Programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Sanidad Agropecuaria y Transferencia de Tecnología. Mejoramiento genético.

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2 Programas de Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Sanidad Agropecuaria y Transferencia de Tecnología Mejoramiento genético Baja California

3 Directorio GOBIERNO DEL ESTADO DE SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACION Gobernador Constitucional del Estado Secretario de Desarrollo Agropecuario Subsecretario de Fomento a la Ganadería C. Javier Bernardo Usabiaga Arroyo Secretario MVZ. Luis Gallardo Nieto Coordinador General de Ganadería Lic. Francisco Márquez Aguilar Coordinador General de Política Sectorial Delegado de la SAGARPA en el Estado SUBCOMITE ESTATAL DE EVALUACION.Coordinador del SEE.Representante del Gobierno del Estado.Representante de la Delegación de la SAGARPA.Representante de los Productores.Representante de Profesionistas y Académicos ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION (FAO) Augusto Simoes Lopes Neto. Representante de FAO en México Iván Cossío Cortez. Asesor Técnico Principal del Proyecto José María Salas González. Consultor Nacional del Proyecto

4 ÍNDICE Resumen Ejecutivo...1 Capítulo 1 Introducción Fundamentos de la evaluación Tipo de evaluación Audiencia de la evaluación Dimensiones de la evaluación Objetivos de la evaluación estatal Objetivo general de la evaluación Objetivos específicos de la evaluación Fuentes y métodos de análisis de la información...9 Capítulo 2 Contexto estatal en que se instrumentó el Programa Contexto del Programa La ganadería estatal como rama económica Producción pecuaria estatal Problemática de la producción pecuaria estatal...12 Capítulo 3 Estructura y dinámica del Programa en el Estado Estructura y dinámica del Programa en el Estado Antecedentes del Programa Alcances y criterios de elegibilidad del Programa Evolución del Programa ( )...18 Capítulo 4 Evaluación de la operación del Programa Descripción de la operación del Programa Análisis de los procesos del Programa Planeación, definición de prioridades de gasto y criterios de selección de beneficiarios Proceso de difusión Proceso de conformación de la solicitud y autorización del subsidio Proceso de selección y pago de proveedores Proceso de seguimiento del Programa Uso de la evaluación del Programa Cumplimiento del plan operativo del Programa Cumplimiento de metas físicas y financieras Participación de los promotores del desarrollo en el DPAI Participación de las organizaciones de productores en la orientación del Programa Evaluación global de la operación del Programa...43 Capítulo 5 Perfil de los beneficiarios, focalización y cobertura del Programa Perfil de los beneficiarios Perfil de los beneficiarios individuales...49 Baja California i

5 Perfil de los grupos de productores beneficiarios que trabajan en común Perfil de instituciones y entidades similares beneficiadas Focalización del Programa Cobertura del Programa Sinergia con otros programas de la Alianza para el Campo...59 Capítulo 6 Percepción de los actores del Programa Percepción de los beneficiarios Facilidad del trámite Experiencia y existencia de componentes similares a los apoyados por el Programa Calidad y funcionamiento de los apoyos recibidos Oportunidad de los apoyos Servicios complementarios recibidos Satisfacción con los servicios del proveedor Necesidad de servicios complementarios Valoración del Programa y del apoyo Perfil y percepción de los proveedores Perfil y percepción de funcionarios Perfil y percepción de líderes de organizaciones de productores Opinión general de los principales actores sobre el Programa Principales debilidades y fortalezas del Programa...74 Capítulo 7 Resultados e impactos del Programa Bienes y servicios otorgados por el Programa Los resultados del Programa Efecto sobre la estructura de la actividad productiva Efecto multiplicador de la inversión Efectos sobre el sistema de producción Cambio técnico Desarrollo de mercados de bienes y servicios para el sector Efectos sobre los procesos productivos Los impactos del Programa Cambios en productividad Cambios en los costos e ingresos de los productores Variación en la mano de obra empleada Efectos sobre el ambiente...89 Capítulo 8 Conclusiones y Recomendaciones Conclusiones Recomendaciones...94 Bibliografía 96 Baja California ii

6 LISTA DE CUADROS Cuadro Matriz de congruencia entre Programa Mejoramiento Genético y el Plan Estratégico Integral Agropecuario de Baja California (PEIABC)....8 Cuadro Fuentes de información para la evaluación*...9 Cuadro Valor de la producción pecuaria del Estado de Baja California en Cuadro Aspectos relacionados con la Planeación del Programa...26 Cuadro Indicador de pertinencia del gasto programado...27 Cuadro Principal medio de difusión del Programa...29 Cuadro Conocimiento del Programa por parte de los beneficiarios...30 Cuadro Elaboración de la solicitud...31 Cuadro Año en que presentó la solicitud por primera vez para el apoyo recibido con recursos Cuadro A. Tiempos de conformación y dictamen de solicitudes presentadas antes del año Cuadro B. Tiempos de conformación y dictamen de solicitudes presentadas durante el año Cuadro Conformación de un proyecto productivo Cuadro Participación de los proveedores en el Programa Cuadro Selección de proveedor Cuadro Principal criterio para selección de proveedor...36 Cuadro Indicadores del proceso de pago...37 Cuadro Cronograma de acciones (programado) Cuadro Cronograma de acciones (realizado) Cuadro Principales fechas de operación del Programa...40 Cuadro Cumplimiento de metas físicas al 8 de junio de Cuadro Cumplimiento de metas financieras al 8 de junio de Cuadro Estructura general de los beneficiarios...48 Cuadro Estructura de beneficiarios por régimen de tenencia...49 Cuadro Perfil de los beneficiarios individuales...50 Cuadro Características de la superficie agrícola y ganadera de los beneficiarios individuales y su uso...52 Cuadro Nivel tecnológico de la principal actividad productiva de los beneficiarios individuales...53 Cuadro Perfil de los grupos de beneficiarios que trabajan en común...53 Cuadro Características de la superficie en explotación de los beneficiarios grupales que hacen uso colectivo del componente recibido...55 Cuadro Nivel tecnológico de la principal actividad productiva de los beneficiarios grupales que hacen uso colectivo del componente recibido...56 Cuadro Evolución de la población objetivo del Programa Baja California iii

7 Cuadro Datos para el cálculo de focalización del Programa Cuadro Indicadores de focalización...57 Cuadro Indicadores de cobertura del Programa...58 Cuadro Participación de los beneficiarios en el mismo Programa...59 Cuadro Participación de los beneficiarios en otros programas de APC...59 Cuadro Participación de los beneficiarios en otros programas de la APC...60 Cuadro Facilidad del trámite Cuadro Experiencia de los beneficiarios con el bien o servicio solicitado Cuadro Existencia de un bien similar Cuadro Dificultades para aprovechar el componente otorgado...64 Cuadro Condiciones en que se encuentra el componente...64 Cuadro Funcionamiento del componente...64 Cuadro Oportunidad de los apoyos...65 Cuadro Servicios complementarios recibidos junto con el apoyo...66 Cuadro Fuente de los servicios de apoyo Cuadro Satisfacción con los servicios del proveedor Cuadro Servicios complementarios requeridos para un uso eficiente del apoyo Cuadro Valoración de las acciones inducidas por el Programa...68 Cuadro Principal razón para solicitar el apoyo...69 Cuadro Requisitos establecidos para participar como proveedor del Programa...70 Cuadro Facilidad para participar como proveedor y servicios adicionales ofrecidos Cuadro Servicios de apoyo recibidos de los proveedores...71 Cuadro Oportunidades y problemas de los proveedores...72 Cuadro Principales productos, resultados e impactos esperados del Programa...76 Cuadro Principales productos, resultados e impactos esperados del Programa...77 Cuadro Actividad y propósito de producción impactados por el Programa...78 Cuadro Cambio en capacidad instalada...78 Cuadro Efecto multiplicador de la inversión (miles de pesos)...79 Cuadro Origen de los recursos aportados por el beneficiario...80 Cuadro Cambio en el sistema de producción...80 Cuadro Cambio en capacidad productiva...80 Cuadro Cambio técnico generado por el Programa...81 Cuadro Razones de los cambios técnicos Cuadro Oportunidades que ha generado el Programa para el proveedor Cuadro Cambio en los sistemas de comercialización y abasto...83 Cuadro Cambio en los procesos productivos...84 Cuadro Cambio en rendimientos de producción...84 Cuadro Cambio esperado en rendimientos Cuadro Cambio registrado en el costo de producción...85 Cuadro Cambio esperado en el costo de producción...86 Cuadro Cambio en el ingreso neto...86 Baja California iv

8 Cuadro Cambio esperado en el ingreso neto Cuadro Cambio en la calidad de la producción Cuadro Cambio esperado en la calidad Cuadro Cambio en empleo Cuadro Tipo de empleos generados...88 Cuadro Consumo de insumos en la actividad productiva...89 Cuadro Cambios esperados en el consumo de insumos Baja California v

9 LISTA DE FIGURAS Figura Evolución del valor de la producción pecuaria del Estado de Baja California. Período (Año base: 1994)...11 Figura Evolución de la producción pecuaria del Estado de Baja California. Período Figura Evolución del inventario ganadero del Estado de Baja California. Período Figura Evolución de las solicitudes del Programa de Mejoramiento Genético en el Estado de Baja California. Período Figura Evolución de los recursos gubernamentales ejercidos en el Estado de Baja California. Período Figura Evolución de los componentes apoyados en el Estado de Baja California. Período Figura Evolución de los productores apoyados en el Estado de Baja California. Período Figura Mapa de los procesos que constituyen el Programa Mejoramiento Genético...23 Figura Matriz de posicionamiento del Programa Mejoramiento Genético...44 Figura Matriz de posicionamiento del Programa Mejoramiento Genético...75 Anexo estadístico Anexo documental Anexo de indicadores únicos Anexo de estudios de caso LISTA DE ANEXOS Baja California vi

10 SIGLAS ABYP APL CADER CATAFE CBTA CEA CEFPP CES COPLADE COTEGAN CTFE DDR DPAI DGG EEE FIRCO FOFAE GE GGVATT INIFAP JDDR OP PEDBC PEIABC PPS SAG SAGAR SAGARPA SEE STO TLCAN UA UABC UAC UAC UGR Asociación de beneficiarios y productores Asociación de Productores de Leche Centro de Apoyo al Desarrollo Rural Comisión para la Asistencia Técnica Agropecuaria y Forestal del Estado Centros de Bachillerato Tecnológico Agropecuario Consejo Estatal Agropecuario Comité Estatal de Fomento y Protección Pecuaria Comité de Evaluación y Seguimiento Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado Comisión Técnica de Ganadería Comité Técnico del Fideicomiso Estatal Distrito de Desarrollo Rural Programa para el Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales Dirección General de Ganadería Entidades Evaluadoras Estatales Fideicomiso de Riesgo Compartido Fondo de Fomento Agropecuario del Estado de Baja California Gobierno del Estado Grupo Ganadero de Validación y Transferencia de Tecnología Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias Jefatura de Distrito de Desarrollo Rural Organización de productores Plan Estatal de Desarrollo de Baja California Plan Estratégico Integral del Sector Agropecuario de Baja California Proveedores y prestadores de servicios Subsecretaría de Agricultura y Ganadería Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Subcomité de Evaluación Estatal Subcomité Técnico Operativo Tratado de Libre Comercio de América del Norte Unidad de Apoyo Universidad Autónoma de Baja California Unidad de Apoyo Central Unidad de Apoyo Central Unidad Ganadera Regional Baja California vii

11 PRESENTACIÓN La evaluación constituye un proceso encaminado a determinar sistemática y objetivamente la pertinencia, eficiencia y eficacia, impacto y sostenibilidad de todas las actividades del Programa a la luz de sus objetivos. Se trata de un proceso organizativo que permite tanto mejorar las actividades que se encuentran en marcha, como medir los resultados netos que se han obtenido con los productos que ha entregado la Alianza, así como argumentar la toma de decisiones para su instrumentación futura. En este contexto, en el año 2000 se instrumentó nuevamente a nivel nacional, y Baja California no fue la excepción, un proceso de evaluación de la Alianza para el Campo bajo la dirección de la Organización de las Naciones Unidas para la Aliemntación y la Agricultura. Los programas de fomento ganadero de la Alianza para el Campo tienen el propósito de apoyar la capitalización de los ganaderos, acelerar la adopción de tecnología en los aspectos de alimentación, mejoramiento genético y sanidad, con la finalidad de elevar los niveles de productividad. En particular, el Programa de Mejoramiento Genético que se evalúa en este documento ha contribuido a aumentar la calidad genética del hato ganadero del Estado y, particularmente en Baja California, ayudó en los dos últimos años a hacer frente a una grave situación de bajas precipitaciones y altos precios de los insumos alimenticios. Con estas acciones se fomenta la recuperación de los niveles de rentabilidad de la ganadería, además de promover la organización de los productores y la adopción de sistemas de producción adecuados a las potencialidades de cada una de las regiones productivas del país. Es así como se presenta ante una amplia audiencia este documento que contiene los fundamentos de la evaluación, el contexto estatal en el que operó el Programa, su estructura y dinámica en el Estado, la evaluación del desempeño, el perfil de los beneficiarios, la percepción del Programa de parte de los beneficiarios y los resultados e impactos del mismo. Esperamos sinceramente que con esto estemos contribuyendo, en alguna medida, a mejorar la implementación del Programa en Baja California y con ello a generar mayores y mejores apoyos en beneficio de los productores del Estado, principalmente los de menores ingresos. Baja California viii

12 RESUMEN EJECUTIVO Criterios Indicadores Valor Total (al 8 de junio de 2001) 33,881.1 Presupuesto ejercido (miles de pesos) Aportación federal 3,390.5 Aportación estatal Aportación de los productores 29,990.6 Productos financieros Número de beneficiarios Personas físicas 91 Personas morales 7 Apoyos otorgados (indicar unidad) Proyectos aprobados (cuando proceda) Adquisición de vientres y vaquillas (cabezas) 512 Dosis de semen 900 Crianza de vaquillas 2,023 Operación de Programa Índice de valoración del Programa (%) 0.96 Focalización (%) 0.44 Cobertura de metas (%) 46.2 Cobertura de solicitudes (%) 61.6 Resultados e impactos productivos y socioeconómicos Multiplicador de la inversión 4.89 Población animal beneficiada (cabezas) 17,775 % de beneficiarios que tuvieron cambios tecnológicos % de beneficiarios que cambiaron orientación 0.0 productiva % de beneficiarios que reporta algún beneficio 32.5 productivo o económico % de beneficiarios que incrementaron su rendimiento 48.8 % de beneficiarios que disminuyeron sus costos 1.5 % de beneficiarios que generaron empleos adicionales 63.4 % de beneficiarios que mejoró la calidad de su producto 33.9 Fechas Firma del Anexo Técnico abril de 2000 Radicación de recursos federales mayo de 2000 Radicación de recursos estatales mayo de 2000 Primera acción de aplicación de recursos del Programa noviembre de 2000 Cierre del Programa (último apoyo) junio de 2000 Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del Programa, cuestionarios aplicados a beneficiarios y entrevistas aplicadas a funcionarios, líderes de organizaciones de productores y proveedores. El Programa de Mejoramiento Genético se vincula estrechamente con el Plan Estratégico Integral del Sector Agropecuario de Baja California (PEIABC), sobre todo en lo Baja California 1

13 referente a calidad genética de las especies ganaderas, contemplado en Plan Estatal de Desarrollo de Baja California (PEDBC). Es así como se apreció un alto grado de congruencia entre el Programa de Mejoramiento Genético 2000 con el PEIABC a nivel de objetivos, estrategias y líneas de acción. El Programa de Mejoramiento Genético inició operaciones en 1996 en el marco del Programa Alianza para el Campo, con el objetivo de fomentar la repoblación del hato ganadero para propiciar el incremento de los inventarios y el mejoramiento productivo al introducir principalmente animales importados de buena calidad genética. Mientras que en 1996 los apoyos gubernamentales representaron el 48.5% de la inversión, en el año 2000 representaron el 11.5%. Además, en 1996 los recursos públicos del Programa representaban el 2.3% del monto destinado a los Programas de Fomento Ganadero, mientras que en 2000 representaron el 5.0%. El Programa ha mostrado un incremento sostenido en lo referente a solicitudes presentadas, creciendo a una tasa de 22.3% anual, pues pasó de 71 solicitudes en 1996 a 159 en De éstas, en 1996 se atendió el 91.5% y en 2000 el 61.6%, dado que la atención a las mismas sólo creció al 10.8% anualmente. Los recursos destinados al Programa han crecido a una tasa anual de 96.3% pasando de $262.0 miles de pesos en 1996 a $3,890.5 miles en En los primeros tres años de operación del Programa se asignaron los apoyos principalmente para adquisición de sementales y vientres, pero en los últimos dos se incluyó el componente de crianza de vaquillas que ha representado el 38.9% del gasto gubernamental ejercido en el Programa. El desempeño global del Programa fue aceptable, pero requiere de una programación de metas de manera realista para aumentar la pertinencia del gasto programado y el cumplimiento de metas. El Programa tuvo una focalización igual a 0.44, debido principalmente por la mala programación de metas del Anexo Técnico que no valoraron adecuadamente las posibilidades de apoyos, lo que originó un alto error de exclusión. El Programa cubrió el 61.6% de las 159 solicitudes presentadas y equivalieron al 46.2% de las metas propuestas en el Anexo Técnico. El 92.9% de las solicitudes provienen de productores individuales y la mitad de ejidatarios que son preponderantemente del sexo masculino de 50 años que sabe leer y escribir, con estudios de primaria o superior y que obtiene ingresos mensuales entre $3,300 y $9,000 pesos provenientes de la la venta de sus productos pecuarios en el mercado nacional, lo que Baja California 2

14 le permite tener ingresos superiores a sus costos, mismos que los destina a capitalizar su unidad de producción. Respecto a los resultados e impactos del Programa, éste presentó un factor de multiplicación de la inversión de 4.89, lo que implica que por cada peso entregado de los recursos gubernamentales, el productor aportó $4.89 pesos adicionales para efectuar la inversión. La inversión generó, entre las unidades de producción beneficiadas, un aumento en la capacidad productiva y el consumo de agua en el 58.3% de los casos y la calidad y cantidad de alimento en el 51.7%. El Programa aumentó en 3.1% el número de gestaciones bovinas de alta calidad genética, en 13.9% la cría de bovinos de alta calidad genética y con la crianza de vaquillas permitió salvar una grave situación de falta de aliemento al 9.8% de los animales. El 98.3% de los beneficiarios observaron o esperan un cambio en los rendimientos de su unidad de producción como resultado directo de la recepción de los apoyos. El total de los beneficiarios observaron o esperan cambios en los costos de producción, de los cuales el 5.0% observó o espera una reducción y el 95.0% observó o espera un aumento de los mismos, en tanto que el 96.7% observó o espera aumentos en el ingreso neto. Como resultado del análisis del desempeño e impactos del Programa, se elaboraron las siguientes recomendaciones: A fin de mejorar el desempeño de los diferentes procesos de operación del Programa se recomienda se elabore un diagnóstico integral de la actividad pecuaria, a fin de detectar las necesidades de los apoyos del Programa de Mejoramiento Genético de los productores, apoyándose económicamente para ello en las transferencias de presupuesto del ejercicio anterior. Para hacer una mejor programación del gasto y ejercerlo de manera más eficiente, se recomienda negociar ante autoridades federales la inclusión de los apoyos para crianza de vaquillas en el Anexo Técnico de Mejoramiento Genético, y en segundo término, asignar los apoyos dentro de los componentes del Programa en base a diagnósticos y sondeo de la demanda de cada uno de los mismos. A fin de mejorar el desempeño de los diferentes procesos de operación del Programa se recomienda se elabore un diagnóstico integral de la actividad pecuaria, a fin de detectar las necesidades de los apoyos del Programa de Mejoramiento Genético de los productores, apoyándose económicamente para ello en las transferencias de presupuesto del ejercicio anterior. Baja California 3

15 Se sugiere la implementación definitiva del Sistema de Información Oportuna de la Alianza para el Campo SIALC para estar en condiciones de verificar de manera efectiva la elegibilidad de los solicitantes respecto a montos y componentes apoyados durante el ejercicio actual y con anterioridad al mismo. Se sugiere que las solicitudes recibidas con anticipación a la fecha límite para comprometer los recursos se desahoguen conforme vayan llegando y se proceda a su supervisión, autorización y pago, toda vez que los recursos estuvieron disponibles en el FOFAEBC hasta con cinco meses de anticipación. Se sugiere diseñar mecanismos alternos de financimiento que le faciliten al productor la consecución de los apoyos, tal como fuentes alternativas de recursos o fondos de garantía que lo conviertan en sujeto de crédito. Baja California 4

16 CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN En este primer capítulo del estudio de evaluación del Programa de Mejoramiento Genético en el Estado de Baja California se presentan sus bases teóricas y metodológicas a fin de que el lector comprenda desde el principio los antecedentes, los objetivos y la metodología de la evaluación y con ello identifique el carácter formativo y de impacto del estudio, así como la audiencia y relevancia del mismo Fundamentos de la evaluación Tipo de evaluación A fin de responder a la necesidad actual de todos los gobiernos de orientación democrática de analizar objetivamente su desempeño y cuantificar el grado en que contribuyen a cumplir con los logros planteados en los planes y programas de desarrollo, esta evaluación del Programa de Mejoramiento Genético 2000 en Baja California es una evaluación global de impacto pues mediante la recolección sistemática de información acerca de las actividades, productos (bienes y/o servicios), características y resultados del Programa busca identificar los impactos que su operación tiene sobre la actividad pecuaria, tanto en aspectos de la estructura productiva, productividad y rentabilidad, así como aspectos sociales como utilización de mano de obra e impactos ecológicos. Al mismo tiempo, la evaluación es de carácter formativo, pues busca determinar el apego a la normatividad, el grado de cumplimiento de los objetivos y las debilidades y fortalezas del Programa a fin de que sea un instrumento que retroalimente la toma de decisiones de los funcionarios a los que les corresponde la planeación y la programación agropecuaria. Es por ello que necesariamente el presente documento contribuirá al diseño óptimo de políticas públicas en el sector y a la selección de mejores estrategias de apoyo a la actividad pecuaria de los productores del Estado e incluso de otras entidades del país Audiencia de la evaluación Los resultados plasmados en este documento están dirigidos a una amplia audiencia conformada por tres grandes grupos: funcionarios, productores y académicos. En primer término, tanto funcionarios federales como estatales encontrarán señalamientos precisos sobre la operación del Programa y cómo puede modificarse para hacer más efectivo el cumplimiento de sus objetivos, al mismo tiempo que se bosqueja la efectividad de la estrategia de federalización y descentralización de su operación. Baja California 5

17 Es deseable que con este documento, los participantes en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE), la Comisión Técnica de Ganadería (COTEGAN) y el Comité Técnico del Fondo de Fomento Agropecuario del Estado (FOFAEBC) tengan conocimiento de las debilidades y fortalezas del Programa para que, en el ámbito que les corresponda, propongan modificaciones y adecuaciones a la operación del mismo, buscando con ello una mayor efectividad del Programa como instrumento de cambio. En segundo término, los productores pueden beneficiarse del análisis del documento, pues en un marco de apertura administrativa de parte de los gobiernos modernos que dan mayor énfasis a las políticas públicas, se abre la puerta a propuestas de parte de los actores principales de estos programas, los productores mismos, agrupados en organizaciones no gubernamentales de carácter técnico, productivo o socioeconómico que conforman la sociedad civil de este país. Entre ellos podemos mencionar la Unión Ganadera Regional (UGR), la Asociación de Productores de Leche (APL), los Grupos Ganaderos de Validación y Transferencia de Tecnología (GGVATT), el Comité Estatal de Fomento y Protección Pecuaria (CEFPP), etc. En tercer lugar, y de manera no menos importante, la audiencia académica es particularmente beneficiada con la descripción de un Programa gubernamental y la forma en que éste puede ser evaluado en los aspectos de apego a la normatividad y la consecución de sus objetivos, valiéndose de métodos cuantitativos objetivos que no dependen del juicio personal, sino de métodos científicamente sostenidos. Los maestros y estudiantes de las áreas agropecuarias de nivel medio superior y superior, como los Centros de Bachillerato Tecnológico Agropecuario (CBTA's) y la Universidad Autónoma de Baja California (UABC), así como de las carreras del área de Ciencias Sociales y Políticas encontrarán útil la lectura de este documento Dimensiones de la evaluación Este estudio involucra la incorporación del análisis en dos dimensiones: la dimensión regional, que busca determinar los impactos en cada región del Estado en que fue implementado el Programa, y la vinculación del Programa con los planes de gobierno del sector, para determinar si éste representa una línea de acción estratégica o está desvinculado de tales planes. La incorporación de la dimensión regional en el análisis del Programa obliga a lo largo del mismo a hacer referencia a los resultados en función del peso específico que cada Distrito de Desarrollo Rural (DDR) tiene en la producción pecuaria de la entidad, el valor de producción que genera y la población que se dedica a la actividad ganadera. En cuanto a la dimensión regional, el Programa de Mejoramiento Genético tuvo una cobertura estatal, operado en los dos DDR's que existen en el Estado, el DDR 001, Ensenada y el DDR 002, Río Colorado. Baja California 6

18 Con un presupuesto total de $3,890.5 miles de pesos ejercidos al 8 de junio, el Programa de Mejoramiento Genético concentró el 16.9% del presupuesto destinado a programas pecuarios y el 5.2% del presupuesto total de la Alianza para el Campo 2000 en el Estado. Del presupuesto ejercido en el Programa, el 95.8% correspondió a apoyos a los productores y el 4.2% restante se destinó a gastos de operación (2.1%), gastos de evaluación (2.1%). De los $3,725.5 miles de pesos de recursos gubernamentales con que se apoyó a productores, el DDR 001, Ensenada concentró el 84.1%. En este Distrito, sus 3,206 productores pecuarios generan $1,013.4 miles de pesos equivalentes al 47.5% del valor de producción pecuaria estatal del año Por su parte, el 17.9% de los recursos entregados a productores se recibieron en el DDR 002, Río Colorado. Este Distrito concentra el 49.6% de los 6,356 productores pecuarios de la entidad, mismos que generan el 52.5% del valor bruto de producción pecuaria estatal. En cuanto a la vinculación del Programa con los Planes de Gobierno, es necesario conocer los elementos relevantes del Plan Estratégico Integral del Sector Agropecuario de Baja California (PEIABC), sobre todo en lo referente a calidad genética de las especies ganaderas, contemplado en Plan Estatal de Desarrollo de Baja California (PEDBC). Esto permite visualizar la filosofía de la administración en turno con respecto a políticas y programas instruidos en el fomento a la actividad pecuaria y contrastarlos con los objetivos plasmados en el Programa de Mejoramiento Genético 2000 del PAC en Baja California (Cuadro ). Es así como puede apreciarse un alto grado de congruencia entre el Programa de Mejoramiento Genético 2000 con el PEIABC, de tal manera que a nivel de objetivos coinciden en elevar la calidad genética de los inventarios ganaderos, aunque el PEIABC no enfatiza como objetivo primordial el incrementar la población animal de la entidad. En cuanto a la estrategia a seguir, existe coincidencia en unir esfuerzos entre ambos niveles de gobierno, a fin de complementar y favorecer la inversión de parte de los productores pecuarios que procuren aumentar y mejorar sus hatos ganaderos. A nivel de líneas de acción existe una fuerte correlación, aunque puede aseverarse que el PEIABC es más ambicioso al procurar acciones generalizadas y permanentes que no contempla el Programa de Mejoramiento Genético, tal como la creación de un Centro de Producción de semen bovino y granjas productoras de pie de cría porcino y caprino, acciones que pueden tener un mayor grado de sostenibilidad que los apoyos entregados por única vez que se manejan en el Programa de Mejoramiento Genético. Baja California 7

19 Cuadro Matriz de congruencia entre Programa Mejoramiento Genético y el Plan Estratégico Integral Agropecuario de Baja California (PEIABC). Programa Mejoramiento Genético Plan Estratégico Integral Agropecuario de del PAC Baja California Objetivo Fomentar la repoblación del hato ganadero para incrementar los inventarios y el mejoramiento productivo. Estrategia Se otorgaran apoyos financieros provenientes de recursos federales y estatales como complemento a las Líneas de acción aportaciones de los productores. Se apoya la adquisición de ganado de buena calidad genética, considerando sementales ovinos, caprinos y porcinos; vientres bovinos, ovinos y caprinos, así como para la compra de semen y termos criogénicos. Elevar la calidad genética de las especies ganaderas. Coordinar acciones entre la Federación, Estado y productores para implementar el Programa estatal de mejoramiento genético, para bovino carne y leche, porcinos, caprinos y aves de postura. Dotación de sementales con calidad genética, dotación de vientres con calidad genética, promover acciones de inseminación artificial generalizada y permanente, creación de un centro de producción de semen de bovino, establecimiento de una granja porcina productora de pie de cría, establecimiento de una explotación caprina productora de pie de cría Fuente: Elaboración propia con información del Anexo Técnico del Programa de Mejoramiento Genético 2000 y del Plan Estratégico Integral Agropecuario de Baja California Objetivos de la evaluación estatal Objetivo general de la evaluación La evaluación se realizó para conocer el desempeño del Programa, el cumplimiento de sus objetivos y el logro de sus metas, buscando estimar el impacto generado en función de criterios claves e indicadores definidos para cada una de las variables Objetivos específicos de la evaluación Los objetivos específicos que se alcanzaron con este documento fueron: a) Contar con una base objetiva con la que los autores de planes gubernamentales puedan emitir su opinión sobre la trascendencia y eficiencia del Programa. b) Determinar la eficacia de la operación del Programa en el Estado. c) Brindar elementos de juicio que sean de utilidad en la adopción de medidas correctivas o de mejoramiento de la ejecución del Programa. d) Identificar la percepción y expectativas que los productores y sus organizaciones tienen sobre la operación y los resultados del Programa. e) Cuantificar los impactos productivos, tecnológicos y socioeconómicos generados por el Programa. Baja California 8

20 1.3. Fuentes y métodos de análisis de la información Los resultados expuestos en este documento se basan en el análisis de fuentes de información primarias y secundarias. Entre las fuentes de información primarias se incluyen encuestas aplicadas durante el mes de junio de 2001 a una muestra de 60 beneficiarios del Programa y entrevistas a funcionarios, proveedores y organizaciones de productores. Las respuestas obtenidas por estos instrumentos se capturaron en el Programa de Cómputo Lotus Notes y se procesaron en una hoja de cálculo electrónica. Adicionalmente, se complementó la información con el análisis de cinco estudios de caso de productores beneficiados en 1998 a fin de estar en posibilidades de determinar aquellos impactos del Programa identificables a mediano plazo (Cuadro 1-3-1). En el análisis de fuentes secundarias se incluyó documentación oficial del Programa, como anexos técnicos, addenda, actas de reunión de Comité Técnico del FOFAEBC y de mesas técnicas, diagnósticos de la actividad pecuaria estatal, etc. Finalmente, debe aclarase que algunos de los resultados del Programa se obtuvieron de una muestra aleatoria que permite una precisión relativa de ±10% con una confiabilidad del 95%. Adicionalmente, debe tenerse cuidado al valorar los impactos del Programa, pues algunos de ellos requieren plazos de maduración superiores a un año y los estudios de caso no representan una muestra estadísticamente significativa como para inferir sobre el resto de la población beneficiada. No obstante, se considera que los resultados obtenidos y plasmados en este documento responden satisfactoriamente a las preguntas relacionadas a los objetivos de la evaluación. Cuadro Fuentes de información para la evaluación* Concepto Tipo de Beneficiarios (Total beneficiados) Tipo de Beneficiarios (Muestra) I II III IV I II III IV Total de Beneficiarios del Programa DDR 001, Ensenada DDR 002, Río Colorado Total de Beneficiarios del Programa Bovinos leche Adquisición de dosis de semen Crianza de vaquillas Otros Actores Número entrevistas realizadas A funcionarios 8 A proveedores 4 A representantes de productores que participan en los órganos colegiados 6 Fuente: Elaboración propia con base en información oficial del Programa. *Tipología de Beneficiarios: El tipo I corresponde a beneficiarios que presentaron solicitud individual; el tipo II corresponde a Grupo de Beneficiarios que presentaron una solicitud, cuyos integrantes hacen uso individual del componente recibido; el tipo III son grupos de beneficiarios que hacen uso colectivo del componente recibido y el Tipo IV que son Autoridades o instancias similares que administran el bien y prestan servicios a productores individuales. Baja California 9

21 CAPÍTULO 2 CONTEXTO ESTATAL EN QUE SE INSTRUMENTÓ EL PROGRAMA 2.1. Contexto del Programa La ganadería estatal como rama económica El Estado de Baja California se encuentra localizado geográficamente, entre los 28º00 y 32º43 de latitud norte y los 112º47 y 117º07 de longitud oeste. Baja California colinda al norte con los Estados Unidos de América; al este con Sonora y el Golfo de California; al sur con Baja California Sur y el Océano Pacífico; al oeste con el Océano Pacífico. El estado de Baja California representa el 3.7% de la superficie del territorio nacional. (INEGI-DGG, 1999). Institucionalmente, el Estado se encuentra dividido en dos Distritos de Desarrollo Rural, el 001, Ensenada, conformado por los municipios de Ensenada, Rosarito, Tecate y Tijuana, y el 002, Río Colorado, conformado por Mexicali, B.C. y la zona agrícola del municipio de San Luis Río Colorado, en el Estado de Sonora. En total, ambos DDR's comprenden una extensión de 7.18 millones de hectáreas, de las cuales 5.00 millones tienen vocación para uso pecuario, ubicándose 4.30 millones de hectáreas en el DDR 001 y 0.70 millones en el DDR 002. En conjunto, esta superficie con aptitud para la actividad pecuaria representa el 69.3% de la superficie estatal. La práctica ganadera en Baja California se centra en la producción de leche, engorda de ganado en corrales y praderas inducidas, cría de ganado bovino, porcicultura y avicultores productores de huevo y pollo. En la actividad pecuaria se involucran, en todos sus giros, 6,350 ganaderos, de los cuales 3,206 productores ubican en el DDR 001, Ensenada y 3,150 en el DDR 002, Río Colorado. La actividad pecuaria representó en el año 2000 el 27.2% del valor de la producción agropecuaria en la entidad, alcanzando los $2,183.6 millones de pesos a precios corrientes. Este valor de producción fue aportado principalmente por la producción de carne de res (53.9%) y leche (40.3%). El 5.8% restante fue aportado por la producción de carne de ovino, caprino y aves, huevo y miel (Cuadro ). Por DDR, el 001, Ensenada aportó el 48.6% y el DDR 002, Río Colorado el 51.4% restante. Comparando datos de 1991 a 2000 del valor de producción pecuaria de la entidad a precios constantes, se observa que durante ese período, este concepto decreció a una tasa anual Baja California 10

22 promedio de 0.8%, al pasar de $726.7 millones de pesos (a precios de 1994) a $675.4 millones (Fig ). Cuadro Valor de la producción pecuaria del Estado de Baja California en Especie Valor de Producción (Millones de pesos) Producto DDR 001, Ens. DDR 002, R.C. Estado Bovinos Leche Bovinos Carne ,177.4 Porcinos Caprinos Ovinos Otros TOTAL 1, , ,183.6 Fuente: SAGAR, Logros en el Sector Agropecuario de Baja California Figura Evolución del valor de la producción pecuaria del Estado de Baja California. Período (Año base: 1994) = $726.7 millones 2000= $675.4 millones Millones $ BOV. LECHE BOV. CARNE PORC/CAPR/OVIN OTROS PCTOS. En este comportamiento influyó la disminución del valor de producción de carne de bovino en 1.4% cada año y la carne de porcino que disminuyó 7.6% por año en la última década. Aún más severa, aunque con menor impacto por su menor peso específico, fue la reducción promedio anual de la producción huevo (12.5%) y carne de ave (32.5%). Esta tendencia no pudo revertirla el crecimiento de 3.2% anual en el valor de producción de la leche. Baja California 11

23 Producción pecuaria estatal Durante el año 2000, en Baja California se produjo un total de 56.6 miles de toneladas de carne, de las cuales el 92.5% corresponde a carne de res y el 7.5% a carne de puerco, caprinos y ovinos. La producción de carne muestra una tendencia creciente de 1991 a 2000, pues pasó de 51.1 miles de toneladas a 56.7 miles, lo que significó un crecimiento anual promedio de 1.2%. Destaca por su influencia en esta conducta la producción de carne de res que creció a una tasa de 1.9% anual, aunque fue parcialmente diluída por la reducción de 2.9% en carne de puerco y 22.5% en carne de pollo (Fig ). Es comportamiento anteriormente descrito se explica por las variaciones en el inventario ganadero del Estado durante el período de 1991 a La población de bovinos de engorda mostro una fuerte tendencia creciente de 1992 a 1996, pasando de 103 mil animales a 165 mil, descendiendo en los siguientes dos años hasta 140 mil cabezas. Gracias principalmente a los apoyos de Alianza para el Campo, el hato logró recuperase hasta alcanzar las 158 mil unidades en 2000 (Fig ). Considerando lo anterior, el Estado se ubica en el noveno lugar nacional en la producción de carne de res, aunque esto no significa que se logre la autosuficiencia, pues en los últimos años las importaciones promediaron 27.9 miles de toneladas anuales debido, entre otras causas, al alto consumo per cápita de los habitantes de la entidad que consumen alrededor de 22 kilogramos de carne anualmente. El segundo producto pecuario en importancia es la leche, la cual ha tenido un fuerte crecimiento de 3.2% en la última década, aunque decreció su producción hasta 1993 y desde entonces ha mantenido una tendencia creciente año con año (Fig ). Baja California es el décimo tercer productor de leche del país gracias a la producción de 91 establos tecnificados y semitecnificados, que, junto con 154 unidades de producción rústica, permiten alcanzar 22.2 litros por día por vaca, uno de los rendimientos más altos en el país. Esta situación explica por qué en la última década se ha logrado aumentar la producción de leche en el Estado en 3.2% anual a pesar de la disminución anual de 3.0% en el hato lechero (Fig ) Problemática de la producción pecuaria estatal Como se mencionó en el apartado 2.1.1, más del 94% del valor de la producción pecuaria en el Estado es aportado por la producción de carne de res y de leche. Baja California 12

24 Figura Evolución de la producción pecuaria del Estado de Baja California. Período , CARNE (TONELADAS) 50,000 40,000 30,000 20,000 10, LECHE (MILLONES DE LITROS) BOV. CARNE POR/CAP/OVI BOV. LECHE Figura Evolución del inventario ganadero del Estado de Baja California. Período , , ,000 NO. CABEZAS 120, ,000 80,000 60,000 40,000 20, BOV. LECHE BOV. CARNE PORCINOS CAPRINOS OVINOS Baja California 13

25 La producción de leche se desarrolla en tres zonas básicas: Tijuana, Ensenada y el Valle de Mexicali. Durante esta década, la industria lechera ha tenido problemas que han afectado su producción y rentabilidad, amenazando su desmantelamiento tanto de productores como de industriales. Los principales problemas en este subsector radican en los altos costos de producción causados por dificultades para la adquisición de reemplazos del hato lechero, la adquisición de vaquillas en Estados Unidos, falta de programas suficientes para la cría de vaquillas de reposición y la escasez estacional local de granos y forrajes para el ganado lechero, lo que obliga a realizar costosas importaciones de insumos. Como una alternativa de solución, el Programa de Mejoramiento Genético contribuyó en parte a que la importación de vacas lecheras fuera de casi 5,000 cabezas en 1998 y 2,500 en Sin embargo, las bajas precipitaciones en la entidad que se prolongaron por más de cuatro años no permitieron explotar al máximo esta oportunidad y parte de estos recursos de destinaron a apoyar la recría del inventario ya existente. Por otra parte, a pesar de aumentos en los costos de producción, los precios de la leche por litro se han mantenido en los útimos años en el nivel de los $3.50 por litro, motivado por las importaciones crecientes de leche de Estados Unidos, lo que ha repercutido negativamente en la rentabilidad de esta actividad. En lo referente a la ganadería de engorda en el Valle de Mexicali, ésta se logra mediante la introducción de ganado de otros Estados y de la Zona Costa. En el primer caso se participa con un 67.6% y en el segundo con un 22.1%.. El 10.3% restante correspondió a importaciones de Nicaragua, Australia y ganado de desecho. Por su parte, en la Zona Costa la cría de ganado bovino se desarrolla de manera extensiva, donde se explotan alrededor de 58,000 cabezas de ganado criollo con bajos rendimientos. En el Estado existen cinco rastros, tres TIF y dos municipales, que con una producción promedio de 50 mil toneladas anuales más 28 mil toneladas de importación de Estados Unidos se satisface la demanda de carne para consumo de la población. Otro factor que ha incidido negativamente es el incumplimiento de la Norma Oficial Mexicana para productos de importación agropecuaria, causando distorsiones en el intercambio comercial que regula el TLCAN, impactando directamente en este caso, a la cadena productiva del sector agropecuario de Baja California. A pesar de la fuerte competencia que representa la carne de importación, los productores locales se han eficientado para competir, abriendo tres salas de cortes selectos y logrando ganar una demanda antidumping contra la importación de carne de Estados Unidos. Baja California 14

26 Para cambiar este escenario se impulsa el desarrollo integral de ranchos ganaderos y el manejo holístico de zonas con potencial productivo, Programa de Reactivación de la Ganadería de Cría y Subastas Ganaderas como alternativa al proceso de comercialización. Asimismo se elaboran los estudios para la reubicación de unidades de producción ganadera y la definición de reservas territoriales para la ganadería bajacaliforniana. Respecto a la producción porcina, los principales problemas que enfrenta son el elevado costo de insumos para la producción, el intermediarismo exagerado en la comercialización, la falta de organización adecuada entre los productores para realizar compras y ventas consolidadas, dificultad para acceder al crédito y falta de programas de asistencia técnica. El 70% de la producción estatal de carne de cerdo para abasto proviene del 20% de granjas tecnificadas. Este factor generó una situación critica durante 1996, ya que las granjas porcícolas se mantuvieron en producción de forma intermitente, debido a las malas condiciones de la infraestructura y el bajo nivel de integración de la cadena de insumos que incurren en la producción. Aunado a esto, el mercado del pie de cría para reemplazo se vio afectado significativamente al entrar en vigor los decretos oficiales, donde declaran a Baja California zona libre de Fiebre Porcina y Aujeszky, pues ello condicionó el intercambio comercial al cumplimiento de las normas sanitarias que rigen la calidad, restringiendo la introducción e importación del producto porcícola no certificado en su condición sanitaria y/o de zonas donde se detecten las enfermedades. El efecto directo sobre la actividad porcícola se dio al interrumpir los ciclos de sustitución de sementales y hembras de las granjas porcícolas del Estado, viéndose en la necesidad de retener su pie de cría por mas tiempo de lo normal, provocando en 1997 un déficit del 65% de reproductores de reemplazo, impactando negativamente a la porcicultura del Estado. Para apoyar esta actividad, el Gobierno del Estado creó en 1998 el Programa de Fomento Porcícola, con una inversión de $200 mil pesos realizada a través de la Alianza para el Campo, recursos destinados al desarrollo de infraestructura y adquisición de vientres y en forma conjunta con el Instituto de Investigación de Ciencias Veterinarias de la UABC, estableció la Granja Productora de Pie de Cría en Baja California. Bajo esta situción, aún con los apoyos gubernamentales a la actividad pecuaria del Estado, ésta satisface el 95.9% de la demanda local de leche, el 58.2% de carne de res y el 10.8% de carne de cerdo, por lo que se evidencia la necesidad de reforzar estos programas. Baja California 15

27 CAPÍTULO 3 ESTRUCTURA Y DINÁMICA DEL PROGRAMA EN EL ESTADO En este capítulo se describen los antecedentes y la evolución del Programa a fin de comprender el funcionamiento y de los resultados generados por el mismo Estructura y dinámica del Programa en el Estado Antecedentes del Programa El Programa de Mejoramiento Genético inició operaciones en 1996 en el marco del Programa Alianza para el Campo, con el objetivo de fomentar la repoblación del hato ganadero para propiciar el incremento de los inventarios y el mejoramiento productivo al introducir principalmente animales importados de buena calidad genética. Este Programa vino a complementar los esfuerzos gubernamentales para aumentar la producción pecuaria al conjuntar recursos con el Programa de Ganado Mejor, donde la principal diferencia entre ambos es el origen de los animales, ya que el primero se orienta principalmente a la adquisición de animales de importación y el segundo a sementales de registro y vaquillas de doble propósito de origen nacional. El Programa ha mantenido una tendencia fuertemente ascendente en lo referente al presupuesto ejercido, pues ha crecido a una tasa anual de 181.4% desde Mientras que los recursos gubernamentales destinados al Programa crecieron a una tasa anual de casi 100%, los recursos aportados por los productores lo hicieron a un ritmo superior a 220%. Lo anterior manifiesta el interés creciente de los productores de participar de los beneficios del Programa, a pesar de que la tendencia muestra que cada vez es mayor la proporción que tienen que cubrir en la adquisición de los apoyos. Mientras que en 1996 los apoyos gubernamentales representaron el 48.5% de la inversión, en el año 2000 representaron el 11.5%. Además, en 1996 los recursos públicos del Programa representaban el 2.3% del monto destinado a los Programas de Fomento Ganadero, mientras que en 2000 representaron el 5.0%. Las inversiones que se han realizado con los apoyos del PAC a permitido al productor poder integrar nueva infraestructura y tecnología, que ha impactado directamente en el desarrollo y fortalecimiento de las prácticas productivas, aportando al proceso de modernización de la ganadería elementos de competitividad de primer orden, necesaria en una economía de mercado globalizada. Baja California 16