamos sólo los ingresos del Estado provenientes de las contribuciones: las directas, las indirectas y las de seguridad social. A estos se habría podido sumar los ingresos de las hidroeléctricas, que son un 4% del Producto Interno Bruto (PIB), pero lo excluimos del cálculo, así como otros ingresos y gastos necesarios, como inversión en infraestructura, ya que queremos focalizar el gasto social y la justicia tributaria. Los ingresos contributivos conforman el mayor monto de los ingresos fiscales, son los más genuinos, los que más dependen de la decisión colectiva y los más sostenibles en el tiempo. Así mismo, se excluyen los ingresos generados por otras empresas del Estado y aquellos provenientes de préstamos internos y externos. Vimos que se asume como supuestos determinadas proyecciones del crecimiento demográfico y económico. Los pronósticos demográficos fueron tomados de la Dirección de Estadísticas 4 que viene proyectando la evolución de estas variables según las tendencias históricas que fueron ajustadas según las modificaciones debidas a la urbanización y al cambio del estilo de vida de la población en todo el territorio. La ruralidad de hoy, con radios locales, celular y motos es muy diferente a las ruralidades 11 4 Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, 2009.

12 de otras épocas, en las cuales la población estaba menos conectada y sólo mediatizada por las instituciones tradicionales como el ejército, el partido político, la familia y la Iglesia Católica. La población paraguaya pasaría en éste decenio de 6,45 millones de personas a 7,64 millones, es decir, que deberá incrementarse en un 18,57%. Ilustración 1. LA POBLACIÓN PROYECTADA DEL PARAGUAY Fuente: Dirección General de Estadísticas Encuestas y Censos Las proyecciones del crecimiento económico se basaron en lo observado en los últimos años y en los escenarios más probables. El crecimiento económico entre el 2004 y el 2008 ha sido de 4.8%; en los años siguientes esta tasa en promedio se aceleró. En el 2010 hubo un salto del crecimiento hasta el 15% después de un déficit de -3.5% del año 2009, en que ocurrió una crisis mundial y una sequía local. El crecimiento en el 2011 fue de 4%. Más allá de esta volatilidad, la meta del Equipo Económico Nacional es el crecimiento del PIB en un 5% anual promedio 5. En una economía con U$3.364 de PIB por persona (2010) un crecimiento menor conformaría un escenario de poca mejoría posible para el nivel de vida de la población. 12 Asumir el 5% es prudente. Podría haberse supuesto una tasa mayor dentro de las tendencias locales de América Latina y del mundo, en las cuales hay condiciones favo- 5 Equipo Económico Nacional, República del Paraguay.

13 rables, como una creciente demanda de alimentos que el Paraguay produce, carencia de recursos de energía y agua que en Paraguay abundan. Pero, es mejor tomar una cifra moderada y si ella se incrementa, tanto mejor. Nos ocuparemos del ingreso y del gasto público social posibles con estas restricciones, extrapolando la situación de un país pobre pero en crecimiento. El PIB, que en el 2010 era de 86.8 billones de guaraníes, pasaría a ser billones en el año Un crecimiento de 71% en once años. Ilustración 2. EL PRODUCTO INTERNO BRUTO CON UN CRECIMIENTO DEL 5% ANUAL Fuente: Extrapolación propia con la hipótesis de 5% de crecimiento anual. Tomaremos solo los siguientes gastos sociales: Educación, Salud, Vivienda, Seguro y Protección Social (seguridad, asistencia, reforma agraria) aunque hay otros gastos legítimos y necesarios, como inversión física y seguridad. Pero, en este ejercicio, no nos ocuparemos de ellos porque el objetivo es ver puntualmente cuánto aumenta el disfrute de los derechos sociales básicos gracias al aumento en las contribuciones sociales causado por mayor justicia tributaria. También se deja de lado el gasto público privado, esto es, aquella parte de los bienes públicos que pueden ser proveídos por el mercado, por donaciones privadas o por otros esfuerzos benévolos. 13

14 MONTO JUSTO Y ALCANZABLE El Paraguay paga bajos impuestos. No sólo en términos absolutos sino en términos relativos a la sociedad y al nivel económico que nos caracteriza. Un país como el nuestro debería y podría estar pagando mucho más en términos absolutos y proporcionales. Cálculos econométricos, realizados por técnicos de organismos especializados, arrojaban como resultado para el 2008 que la frontera tributaria del Paraguay era de 22% del PIB. Es razonable pensar que en 10 años la frontera haya crecido y que pueda ser materializada. Hemos fijado en 25% del PIB 6 la presión tributaria meta para Esto significa que de billones de guaraníes de presión impositiva (13.1%, impuestos directos e indirectos sin seguridad social, 2010) pasaríamos a 25.9 billones de guaraníes (17.5% del PIB), y de billones de presión tributaria (14,9%, impuestos directos e indirectos más seguridad social, 2021) pasaríamos a billones de guaraníes, un 25% del PIB. 14 Esa presión tributaria incluye algo que la contabilidad estatal no está registrando de esta manera, la seguridad social, que en Paraguay no es estatal sino semiprivada o para estatal. Por lo tanto, ni sus ingresos ni sus gastos hoy están en el Presupuesto General de la Nación. Nosotros incorporamos la seguridad social del Instituto de Previsión Social (IPS) como impuesto y como gasto. A esa protección que beneficia a los trabajadores asalariados incluimos, en nuestra simulación, la expansión de la Seguridad Social hacia los no asalariados, un movimiento necesario hacia su universalización, esto es, su 6 Fondo Monetario Internacional.

15 transformación en derecho ciudadano y no sólo en un derecho de los asalariados. Esta forma de contabilidad la adoptamos en primer lugar porque, jurídicamente, el IPS es obligatorio y está organizado por el Estado aunque éste no sea su propietario. En segundo lugar, porque es útil para compatibilizar la estadística paraguaya con la de otros países; y, en tercer lugar, porque abordamos el tema desde el punto de vista ciudadano, con un enfoque de derechos. Por todo ello, vamos a registrar al seguro social como ingreso y como gasto público social (siendo en realidad un ingreso y gasto paraestatal). En la expansión del monto de la seguridad social, buscando la universalización de la protección, no hacemos una desagregación entre la parte de la protección que será organizada en forma contributiva, es decir, financiada por los mismos beneficiarios que la recibirán en el futuro en concepto de contraprestación por los aportes hechos con antelación, y cuánta protección será no contributiva, como es el caso de las actuales pensiones a los adultos mayores o a los excombatientes. Tampoco hay hipótesis de cómo se organizará la mecánica de universalización del seguro social entre las áreas públicas, mixtas y privadas. No se excluye crear un sistema de seguridad social que, como en otros lugares, sea obligatorio y haya una articulación justa entre lo público y lo privado, algo que en ocasiones está siendo ya empleado, como cuando IPS no puede brindar un servicio, lo hace una institución privada y la cuenta la paga el IPS. 15

16 CADA CUAL, SEGÚN SU CAPACIDAD Contribución justa El principio de justicia fiscal contributiva dice que cada cual debe aportar según su capacidad. Cada uno debe contribuir según el monto y la utilidad de su ingreso, que determina cuánto debe y puede contribuir. Los ricos, que pueden más, deben pagar más. Y, no solo proporcionalmente a sus ingresos, sino en forma progresiva (cada vez más) tomando en cuenta sus posibilidades, la utilidad marginal de sus ingresos y el grado de sacrificio que supone la contribución. El primer millón de guaraníes que alguien gana es mucho más útil que el décimo millón de guaraníes ganado. Ya que, después de haber satisfecho las necesidades más básicas, la utilidad que aporta el ingreso adicional es cada vez menor. El último millón de guaraníes ganado por una persona que obtuvo 40 millones de guaraníes es mucho menos útil que el último millón de guaraníes ganado por una persona que obtuvo 2 millones de guaraníes. Por eso, el sacrificio que hace un contribuyente pagando un millón cuando ganó 40 millones, y el sacrificio que hace uno pagando un millón cuando ganó 2 millones es muy diferente. De ahí que, desde el punto de la contribución, en un régimen de justicia tributaria no debería aportarse en la misma proporción al ingreso sino en forma progresiva. A más ingreso se debe pagar una proporción mayor. 16 La recaudación actual tiene una estructura que no toma en cuenta ni conduce a la justicia tributaria: la contri-

17 bución directa es 15.9%; la contribución indirecta es 72.4%; la seguridad social es 12%. Esta estructura tiene una composición regresiva, sus resultados son inequitativos 7. Conforman una severa injusticia social contributiva porque los pobres, que son quienes más necesitan lo poco que ganan, son los que más pagan en proporción a sus ingresos. Hoy, en Paraguay los más pobres, aquellos que integran el 10% de menor ingreso (decil número 1) pagan un 18,3% de su ingreso en impuestos indirectos 8. En cambio, el 10% más rico (decil número 10) pagan un 4,6% de su ingreso en impuestos directos. Ilustración 3. EFECTO REGRESIVO: % DEL INGRESO PAGADO COMO IVA, SEGÚN DECILES Fuente: Paraguay, Encuesta de hogares, 2010 En el eje horizontal, el porcentaje del ingreso pagado por cada decil. En el eje vertical, los deciles de ingreso. Como su nombre lo indica, un decil está formado por la décima parte de la población que fue ordenada según el monto de sus ingresos. El decil número 1 incluye al 10% con menores ingresos, el decil número 10 incluye al 10% con mayores ingresos. El decil de los más pobres paga el 18,3% de IVA, en relación a sus ingresos, mientras que el de los más ricos un 4,6% de IVA, en relación a sus ingresos. El impuesto es regresivo. 7 Se había visto que la gran diferencia entre la fiscalidad de América Latina y la fiscalidad de todos los demás países del mundo, que son más igualitarios, consiste en que en esta región los impuestos no igualan sino que mantienen las diferencias generadas en el mercado. 8 Bareix, Alberto. 17

18 La injusticia fiscal comienza con la injusticia contributiva. En Paraguay se paga muy poca contribución directa. En primer lugar, solo el 15.9% de los impuestos es directo, un 2.36% del PIB. Como este impuesto es muy pequeño, la parte progresiva de la imposición es también muy pequeña. Los ricos contribuyen muy poco. En segundo lugar, se paga proporcionalmente el impuesto indirecto, el 72.4% de las contribuciones, el 10.8% del PIB, y es regresivo. Con esto, los pobres pagan, proporcionalmente a sus ingresos, más que los ricos. En tercer lugar, se recauda poco en seguridad social, 12% de la contribución, 1.7% del PIB, dejando fuera de protección a la inmensa mayoría de la población. No es objeto de este estudio señalar las dificultades sociales, políticas y culturales que constituyen la causa de esta situación, es decir, una resistencia a la justicia tributaria a pesar del beneficio que ella traería. Se toman como imperativos éticos, políticos y económicos de justicia tributaria: 1. Aumentar los tributos directos. La población más pudiente debe aportar, y más, como en todo el mundo desarrollado, democrático e incluyente; 2. Congelar los impuestos indirectos. Estos son fáciles de cobrar pero injustos en relación a los directos porque pagan más los pobres; 3. Generalizar la seguridad social. En primer lugar para los asalariados, luego para los no asalariados. Conformar un sistema de seguridad social obligatoria para todos los ciudadanos y ciudadanas, y también para los no asalariados, expandiendo sus beneficios hacia la universalidad de la protección social; Reservar fondos para Asistencia Social, para resolver injusticias seculares. Estos suelen ser pagos no contributivos para situaciones de excepcionalidad. Evitan que la adversidad social se reproduzca o se agrave generacionalmente, al hacer posible la mejora de la calidad de vida de las personas que se encuentran en situación y de sus descendientes.

19 Ilustración 4. CORREGIR LA INJUSTICIA CONTRIBUTIVA: LA ACTUAL Y LA PROPUESTA IMPUESTOS INDIRECTOS IMPUESTOS DIRECTOS SEGURIDAD SOCIAL Fuente: simulaciones realizadas en base a los fines perseguidos Pusimos cifras a la propuesta posible de justicia contributiva. En primer lugar, que la contribución directa aumente del actual 15% al 41% de la contribución, (de U$80 a U$575 dólares por persona por año). En guaraníes, de a 2.3 millones por persona y año. En segundo lugar, que la contribución indirecta disminuya en términos proporcionales del año base (2010) de 72.4% a 41% (U$363 a U$575 dólares per cápita). En guaraníes, de 1.4 a 2.3 millones por persona y año. En tercer lugar, que la contribución para la seguridad social aumente del actual 12% al 18% (U$59 a U$364 por persona). Esto puede observarse en las ilustraciones 4, 5 y 6. 19

20 Ilustración 5. RECAUDACION DEL AÑO BASE (2010) Recaudación en 2010 Impuestos directos Impuestos indirectos Seguridad Social Presión impositiva* Presión tributaria** Millones de Gs. U$ per cápita % PIB % Tributación % Imposición ,4% 15,9% 18% ,8% 72,4% 82% ,7% 11,7% ,1% 100% ,9% 100,0% PIB ,0% Fuente: Subsecretaria de Administración Financiera. * Excluye Seguro Social (IPS); ** Incluye IPS Ilustración 6. RECAUDACION PROPUESTA (2021) Recaudación propuesta 2021 Millones de Gs. U$ per cápita % PIB % Tributación % Imposición Impuestos directos Impuestos indirectos Seguridad Social Presión impositiva Presión tributaria ,00% 41,00% 50% ,00% 41,00% 50% ,40% 18,00% ,00% 100% ,40% 100,00% PIB % Fuente: Simulaciones realizadas en base a los propósitos del estudio 20 En las dos últimas tablas se invierten los valores, porque se busca cambiar radicalmente de una contribución injusta hacia una justa. La diferencia numérica entre ellas nos permite ver cómo estas cantidades expresan opciones de valores en el monto recaudado y responde a la pregunta: el sistema contributivo hace justicia o agrava la injusticia social?, Hacia dónde evolucionaría una tributación más justa?

21 Se vio la fiscalidad del lado de la recaudación, la estructura de los impuestos indirectos, directos y la seguridad social a partir del año base Los recursos que se producen en un año (PIB) son 86.8 billones. Este PIB es pequeño para 6.5 millones de habitantes que genera en promedio 13.4 millones de guaraníes por persona en un año (1.1 millón por persona por mes) U$3.964 per cápita. Esta torta deberá crecer como condición necesaria, pero no suficiente, y su reparto debe ser también más justo para que haya prosperidad. La presión tributaria es muy pequeña, 14.9% incluyendo el seguro social. Sin el Seguro Social la presión impositiva es de 13.1%. Esto expresa un déficit de solidaridad social: la sociedad gasta poco en igualdad y en provisión de bienes públicos. También expresa un déficit en proyectos colectivos, ya que con tan poca recaudación no se dispone de recursos para hacer obras de infraestructura ni otros proyectos nacionales. La propuesta que se formula (Ilustración 6) centra la base de la contribución en los impuestos directos (41%) con disminución de los impuestos indirectos (41%) y con incremento de la seguridad social (18%). Con la tasa de crecimiento proyectada la torta (PIB) se habrá incrementado a billones de guaraníes, millones por persona cada año, 1.6 millones por mes, U$ No habremos superado una economía pobre pero habremos mejorado, y habría aumentado radicalmente la presión tributaria que pasaría al 24.4% del PIB, incluyendo Seguridad Social y a 20.1% del PIB, si se excluye Seguridad Social. Desde el punto de vista fiscal, se da una disminución relativa del impuesto indirecto, aunque éste aumente en términos absolutos. El punto de partida es una aberración impositiva muy grande que hay que enmendar. El hecho es que hoy en América Latina y en Paraguay la desigualdad antes y después de impuestos y transferencias es casi la misma. La hipótesis de una inversión total de los montos tributarios, pasar de un abrumador predominio de impuestos indirectos hacia lo contrario, no se puede operar en el lapso de 10 años ya que, en 21

22 primer lugar, la incorporación del mismo Impuesto a la Renta Personal 9 tendrá al inicio como efecto aumentar el IVA que hoy se evade; y, además, la base imponible para el ingreso personal hoy es todavía muy estrecha, esto es aquellas personas con ingresos más elevados. Un IVA bajo como nos propusimos de meta funciona bien en una economía muy moderna como la de Estados Unidos, no constituye una anomalía tributaria. Un impuesto directo más alto (41% que llegará hasta 50% en el futuro) tampoco es una anomalía. En Estados Unidos el impuesto directo es del 60%. Pero el proceso impositivo lleva tiempo. En el lapso de estudio no es factible, en un lapso mayor es alcanzable. Y la seguridad social, que debe ser en forma de contraprestación en su mayor parte, no puede incrementarse con mayor celeridad. Deberá esperarse para llegar a un 30% ya que en un decenio no puede aumentar más que el 18%, porque el punto de partida es muy bajo, 12%, y porque hay una población cuentapropista urbana y rural grande y con un porcentaje de pobreza muy alto En julio de 2012, el Parlamento Nacional sancionó el Impuesto a la Renta Personal con el voto unánime de la Cámara de Diputados y con el voto casi unánime de la Cámara de Senadores. Con ello, la Justicia Tributaria ha mejorado. Tres gobiernos y más de seis años fueron necesarios para su aprobación. La noticia es altamente auspiciosa.

23 A CADA CUAL SEGÚN SU NECESIDAD Uso justo, para qué cosas alcanza? La fiscalidad tiene ese aspecto contributivo que toma en cuenta que cada uno aporte según sus posibilidades. Ahora se verá su aspecto distributivo, que toma en cuenta que cada cual reciba según sus necesidades. Habíamos visto que este ejercicio no toma en cuenta todos los recursos fiscales del Estado sino a los Tributarios. Tampoco vamos a usar todos estos recursos sino aquellos necesarios y disponibles con el objetivo de superar, en el menor tiempo posible, aquellas necesidades cuya insatisfacción grave constituye una omisión de las condiciones que permiten la vigencia de los derechos humanos y compromete la sustentabilidad del crecimiento económico. Sobre la provisión a estas necesidades hay compromisos asumidos por el Estado Paraguayo con la colectividad mundial y con la propia población, hay convenios y hay principios establecidos en nuestra carta constitucional. La justicia tributaria en su aspecto distributivo consiste en destinar los recursos públicos para materializar el bien común en la medida de lo posible. Esto es proveer los bienes públicos suficientes a quienes lo necesitan para realizar las condiciones necesarias de la libertad y la dignidad humana para todos los habitantes, lo cual ocurre cuando todas las personas tienen la oportunidad de realizar sus propios planes de vida y, entonces, pueden disfrutar efectivamente de la libertad personal y social. No puede pensarse sólo en distribuir mejor ya que los ingresos del Paraguay son tan bajos que, aun cuando 23

24 la distribución fuera la más igualitaria posible, los recursos seguirían siendo incapaces de materializar el disfrute de los derechos humanos mínimos gracias al acceso a los bienes públicos que los hacen posible: educación de calidad, salud primaria, trabajo y vivienda decentes, etc., para todos. Por eso, es necesario instalar el círculo virtuoso de crecer para distribuir mejor y distribuir para crecer más. Lograr mayor productividad de la población al mismo tiempo que vamos alcanzando mayor equidad social, y lograr mayor equidad social mientras vamos aumentando la productividad. La justicia social consiste en redistribuir la riqueza y no basta redistribuir la pobreza: hay que universalizar tanto la capacidad de generar como de disfrutar de la riqueza creada. Con el supuesto de crecimiento que está hoy fijado en los planes del Estado, un 5% anual acumulativo, y tomando como dato las tendencias de crecimiento poblacional, el PIB per cápita en el 2021 estaría en U$ Ilustración 7. PROPUESTA: INCREMENTO DEL PIB Y DEL GASTO SOCIAL (Entre 2010 y 2021) AÑOS Incremento PIB per cápita % Gasto Social per cápita % Gasto social Impositivo 51% 70% 37% % Gasto Social PIB 9.6% 17.1% 86% Fuente: datos oficiales citados y simulaciones realizadas 24 Con este supuesto, se propone: a) un incremento de la presión impositiva y, b) un incremento del gasto social sobre el impuesto recaudado. Ambas cosas nos pueden dar un gran incremento absoluto del Gasto Social hasta llegar a más que duplicar su monto (crecimiento de 157% en 11 años). De un 1.3 millones per cápita en 2010 (U$322) a 3.3 millones per cápita en 2021 (U$829) mientras que el incremento del PIB per cápita habrá quedado en 44%. Esto supone el aumento de la presión impositiva hasta llegar a cerca de 25% y que el incremento del gasto social en 2021 llegue al 70% del ingreso impositivo Esto nos llevaría a salir del grupo de menor gasto social de América Latina y nos pondría al nivel en que estaba Costa Rica. La administración paraguaya ya ha estado incrementado el Gasto Social, del 30%, hoy está sobre el 50%.

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