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1 DOCUMENTO DE TRABAJO PROYECTO GENERAL NIVEL DE PÉRDIDAS ACEPTABLE PARA EL CÁLCULO DE LOS COSTOS DE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO 15 de Febrero de 213

2 TABLA DE CONTENIDO 1. INTRODUCCIÓN OBJETIVOS DEL CONTROL Y REDUCCIÓN DE LAS PÉRDIDAS JUSTIFICACIÓN Antecedentes Definición y clasificación de las pérdidas de agua Indicadores de pérdidas de agua PROPUESTA Sobre el indicador de pérdidas Sobre la inclusión de las pérdidas en el cálculo de los costos de prestación Determinación de los parámetros IPUF* e ISUF* Análisis de los niveles de pérdidas IPUF Pérdidas de Agua en Latinoamérica Pérdidas de Agua en Colombia Análisis de los niveles de Suministro ISUF Efecto de la variación climática sobre el ISUF y el ICUF Efecto de la elasticidad precio-demanda CONCLUSIONES Nivel aceptable de IPUF* Nivel aceptable de ISUF* Efectos esperados ANEXOS

3 1. INTRODUCCIÓN El indicador de pérdidas aceptadas regulatoriamente, p*, establecido en un 3% ha permanecido estable a lo largo de dos periodos regulatorios: la primera etapa tarifaria, que comienza con la expedición de la Resolución CRA 17 de 1995, incorporada posteriormente en la Resolución CRA 151 de 21; y la segunda etapa tarifaria, definida por la Resolución CRA 287 de 24, dado que la mencionada resolución no introdujo modificaciones a esta señal regulatoria. En el momento de la expedición de la Ley 142 de 1994, la mayoría de personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto presentaban un nivel de pérdidas considerablemente elevado, por lo cual el uso del IANC se consideró adecuado, al punto que éste reflejó una mejoría en dichos niveles de pérdidas. Sin embargo, bajo la perspectiva de este mismo indicador, las empresas no han presentado una evolución significativa en los últimos años. El nivel de pérdidas aceptables del 3% que fue definido con base en el IANC, no parece ser en la actualidad el indicador más apropiado para medir la gestión de pérdidas de agua en un sistema de acueducto. Dentro de las razones principales que se encuentran para tal afirmación, están las relacionadas con la ineficacia del IANC para medir pérdidas en condiciones de reducción de consumos, por efecto de la elasticidad precio-demanda y en condiciones de discontinuidad del servicio. En efecto, dos empresas con el mismo nivel de pérdidas por usuario pueden tener IANC eficientes o excesivos dependiendo del nivel de consumo por suscritor, lo que lo hace un indicador inadecuado para monitorear un plan de reducción de pérdidas. Esta es una de las situaciones detectadas y discutidas ampliamente por agentes del sector, por lo cual se puede señalar que existe consenso respecto de migrar a indicadores de pérdidas de tipo volumétrico. Así las cosas, y con el fin de incorporar elementos adicionales de eficiencia y transparencia en la gestión de las pérdidas de agua por parte de los prestadores, se considera pertinente revisar el nivel de pérdidas a reconocer en los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, así como su forma de cálculo. En este sentido, la señal regulatoria debe corresponder a un valor tendiente a alcanzar los niveles óptimos económicos, y que además esté en concordancia con la política de ahorro y uso eficiente del recurso, definida a partir de la expedición de la Ley 373 de Teniendo en cuenta lo anterior, la definición del nivel de pérdidas aceptables regulatoriamente debe generar, entre otras, las siguientes señales: 1. Uso racional del recurso que permita aplazar inversiones en nuevas captaciones o ampliaciones en producción, en la medida en que el costo de éstas es cada vez mayor al necesitarse fuentes de agua cada vez más lejanas, generando costos ambientales y de transporte excesivos. 2. Establecer el potencial de beneficios de los programas de pérdidas en aumentos de facturación y en reducción de producción, la cual debe reflejarse en una disminución de los costos particulares de insumos químicos y de energía del prestador. 3. Creación o reformulación de programas de reducción de pérdidas en las que cada empresa efectúe una evaluación costo-beneficio de su implementación a partir de los costos y la eficacia de los programas. 3

4 4. Adquirir el conocimiento de mejores prácticas de las empresas más eficientes en control de pérdidas en Latinoamérica y Colombia. 5. El valor regulatorio de pérdidas mediante el IPUF es un parámetro que se fija para dar una señal que el regulador considera eficiente. Aquellos prestadores que encuentren un Nivel Económico de Pérdidas más alto al determinado como meta regulatoria para el año 5, debe sustentarlo mediante la relación costo-beneficio de los programas pertinentes. En todo caso la señal de eficiencia del regulador debe corresponder a valores viables de alcanzar por el regulado, de tal forma que no se trasladen a los usuarios los costos de una gestión ineficiente y que permita a las empresas recuperar los costos de una gestión eficiente. El presente documento, parte del análisis realizado en febrero de 211 para el establecimiento de un nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, así como las observaciones realizadas durante la participación ciudadana de la Resolución CRA 487 de 29, aprovechando una mayor disponibilidad de información al respecto, y estimando niveles de pérdidas de acuerdo con la segmentación previamente establecida de los prestadores de los mencionados servicios. Así las cosas, este documento presenta los objetivos asociados a la reducción de las pérdidas (Capitulo 2), posteriormente, expone los antecedentes al tema analizado, define y clasifica los diferentes tipos de pérdidas y luego examina diferentes indicadores de pérdidas disponibles, dentro de la justificación de la propuesta (Capítulo 3), finalmente, se muestra la forma en que pueden ser incluidos los indicadores de pérdidas definidos en los cálculos de los costos de prestación, y una comparación de los niveles de pérdidas y de suministro en el país y en la región (Capítulo 4). Con base en lo anterior, se presentan las conclusiones de la propuesta regulatoria del nivel de pérdidas aceptable, así como la metodología de inclusión del mismo en los cálculos de los costos de prestación y las facturas, con sus correspondientes efectos esperados (Capítulo 5). 4

5 2. OBJETIVOS DEL CONTROL Y REDUCCIÓN DE LAS PÉRDIDAS Las pérdidas de agua se presentan en todos los sistemas de acueducto y, bajo esa premisa, es necesario entender el problema que deben enfrentar y manejar los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto. En ese sentido, si bien en todos los sistemas se presentan pérdidas, éstas presentan características diferentes en cuanto a volumen y naturaleza, lo cual obedece a factores como el dimensionamiento del sistema (en cuanto a número de suscriptores y longitud de redes), las características de las tuberías y elementos de las redes, los procedimientos operacionales de cada prestador, así como el nivel de tecnología y conocimiento que se tenga para ejercer el control y reducción de dichas pérdidas. En todo caso, el término pérdidas se ha relacionado comúnmente con términos como desperdicio o ineficiencia, por lo cual en la medida en que una empresa presente pérdidas del bien que debe suministrar, se debe estudiar e investigar en qué otros aspectos se ve reflejada esta pérdida, como por ejemplo, en los ingresos de los usuarios, ya que en la medida en que se incurra en inversiones en ampliación de infraestructura que permita abastecer a los usuarios, se pueden generar tarifas excesivas, especialmente en el mediano y largo plazo. En una situación ideal, se debería esperar que los prestadores tiendan a disminuir todas las pérdidas que se presentan en sus sistemas, pero es claro que existen limitantes técnicas y económicas que no hacen posible alcanzar un nivel cero de pérdidas, por lo cual se debe trabajar por tener un nivel de pérdidas que sea aceptable y que pueda ser controlado y manejado. No obstante, la reducción de pérdidas implica el incurrir en costos con el fin de adelantar las actividades que se incluyen en los programas de recuperación de pérdidas que permiten dicha reducción, dentro de las cuales se identifican, entre otras, el control activo de fugas (detección y reparación), la gestión de presiones, sectorización, medición, renovación y rehabilitación de infraestructura (medidores y redes). 5

6 Dispersos Tabla 1. Programas de recuperación de pérdidas de agua Programas recuperacion de perdidas Incremento de Facturación Reducción de Producción (m3/operación/mes) (m3/operación/mes) Revisión facturación cuentas institucionales X X Facturación presuntiva de daños ocasionado por terceros X Supervisión de Cuentas Inactivas ( Cortado, Coactivo, predio demolido, Suspendido, acometida por instalar, Depuración cartera, Inhabilitado) X Instalación Dispositivos Antifraude X X Lectura remota Grandes Consumidores X X Facturación de predios con inspecciones por cruces de información comercial y geográfica X X Manejo de Fraudes X X Análisis Sistemático de bajos Consumos X X Comunidades Facturación presuntiva comunidades ilegales X Redes Provisionales a comunidades ilegales X X Servicio Gestión del Plano de Presiones X Impermeabilización de Tanques X Atención de Daños X Sectores Búsqueda Sistemática de Fugas y Conexiones Clandestinas X X Sustitución de Medidores Residenciales X X Macromedición en Conjuntos Habitacionales X X Programa de Reposición de Redes X Fuente: Documento de Trabajo - Resolución Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, CRA (211). Con base en la evaluación costo/beneficio de cada uno de los posibles programas de reducción o recuperación de pérdidas, en cada sistema se podrá identificar un nivel de pérdidas a partir del cual realizar inversiones adicionales para su reducción dejaría de ser costo efectivo; es decir, el valor del agua recuperada es menor que FRONTERA DE EFICIENCIA DE INDICE DE PERDIDAS POR USUARIO FACTURADO - IPUF el costo de alcanzar su recuperación. Este nivel se conoce como Nivel Económico de Pérdidas. 8, De acuerdo con el Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de 7, Colombia 1, el control de pérdidas está relacionado con aspectos medioambientales, de conservación de recursos y de costos económicos para prestadores y usuarios. La finalidad de una política de control de pérdidas es minimizar el costo total de estos tres aspectos, teniendo en cuenta que: 1 Presentado por la firma International Consulting Corporation ICC, en el marco de la donación por parte de la Agencia de Comercio y Desarrollo de los Estados Unidos de América (USTDA), ejecutado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y finalizado en el año 27. 6

7 Los costos ambientales dependen del impacto de los proyectos de captación y distribución, así como de las medidas de mitigación que se hayan implementado. Estos costos están, o debieran estar, incluidos en los costos de cada proyecto, por lo que un nivel no eficiente de pérdidas incrementaría los costos ambientales asociados. Los costos asociados a la conservación de los recursos corresponden no exactamente al posible agotamiento de las fuentes, ya que estos recursos son renovables, sino más bien al gradual incremento de los costos de fuentes alternativas (i.e., desalinización) y a la pérdida de oportunidades de usos alternativos, como irrigación, recreación, insumo industrial y otros. Los costos económicos para la empresa, e indirectamente para los usuarios debido a la transferencia de ineficiencia vía tarifa, son tal vez los más evidentes, ya que se están aplicando recursos financieros a la captación, conducción, tratamiento, almacenamiento y bombeo de volúmenes de agua que finalmente no son consumidos por el cliente ni facturados por el prestador del servicio. Los beneficios asociados a una reducción de pérdidas de una persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto son diferentes según se trate de pérdidas técnicas o comerciales. Las pérdidas técnicas de un sistema afectan principalmente a: Los niveles de producción y, por lo tanto, a los costos de producción, conducción, tratamiento, bombeo y distribución. Los costos de oportunidad ambientales y sociales (externalidades). Las pérdidas comerciales, en cambio, afectan fundamentalmente el nivel de facturación de la empresa y su nivel de ingresos, pero no influyen significativamente en el nivel de demanda 2. Por ejemplo, una reducción de 5% en las pérdidas técnicas (de 3 unidades a 15 unidades, por ejemplo) representa una reducción de la producción neta requerida por el sistema, mientras que una reducción de 5% en las pérdidas comerciales significaría un incremento en la facturación, sin alterar el consumo final de agua, lo cual además produciría una disminución en la tarifa debido a que los costos se distribuyen entre un mayor número de metros cúbicos facturados. Con base en lo indicado, el beneficio asociado a la reducción de pérdidas técnicas se considera atribuible al agua distribuida ya que los costos evitados se refieren a las etapas funcionales aguas arriba de la etapa comercial. En cambio, el beneficio asociado a la reducción de pérdidas comerciales se ha atribuido al agua facturada, ya que está vinculado al ingreso comercial de la empresa. Todo lo anterior hace que el regulador se enfrente al problema de definir de forma general el nivel aceptable de pérdidas de agua para el cálculo de los costos de prestación del servicio y, en este punto, se debe establecer una diferencia entre la señal que establece la regulación y el nivel económico de pérdidas particular de cada prestador. Como se ha mencionado anteriormente, el regulador espera que las empresas prestadoras realicen sus estudios y evaluaciones de tipo técnico, económico y financiero con el fin de identificar su nivel óptimo de 2 Solamente en el caso de alta elasticidad precio-demanda existirá una reducción de la demanda de los consumidores ilegales al pasar de una situación de no-pago a la de clientes registrados. En la práctica este efecto normalmente no es considerado en la evaluación de pérdidas. 7

8 pérdidas. En la medida en que en la actualidad no existe mayor información en el país respecto de estudios de este tipo que ya se hayan adelantado, y que permita conocer los niveles óptimos de cada sistema, la regulación busca adoptar una señal que de alguna manera reconozca las situaciones particulares de cada prestador, que sea eficiente en términos de evitar trasladar a los usuarios costos ineficientes, que incentive a los prestadores a adelantar sus análisis particulares de optimización de pérdidas y que, a partir de esto, cada empresa decida, respecto del nivel definido regulatoriamente, moverse en una u otra dirección en la medida en que la relación costo (marginal) /beneficio (marginal) sea favorable. En todo caso, el regulador debe plantear los criterios generales y plazos bajo los cuales los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto deben elaborar, presentar e implementar los estudios de nivel económico de pérdidas de agua. Por lo anterior, si bien cada prestador debe identificar su propio Nivel Económico de Pérdidas NEP con base en la relación Beneficio/Costo de sus programas de control de pérdidas, el papel del regulador es tomar como referencia las empresas que han logrado los menores niveles de pérdidas por suscriptor en condiciones normales y las que han logrado los mejores niveles de facturación por suscriptor en condiciones similares. 8

9 3. JUSTIFICACIÓN En primer lugar, antes de presentar la propuesta es importante tener en cuenta los antecedentes en relación con la definición de un nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. 3.1 Antecedentes La Ley de 1994 en su artículo 163 establece que las fórmulas tarifarias incluirán un nivel de pérdidas aceptable según la experiencia de otras empresas eficientes. En virtud de lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expidió la Resolución CRA 17 4 de 1995, posteriormente incorporada en la Resolución CRA de 21, cuyo artículo dispone que el nivel máximo de agua no contabilizada que se aceptará para el cálculo de los costos de prestación del servicio de acueducto será del 3%, por lo cual el valor del parámetro p*, correspondiente al nivel de pérdidas aceptables, será como máximo igual a,3. Asimismo, la Ley de 1997 señala en su artículo 4, que se deben fijar metas anuales para reducir pérdidas en cada sistema, mientras que en su artículo 8 establece que la Comisión de Regulación de Agua Potable definirá una estructura tarifaria que incentive el uso eficiente y de ahorro del agua, y desestimule su uso irracional. Resolución CRA de 24 De esta manera, esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA de 24 en cuyo Costo Medio de Operación particular de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado se introduce el parámetro p* correspondiente al nivel máximo aceptable de pérdidas establecido en 3%. Igualmente, introduce en el cálculo del mencionado costo el Índice de Agua No Contabilizada (IANC) del operador y un factor de ajuste por excedente de pérdidas comerciales del prestador de,57. Asimismo, se incorpora el parámetro p* en el Costo Medio de Operación definido por comparación. Lo anterior, por cuanto se trata de reconocer sólo las pérdidas técnicas del operador, teniendo en cuenta que el factor de,57 busca reconocer las pérdidas técnicas, más no las pérdidas comerciales que estén por encima del p*. Este valor se obtiene a partir de datos reportados por las empresas por solicitud de la Comisión, en julio de 23. Para su cálculo se promediaron los valores de una muestra de 3 empresas quienes reportaron su división de pérdidas en técnicas y comerciales. En este mismo sentido, la mencionada resolución dispone que, en relación con el Costo Medio de Inversión, para la determinación del Valor Presente del Plan de Inversiones en Reposición, Expansión y Rehabilitación (VPI RER ), los prestadores deben tener en cuenta que su proyección de inversiones debe estar sujeta a sus metas de reducción de pérdidas, entre otros aspectos, y que tales inversiones solamente podrán incluirse en los casos 3 Por la cual se establece el Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios y se dictan otras disposiciones. 4 Por la cual se complementa la metodología de costos y tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado, en lo relacionado con los aportes de terceros en redes locales y otros, con las inversiones en terrenos requeridos en la operación, y con el nivel máximo aceptable de agua no contabilizada. 5 Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. 6 Por la cual se establece el Programa para el Uso Eficiente de Agua Potable. 7 Por la cual se establece la metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. 8 Por la cual se establece la metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. 9

10 en que estén dirigidas a la reducción de pérdidas técnicas. Con esto se buscó evitar inversiones injustificadas, ya que una parte importante de las pérdidas de agua puede disminuirse por la gestión comercial del operador. Igualmente, establece que para calcular el Valor Presente de la Demanda (VPD) se debe tener en cuenta el parámetro p* así como el IANC del operador en cada año de proyección de demanda. Así las cosas, se buscaba proyectar la demanda a partir de la cual se recuperaría la inversión planeada. Esta demanda incluye dentro de su cálculo el parámetro p*, cuyo objetivo es limitar desde el punto de vista regulatorio, las pérdidas de agua que finalmente serían cobradas a los usuarios pero no consumidas por ellos. Finalmente, la resolución en comento estableció que para calcular el Costo Medio de Tasas Ambientales (CMT), en lo que respecta al costo medio de la tasa de uso, la cual corresponde a la tasa por uso del agua establecida por la autoridad ambiental, se afectará por el parámetro p*. Resolución CRA de 29 Esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 487 de 29 a través de la cual presentó a consideración y discusión con los usuarios y agentes del sector la siguiente metodología para el cálculo del nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado: Donde: : Nivel de pérdidas aceptable regulatoriamente (%) el cual es particular a cada sistema : Nivel de pérdidas técnicas aceptable (%) el cual es particular a cada sistema : Nivel de pérdidas comerciales aceptable equivalente a 7%. Lo anterior, teniendo en cuenta que en relación con las pérdidas comerciales, a pesar de que se han desarrollado indicadores que facilitan su medición, no existen metodologías debidamente desarrolladas y probadas que permitan estimar los niveles óptimos o aceptables de este tipo de pérdidas. Sin embargo, a partir de información reportada por los operadores, se pudo establecer un rango de pérdidas comerciales que oscila entre el 4,5% y el 9,5% del volumen del agua producida, y teniendo en cuenta que se hace necesario establecer un nivel de pérdidas comerciales aceptable, como señal de regulatoria, el mismo se determinó en el 7%. Por su parte, las pérdidas técnicas corresponden a la aplicación de la siguiente fórmula: Donde: ( ) 9 Por la cual se presenta el proyecto de resolución Por la cual se modifica el artículo de la Resolución CRA 151 de 21 y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector. Por la cual se presenta el proyecto de resolución Por la cual se modifica el artículo de la Resolución CRA 151 de 21 y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector.

11 54: Factor constante regulatorio, definido a partir de metodología de bandas del Banco Mundial con datos correspondientes a las condiciones de los sistemas de acueducto y alcantarillado del país, que establece un volumen anual de pérdidas reconocidas por suscriptor de 54 m 3. Nac: Número de suscriptores de acueducto en el año base AP: Volumen de agua producida en el año base (m 3 ). Dentro del proceso de participación ciudadana de la citada resolución, la Comisión recibió observaciones reparos y sugerencias al proyecto de resolución por correo electrónico, por medio escrito y durante jornadas de participación presenciales realizadas en 18 ciudades del país durante los meses de febrero a mayo de 2. El 78% de las observaciones escritas fueron realizadas por empresas prestadoras y el % por usuarios, mientras que para las observaciones presenciales el 34% fueron realizadas por usuarios y el 21% por empresas, el porcentaje restante fue realizado por participantes no identificados, vocales de control, veedurías, entes de control, juntas, etc. Las 78 observaciones escritas y presenciales, se clasificaron en 4 ejes temáticos, tal como se muestra a continuación: Tabla 2. Ejes Temáticos: Nivel Aceptable de Pérdidas de Agua. Observaciones escritas y presenciales No Eje Temático Frecuencia 1 Indicador de Pérdidas 33 2 Nivel Aceptable de Pérdidas Regulatorio 16 3 Efecto del Nivel de Pérdidas en el cálculo de los costos de prestación 22 4 Aspectos Generales 7 TOTAL 78 Respecto del eje temático: Indicador de Pérdidas, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (Andesco) solicitaba, de manera respetuosa, incorporar un indicador distinto al porcentual para la medición de pérdidas, que sea expresado en términos volumétricos como volumen por kilómetro de red o volumen por usuario facturado, y manifiesta que en la actualidad, la literatura y los desarrollos en esta materia, han demostrado las dificultades de emplear relaciones porcentuales. Manifestaba igualmente que el concepto general del agua no contabilizada resumida como la diferencia entre el agua producida y el agua facturada en un sistema de abastecimiento de agua potable genera en sí varias distorsiones, las cuales es necesario evaluar previo al análisis de un óptimo en términos económicos. El hecho de relacionar el agua no contabilizada en forma porcentual hace que a medida que los consumos per cápita disminuyen, el índice aumente, sin necesidad de un mayor volumen de agua no contabilizada. De igual forma, si la producción aumenta debido al aumento en el consumo per cápita, el indicador disminuye sin que esto sea un resultado de la gestión sobre el agua no contabilizada. También se señala que, en el caso de empresas que exportan agua en bloque, este indicador presenta distorsiones según el criterio seleccionado al interior del Balance Hídrico, es decir, el productor puede tomar para el cálculo del índice, el agua total producida que incluye la exportada más aquella distribuida en el sistema que opera, o tomar únicamente la producción destinada a la distribución. En aquellas empresas que tomen la 11

12 totalidad producida, el índice será menor respecto aquellas que solo consideren el agua distribuida, mostrando cómo el indicador es sensible a interpretaciones. Por último, como referencia de un conjunto de empresas, señalaba Andesco que este indicador no refleja los detalles de los sistemas como la longitud y antigüedad de redes, así como las presiones del sistema y mucho menos el contexto social de las ciudades donde se presta el servicio y el impacto que puede tener éste en las pérdidas comerciales. Esto lleva a pensar que podría ser utilizado al interior de la empresa como una meta específica, y no como una referencia extraída de datos nacionales o internacionales. Por lo anterior, considera el gremio que se delimita la posibilidad de emplear el IANC como indicador para efectos de comparación de desempeño entre empresas, por cuanto aunque este indicador es útil como un referente financiero, no permite comparar el desempeño real de las empresas en la gestión de las pérdidas reales y comerciales o aparentes. Ahora bien, en cuanto al eje temático: Nivel Aceptable de Pérdidas Regulatorio, Andesco consideraba que es importante que la señal económica de pérdidas considere las condiciones particulares de cada sistema, teniendo en cuenta la presión real y los aspectos relacionados con la escasez los cuales son identificables por el prestador. Igualmente, solicita empezar a estudiar y revisar una metodología que permita a los prestadores calcular su nivel económico óptimo de pérdidas, para que se constituya en la meta particular para alcanzar en el tiempo, para lo cual se debe establecer con fines comparativos los indicadores que permitan medir la gestión de las empresas en la obtención de su propia meta particular. Por su parte, respecto del eje temático: Efecto del Nivel de Pérdidas en el cálculo de los costos de prestación, señalaba el gremio que la fórmula tarifaria para los costos de operación sólo permite la recuperación de aquellos costos registrados en el año base histórico, razón por la cual no existe un incentivo directo para incurrir en nuevos costos operativos orientados a la gestión de pérdidas. Por el contrario, indicaba Andesco, que pareciera que el incentivo está en iniciar los programas con el desarrollo de inversiones, las cuales representan un valor importante al interior de los cargos tarifarios, por lo que el ajuste en el valor de pérdidas reconocido puede inducir a la empresa a descartar acciones de tipo operativo, adelantando inversiones que pueden redundar en incrementos al momento de la formación de precios. Finalmente, en el eje temático Aspectos Generales, se incluyen observaciones en cuanto Pérdidas Físicas y Comerciales, así: Pérdidas Físicas: Se solicita permitir utilizar los criterios del mecanismo de bandas de acuerdo con las condiciones de presión y disponibilidad de cada sistema, mientras las empresas puedan definir su nivel económico óptimo, bien sea con una metodología señalada por la CRA o con estudios particulares que se lleguen a desarrollar por parte de empresas, de tal manera que la gestión esté dada por las acciones tendientes a cerrar la brecha entre la situación dada por el sistema de bandas y su óptimo económico. Alternativamente, se podría considerar la posibilidad de mantener el criterio del 3% de pérdidas, pero expresado en términos volumétricos, mientras que se diseña un esquema regulatorio que permita definir un nivel óptimo por sistema o tipos de sistema. Pérdidas Comerciales: El nivel máximo del 7%, presenta diferencias importantes respecto a estudios y estimaciones realizadas por las empresas. Por lo anterior, se solicita revisar el límite definido por errores de micromedición, así como el límite propuesto por consumos no autorizados. En este sentido, 12

13 se solicita igualmente definir un nivel máximo que sea expresado en términos de volumen anual, bien sea por km de red o usuario facturado. Teniendo en cuenta las observaciones recibidas durante el proceso de participación ciudadana, la CRA consideró pertinente realizar análisis adicionales que permitieran dar una señal regulatoria adecuada respecto de la importancia en la reducción de las pérdidas, y la consecuente planeación de las inversiones y gestiones necesarias para alcanzar un nivel aceptable de las mismas Definición y clasificación de las pérdidas de agua De forma general, las pérdidas totales en un sistema de acueducto están compuestas por las pérdidas técnicas y pérdidas comerciales. Las pérdidas técnicas corresponden principalmente a fugas en los componentes de conducción y distribución de agua, filtraciones en los tanques de almacenamiento de agua y fugas en las conexiones domiciliarias. Las pérdidas comerciales corresponden principalmente a inconvenientes asociados a la medición y facturación de los suscriptores del sistema. Para una mejor descripción de las pérdidas totales y su clasificación en técnicas y comerciales, es recomendable observar el Balance de Agua propuesto por la Asociación Internacional del Agua (IWA; International Water Association), el cual se muestra a continuación: Figura 1. Balance Hídrico propuesto por IWA Fuente: Tomado de Garzón F.; Introducción al Balance Hídrico ; Grupo de Investigación en Gestión Avanzada del Agua Urbana GIGAAU; Pontificia Universidad Javeriana Cali (Colombia). De acuerdo con el Balance Hídrico de la IWA, el cual tiene una aceptación generalizada a nivel mundial, existen diferencias conceptuales entre lo que éste denomina pérdidas de agua y el concepto de agua no facturada. 13

14 Según el Balance Hídrico de la IWA, existe un componente denominado Consumo Autorizado No-Facturado, el cual desde el punto de vista de operación del sistema, no es considerado como pérdida de agua. Dicho componente incluye el consumo de conjuntos habitacionales y otros usuarios no facturados pero autorizados (usuarios con imposibilidad de facturar, generalmente asentamientos subnormales), uso de hidrantes, riego de parques públicos, etc. Este tipo de consumos, si bien representan una disminución en los ingresos de la empresa, es decir que se incluyen dentro del agua no facturada, en la práctica se encuentran identificados e incluso medidos por parte del prestador, por lo cual este volumen de agua no se considera perdido. Lo anterior es importante en la medida en que el indicador de pérdidas empleado comúnmente en el país ha sido el Índice de Agua No Contabilizada (IANC), el cual es un indicador de agua no facturada, es decir un indicador de tipo financiero. Desde el establecimiento del IANC como índice de pérdidas del sector, se ha reconocido como parte del componente de pérdidas de agua los consumos autorizados no facturados. Es así como, dentro de la revisión del nivel de pérdidas aceptables regulatoriamente, se deben identificar plenamente aquellos elementos que conforman el indicador de pérdidas que se establezca por parte del regulador, especialmente si se plantea la posibilidad de implementar un indicador diferente al IANC. 3.3 Indicadores de pérdidas de agua Como se mencionó, el Índice de Agua No Contabilizada (IANC) ha sido el indicador de pérdidas establecido por la regulación, el cual se definió a partir de la expedición de la Resolución CRA 17 de 1995, incorporada en la Resolución CRA 151 de 21, y se mantiene su aplicación a partir de las disposiciones contenidas en la Resolución CRA 287 de 24. El cálculo de dicho índice está definido en la Resolución CRA de 25, cuyo numeral 1.1 del Anexo 2, establece lo siguiente: 1.1 Anexo 2 Índice de Agua no Contabilizada del prestador (IANC)- Indicador de primer nivel IANC i Volumen de agua producido Comprade agua en bloque Volumen de agua facturado Volumen de agua producido Comprade Agua en Bloque (%) Donde: i = período de análisis El volumen de agua producido es el volumen de agua potable medido a la salida de la planta ( ). Ahora bien, la revisión del nivel de pérdidas aceptables obliga a la revisión del indicador o parámetro que represente dicho nivel. La revisión bibliográfica internacional, basada principalmente en los estudios adelantados por la IWA, así como las experiencias de los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto en Colombia, muestran que la bondad y robustez del denominado Índice de Agua No Contabilizada (IANC), se ven afectadas significativamente por aspectos como variaciones en la demanda de agua, el volumen 11 Por medio de la cual se establecen las metodologías para clasificar las personas de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de acuerdo con un nivel de riesgo. 14

15 de agua exportado o importado al sistema y el volumen de agua facturado, por lo cual se recomienda el uso de otro tipo de indicadores que reflejen de mejor forma la gestión de las personas prestadoras y el establecimiento de metas de reducción de los niveles de pérdidas que sean reales y viables de alcanzar. En general, se reconoce la existencia de dos tipos de indicadores de pérdidas de agua: los indicadores financieros y los indicadores operacionales. Los indicadores financieros son aquellos que reflejan principalmente los costos en los que incurre la empresa, o aquellos ingresos que deja de percibir por efecto de los volúmenes de agua perdida. Entre estos, los más conocidos son: IANC : Agua no facturada como un porcentaje del volumen de agua producido Costo anual de pérdidas comerciales Costo anual de pérdidas técnicas Los indicadores operacionales son aquellos cuyo objetivo es medir la gestión operativa de los prestadores en el manejo de las pérdidas, por lo cual los parámetros usados para su construcción buscan cuantificar en volumen y no en costos el nivel de pérdidas de un sistema. Los indicadores de tipo operacional más comunes son: Volumen de Pérdidas por suscriptor por mes (m³/suscriptor/mes) 12 Volumen de Pérdidas Técnicas por conexión por día (m³/conexión/día) Volumen de Pérdidas Comerciales por conexión por día (m³/conexión/día) Volumen de Pérdidas Técnicas por suscriptor por día (m³/suscriptor/día) Volumen de Pérdidas Comerciales por suscriptor por día (m³/ suscriptor /día) Volumen de Pérdidas Técnicas por kilómetro de red por día (m³/km/día) Volumen de Pérdidas Técnicas por metro de presión por día (m³/m.c.a/día) En la última década se han presentado desarrollos adicionales que buscan determinar índices que de alguna forma consideren tanto la parte financiera como la parte operacional de los sistemas. En ese sentido, los principales desarrollos se han efectuado en caso de la gestión de pérdidas técnicas, para lo cual algunos de los indicadores de mayor reconocimiento son: Pérdidas Técnicas Anuales Inevitables (UARL por sus siglas en inglés) Pérdidas Técnicas Económicamente Recuperables (ERRL) Índice de Fugas de Infraestructura (ILI por sus siglas en inglés) En el caso de las pérdidas comerciales, en la actualidad los equipos de trabajo de la IWA se encuentran desarrollando investigaciones que permitan identificar los mejores indicadores de gestión de este tipo de pérdidas, sin que existan aún resultados definitivos. En conclusión, la tendencia general que se reconoce a nivel nacional e internacional, es que se debe reevaluar el uso de indicadores porcentuales como el IANC, y se debe propender, en el corto plazo, por el uso de indicadores que reflejen el volumen de agua perdida, normalizado por parámetros como número de conexiones, número de suscriptores, longitud de red, etc., que permitan la comparación entre los diferentes 12 Para efectos del documento este indicador se denominará IPUF (Índice de Pérdidas de Agua por Usuario Facturado). 15

16 sistemas de acueducto. En el mediano y largo plazo, se deberá estudiar la posibilidad de implementar regulatoriamente indicadores como el ILI, el cual ha sido probado en al menos 5 países y actualmente es reconocido como el mejor indicador de gestión de pérdidas técnicas. Las investigaciones adelantadas a nivel mundial, respecto de las pérdidas técnicas (denominadas pérdidas reales en la bibliografía internacional) se han enfocado en la definición de indicadores adecuados que midan la gestión de los prestadores y, a partir de esto, desarrollar métodos que faciliten la obtención de resultados producto de la implementación de programas de gestión y reducción de pérdidas. En 1999, la Fuerza de Tarea de Pérdidas de Agua (WLTF) de la Asociación Internacional del Agua (IWA) 13 hizo público un indicador de desempeño de pérdidas técnicas denominado Índice de Fugas en Infraestructura (ILI, por su nombre en inglés Infrastructure Leakage Index), el cual ha sido probado en al menos 5 países y actualmente es reconocido como el mejor indicador de gestión de pérdidas técnicas considerando que: Ventajas Conceptualmente mejor que los índices porcentuales. Permite una buena comparación entre sistemas y definición de metas. En el momento en que se decida no emplear indicadores de tipo porcentual, se considera al ILI como la mejor opción. Desventajas No se considera apropiado que se establezca como un único indicador para definir metas. Debe ser usado en conjunto con la evaluación económica del costo de reducción de las pérdidas. Su cálculo requiere de un esfuerzo considerable para obtener la información necesaria para su estimación. El indicador ILI, de tipo adimensional, se encuentra definido como: Donde, PRT: PRI: Pérdidas reales (técnicas) totales Pérdidas reales (técnicas) inevitables Los resultados de este cálculo oscilan entre uno (1) y hasta mayores de 16, donde un valor menor del índice significa que la gestión del prestador es adecuada, en la medida en que el valor de pérdidas totales técnicas se aproxime al valor reconocido de pérdidas técnicas inevitables. Es decir, este indicador ya supone y reconoce que existe un nivel de pérdidas técnicas que es inevitable de reducir por parte del prestador. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, a pesar de la aparente simplicidad de la fórmula, la estimación de las variables PRT y PRI, requiere de un conocimiento avanzado del sistema de acueducto por parte del 13 La aproximación presentada corresponde específicamente a investigaciones desarrolladas por Roland Liemberger, investigador austriaco, con más de 2 años de experiencia en la industria del agua, especializado en detección de fugas, reducción de fugas y rehabilitación de redes. Continuamente ha trabajado en proyectos en países en vía de desarrollo, Europa Oriental y la antigua Unión Soviética, y en la actualidad posee una firma consultora especializada. El Dr. Liemberger ha desarrollado una experiencia amplia en temas de manejo de redes de distribución de agua potable, así como su optimización y monitoreo de operación. Además ha publicado numerosos artículos especializados. Ha sido Subdirector de la Fuerza de Tarea dedicada a las pérdidas de agua desde el año 22 y se involucró con los trabajos relacionados con Indicadores de Desempeño, los cuales ha llevado y liderado dentro del Manual de Mejores Prácticas de la Asociación Internacional del Agua (IWA s Best Practice Manual). 16

17 prestador. Por ejemplo, el IWA recomienda que la estimación del PRT se realice a partir del Balance Hídrico propuesto por el mismo Instituto, el cual ya se presentó en el Capítulo 3.2 del presente documento de trabajo. Asimismo, para la estimación del PRI se han desarrollado algunas expresiones empíricas, de compleja aplicación y entendimiento, a partir de las cuales se han generado versiones simplificadas que, sin embargo, pueden no recoger todas las particularidades que presenta un sistema de acueducto. Debido a la complejidad que puede generar el uso y cálculo de este indicador, la Fuerza de Tarea de Pérdidas de Agua (WLTF) presentó una metodología ante el Instituto del Banco Mundial (WBI) en el año 25, en la cual buscaba simplificar el uso del ILI como indicador que permita a los prestadores facilitar su acción en reducción de pérdidas. Dicha metodología, denominada sistema de bandas, corresponde a la aproximación más simple que permite establecer unas metas de reducción de pérdidas técnicas de agua, considerando el número de conexiones del servicio, la presión promedio y el desempeño técnico de los prestadores, medido a través del ILI, así: Tabla 3. Matriz Sistema de Bandas para Gestión de Pérdidas Técnicas (25) Categoría Desempeño Técnico Países Desarrollados Países en Desarrollo Fuente: SUI. Análisis CRA. ILI Pérdidas Reales (m³/ conexión/mes) Presión promedio (m.c.a) A 1_2 <1,5 <2,25 <3 <3,75 B 2_4 1,5_3 2,25 _ 4,5 3 _ 6 3,75_ 7,5 C 4_8 3 _ 6 4,5 _ 9 6 _ 12 7,5 _ 15 D >8 >6 >9 >12 >15 A 1_4 <1,5 <3 <4,5 <6 <7,5 B 4_8 1,5_3 3 _ 6 4,5 _ 9 6 _ 12 7,5 _ 15 C 8_16 3 _ 6 6_12 9_ 18 12_ 24 15_ 3 D >16 >6 >12 >18 >24 >3 El sistema de bandas está creado a partir de la estimación del ILI. De acuerdo con esto, las bandas establecidas (Bandas de A hasta D), tienen el siguiente significado: A: Una reducción de pérdidas puede ser poco rentable a menos que haya escasez. B: Siempre hay posibilidades de mejorar más. C: Las fugas pueden ser tolerables sólo si hay recursos abundantes y baratos. D: El uso ineficiente de los recursos es señal de la falta de mantenimiento y de las condiciones generales del sistema. Si se analiza la matriz de bandas, es claro que el método está enfocado en la reducción de pérdidas técnicas a partir de la reducción de presión principalmente, hasta niveles en los cuales la reducción de pérdidas puede ser poco rentable, estableciendo unos valores de pérdidas reales en términos de un volumen de agua por suscriptor, a partir de los cuales los prestadores pueden ubicarse en una de las bandas pre-establecidas y así definir su estado base desde el cual deben emprender acciones de mejora, en función de sus particularidades como número de conexiones y presión media del sistema. 17

18 Ahora bien, después de analizar los indicadores disponibles, y teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, en el sentido de la conveniencia de mantener o no el IANC como indicador de pérdidas, es pertinente, a partir de la información reportada por las empresas prestadoras, realizar un análisis comparativo de la evolución de los niveles de pérdidas, empleando el indicador porcentual IANC y un indicador operacional que, para el caso colombiano, debido a la calidad de información disponible, puede ser el índice de pérdidas por usuario facturado, denominado IPUF. Para esto, se estimó para una muestra de prestadores, los valores de IANC y de IPUF para los años 27, 28, 29, 2 y 211. La muestra se conformó inicialmente con prestadores que presentaran las siguientes características: Que hayan reportado información al SUI en los años , para las siguientes variables: suscriptores de acueducto, m 3 producidos y m 3 facturados. Que por lo menos existieran reportes en el SUI en tres años consecutivos de las variables definidas anteriormente. Número de suscriptores de acueducto mayor a. para el primer segmento de prestadores, número de suscriptores de acueducto entre. y 5.1 para el segundo segmento de prestadores, y menores o iguales a 5. para el tercer segmento. Teniendo en cuenta estos criterios, se identificó una muestra inicial de prestadores, con la cual se desarrollaron análisis estadísticos con el fin de identificar variables como media, desviación estándar, máximos y mínimos de los indicadores IANC e IPUF. De acuerdo con esto, se obtuvieron los siguientes resultados: Tabla 4. Variables descriptivas - IANC e IPUF estimados (Promedio ) Estadístico Segmento 1 Segmento 2 Segmento 3 IPUF a IANC b IPUF a IANC b IPUF a IANC b Promedio 12,6 4,6 14,3 44,8 16,8 5,6 Desviación Estándar 5,7,4 7,6 13,1,1 22,1 Mínimo 5,6 24,5 3,2 22,2 1,3 9,9 Máximo 24,9 6,8 33,5 74,6 33,9 89, a. Unidades en m 3 /suscriptor/mes b. Unidades en % Fuente: SUI. Análisis CRA. Teniendo en cuenta la consistencia de los datos, se eliminaron valores extremos de la muestra, la cual finalmente quedó conformada por 13 prestadores en el segmento de grandes que se muestran a continuación: Tabla 5. Empresas prestadoras de la muestra Id Empresa 1 ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA S. A. E.S.P. 2 ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE POPAYAN S.A. E.S.P 3 AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P. 4 AGUAS DE MANIZALES S.A E.S.P 5 AGUAS KPITAL CÚCUTA S.A. E.S.P. COMPAÑIA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO METROPOLITANO DE SANTA MARTA 6 S.A. ESP 18

19 Id Empresa 7 EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P 8 EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA S.A. E.S.P. 9 EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.I.C.E E.S.P EMPRESAS PUBLICAS DE ARMENIA 11 PROACTIVA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P. 12 PROACTIVA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P. 13 SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P. El resultado de las gráficas realizadas con las empresas prestadoras del segmento de grandes pueden observarse en el Anexo 1 del presente documento. Al efectuar el cálculo de la evolución del nivel de pérdidas, para cada tipo de indicador, se obtienen los siguientes resultados: Tabla 6. Evolución niveles de pérdidas reales promedio (27-211) Indicador IPUF Segmento (m 3 15,4 11,6,8 12, 13, /suscriptor/mes) 1 IANC (%) 44, 39,4 38,6 4,5 4,5 IPUF Segmento (m 3 13,8 12,6 15,1 15,8 14,4 /suscriptor/mes) 2 IANC (%) 42, 42, 45,9 48,3 45,6 IPUF Segmento (m 3 17,1 19,2 16,9 15,4 15,5 /suscriptor/mes) 3 IANC (%) 48,6 53,9 48,4 5, 52,4 Fuente: SUI. Análisis CRA. De la tabla anterior, se pueden establecer las siguientes conclusiones: En el momento de expedición de la Ley 142 de 1994, la mayoría de personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto presentaban un nivel de pérdidas considerablemente elevado, por lo cual el uso del IANC se consideró adecuado, al punto que éste reflejó una mejoría en dichos niveles de pérdidas. Sin embargo, como se puede observar, las empresas no han presentado una mejora significativa en el indicador IANC. Asimismo, se observa que no hay una tendencia del IANC que refleje la disminución de las perdidas en los diferentes segmentos analizados, al respecto, se evidencia que los segmentos 2 y 3 presentan incrementos del IANC en el año 211 respecto del estimado en el año 27. En relación con el IPUF, se observa que se presentan disminuciones en el indicador durante el período de análisis en dos de los tres segmentos estudiados (segmento 1 y 3). Si bien la tendencia de los dos indicadores en la mayoría de los casos es similar, se observan distorsiones en la evolución de estos, por ejemplo, en el segmento 1, la variación de los indicadores entre los años 2 y 211, y en el segmento 3, la variación de los indicadores entre los años 29 y 2, muestran un comportamiento inverso de los indicadores. 19

20 Con base en estas estimaciones se puede señalar que en efecto el IANC puede no estar reflejando de forma adecuada la gestión que las personas prestadoras han realizado en reducción de pérdidas. Por todo lo anterior, se propone el uso de indicadores de pérdidas que relacionen un volumen de agua por suscriptor en un periodo de tiempo que puede ser mensual o anual, como es el caso del IPUF, para efectos de guardar armonía con la metodología de cálculo de costos de prestación del servicio. 2

21 4. PROPUESTA En el presente capítulo se plantean las consideraciones generales de la revisión y la propuesta de definición del nivel de pérdidas aceptables para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. En primer lugar se presentan los aspectos relacionados con el indicador de pérdidas que se propone implementar, teniendo en cuenta la normatividad vigente, lo contenido en la Resolución CRA 487 de 29 y el proceso de participación ciudadana que surtió dicha resolución. En segundo lugar, a partir de los parámetros e indicadores propuestos, se presenta la propuesta conceptual de inclusión de los niveles aceptables de pérdidas y de suministro en el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado Sobre el indicador de pérdidas De acuerdo con lo expuesto en el capítulo anterior, en este punto de la discusión debe existir claridad en que el nivel de pérdidas aceptables del 3%, que fue definido con base en el Índice de Agua No Contabilizada (IANC), en la actualidad no parece ser el indicador más apropiado para medir la gestión de pérdidas de agua en un sistema de acueducto. Asimismo, se debe recordar que dicho nivel de pérdidas aceptables del 3% representa un valor agregado que incluye las pérdidas técnicas y las pérdidas comerciales sin discriminar el nivel aceptable específico para cada tipo de pérdida. Es así como con la expedición de la Resolución CRA 487 de 29 se propuso definir el nivel de pérdidas aceptables, a partir de la agregación de un nivel aceptable de pérdidas técnicas y un nivel aceptable de pérdidas comerciales. Para el nivel aceptable de pérdidas técnicas, se efectuó una aproximación a partir de un volumen por suscriptor por mes, definido a partir de valores de referencia internacional obtenidos en estudios del IWA, intentando dejar de lado el indicador porcentual asociado al IANC. No obstante, para el caso de las pérdidas comerciales se presentó dificultad en encontrar un valor en términos de m³/suscriptor/mes que recogiera las diferentes situaciones particulares que afrontan los prestadores del servicio, razón por la cual se optó por proponer un nivel de pérdidas comerciales aceptables que estuviera asociado a un porcentaje del volumen de agua producida (AP ac ) en el año base. Esta situación generó que la propuesta contenida en la Resolución CRA 487 de 29 no modificara la aproximación al nivel de pérdidas a través de un indicador de tipo porcentual. A partir del proceso de participación ciudadana que surtió la Resolución CRA 487 de 29, se identificó la necesidad de definir una propuesta que modificara íntegramente la aproximación al nivel de pérdidas a través de un indicador porcentual, acercándose a otro tipo de indicadores como los de tipo volumétrico normalizados por suscriptor, conexión o longitud de red. 21

22 Si bien se considera necesario que las personas prestadoras identifiquen y controlen dentro de sus sistemas de forma discriminada cada tipo de pérdida de agua, para lo cual ya es común en muchos prestadores del país el uso del Balance Hídrico propuesto por la IWA, el regulador se encontró con un problema de mayor complejidad al intentar definir niveles específicos aceptables de pérdidas para cada uno de los componentes de dichas pérdidas, especialmente para las de tipo comercial, como lo son los errores de micromedición y los consumos no facturados en zonas subnormales. Bajo este escenario, se plantea que, más allá del nivel específico de cada tipo de pérdida junto con sus subdivisiones, lo primordial es que se presenten reducciones en la producción de agua, a través de una mejora en la gestión total de las pérdidas. A pesar de las diferencias existentes entre las causas y control de las pérdidas técnicas y las pérdidas comerciales, los programas de recuperación o reducción de pérdidas en la mayoría de los casos producen simultáneamente aumentos de facturación y reducción de producción. Por lo anterior, una mejor aproximación indica que en un programa de recuperación de pérdidas: La recuperación que produce aumentos de facturación tiene un nivel máximo, es decir, los niveles de facturación por usuario pueden aumentar, por mejoras en la gestión comercial, hasta un límite máximo dado por los niveles de consumo por usuario. La recuperación que produce reducción de producción tiene un nivel mínimo, dado que en todo sistema existe un nivel de pérdidas de agua cuya reducción es técnica y económicamente inviable. Para desarrollar con mayor facilidad estos conceptos, y teniendo en cuenta las consideraciones planteadas, con el fin de hacer comparaciones entre empresas de cualquier tamaño y establecer fronteras de eficiencia en niveles de pérdidas, se propone definir los siguientes indicadores unitarios, por usuario facturado, expresados en m³/suscriptor/mes: ISUF: Índice de Agua Suministrada por Usuario Facturado El Índice de Agua Suministrada por Usuario Facturado (ISUF) representa el volumen de agua por suscriptor que un prestador debe producir en planta con el fin de abastecerlo. Se encuentra definido por la siguiente expresión: Ecuación 1 ( ) Donde, : Volumen de agua suministrado por suscriptor por mes (m³/susc./mes) : Agua producida en el sistema de acueducto (medida a la salida de la planta) en el año base expresado en m³. : Número de suscriptores de acueducto en junio del año base 22

23 ICUF: Índice de Agua Consumida por Usuario Facturado El Índice de Agua Consumida por Usuario Facturado (ICUF) representa el volumen de agua facturado por suscriptor. Se encuentra definido por la siguiente expresión: Donde, Ecuación 2 ( ) : Volumen de agua facturado por suscriptor por mes (m³/susc./mes) : Volumen de agua facturada en el año base en m³ : Número de suscriptores de acueducto en junio del año base IPUF: Índice de Pérdidas de Agua por Usuario Facturado El Índice de Pérdidas de Agua por Usuario Facturado (IPUF) representa el volumen de agua perdida por suscriptor por mes. Se encuentra definido por la siguiente expresión: Ecuación 3 De acuerdo con la anterior expresión, el IPUF considera de forma agregada las pérdidas, sin importar su distribución entre técnicas y comerciales, a partir de un volumen por suscriptor por mes. Además, este indicador incluye el volumen correspondiente a los consumos autorizados no facturados por parte de los prestadores. A partir de estos indicadores y parámetros, se deben establecer los niveles aceptables de pérdidas y de suministro, medidos a partir del IPUF y del ISUF, los cuales se discuten con mayor profundidad en el numeral Sobre la inclusión de las pérdidas en el cálculo de los costos de prestación Es posible utilizar el indicador definido en el numeral anterior como ISUF o Índice de Agua Suministrada por Usuario Facturado, con el fin de determinar un nivel aceptable o eficiente de agua suministrada por usuario facturado que se denominará ISUF*. Es claro que a partir de la definición de un valor para el ISUF*, es factible estimar el volumen de agua producida aceptable o eficiente, que se denominará AP ac * y se calcula así: Ecuación 4 La regulación por Índice de Agua Suministrada por Usuario Facturado aceptable ISUF*, está enfocada en definir un nivel aceptable de suministro de agua, el cual debe estar asociado a un nivel de pérdidas que, de forma integral, esté en armonía con las políticas de reducción de consumo y uso racional del recurso, tal como se mencionó anteriormente. 23

24 INDICE DE AGUA SUMINISTRADA POR USUARIO FACTURADO - ISUF (m³/suscriptor/mes) Para el caso específico del nivel de pérdidas, se puede definir un nivel aceptable que se denomine Índice de Pérdidas de Agua por Usuario Facturado aceptable expresado - IPUF*, expresado en m³/suscriptor/mes, que refleje el potencial de gestión en control y reducción de pérdidas que tienen los prestadores del país, reiterando que el regulador espera que los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto, bajo los criterios y plazos que se definan por parte de éste, elaboren, presenten e implementen los estudios de nivel económico de pérdidas de agua. Por otra parte, un bajo nivel de consumo por usuario facturado puede ser indicativo de ineficiencias en la gestión de facturación. Vale la pena recordar que la facturación deficiente de unos usuarios eleva las tarifas de los demás, al distribuir los costos entre menos metros cúbicos facturados. Sin embargo, también es cierto que los niveles de consumo tienen unos topes máximo promedio, que en todo caso dependen de aspectos como el clima, y los cuales se pueden establecer por comparación de empresas en climas similares. En este sentido, el enfoque de Índice de Agua Suministrada por Usuario Facturado aceptable - ISUF* busca, como principal objetivo, implementar una señal tendiente a incentivar la disminución de producción de agua por parte de los prestadores. De forma conceptual, este indicador, debería estar compuesto por dos parámetros, el IPUF* y un nivel de agua consumida o facturada por usuario que puede tener un nivel máximo, denominado ICUF*: Figura 2. Regulación a partir de Niveles de Agua Producida o Suministrada Eficiente Regulación por Agua Suministrada eficiente (Uso racional del Agua) IPUF IPUF* Nivel de pérdidas eficiente Máxima facturación adicional ICUF ICUF* INDICE DE PERDIDAS DE AGUA POR USUARIO FACTURADO - IPUF (m³/suscriptor/mes) INDICE DE AGUA CONSUMIDA POR USUARIO FACTURADO - ICUF (m³/suscriptor/mes) 28 ISUF* = Min IPUF*+ Max ICUF* Fuente: Documento de trabajo - Resolución Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. CRA. 24

25 De la figura anterior, se deriva la siguiente expresión: Donde, Ecuación 5 Índice de Agua Suministrada por Usuario Facturado aceptable, expresado en m³/suscriptor/mes Índice de Pérdidas de Agua por Usuario Facturado aceptable, expresado en m³/suscriptor/mes Índice de Agua Consumida por Usuario Facturado máximo, expresado en m³/suscriptor/mes En ese sentido, el interés del regulador es limitar los niveles aceptables para los parámetros ISUF* e IPUF*. Esto es, que los prestadores, a partir del efecto combinado de mejorar su gestión comercial (mayor eficiencia en facturación) y reducir pérdidas (considerando el nivel aceptable de pérdidas dado por el regulador), disminuyan sus niveles de producción de agua. Vale la pena resaltar que con este enfoque se está definiendo empíricamente el potencial de recuperación pérdidas que producen aumento de facturación y el de reducción de producción, de la siguiente manera: Ecuación 6 Ecuación Determinación de los parámetros IPUF* e ISUF* El numeral anterior presenta la propuesta de inclusión de la señal regulatoria relacionada con los niveles aceptables de pérdidas para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Con base en esto, el siguiente paso es definir el valor de la mencionada señal regulatoria, es decir, el Índice de Pérdidas de Agua por Usuario Facturado aceptable (IPUF*) y el Índice de Agua Suministrada por Usuario Facturado aceptable (ISUF*), ambos expresados en m³/suscriptor/mes. Con el fin de establecer dichos valores, a continuación se presenta un análisis particular para cada parámetro, a partir de información reportada y estimada para sistemas de acueducto a nivel Latinoamericano y a nivel Nacional, con base en la cual es posible estimar valores que se consideren adecuados como señal eficiente regulatoria. Al respecto, es importante mencionar que para la realización de la estimación o definición del IPUF* se empleó como guía, el documento Documento de trabajo - Resolución Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado el cual fue elaborado por la CRA en el año

26 4.4 Análisis de los niveles de pérdidas IPUF Con el fin de establecer el panorama actual respecto de las pérdidas de agua en los sistemas de acueducto, se hizo una revisión de la información disponible tanto a nivel nacional como a nivel internacional, a partir de la cual se puedan establecer los criterios a considerar en la definición del nivel de pérdidas aceptables regulatorias Pérdidas de Agua en Latinoamérica Al respecto, se efectúa un cálculo del parámetro IPUF con información disponible para el año 28, para una muestra conformada por 13 países de Latinoamérica de la Agencia Regulatoria ADERASA, la Secretaria Nacional de Saneamiento Ambiental de Brasil, y el Sistema Único de Información administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos de Colombia, discriminada como se presenta a continuación: Tabla 7. Muestra de prestadores con información de pérdidas de agua ( 28) País Empresas Suscriptores Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Honduras México Panamá Perú Paraguay Uruguay Venezuela Total Fuente: Documento de trabajo - Resolución Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. CRA. Teniendo en cuenta una muestra de 172 prestadores del servicio público domiciliario de acueducto, la cual está compuesta por 93 prestadores colombianos y 79 prestadores latinoamericanos, la información permitió realizar un análisis comparativo del parámetro IPUF para una muestra amplia de prestadores, dentro de los cuales se encuentran algunos con niveles de eficiencia reales ya alcanzados, lo cual garantiza la viabilidad de la señal de eficiencia regulatoria propuesta. A continuación se presentan las estimaciones realizadas para el parámetro IPUF a nivel Latinoamérica, las cuales están conformadas por: Estimación de las 25 personas prestadoras con mejor IPUF en Latinoamérica. Análisis del IPUF en Latinoamérica de acuerdo con el tamaño de las personas prestadoras, en cuanto a número de suscriptores atendidos. 26

27 INDICE DE PERDIDAS POR USUARIO FACTURADO - IPUF 28 (m3/suscriptor/mes) SUSCRIPTORES EN 28 POR EMPRESA INDICE DE PERDIDAS POR USUARIO FACTURADO - IPUF 28 (m3/suscriptor/mes) SUSCRIPTORES EN 28 POR EMPRESA Las 25 empresas con mejor IPUF en Latinoamérica Con base en información reportada de las 172 empresas de agua potable en Latinoamérica (93 de Colombia y 79 de otros países), las 25 mejores en IPUF tienen un promedio de 5, m³/suscriptor/mes dentro de las cuales hay 13 prestadores colombianos con valores que oscilan entre 2,2 y 7,6 m³/suscriptor/mes. Figura 3. IPUF en Latinoamérica 25 mejores empresas , 7, 6, 5, 4, 3, 2, 2,1 2,2 2,4 3,2 3,6 3,7 4,1 4,3 4,5 4,6 4,8 4,8 5, 5,2 5,3 5,4 5,7 5,9 6,4 6,6 6,6 6,7 6,9 7,1 7, , Fuente: Documento de trabajo - Resolución Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. CRA Variación del IPUF según el tamaño de empresas De las 172 empresas analizadas en Latinoamérica, las 25 más grandes tienen en 28 un IPUF entre 4,8 y 48,7, mientras que el promedio de las 5 de mejor IPUF de este grupo es de 5,9 m³/suscriptor/mes. Figura 4. IPUF en Latinoamérica 25 empresas de mayor tamaño , 7.. 5, 44,6 48, , 35, 38, , 2,, 4,8 5,3 5,9 6,6 7,1 7,9 8,4 9, 9,3 9,7 9,7,7 11,2 11,4 13, 15,6 17,5 17,9 18,4 2, 23, Fuente: Documento de trabajo - Resolución Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. CRA. 27

28 INDICE DE PERDIDAS POR USUARIO FACTURADO - IPUF 28 (m3/suscriptor/mes) SUSCRIPTORES EN 28 POR EMPRESA Las 25 empresas más pequeñas de las 172 analizadas en Latinoamérica muestran un IPUF en 28 que oscila entre 3,6 y 65,9, mientras que el promedio de las 5 de mejor IPUF de este grupo es de 5, m³/suscriptor/mes. Figura 5. IPUF en Latinoamérica 25 empresas de MENOR tamaño , 65,9 6. 6, 5. 5, 4, 41,3 49,7 4. 3, 2,, 3,6 4,1 4,8 5,7 6,9 8,4,4 11,3 12,4 12,5 15,4 19,3 19,7 2,1 22,5 23,5 25,5 25,9 26, 26,3 29,7 3, Fuente: Documento de trabajo - Resolución Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. CRA Resultados del análisis del IPUF en 28 para Latinoamérica De acuerdo con las estimaciones realizadas, se pueden identificar los siguientes resultados: En Latinoamérica, las 25 empresas con menores pérdidas por usuario facturado, presentan un IPUF promedio de 5, m³/suscriptor/mes. Por tamaño de las empresas, el rango de las mejores 5 empresas y las mejores empresas presenta un IPUF entre 5,9 a 7,4 para las grandes y entre 5, a 8, para las pequeñas en m³/suscriptor/mes. Por lo anterior, un IPUF de 6, m³/suscriptor/mes como señal regulatoria se considera adecuado para Colombia. La siguiente tabla sintetiza los resultados del análisis del IPUF en 28 para Latinoamérica: Tabla 8. Resumen IPUF en Latinoamérica - 28 Mejor IPUF 28 8 (m3/suscriptor/mes) mejor Promedio de mejores 5 Promedio de mejores Todas 2,1 2,7 3,5 Latinoamerica 25 mas grandes 4,8 5,9 7,4 25 mas pequeñas 3,6 5, 8, Fuente: Documento de trabajo - Resolución Todas Por la cual se establece el nivel 2,2 de pérdidas aceptable 3,7 para el cálculo de los 4,5 costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios Colombia de acueducto mas y alcantarillado. grandes CRA. 6,6 7,6 8,8 mas pequeñas 3,6 5,1 7,8 28

29 1,7 3,7 4, 4,4 4,6 4,6 4,7 5,3 6,6 6,6 6,6 6,9 7,6 7,7 7,8 7,9 7,9 8,1 8,2 8,2 8,3 8,6 8,8 9,1 9, Pérdidas de Agua en Colombia Como se indicó anteriormente, para la estimación o definición del IPUF* se empleó una muestra conformada por 7 empresas prestadoras de Colombia, con por lo menos tres años consecutivos de información disponible en el SUI, entre los años 27 y 211. Con el objeto de obtener unos cálculos confiables, la información de la muestra fue revisada y depurada, de tal forma que aquellas variables necesarias para el cálculo del IPUF que se consideraron inconsistentes, atípicas o simplemente transcritas erróneamente en el SUI, no se tuvieron en cuenta en los cálculos. Una vez depurada la muestra, se realizaron diferentes análisis de la información en los cuales se incluyó el total de prestadores de la muestra en cada año. De igual forma, se realizó un análisis estadístico de la información, en el cual se segmentó la muestra en tres grupos, teniendo en cuenta la cantidad de suscriptores de acueducto. En todo caso, se debe tener en cuenta que la depuración de la muestra, condujo a una reducción de la información de la misma Estimación de las personas prestadoras con mejor IPUF en Colombia. Con base en información reportada para el año 28, se buscó identificar a las personas prestadoras con los mejores IPUF, con el fin de encontrar los valores del IPUF más eficientes en el país con respecto a la gestión de pérdidas., 9, 8, 7, 6, 5, 4, 3, 2, 1,, Figura mejores IPUF en Colombia año 28 Fuente: SUI. Análisis CRA. 29

30 ,83 2,88 3,37 3,4 4,53 5,15 5,26 6,71 6,75 7,39 7,77 8, 8,43 8,9 9,12 9,14 9,62 IPUF (m3/susc/mes) 11,44 11,96 11,98 12,15 13,23 13,41 13,73 13,94 14,8 15,53 18,54 2,4 21,23 21,95 23,8 28,2 A partir de lo observado, se identificaron las personas prestadoras con menores valores de IPUF, obteniendo que el promedio del IPUF de las mencionadas empresas con mejor comportamiento fue igual a 4.6 m³/suscriptor/mes: Tabla 9. Promedio del IPUF para las empresas con menores IPUF de IPUF (m /suscriptor/mes) Fuente: SUI. Análisis CRA. Ahora bien, para validar los resultados obtenidos del IPUF para el año 28, se calculó el IPUF para el año 211, a una muestra de 32 prestadores, los cuales presentan niveles de micromedición superiores al 8%. En la Figura 7, se presentan los valores del IPUF ordenados de menor a mayor, y en la Figura 8 se presentan los valores del promedio ponderado por suscriptor del IPUF para las mejores 5,, 15, 2 y 25 empresas. Al respecto, se observa que el promedio ponderado por suscriptor para las cinco (5) empresas con mejor IPUF es igual a 3.3 m 3 /suscriptor/mes, mientras que los promedios ponderados por suscriptor para las diez () y quince (15) empresas con mejor IPUF son iguales a 5.52 y 6.26 m 3 /suscriptor/mes, respectivamente. Figura 7. IPUF 211 Prestadores con niveles de micromedición superior al 8% 3, 25, 2, 15,, 5,, Fuente: SUI. Análisis CRA. 3

31 IPUF (m3/susc/mes), 8, 6, 4, 2,, 3,3 PROMEDIO IPUF 5 MEJORES EMPRESAS Figura 8. IPUF 211 Promedio ponderado por suscriptor 5,52 PROMEDIO IPUF MEJORES EMPRESAS 6,26 PROMEDIO IPUF 15 MEJORES EMPRESAS 8,45 PROMEDIO IPUF 2 MEJORES EMPRESAS 8,92 PROMEDIO IPUF 25 MEJORES EMPRESAS Fuente: SUI. Análisis CRA Análisis de la variación del IPUF en Colombia de acuerdo con el tamaño de las personas prestadoras, en cuanto a número de suscriptores atendidos. Por otro lado, se realizó un análisis estadístico en el cual se segmentó la muestra teniendo en cuenta la cantidad de suscriptores de acueducto en los siguientes tres grupos: Más de.1 suscriptores y ciudades capitales Entre 5.1 y. suscriptores Menos de 5. suscriptores Si bien a continuación se presentan los resultados obtenidos del análisis estadístico para los tres segmentos definidos, es importante aclarar que el criterio escogido para estimación del IPUF* fue el promedio de los mínimos anuales obtenidos. Tabla. Análisis estadístico de los cálculos del IPUF para el año 28 Empresas entre 5.1 y. suscriptores Empresas con más de.1 suscriptores Empresas con menos de 5. suscriptores Media Mediana Moda 6,5 a 8,2 a 1,7 a Desv. típ Varianza Mínimo Máximo Percentiles Fuente: SUI. Análisis CRA De acuerdo con los resultados expuestos en la tabla anterior se observa que el percentil 25 tiene los siguientes valores: 8.2, 8.2 y 7.8 para empresas con más de.1 suscriptores, entre 5.1 y. suscriptores y con 31

32 menos de 5. suscriptores respectivamente. Los anteriores resultados sugieren que el IPUF* sería más estricto para pequeños y medianos prestadores, sin embargo, al comparar los valores del IPUF mínimo y del percentil 25 de cada segmento con la media de cada uno de los segmentos, se aprecia que los pequeños y medianos prestadores tienen un IPUF medio que es mayor al IPUF de los grandes prestadores. En ese sentido se considera, que si se tiene en cuenta el valor del IPUF mínimo para la determinación del IPUF* para los segmentos que agrupan a los prestadores con menos de. suscriptores, la señal regulatoria podría ser demasiado exigente para éstos últimos, y es poco factible su cumplimiento, especialmente si se tiene en cuenta que la media del IPUF de este grupo es mayor que la media del IPUF de los prestadores con más de. suscriptores. En este punto vale la pena observar que no se recomienda la utilización de los mínimos valores de IPUF de la muestra de empresas como señal regulatoria, porque una sola empresa puede contener problemas de información o condiciones particularmente especiales para lograr ese nivel de pérdidas. Por esta razón, se acude a deciles o a percentiles como indicador para seleccionar la señal de eficiencia. En consecuencia, con base en la observación de los mejores IPUF para Latinoamérica y Colombia, se recomienda que todos los prestadores tengan un IPUF* de 6 m³/suscriptor/mes. 4.5 Análisis de los niveles de Suministro ISUF Para el análisis de los niveles de suministro ISUF con el fin de determinar el nivel aceptable regulatorio ISUF*, es necesario estudiar el comportamiento del consumo o demanda de agua por parte de los suscriptores de cada sistema, la cual se puede estimar por medio del parámetro ICUF o Índice de Agua Consumida por Usuario Facturado. La recuperación de pérdidas comerciales que produce aumentos de facturación tiene un nivel máximo, el cual está determinado por: Las condiciones climáticas: A diferencia de otros países, Colombia se encuentra en la zona tropical y las variaciones climáticas obedecen a la situación de las poblaciones con relación al nivel del mar, por ello para el análisis del consumo se realiza un análisis del efecto del clima sobre dicho consumo. La elasticidad precio-demanda. A continuación se presenta el análisis del comportamiento del Índice de Agua Consumida por Usuario Facturado ICUF, con base en los criterios de clima y elasticidad precio-demanda y su efecto en el Índice de Agua Suministrada por Usuario Facturado ISUF Efecto de la variación climática sobre el ISUF y el ICUF En el análisis del consumo facturado, las variaciones se pueden segmentar en dos grupos: personas prestadoras que atienden en sistemas ubicados en clima caliente y aquellos que prestan el servicio en zonas de clima templado y frío. 32

33 TAME-co VALLEDUPAR-co GIRARDOT-co ESPINAL-co BUGA-co BUCARAMANGA-co LERIDA -co FLORENCIA-co CALI-co OBANDO-co YOPAL-co ARAUCA-co GARZON-co PALMIRA-co CARTAGENA-co BARRANQUILLA-co VILLETA-co MONTERÍA-co SARAVENA-co PURIFICACIÓN-co APARTADO-co IBAGUE-co OCAÑA-co PITALITO-co PUERTO BOYACA-co TULUA-co TURBO-co SOCORRO-co CARTAGO-co CORINTO-co BUENAVENTURA-co SAN GIL-co YUMBO-co SAN MARTIN -co SANTA MARTA-co CHAPARRAL-co FLANDES-co COROZAL-co ATLANTICO-co 9,5 13,6 12,9 12,2 18,3 17,8 17,7 17,7 17,5 17,3 17,2 17, 16,8 16,3 16, 15,8 15,8 15,7 15,4 15,3 15,1 14,9 23,3 23,2 22,5 22,1 22,1 21,5 21,5 2,9 2,9 2,5 2,2 2, 19,7 19,5 19,4 25,8 24,8 Clima Caliente En clima caliente (altura menor o igual a 1. msnm) se observa que el promedio del ICUF de las cinco empresas de mayor ICUF del país en 28, de una muestra de 39, es de 23,9 m³/suscriptor/mes. 3, Figura 9. ICUF en empresas prestadoras de Colombia - CLIMA CALIENTE , 2, 15,, 5, - Fuente: SUI. Análisis CRA. Las empresas con niveles de facturación muy bajos cuentan con buenas oportunidades de aumento de facturación por recuperación de pérdidas comerciales. De forma contraria, para aquellas con altos niveles de facturación, cada vez existen menos oportunidades de recuperación de facturación. Clima Templado y Frío En Clima Templado y Frío (altura mayor a 1. msnm), se observa que el promedio de las cinco empresas con mayor ICUF, en 28, es de 17,6 y 17,9 m³/suscriptor/mes, respectivamente. La muestra empleada fue de 13 prestadores para clima templado y 2 prestadores para clima frío. 33

34 PEREIRA-co MEDELLÍN-co BARBOSA-co POPAYAN-co SOGAMOSO-co ARMENIA -co QUINDIO-co CALARCA-co SUROESTE ANTIOQUIA-co FUSAGASUGA-co ANORI ANTIOQUIA-co FREDONIA-co URRAO-co SIBATE-co MANIZALES-co FUNZA -co PAIPA-co PASTO-co PAMPLONA-co CHIQUINQUIRA-co MADRID-co COTA-co UBATE-co RIONEGRO-co FACATATIVA-co TUNJA-co BOGOTÁ-co LA CEJA-co GUARNE-co CARMEN DE VIBORAL-co CONCORDIA-co EL SANTUARIO-co YARUMAL-co 6,7 9, 9,6 11, 11, 12,4 12,3 12, 13,9 13,5 13,4 16,5 15,7 15,4 14,9 16,2 15,8 15,5 15,3 15,1 15, 14,7 14,5 14,2 14, 18, 17,9 17,9 17,9 18,4 17,8 17,2 19,8 Figura. ICUF en empresas prestadoras de Colombia - CLIMA TEMPLADO Y FRÍO , 2, 15,, 5, - Fuente: SUI. Análisis CRA. Resultados del análisis del ICUF e ISUF, según clima, para Colombia El Índice de Consumo por Usuario Facturado es una medida del nivel de pérdidas comerciales que pueden presentar empresas en condiciones similares. Con base en las estimaciones realizadas, se presenta el resumen de resultados a continuación: Clima Tabla 11. Resumen ICUF en Colombia - 28 Altura Mayor en ICUF Promedio de 5 mayores en ICUF Promedio de mayores en ICUF CALIENTE < msnm 25,8 23,9 22,8 TEMPLADO > y < 2 msnm 18, 17,6 16,1 FRÍO >2 msnm 19,8 17,9 16,6 Fuente: SUI. Análisis CRA. En conclusión, para el caso colombiano se podrían esperar valores máximos de ICUF entre 23,9 y 25,8, para sistemas ubicados en clima caliente, y valores máximos entre 16,6 y 19,8 m³/suscriptor/mes, para sistemas ubicados en clima templado y frío Efecto de la elasticidad precio-demanda Para el análisis del efecto de la elasticidad precio-demanda sobre el ICUF, se utiliza el cargo por consumo reportado por las empresas de la muestra, a pesos de 23, resultantes de la aplicación de la metodología tarifaria contenida en la Resolución CRA 287 de 24, sin incluir el componente de tasas ambientales. Estos costos se indexaron a pesos de 28, con el fin de ser relacionados con los valores de ICUF estimados para el año

35 ICUF (m3/suscriptor/mes) 12,2 17,4 22,1 23,3 2,9 21,5 25,8 En las siguientes gráficas las empresas con marcador triángulo rojo definen la frontera de eficiencia marcada en rombo azul, ya que son las que para un precio tienen la mayor facturación. Las empresas con marcador en cuadro rojo deben acercase a esa frontera cuando sean más eficientes. Figura 11. ICUF vs Cargo por consumo (sin incluir CMT) en empresas prestadoras de Colombia - CLIMA CALIENTE , CLIMA CALIENTE 3, 25, 2, 15,, y = -,5x + 34,21 R² =,877 ICUF Empresas Frontera FRONTERA ICUF 28 Factor de Regulación 24 Lineal (ICUF Empresas Frontera) 5, - - 5, 1., 1.5, 2., 2.5, 3., 3.5, 4., Cmo + Cmi Ac y Al ($ de 28/m3) Fuente: SUI. Análisis CRA. En clima caliente se observa que un valor propuesto de ICUF de 19 m³/suscriptor/mes, es una buena aproximación a la frontera de eficiencia. 35

36 ICUF (m3/suscriptor/mes) 14,2 18, 18,4 17,9 Figura 9. ICUF vs Cargo por consumo (sin incluir CMT) en empresas prestadoras de Colombia - CLIMA FRÍO Y Clima TEMPLADO Frio y - templado 28 25, 2, 15,, 5, y = -,1x + 22,6 R² =,9 ICUF Empresas Frontera FRONTERA ICUF Factor de Regulación 18 Lineal (ICUF Empresas Frontera) - - 5, 1., 1.5, 2., 2.5, 3., 3.5, 4., 4.5, Cmo + Cmi Ac y Al ($ de 28/m3) Fuente: SUI. Análisis CRA. En los climas frío y templado se observa que un valor propuesto de ICUF de 16 m³/suscriptor/mes, es una buena aproximación a la frontera de eficiencia. Análisis del ICUF residencial y No Residencial En las gráficas siguientes se presenta un análisis desagregado entre el ICUF residencial y No Residencial sobre empresas en Colombia con micromedición superior al 8%. En este se pueden establecer como estándares de eficiencia de ICUF residencial para clima cálido 19 m3/suscriptor/mes y 16 m3/suscriptor/mes para clima templado y frio. Con la ventaja de eliminar las particularidades de los usuarios No residenciales de cada municipio. 36

37 Título del eje Título del eje ICUF 28 DE CLIMA CALIDO Para empresas con micromedicion mayor a 8% cartago Espinal Valle del Cauca Emcali Buga Acugyr Bucaram anga Montería Ocaña Barranqu illa Cartagen a CENTRO AGUAS S.A E.S.P ICUF Residencial ICUF No Residencial ICUF Total Estándar de eficiencia ICUF Residenci al CON HYD RA S.A. E.S.P. Emp ocab al ICUF 28 DE CLIMA TEMPLADO Y FRIO Para empresas con micromedicion mayor a 8% Palm ira Sant ande r de Quili chao Mani zales Cald as Perei ra Chia Med ellín Popa yán Emp opas to Rion egro San Gil Pam Calar plon cá a Tunj a A.A.S. S.A. E.S.P. Fusa gasu gá La Bogo Ceja tá ICUF Residencial ICUF No Residencial ICUF Total ITSP S.A. E.S.P OS S.A. E.S.P. Mos quer a Duita ma Está ndar de eficie ncia ICUF Resid encia l 37

38 Con base en los anteriores resultados, se recomienda adoptar como valores de referencia para Colombia, un ICUF para el sector residencial de 19 m³/suscriptor/mes para sistemas ubicados en clima caliente y de 16 m³/suscriptor/mes para sistemas ubicados en clima templado y frío. Tabla 12. Valores aceptables de IPUF* E ICUF* Empresas IPUF* ICUF* residencial (m³/suscriptor/mes) (m³/suscriptor/mes) Clima Caliente 6 19 Clima templado y frio 6 16 Fuente: SUI. Análisis CRA. Para el cálculo del ICUF eficiente total: Teniendo en cuenta los análisis efectuados en el Capítulo 4, respecto a los resultados del ICUF* es posible definir los valores totales aceptables para el ICUF* utilizando la siguiente fórmula: ( ) Donde, Índice de Agua consumida por Usuario Facturado aceptable para usuarios residenciales, expresado en m³/suscriptor/mes Índice de Agua Consumida por Usuario Facturado aceptable para usuarios no residenciales, expresado en m³/suscriptor/mes = Número de suscriptores residenciales = Número de suscriptores No residenciales = Número de suscriptores totales 38

39 5. CONCLUSIONES La propuesta regulatoria debe estar enmarcada en definir, con base en las consideraciones efectuadas en el presente documento, los valores correspondientes al IPUF*, al ICUF* y al ISUF*. 5.1 Nivel aceptable de IPUF* De acuerdo con el análisis presentado anteriormente para la selección del IPUF* se tuvo en consideración lo siguiente: Por tamaño de las empresas, a nivel Latinoamérica, el rango de las mejores 5 y las mejores en IPUF es de 5,9 a 7,4 para los prestadores grandes y de 5, a 8, m³/suscriptor/mes para los pequeños prestadores. En Colombia, para el año 28, las empresas que presentan menores pérdidas por usuario facturado, tienen un IPUF promedio de 4,6 m³/suscriptor/mes. Por tamaño de las empresas, el IPUF mínimos para el año 28 de los prestadores con más de. suscriptores fue de 6,5 m³/suscriptor/mes; para prestadores con más de 5.1 suscriptores hasta. suscriptores, el promedio de los IPUF mínimos fue de 3,6 m³/suscriptor/mes y, finalmente, para prestadores con menos de 5. suscriptores el promedio de los IPUF mínimos fue de 1,7 m³/suscriptor/mes. Por tamaño de las empresas, el IPUF medio para el año 28 de los prestadores con más de. suscriptores fue de 11.8 m³/suscriptor/mes; para prestadores con más de 5.1 suscriptores hasta. suscriptores, el promedio del IPUF fue de 12,6 m³/suscriptor/mes, y finalmente, para prestadores con menos de 5. suscriptores, el promedio del IPUF fue de 19,2 m³/suscriptor/mes. Si se tiene en cuenta el valor del IPUF mínimo para la determinación del IPUF*, para los segmentos que agrupan a los prestadores con menos de. suscriptores, la señal regulatoria podría ser demasiado exigente para éstos últimos, y es poco factible su cumplimiento, especialmente si se tiene en cuenta que la media del IPUF de este grupo es mayor que la media del IPUF de los prestadores con más de. suscriptores. Por lo anterior, no se considera pertinente definir una señal regulatoria para cada uno de los segmentos. No se recomienda la utilización de los mínimos valores de IPUF de la muestra de empresas como señal regulatoria, porque una sola empresa puede tener condiciones particularmente especiales para lograr niveles muy bajos de pérdidas. De igual forma, los mínimos podrían afectarse por problemas en los reportes de información por parte de los prestadores. Por esta razón, se acude seleccionar la señal de eficiencia, teniendo en cuenta percentiles y el comportamiento de las empresas más eficientes. En conclusión, y teniendo en cuenta el análisis hecho a nivel Latinoamericano y para Colombia, se considera adecuada una señal regulatoria igual a un IPUF* de 6, m³/suscriptor/mes para todos los prestadores en Colombia. 39

40 Lo anterior se considera una señal adecuada para el país, teniendo en cuenta, por otro lado, que durante el periodo tarifario los prestadores deberán desarrollar sus estudios particulares de NEP, cuyos resultados sólo se conocerían e implementarían para el siguiente periodo regulatorio. 5.2 Nivel aceptable de ISUF* A partir de los análisis presentados en este documento, con base en la información reportada por los prestadores, el análisis de la definición del IPUF* y aquellos relacionados con el efecto que tienen los factores climáticos y la elasticidad precio-demanda, sobre los niveles de consumos facturados (ICUF), se hacen las siguientes consideraciones respecto de la definición ISUF*: 1. Es posible determinar unos valores de referencia para el índice de agua suministrada por usuario (ISUF*). 2. Los niveles de reducción en la producción de agua, que pueden alcanzar los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto, dependen del nivel actual que tiene cada sistema. 3. El nivel de producción de agua por suscriptor en cada sistema, se ve afectado por la variación climática y la elasticidad precio-demanda. 4. Existen particularidades en cada sistema, que afectan la gestión de pérdidas técnicas y comerciales, que se deben reflejar en los niveles aceptables de producción de cada prestador. 5. El uso de indicadores como el ISUF demuestran que en los últimos años los prestadores han disminuido los niveles de producción de agua de forma continua, por lo cual es factible que dicha reducción gradual continúe durante el próximo periodo tarifario. Por tal motivo, se propone como señal regulatoria: Tabla 13. Valores aceptables de ISUF* Empresas IPUF* ICUF* ISUF* (m³/suscriptor/mes) (m³/suscriptor/mes) (m³/suscriptor/mes) Clima Caliente Clima templado y frio Fuente: SUI. Análisis CRA. Como alternativa. Si se prefiere utilizar el ICUF residencial la señal regulatoria sería: Empresas IPUF* ICUFR* ICUFNR* (m³/suscriptor/mes) (m³/suscriptor/mes) (m³/suscriptor/mes) Clima Caliente 6 19 El particular Clima templado y frio 6 16 El particular En todo caso, se espera que los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto avancen en los próximos 5 años en por lo menos el 5% con relación a la brecha entre los valores del año base y esta señal regulatoria, estableciendo sus metas de producción de agua, con base en los valores de referencia definidos en el presente documento de trabajo y en los valores de reducción de producción asociados a sus programas de control de pérdidas. Esto, con el fin de que, en efecto, se incorporen en el cálculo del estudio de costos y tarifas valores de ISUF* que sean posibles de alcanzar. 4

41 5.3 Efectos esperados Con la propuesta regulatoria se espera generar incentivos adecuados en la gestión de pérdidas de agua por parte de los prestadores, que permitan una evolución en el corto y largo plazo del manejo racional de los recursos hídricos, y que se vea reflejada en aspectos tales como: La aplicación de indicadores que reflejen de manera adecuada la gestión del agua efectuada por los prestadores, permite que estos desarrollen y proyecten planes de uso eficiente del recurso que sean técnica y económicamente viables, estableciendo metas posibles de cumplir y medir, y cuyo seguimiento y control sea simple. Dado que el objetivo principal es la disminución en la producción de agua por suscriptor, la propuesta se convierte en un incentivo a que los prestadores implementen cualquiera de los posibles programas de recuperación de pérdidas (tanto técnicas como comerciales), ya que al emplear mejores indicadores, los programas que tengan resultados positivos encontrarán un reflejo en dichos indicadores de gestión, situación que con el uso de indicadores porcentuales como el IANC, no siempre es factible. Considerando que los indicadores de medición propuestos dependen directamente del número de suscriptores del servicio, la propuesta evidencia de mejor forma la importancia que tiene la gestión comercial de los prestadores, promoviendo el desarrollo de acciones que permitan llevar los niveles de facturación por usuario, hasta un límite dado por los niveles de consumo real por usuario. En consecuencia, la propuesta incentiva a aquellos prestadores que tengan la capacidad técnica y comercial para lograr disminuir los niveles de producción de agua por suscriptor, facturando los consumos reales de todos los suscriptores y reduciendo las pérdidas técnicas. Finalmente, en la medida que los prestadores fijen metas individuales de reducción de producción de agua, se garantiza que éstas correspondan con las características particulares de cada sistema y sean metas realistas y alcanzables. 41

42 Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) 6. ANEXOS ANEXO 1 Comparación IANC vs IPUF empresas del primer segmento ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA S. A. E.S.P. ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA S. A. E.S.P PRODUCCION PÉRDIDAS FACTURACION SUSCRIPTORES 215, , Millones de m ,992 22,541 2, IANC IPUF Millones de m ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE POPAYAN S.A. E.S.P PRODUCCION FACTURACION PÉRDIDAS SUSCRIPTORES 62,323 6,881 59, , ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE POPAYAN S.A. E.S.P IANC IPUF AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P. AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P. Millones de m PRODUCCION PÉRDIDAS 164,179 FACTURACION SUSCRIPTORES 171, , , , IANC IPUF AGUAS DE MANIZALES S.A E.S.P PRODUCCION FACTURACION 96 4 AGUAS DE MANIZALES S.A E.S.P Millones de m PÉRDIDAS 87,267 SUSCRIPTORES 89,375 91,332 93,96 94, IANC IPUF

43 Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) AGUAS KPITAL CÚCUTA S.A. E.S.P. PRODUCCION FACTURACION PÉRDIDAS SUSCRIPTORES 143, , AGUAS KPITAL CÚCUTA S.A. E.S.P Millones de m , , , IANC IPUF COMPAÑIA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO METROPOLITANO DE SANTA MARTA S.A. ESP PRODUCCION PÉRDIDAS FACTURACION SUSCRIPTORES COMPAÑIA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO METROPOLITANO DE SANTA MARTA S.A. ESP 4 35 Millones de m ,782 71,527 76,67 78,639 79, IANC IPUF EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P 7 PRODUCCION FACTURACION PÉRDIDAS SUSCRIPTORES 176, , Millones de m ,39 168, , IANC IPUF EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA S.A. E.S.P. EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA S.A. E.S.P. Millones de m PRODUCCION PÉRDIDAS 8,954 FACTURACION SUSCRIPTORES 113, ,412 12,66 124, IANC IPUF

44 Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) 3 25 EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.I.C.E E.S.P PRODUCCION FACTURACION PÉRDIDAS SUSCRIPTORES 556, EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.I.C.E E.S.P 2 18 Millones de m , ,88 536,32 54, IANC IPUF Millones de m EMPRESAS PUBLICAS DE ARMENIA PRODUCCION FACTURACION PÉRDIDAS SUSCRIPTORES 81,322 79,851 78,7 77,821 83, EMPRESAS PUBLICAS DE ARMENIA IANC IPUF Millones de m PROACTIVA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P. PRODUCCION FACTURACION PÉRDIDAS SUSCRIPTORES 7,5 63,181 59,91 56,375 68, PROACTIVA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P. IANC IPUF Millones de m PROACTIVA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P. PRODUCCION FACTURACION PÉRDIDAS SUSCRIPTORES 4,276 37,882 36,543 27,78 42, PROACTIVA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P. IANC IPUF

45 Millones de m 3 Miles de suscriptores IANC (%) IPUF (m 3 /suscriptor/mes) SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P. PRODUCCION FACTURACION PÉRDIDAS SUSCRIPTORES 369, ,18 348, , , SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P. IANC IPUF Fuente: SUI. Análisis CRA. 45

46 ANEXO 2 Detalle de la muestra IANC vs IPUF empresas del primer segmento EMPRESA No. Suscriptores ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA S. A. E.S.P ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE POPAYAN S.A. E.S.P AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P AGUAS DE MANIZALES S.A E.S.P AGUAS KPITAL CÚCUTA S.A. E.S.P COMPAÑIA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO METROPOLITANO DE SANTA MARTA S.A. ESP EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA S.A. E.S.P EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.I.C.E E.S.P EMPRESAS PUBLICAS DE ARMENIA PROACTIVA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P PROACTIVA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P

47 EMPRESA PRODUCCION en m ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA S. A. E.S.P ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE POPAYAN S.A. E.S.P AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P AGUAS DE MANIZALES S.A E.S.P AGUAS KPITAL CÚCUTA S.A. E.S.P COMPAÑIA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO METROPOLITANO DE SANTA MARTA S.A. ESP EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA S.A. E.S.P EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.I.C.E E.S.P EMPRESAS PUBLICAS DE ARMENIA PROACTIVA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P PROACTIVA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P

48 EMPRESA FACTURACION en m ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA S. A. E.S.P ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE POPAYAN S.A. E.S.P AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P AGUAS DE MANIZALES S.A E.S.P AGUAS KPITAL CÚCUTA S.A. E.S.P COMPAÑIA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO METROPOLITANO DE SANTA MARTA S.A. ESP EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA S.A. E.S.P EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.I.C.E E.S.P EMPRESAS PUBLICAS DE ARMENIA PROACTIVA AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P PROACTIVA AGUAS DE TUNJA S.A. E.S.P SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P Fuente: SUI. Análisis CRA. 48

49 Anexo No. 3 Gráfico de Cajas definición del IPUF para el segmento de grandes prestadores Datos 27 a 211 Fuente: SUI. Análisis CRA. Los gráficos de cajas corresponden a la distribución de las observaciones de la muestra del segmento de grandes prestadores de los años 27 a 211 totalmente depuradas, es decir, sin outliers, y cuyas estadísticas descriptivas se presentan en la página 32 del presente documento. Para obtener las mencionadas estadísticas descriptivas, se identificaron y eliminaron de forma progresiva las observaciones atípicas, tomando como referencia el bigote superior, cuyo valor varía a medida que la muestra fue depurada. 49

50 Anexo No. 4 Gráfico de Cajas definición del IPUF para el segmento de medianos prestadores Datos 27 a 211 Fuente: Cálculos CRA Los gráficos de cajas corresponden a la distribución de las observaciones de la muestra del segmento de medianos prestadores de los años 27 a 211 totalmente depuradas, es decir, sin outliers, y cuyas estadísticas descriptivas se presentan en la página 32 del presente documento. Para obtener las mencionadas estadísticas descriptivas, se identificaron y eliminaron de forma progresiva las observaciones atípicas, tomando como referencia el bigote superior, cuyo valor varía a medida que la muestra fue depurada. 5

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