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1 un mejor Estado para Chile propuestas de modernización y reforma

2 Planificación, control y evaluación de la acción del Estado Resumen Planificación, control y evaluación de la acción del Estado 525

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4 Planificación, control y evaluación de la acción del Estado Resumen 1 En esta área se desarrollaron siete proyectos: Modelos de gestión pública: implicancias para la planificación, evaluación y control de gestión del Estado (Mario Waissbluth y Fernando Larraín), Planificación y presupuesto como herramientas de política pública (Sergio Granados, Fernando Larraín y Jorge Rodríguez C.), Evaluación y propuesta del sistema de control estratégico y operacional en Chile (Rodrigo Castro, Lorenzo Cerda, Julio Neme y Yael Senerman), Control de legalidad y procedimiento de toma de razón (Enrique Rajevic y María Fernanda Garcés), Propuesta de una institucionalidad para el sistema de evaluación del Estado (Eduardo Contreras y Juan Francisco Pacheco), Evaluación del impacto y calidad de las políticas públicas: hacia una agencia independiente (Alejandro Ferreiro y Felipe Silva) y Participación ciudadana para la modernización del Estado: diagnóstico y propuestas (María Eliana Arntz y Sebastián Soto). Modelos de gestión pública: implicancias para la planificación, evaluación y control de gestión del Estado 2 Un modelo de gestión pública no se encarga únicamente de definir políticas públicas, asignar recursos y legislar al respecto, sino también de asegurar la eficacia en la ejecución, el impacto de las mismas y la posterior evaluación y retroalimentación. 3 En relación al ciclo de operación del gobierno, éste es un proceso retroalimentado que comienza por la formulación de políticas públicas de largo plazo, continúa con un esfuerzo de planificación y presupuestación de largo y corto plazo, y con un ciclo de control que tiene una dimensión estratégica, operacional y presupuestaria, y una administrativa, de probidad y transparencia. Este ciclo debe cerrarse con una evaluación ex post que retroalimente el ciclo. Por otra parte, la única forma que un ente público, del nivel que sea, opere con accountability, eficiencia y calidad de gestión, es que éste realice internamente las funciones de planificación, control de gestión y evaluación ex post. Si otros realizan estos procesos, es difícil pedir que los directivos públicos respondan por sus resultados. 4 Por más que la teoría de la nueva gerencia pública parezca ser el gran remedio, la experiencia muestra que no son muchos los casos exitosos de 527

5 Un mejor Estado para Chile países que han aplicado estos enfoques. Hay problemas asociados con su implementación, como: i) generalmente no existe adecuada planificación de largo plazo, ii) la planificación y el proceso de elaboración de presupuesto no están correctamente alineados, iii) dificultad para medir resultados y iv) excesiva proliferación de indicadores de desempeño. Se requieren diseños institucionales apropiados para generar mayor convergencia entre presupuesto y planificación, y además de definir qué se hace, quién lo hace, quién planifica y quién controla, asegurar un ciclo recursivo y bien ejecutado. 5 En relación a las tendencias mundiales asociadas a modelos de gestión pública, se ha ido produciendo gradualmente un nuevo modelo de gobierno en que la responsabilidad no se centra tanto en gerenciar personas y programas, sino en organizar recursos que frecuentemente pertenecen a otros para producir valor público, en una malla multiorganizacional y multisectorial. Este Estado en red está ligado además al tema de la descentralización, que ha sido tendencia mundial. Estos procesos de cambio han implicado entre otras cosas que: i) la eficiencia en el uso de los recursos, la transparencia, la responsabilidad y la rendición de cuentas sean una regla, ii) la ciudadanía sea partícipe en la definición de metas y sea un evaluador activo del desempeño del Estado; iii) un Estado que reconoce que los ciudadanos además de ser contribuyentes y usuarios son clientes. 6 En relación a los problemas que enfrentan los Estados, debe mencionarse la multiplicidad de stakeholders que hay que mantener satisfechos y la enorme dificultad de evaluación y control de gestión. En términos de control contable, la tendencia de los países avanzados ha sido pasar desde un sistema de doble contabilidad a uno de contabilidad devengado. Por otra parte, y en términos de la coordinación en los modelos de gestión pública, la insularidad es un fenómeno estructural prácticamente en todo el mundo. Los procesos de descentralización apuntan a abordar mejor los problemas asociados a este tema. 7 En el caso específico de Chile, es necesario avanzar hacia: i) un Estado orientado a resultados, ii) un Estado transparente, cercano y participativo, iii) descentralización gradual, efectiva y consensuada, iv) un Estado visionario y prospectivo, con capacidad de anticipación, v) un Estado integrador, flexible y en red y vi) un Estado con directivos y funcionarios de calidad. 8 En relación a la economía política asociada a procesos para modernizar el modelo de gestión del Estado chileno, el principal problema estaría en la resistencia de elites políticas a desconcentrar y descentralizar el poder. Otros aspectos específicos son: escasos recursos para potenciar gestión, rotación frecuente y clientelismo asociado a directivos, carencia de planes de largo plazo, deficiente capacidad de gestión de entes desconcentrados, reafirmación de modelo hipercentralizado e insularizado, excesiva importancia de aprobaciones ex ante, y temor a evaluación ex post y estratégica. 528

6 Planificación, control y evaluación de la acción del Estado Resumen Planificación y presupuesto como herramientas de política pública 9 Las tradicionales tareas de planificación, presupuesto y evaluación han cobrado una nueva dimensión en el sector público, pues han dejado de ser labores meramente administrativas, internas del gobierno, para transformarse en actividades estratégicas. 10 La planificación a nivel del Estado chileno tiene fortalezas y debilidades. Entre sus fortalezas se destaca la existencia de grandes reformas en las cuales se distingue correcta integración entre planificación y medios; mientras que entre sus debilidades están: i) la falta de una institucionalidad responsable y con atribuciones para realizar planificación estratégica y ii) la falta de competencias permanentes de planificación en organismos sectoriales. 11 En relación al proceso de presupuesto, los observadores internacionales, en general, evalúan satisfactoriamente el proceso chileno. Como fortalezas destacan la existencia de: i) una institucionalidad presupuestaria fuerte que resguarda la estabilidad macroeconómica, ii) sistemas de información adecuados al servicio de la gestión presupuestaria y iii) estabilidad y competencias de los recursos humanos a cargo de la labor presupuestaria. Entre las debilidades señalan: i) la insuficiente planificación estratégica tras el presupuesto, ii) un horizonte temporal acotado a un año y iii) el limitado campo de acción de los gerentes públicos en materia de gestión de recursos humanos. 12 Sobre el proceso de evaluación, se distinguen las siguientes fortalezas: i) el creciente consenso entre los actores políticos sobre la relevancia de la evaluación para la toma de decisiones, ii) un modelo conceptual de control de gestión acorde a estándares internacionales y iii) la existencia de amplia información para utilizar en la toma de decisiones. Por otro lado, entre las debilidades se mencionan: i) una asociación insuficiente entre evaluación y presupuesto, y entre evaluación y planificación, e ii) insuficiente involucramiento de las contrapartes en los procesos de evaluación. 13 A partir de la situación descrita, es posible generar algunas conclusiones y propuestas. En primer lugar, es importante construir un sistema coherente de planificación, presupuesto y evaluación para lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos. Hoy conviven en Chile una institucionalidad presupuestaria fuerte, de larga data, una institucionalidad de evaluación en la que se ha avanzado y está acorde a estándares internacionales, y una institucionalidad de planificación en general débil. Es indispensable que existan responsables claros para cada uno de estos pilares, con atribuciones y capacidades para llevarlas a cabo, y con una institucionalidad expresada en normas y procedimientos que generen incentivos, promuevan o mandaten la integración de la planificación, presupuesto y evaluación. 14 En segundo lugar, debe buscarse un equilibrio que mantenga la disciplina fiscal resultante del predominio de una institucionalidad presupuestaria 529

7 Un mejor Estado para Chile fuerte, con una visión estratégica dada por una también fuerte institucionalidad planificadora. Sin poner en peligro la disciplina fiscal, se debe avanzar hacia una institucionalidad que otorgue mayor espacio a la planificación estratégica, centralizada o sectorial, pero sin sacrificar la supremacía del Ejecutivo en el proceso presupuestario. En paralelo, también se debe avanzar en fortalecer la función de coordinación interministerial que permita definir prioridades, así como avanzar en fortalecer las capacidades de planificación de cada institución. 15 Por otro lado, debe continuarse con presupuestos anuales, pero avanzar hacia marcos plurianuales para efectos de planificación estratégica. Dada la estabilidad económica de Chile, hoy es factible avanzar hacia un sistema que mantenga y aumente los incentivos para la revisión periódica de programas de gasto que otorga el presupuesto anual, pero que al mismo tiempo genere los incentivos para planificar que otorgan los marcos plurianuales. Se propone también crear un sistema de evaluación ex ante de programas nuevos y de expansiones significativas de programas antiguos. 16 Por último, deben aumentarse las capacidades, atribuciones e incentivos de los gerentes públicos para los procesos de planificación, presupuesto y evaluación. Esto requiere reformar las atribuciones para la administración de los recursos humanos, una de las grandes reformas pendientes en el sector público chileno. También requiere asignarles mayores atribuciones en la administración financiera de sus respectivos servicios, para lo cual se deben crear reglas que compatibilicen flexibilidad con disciplina financiera y responsabilidad por los resultados. Evaluación y propuesta del sistema de control estratégico y operacional en Chile 17 El sistema de gestión, control estratégico y operacional debe estar en el centro de la agenda de reforma del Estado. En el caso chileno puede notarse que al interior de los diversos organismos de gobierno y no existe un modelo de control estratégico y operacional homogéneo. En general, los instrumentos están orientados a asegurar el control financiero y presupuestario. El factor común entre estos son los requerimientos de DIPRES a todas las instituciones de gobierno, que no aseguran un control de impacto, sino que poner únicamente foco en los procesos. 18 Las buenas prácticas internacionales muestran la conveniencia de instalar prácticas como marcos presupuestarios de mediano plazo que permitan mejor planificación estratégica, dar más autonomía a los servicios, enfocarse en resultados, transparencia presupuestaria, prácticas contables actualizadas (en base devengada) y realización de consultas públicas. 530

8 Planificación, control y evaluación de la acción del Estado Resumen 19 Entre los principales desafíos que deben abordarse al generar un sistema eficiente de control estratégico y operacional están: i) diseñar e implementar el sistema debe servir como insumo para el aprendizaje y la planificación en un ciclo continuo, integrado y de largo plazo, ii) el sistema de control debe garantizar niveles de accountability que permitan identificar responsables, iii) el sistema presupuestario y de ejecución debe ser plurianual para que se adecue a estrategias de mediano y largo plazo, iv) debe ser una herramienta que permita realizar estimaciones de tendencias sobre el impacto de la acción de una organización, permitiendo generar oportunamente correcciones, v) debe resguardar y promover niveles adecuados de transparencia, vi) debe estar diseñado para detectar y levantar alertas tempranas que permitan modificar la ejecución y vii) debe generar un vínculo entre la operación y la estrategia. 20 El sistema de gestión debe promover además un mayor involucramiento de ministerios en el control de gestión de los servicios públicos, evitando que organismos transversales sustituyan la responsabilidad de ministros sectoriales, intendentes y directores de servicio. Para esto se requiere fortalecer sus unidades de planificación y presupuesto; establecer instancias de evaluación conjunta entre el ministerio y sus servicios de gestión institucional y aplicar flexibilización selectiva a servicios con buen desempeño de su gestión. 21 A partir del diagnóstico, se propone desarrollar un sistema plurianual de planificación, programación y control, con exigencias de desarrollo de líneas base para la implementación de nuevos programas. Además, sería conveniente implementar sistemas carryover de los recursos asignados y no utilizados, e incorporar en el proceso de planificación una instancia de consulta pública en la cual se presenta el borrador del proyecto y/o cambio a implementar de tal forma que la comunidad pueda dar sugerencias. Además, junto con el presupuesto de cada año, sería importante construir estimaciones para los dos años siguientes, entre cada ministerio y Hacienda. Para esto es necesario que las instituciones públicas adopten un modelo de gestión continuo y constante, monitoreando el desempeño de su estrategia en forma periódica. 22 Dependiendo de la naturaleza del programa o servicio, se hacen otras propuestas. Para los programas políticamente independientes, se propone que estos sean medidos principalmente en función de los resultados con respecto al o los objetivos estratégicos que el proyecto pretende impactar. También es necesario que los responsables de estas instituciones y de estos programas tengan una mayor flexibilidad para poder ir corrigiendo el curso de dichos proyectos, en caso de ser necesario. Para los sistemas que son independientes del gobierno de turno y que pueden definir o ejecutar políticas en todos los niveles de administración, se propone generar un sistema de planificación multianual, donde, junto con el presupuesto de cada año 531

9 Un mejor Estado para Chile se construyan estimaciones para los dos años siguientes, entre cada ministerio y Hacienda. Además, se postula crear un Comité de Ministros para la discusión presupuestaria en donde se analizan, por sector, todos los temas relevantes para la confección del presupuesto y determinar, a nivel macro, las asignaciones que corresponderán a cada ministerio. Por último, cada ministro determina la asignación de recursos entre sus respectivas áreas y servicios, a partir de los montos disponibles para el ministerio que se hayan determinado de la retroalimentación en la fase anterior, teniendo el ministro un rol proactivo en la formulación del presupuesto. Para los sistemas de gestión que responden a planificaciones multisectoriales, se propone un sistema similar al anterior, donde esta gestión sea efectuada en forma conjunta y reportada a un ente externo. Control de legalidad y procedimiento de toma de razón 23 La toma de razón es un control preventivo de juridicidad de decretos, decretos con fuerza de ley y resoluciones que produce los siguientes efectos: i) permite finalizar la dictación del acto con su notificación o publicación, que le dará eficacia respecto de terceros, ii) provoca el desasimiento de Contraloría y iii) reafirma la presunción de legalidad del acto concreto que exige darle cumplimiento. Si se revisan los actos sujetos a toma de razón se puede apreciar que, en promedio, durante los últimos 4 años el 90 por ciento de ellos se refiere a asuntos relativos a personal y apenas un 10 por ciento a otras materias. Además, en promedio, el 89 por ciento de los actos enviados a toma de razón la obtienen. De los actos informados en las cuentas anuales de Contraloría los sujetos a toma de razón son apenas superiores a los actos exentos: 54 por ciento sobre 46 por ciento. En cambio, la revisión de algunos ministerios sugiere que, en general, la exención de toma de razón dispuesta por el Contralor abarca cerca de un 90 por ciento de los actos que dictan. Otro punto a considerar es que el proceso de toma de razón suele alargarse con las observaciones que formula Contraloría y las respuestas de los servicios, sin que estos últimos tengan incentivos para exigir el cumplimiento del plazo de 15 días. 24 La Ley Orgánica de Contraloría permite que el contralor exima de toma de razón decretos y resoluciones que se refieran a materias que no considere esenciales. Aunque originalmente esta atribución se ejerció señalando casos específicos de exención pronto el listado creció considerablemente y, desde 1970, el contralor invirtió el sistema eximiendo de este trámite a la generalidad de los actos administrativos para señalar, únicamente, los casos expresamente afectos a este trámite, buscando armonizar control preventivo con eficiencia administrativa. El año pasado Contraloría dictó una nueva resolución sobre exención de toma de razón (Res /2008) que profundiza los actos exentos aunque también somete a toma de razón materias antes exentas. 532

10 Planificación, control y evaluación de la acción del Estado Resumen 25 Otros controles de legalidad del sistema chileno que deben considerarse para evaluar la toma de razón son: i) el que realizan las Unidades de Control Interno y el Consejo de Auditoría Interna General del Gobierno, ii) el que realizan las unidades jurídicas de cada organismo, iii) los controles administrativos ex post de la Contraloría General de la República, iv) otros controles administrativos ex post externos a los servicios públicos, como el Consejo para la Transparencia y algunas Superintendencias, y v) el control ex post jurisdiccional, a través de procedimientos especiales en materias determinadas establecidos por leyes específicas, el recurso de protección y la acción de nulidad de derecho público, a cargo de los tribunales civiles dado que no existen tribunales contencioso administrativos generales. 26 La existencia de la toma de razón presenta aspectos positivos como los siguientes: i) contribuye al resguardo del patrimonio público, ii) cautela la vigencia el Estado de Derecho, iii) constituye un control externo y efectivamente autónomo del gobierno, iv) juega un rol estabilizador o normalizador en la Administración Pública Chilena y v) constituye un control especializado en Derecho Administrativo, especialmente útil en un país que carece de tribunales contencioso administrativos. Dentro de los aspectos negativos deben mencionarse: i) la inexistencia de efectos a la no resolución de CGR dentro de plazo, ii) la cantidad de actos sujetos a este control, generando una carga de trabajo difícil de absorber rápidamente para la cantidad de abogados que trabajan en la Contraloría, iii) la existencia de contralores regionales facultados para tomar razón que no son abogados, lo que exige que confíen estos juicios a terceros y iv) la eventual transformación de este procedimiento en una especie de juicio ante las presentaciones de particulares, sin que existan normas procesales adecuadas para ello. 27 La experiencia internacional muestra, que en el contexto latinoamericano, nuestro ente contralor tiene la peculiaridad de realizar un control jurídico preventivo de carácter general que no se circunscribe solo a temas contable/ financieros, como es la tónica de las demás Contralorías de la región. La Contraloría se inspira en la General Accounting Office de Estados Unidos, directamente vinculada con el Congreso y que juega un rol clave en el control presupuestario de los órganos administrativos. La GAO, sin embargo, ha pasado a tener una fisonomía muy diferente pues actualmente se denomina Government Accountability Office y aconseja a las agencias ejecutivas sobre cómo actuar más eficiente y responsablemente. Italia también cuenta con un organismo de control preventivo de juridicidad, la Corte dei Conti, pero diversas reformas fueron acotando este control ex ante hasta que una ley de 1994 limitó drásticamente los actos sujetos a control preventivo para privilegiar, en cambio, el control de gestión. En el caso español no existe un símil de la toma de razón, pues se entiende que el control de legalidad compete, con carácter ex post, a los tribunales contencioso administrativos. En general, puede decirse que los sistemas de control más que ser mecanis- 533

11 Un mejor Estado para Chile mos represivos empiezan a ser entendidos como mecanismos de apoyo a la gestión de los servicios públicos. 28 Se propone, en primer lugar, concentrar y especializar a la Contraloría en su rol de auditoría externa, facultándola incluso para externalizar parte de esta tarea cuando sea necesario (por ejemplo, ante presupuestos expansivos). Una segunda propuesta es crear Tribunales Contencioso Administrativos dentro del Poder Judicial, que asuman un control jurídico eficaz de la Administración, actuando ex post a petición de parte pero con una amplia legitimación activa. Estos nuevos tribunales debieran contemplar mecanismos de selección públicos y transparentes y podrían generarse a partir de la propia Contraloría. 29 Asimismo, se propone reformar institucionalmente el control interno. Al respecto, se sugiere transformar a los jefes de las divisiones de apoyo de cada ministerio en funcionarios de carrera, concursándolos con un estatuto semejante al de los Jefes de Departamento del tercer nivel. Otra medida es darle rango legal a las unidades de control interno de los servicios públicos y a sus titulares, y relativa autonomía respecto del respectivo Jefe del Servicio en la línea propuesta por el Proyecto de Ley del Consejo de Auditoría. Sería recomendable nombrarlos por un plazo que supere la duración del gobierno y otorgar también un grado de autonomía al presidente de dicho Consejo. 30 Se recomienda además usar las TICS y la transparencia activa para generar nuevas instancias de control compatibles con una gestión eficaz. Además, se propone generar procesos de consulta pública para los proyectos de reglamentos. 31 Se estima que aplicando las anteriores medidas podrían reducirse sustancialmente los asuntos sometidos a toma de razón. Al menos debiera suprimirse este trámite en los asuntos sin incidencia contable/presupuestaria, de manera que la regla general pase a ser el control judicial ex post. Entre tanto, podrían aplicarse las normas sobre silencio positivo en los asuntos en que existiese toma de razón. Se sugiere también efectuar una medición de la eficacia y eficiencia (costos/beneficios) de la toma de razón versus la de los demás mecanismos de control reportados. Propuesta de una institucionalidad para el sistema de evaluación del Estado 32 Actualmente, los ministerios de Hacienda y Planificación no definen las prioridades de entidades inversionistas, pero Hacienda, a partir de la Ley de Presupuestos fija el marco presupuestario para inversión, mientras MI- DEPLAN define la cartera de proyectos elegibles. También le corresponde a MIDEPLAN la ejecución del proceso de evaluación ex post. Este último rol 534

12 Planificación, control y evaluación de la acción del Estado Resumen constituye el Subsistema de Evaluación Ex Post y merece reparos, ya que se pueden generar incentivos perversos si la institución encargada de la evaluación ex ante también está a cargo de la ex post. 33 Mirando la experiencia internacional, puede notarse que los modelos neozelandés y australianos implicaron una fuerte descentralización de la toma de decisiones y el manejo de recursos, basado en la profesionalización de gerentes públicos y su independencia de los cambios de gobierno, acompañado de incentivos por desempeño basados en evaluaciones de resultados, impactos, eficiencia y agregación de valor. 34 A partir del diagnóstico realizado, se estima que los principales aspectos a trabajar para potenciar el SNIP son: i) cambiar la institucionalidad rectora del sistema, ii) mejorar la transparencia de la información para la ciudadanía, iii) profesionalización y estabilidad de los ejecutivos públicos que desarrollan labores de analistas, tanto en el nivel central como en el regional, iv) introducir el análisis de cartera de proyectos, v) preocuparse de la coherencia de los proyectos con las estrategias sectoriales e intersectoriales, vi) establecer mecanismos formales que posibiliten la complementación de la inversión pública con la privada, vii) implementación de un sistema de evaluación ex post, radicado en una institucionalidad aparte, viii) analizar la conveniencia de cambiar la actual modalidad de someter a evaluación ex ante a todos los proyectos públicos por un sistema de muestreo aleatorio, ix) externalizar algunas subfunciones de la evaluación de proyectos, x) incorporar mecanismos más efectivos de participación ciudadana, y xi) dedicar esfuerzos especiales a la gestión de inversiones de las empresas públicas. 35 La principal propuesta tiene relación con la institucionalidad del SNIP. Se propone que, al ser Chile un país unitario, sería conveniente un esquema mixto, centralizado normativamente y descentralizado operativamente. Además, se consideran al menos los siguientes objetivos o ámbitos de acción principales: generación de Infraestructura, institucionalidad públicoprivada y desarrollo de personas. En relación al esquema del sistema, se propone que tenga como núcleo planificador y coordinador un organismo que cumpla con ser asesor directo de la Presidencia. 36 En términos de diseño institucional es importante considerar que: i) existe la necesidad de un organismo rector, ii) deben preservarse las fortalezas del sistema existente, iii) es necesario separar las funciones de formulación, evaluación, ex ante, financiamiento, ejecución y evaluación ex post deben radicar en distintas instituciones, y iv) sería importante profesionalizar el equipo y hacerlo independiente respecto a vaivenes políticos al menos en el rol de Dirección del SNIP y su equipo de analistas de nivel central y regiones. Todo esto usando el Sistema de Alta Dirección Pública. 37 Se propone instalar además una Dirección de Estrategia y Prospectiva, que 535

13 Un mejor Estado para Chile no solo vele por la articulación de las inversiones públicas en función de las estrategias sectoriales y territoriales, sino que además vele por la adecuada complementación de la inversión pública con la inversión privada. Además, es conveniente conservar, y en lo posible profundizar en la descentralización que a la fecha se ha logrado con el Sistema. 38 En relación a la economía política asociada a esta propuesta, hay que considerar que, en relación a MIDEPLAN, si bien las máximas autoridades de ese ministerio se han involucrado muy poco en la gestión del SNIP, podrían ver la salida de la función como un factor de pérdida de poder para la institución. En el caso de DIPRES se podría presentar un escenario similar. Para llegar al cuadrante ideal de alta independencia y alto respaldo político, es crucial la selección de la autoridad a cargo de nueva entidad, en particular su excelencia y prestigio ante las instituciones integrantes del SNIP. El riesgo de la desacreditación de la función aludiendo a la tecnocracia puede ser minimizado con el desarrollo de una normativa adecuada para la nueva institución, y sobre todo, con un riguroso procedimiento de selección de autoridades y ejecutivos que vele por la excelencia del recurso humano. El sistema de evaluación de inversiones vigente presenta serios problemas que están debilitando la evaluación de los proyectos y programas del gobierno. Un análisis sistémico del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) permite notar, entre otras cosas, que se requiere de dirección y coordinación a cargo de un organismo rector. En la actualidad la dirección del SNIP se está ejerciendo de forma más o menos compartida, y no siempre consensuada entre DIPRES y MIDEPLAN. Además, hay sub-sistemas que no están completos: el mantenimiento del sistema, la articulación para consolidar los niveles de desarrollo, las capacidades para enfrentar crisis, la adaptación a una realidad cambiante y el diseño de un sistema gerencial para coordinar las estrategias a largo plazo. En términos institucionales se requiere independencia de las instituciones. Además, se debiesen mantener separadas institucionalmente las funciones de asesoría técnica y las de financiamiento. Como fortalezas del sistema actual, deben mencionarse: i) las metodologías de evaluación socioeconómica, ii) los programas de capacitación de recursos humanos, iii) el Banco Integrado de Proyectos (BIP) y iv) el cálculo y mantención actualizada de Precios sociales. Evaluación del impacto y calidad de las políticas públicas: hacia una agencia independiente 39 Dado que toda política pública está llamada a incidir positivamente sobre el bienestar social y supone la asignación de recursos con altos costos de oportunidad, es esencial que las intervenciones del Estado se sometan a evaluaciones rigurosas de costo efectividad. Actualmente, hay entidades del Estado que ejercen mecanismos de control y evaluación de políticas públicas, como la Contraloría General de la República, el Congreso Nacio- 536

14 Planificación, control y evaluación de la acción del Estado Resumen nal y DIPRES. Esta última concentra en la actualidad la tarea de evaluación gubernamental de las políticas públicas. Su objetivo principal es vincular dichas evaluaciones al ciclo presupuestario, retroalimentándolo con información útil al momento de formular y aprobar el presupuesto anual. Ha desarrollado una serie de herramientas y también se están implementando nuevas iniciativas como la Evaluación de Programas Nuevos (EPN). Por otra parte, MIDEPLAN realiza evaluación ex ante a través de su Sistema Nacional de Inversiones (SNI). 40 Es posible pensar que el Congreso podría beneficiarse con evaluaciones elaboradas al alero de agencias independientes y cuya agenda de trabajo responda de modo nítido a las prioridades que surjan del Poder Legislativo. Los beneficios de una evaluación percibida como totalmente independiente del gobierno también son evidentes desde la perspectiva de la utilización de la información por parte de la ciudadanía. El dilema parece ser conciliar autonomía con efectiva incidencia presupuestaria. Por este motivo, se propone la creación de una Agencia autónoma de evaluación de políticas públicas que complemente y trascienda lo que hoy realiza el gobierno. 41 La gran mayoría de los países anglosajones cuentan con una oficina nacional independiente que tiene la misión de auditar el gasto público y realizar auditorias de gestión administrativa. Por otra parte, y aunque algunas políticas pueden merecer, por su naturaleza, una atención especial y permanente, el mérito o prioridad de las evaluaciones es un asunto que varía con el tiempo y depende de la agenda política. Por ello, y junto al programa regular o permanente de evaluaciones que resuelva la Agencia, se debe permitir que éste sea complementado por las solicitudes que emerjan del Ejecutivo y/o el Congreso. 42 En términos amplios, una agencia de este tipo podrá revisar y sistematizar evaluaciones realizadas por terceros, encargar o realizar evaluaciones por sí misma, y definir guías, directrices o metodologías para evaluaciones ex ante o ex post. Además, deberá: i) realizar metaevaluaciones o evaluaciones de segundo piso, ii) proponer directrices o metodologías comunes, iii) realizar evaluaciones propias de políticas, iv) desarrollar y proponer metodologías de evaluación ex ante, v) realizar o encargar evaluaciones ex post del impacto regulatorio y vi) realizar o encargar evaluaciones ex post para determinar la influencia de las políticas públicas en relación a fines públicos. 43 No es razonable incluir dentro de sus funciones la evaluación previa, más propiamente gubernamental, de inversiones y programas, salvo que ello ocurra por expresa petición del Ejecutivo. La Agencia podrá cumplir con una función de normalización metodológica que incluye la definición de guías o directrices para la aplicación de evaluaciones ex ante. Con respecto a temas regulatorios, se propone que la Agencia propuesta incluya dentro de sus tareas un doble rol en la materia: por un lado, la proposición de me- 537

15 Un mejor Estado para Chile todologías comunes para que los órganos reguladores sometan a evaluación ex ante proyectos de regulación; y, por otro lado, la apertura de una línea específica de evaluación ex post de regulaciones en vigencia. 44 La autonomía de la agencia es el único medio de consolidar su credibilidad transversal. Para ello, parece prevalecer la opción de contar con una agencia de alto nivel, dotada de un estatuto que le reconozca suficiente autonomía funcional, pero vinculada a la Administración del Estado. Al respecto, se propone crear una agencia estatal autónoma, conformada por un Consejo Directivo, que sea el órgano máximo de dirección. Sus integrantes serán nombrados por plazos que excedan los del gobierno, y se renovarán por parcialidades. La designación se hará a propuesta presidencial y con aprobación amplia del Senado, En segundo lugar, bajo el Consejo Directivo, debe estructurarse un servicio público, autónomo, y de indiscutible excelencia técnica. Analistas, investigadores y estadísticos deberán operar bajo las directrices globales del Consejo y regirse bajo las normas del Código del Trabajo. La dirección ejecutiva de la Agencia deberá recaer en un reconocido especialista en políticas públicas, propuesto por el Presidente, ratificado con acuerdo de los dos tercios del Senado y con una permanencia en el cargo que no debiera ser inferior a seis años. 45 En términos de economía política, los principales detractores para la instalación de una Agencia de este tipo pueden ser el gobierno de turno, ante la incomodidad de ser evaluado, y DIPRES, pues realiza hoy una función similar. Debe considerarse, eso sí, que una adecuada distribución de roles entre la agencia y DIPRES, que reserve a esta última buena parte de las tareas que hoy desarrolla, puede ayudar a salvar el rechazo. Por otra parte, el carácter autónomo, y algunos rasgos de su gobierno corporativo pueden ayudar a contrarrestar el eventual rechazo de quienes son reticentes a la creación de nuevas instituciones públicas. Participación ciudadana para la modernización del Estado: diagnóstico y propuestas 46 Los cambios en la sociedad chilena obligan a repensar las maneras en que el Estado se relaciona con la ciudadanía. En Chile, la participación, en su ámbito político, tiene considerable espacio para mejorar y aumentar. Entre otras cosas, un buen sistema de inscripción automática o facilitada sería un avance. En relación a la participación de la sociedad civil, se detecta un panorama optimista, pero con espacios para avanzar. 47 El ámbito de la gestión del Estado que reúne mayores experiencias de participación ciudadana es la ejecución de programas, particularmente focalizados en el área social. Por otra parte, en Chile, la transparencia y con ello, la participación ciudadana en la elaboración y aprobación de proyectos de ley ha ido mejorando en los últimos años. Sin embargo, hoy, en la elabo- 538

16 Planificación, control y evaluación de la acción del Estado Resumen ración del reglamento de una ley en cualquier ministerio o en la dictación de normas con carácter general de los servicios hay escasa información y participación ciudadana. En relación a los presupuestos participativos, existen diversas experiencias en que la asignación de recursos es delegada o compartida por el Estado con la sociedad civil. Algunos ejemplos son los Órganos Colegiados de Dirección Superior, Los jurados de Fondos Concursables, las Consultas Ciudadanas de los municipios y los Presupuestos Participativos a nivel comunal. 48 Con respecto a la función política del Estado, ésta ha ido consolidándose en el último tiempo. Los candidatos a ocupar cargos de elección popular suelen abrir espacios de participación ciudadana para la recepción de proyectos e ideas. Además, se han generado instancias como los Consejos Asesores, Consultas Ciudadanas y Plebiscitos. Sin embargo, los mecanismos de consulta ciudadana son aún escasos por los costos inherentes a ellos o porque adolecen de un difuso marco institucional. 49 Considerando el diagnóstico realizado, se propone avanzar en los siguientes puntos: i) fortalecer el acceso a la información pública, donde se recalca la importancia de una gestión eficaz del Consejo para la Transparencia, ii) aumentar la transparencia en los procesos de elaboración de reglas, iii) que al menos ciertas instituciones relevantes dentro de la Administración del Estado tengan a la cabeza un órgano directivo colegiado y no una autoridad unipersonal, con una estructura integrada con expertos en el campo y promoviendo la participación del Consejo de Alta Dirección Pública, iv) simplificar la regulación en torno a los plebiscitos, v) evaluar la opción de importar herramientas como Green o White Papers a nuestro debate político, vi) revisar la institucionalidad de fondos concursables, repensando el sistema de transferencias de recursos a la sociedad civil, vii) fomentar la utilización de internet como herramienta de apoyo a procesos de participación, viii) incentivar la transparencia activa en las organizaciones de la sociedad civil que reciben fondos públicos, y ix) incentivar la participación ciudadana en la evaluación de la gestión de los órganos públicos. 50 Las principales dificultades con respecto a estas propuestas tienen relación con los mayores costos involucrados (monetarios y de tiempo), el corporativismo, la captura de los grupos de interés, la debilidad de la sociedad civil, la percepción de frustración de quienes participan, el carácter consultivo versus vinculante de los procesos y el debilitamiento de los canales de representatividad tradicional en un orden democrático. 539

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18 Modelos de gestión pública: implicancias para la planificación, evaluación y control de gestión del Estado* Mario Waissbluth Ph.D. en Ingeniería de la Universidad de Wisconsin e Ingeniero Civil Químico de la Universidad de Chile. Ha sido director de empresas del Estado como CODELCO y Correos de Chile, y fue Director del Centro para la Innovación Tecnológica de la Universidad Nacional Autónoma de México. Actualmente es profesor del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, miembro del Consejo de Alta Dirección Pública y Coordinador Nacional del movimiento ciudadano Educación Fernando Larraín Master in Public Affairs de la Universidad de Princeton, Estados Unidos e Ingeniero Comercial con mención en Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Actualmente es director del Magíster en Gerencia y Políticas Públicas de la Universidad Adolfo Ibáñez. Introducción La estructura general de los textos de este libro está orientada a entregar propuestas específicas para la reforma del Estado en Chile. Este documento en particular se aleja de esa estructura: su propósito es entregar conceptos generales sobre modelos de gestión pública y presentar algunas tendencias internacionales en esta materia que han surgido particularmente de países avanzados, para posteriormente describir los problemas, interrogantes y restricciones políticas que presenta el caso chileno, si es que se desea avanzar hacia una reestructuración profunda del modelo de gestión del Estado, así como de los instrumentos para su planificación, evaluación y control de gestión. El concepto de modelo de gestión pública, o modelo de agregación de valor público, es una mutación de una eficaz noción de la gestión privada: el modelo de negocio. En términos muy simples se trata, para entes públicos o privados, del conjunto de definiciones clave que es necesario visualizar desde un inicio, respecto de cómo la organización (o el Estado) creará valor (público o privado), y lo llevará a sus clientes, usuarios y stakeholders de carácter político y estratégico. El modelo debe considerar aspectos de carácter estratégico y de implementación, y contener respuestas para los grandes desafíos: la definición de su propuesta de valor, sus públicos objetivos, su oferta de servicios, la estrategia de alianzas público-privadas, los procesos y funciones de apoyo y soporte, y la organización que el Estado se dará para proveer estos bienes públicos. * El trabajo de Mario Waissbluth fue soportado parcialmente por el Proyecto Implementación e instrumentación de Políticas Públicas en su Dimensión Regional y Local, SOC-08, correspondiente al Segundo Concurso Anillos de Investigación en Ciencias Sociales, modalidad en Innovación de Políticas Públicas, CONICYT. 541

19 Un mejor Estado para Chile Planificación, control y evaluación de la acción del Estado El modelo, en suma, es el qué, para quién, quién y cómo se desarrolla la función pública. No se trata únicamente de definir políticas públicas, asignar recursos y legislar al respecto, sino también de asegurar la eficacia en la ejecución, el impacto de las mismas, y la posterior evaluación y retroalimentación. Por dar un ejemplo, una política pública puede ser proveer soluciones habitacionales a ciudadanos de escasos recursos. Esto mismo puede lograrse con la construcción, por medio de organizaciones o empresas públicas, con sus propios funcionarios, o bien por la vía de la licitación, o por la vía de la entrega de vouchers para los ciudadanos. Una misma política, y diferentes modelos de agregación de valor. El concepto de valor público fue descrito por Mark Moore en 1995, en lo que hoy constituye un texto clásico. 1 Se considera el equivalente al valor que una organización privada genera a sus clientes y accionistas, siendo en este caso la ciudadanía, el estado y el país los beneficiarios del valor que agrega una organización de servicio público. Este importante concepto de agregación de valor público se convierte así en un principio organizativo y un nuevo foco, de carácter más finalista que la visión más estrechamente burocrática de las organizaciones, de modo que los funcionarios y directivos se orienten permanentemente a la calidad y efectividad del servicio, creando culturas organizacionales dirigidas a la creación de valor más que al restringido cumplimiento de la norma. Moore define un triángulo estratégico para concebir el valor público: En qué medida el propósito genera valor público. En qué medida recibirá el apoyo político y legal. En qué medida es viable administrativa y operativamente. Define asimismo cinco tareas críticas de la gestión pública: La promoción emprendedora. La gestión del desarrollo de la política. La negociación. La deliberación pública y el liderazgo. El marketing público. Como puede verse, si estas son las tareas críticas, se desprenden profundas consecuencias en cuanto al perfil adecuado de los directivos públicos, que se aleja mucho de la visión tradicional y burocrática de los mismos. También cabe destacar, en esta introducción, una distinción útil. Sea cual sea el sector de intervención, el Estado actúa respecto a sus ciudadanos por la vía de tres y solo tres mecanismos: garrotes, zanahorias y sermones. 2 Como su nombre 1. M. Moore, M. Harvard (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press. 2. Bemelmans-Videc, Marie-Louise; Ray C. Rist, Evert Vedung (2003). Carrots, Sticks, and Sermons: Policy Instruments and their Evaluation. Transaction Publishers, New Brunswick, London. 542

20 Modelos de gestión pública: implicancias para la planificación, evaluación y control de gestión del Estado Mario Waissbluth, Fernando Larraín lo sugiere, los primeros son reglas cuyo incumplimiento es penalizado, los segundos son incentivos de adopción voluntaria, y los terceros los más débiles son la provisión de información y consejos a los ciudadanos. La proporción en que se mezclan estos tres mecanismos tiene fuertes connotaciones ideológicas y es una componente esencial del modelo de gestión del Estado. Modelo de gestión pública El diagrama siguiente presenta, al menos a nivel teórico, el ciclo de operación del gobierno, como un proceso retroalimentado en que se comienza por la formulación de políticas públicas de largo plazo, se continúa con un esfuerzo de planificación y presupuestación de largo y corto plazo, y con un ciclo de control que tiene una dimensión estratégica, operacional y presupuestaria, y una administrativa, de probidad y transparencia. Finalmente, este ciclo debe cerrarse con una evaluación ex post que retroalimente todo el ciclo. Si se sustituyera el término Política Pública, por Estrategia de Negocio, este diagrama sería aplicable al sector privado. Una fuente frecuente de confusiones en la discusión pública es acerca de a qué organismo le corresponde ejercer los diferentes controles. Esto se produce al ser el aparato gubernamental una compleja malla de instituciones y ministerios sectoriales, y de instituciones superiores de carácter transversal, como los ministerios políticos, Hacienda, o la Contraloría, que intervienen en el conjunto del aparato de Estado: en teoría al menos, la única forma que un ente público, del nivel que sea, opere con accountability, eficiencia y calidad de gestión, es que DIAGRAMA 1 Ciclo de operación del gobierno Formulación de Políticas Públicas Planificación de largo plazo Metas cuali y cuanti de largo plazo Presupuesto de largo plazo Planificación anual Metas cuali y cuanti anuales Presupuesto anual C d G Estratégico Metas cuali y cuanti anuales C d G Administrativo Evaluación ex post de impacto, eficacia, eficiencia, calidad y gestión 543

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