Sobre la PAC y sus reformas

Transcripción

1 La crisis alimentaria después de la II Guerra Mundial, las específicas condiciones productivas y comerciales del sector agrario, los imperativos sociales de la presencia humana en el campo, el temor a los desequilibrios de los mercados agrícolas, así como las diferencias estructurales de las agriculturas de los Estados miembros, fueron los elementos que determinaron la firma del Tratado de Roma el 25 de marzo de 1957, y la atención particular dedicada a la agricultura. La Política Agraria Común (página 1). Parlamento Europeo. Edición electrónica Ceresnet Emilio Barco Royo emilio.barco@ unirioja.es Universidad de La Rioja El 25 de marzo de 2012, cuando escribo este texto sobre la evolución de la PAC y sobre su futuro, la crisis alimentaria sigue afectando a millones de personas en el mundo, pero no es una preocupación importante para la mayor parte de los europeos. Las condiciones productivas y comerciales del sector agrario en Europa han vivido una auténtica revolución, la presencia humana en el campo se ha reducido a la mínima expresión, los desequilibrios de los mercados, además de temor, generan negocio y con la ampliación de la UE de 6 a 27 Estados miembros han aumentado las diferencias estructurales entre las agriculturas de unos y otros países. Todo aparece en el debe y en el haber del balance de medio siglo de vida de la PAC. PAC para una Europa hambrienta El tratamiento excepcional que tuvo la agricultura en los años 50, cuando se inicia el proceso de integración política y económica de los países que forman hoy la UE, se apoyó en cuatro bases (Massot, 2004): 1) las características especiales de esta actividad, que la excluían de los compromisos internacionales sobre comercio (GATT); 2) el modelo funcionalista de la integración europea, que exigía un proceso de integración paso a paso, lo que implicaba que, durante décadas, la PAC sería la única política común; 3) la necesidad de crear un mercado común agrícola, imponiendo la integración de las políticas agrarias nacionales, y 4) el importante peso de las ideologías agraristas 59

2 A partir de los años 80, las ideologías agraristas fueron perdiendo buena parte de su fuerza en Europa, y a Keynes lo enterraron los economistas de la Escuela de Chicago al poco de comenzar la crisis de los 70 en los años 50, complementadas con el keynesianismo de la pos-guerra. El resultado fue una PAC intervencionista, muy proteccionista y que incentivaba las producciones a través de diferentes sistemas de precios y de unos mecanismos de intervención en los mercados que acabarían situando los precios internos en la UE por encima de los del mercado mundial. Esta política agraria, articulada mediante las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) sectoriales, estaba centrada en la regulación de precios y mercados y prestaba poca atención a la política de estructuras, absorbiendo, en los años 70, las tres cuartas partes del presupuesto común de la UE (Barrera, 2006). Las bases que sustentaron este particular tratamiento del sector agrario se ven socavadas durante la década de los años 80 porque, en dos décadas de aplicación de la PAC, el objetivo de alcanzar el autoabastecimiento se consigue en casi todos los sectores y empiezan a acumularse excedentes, acabándose con ellos la excepcionalidad aplicada hasta entonces al sector en las negociaciones del GATT. En la Ronda Uruguay ( ), las ayudas al sector agrario, la protección en frontera que restringía el acceso al mercado europeo de las producciones de otros países y las restituciones a la exportación fueron los temas centrales de la negociación. A esas razones de carácter externo habría que añadir las propias de la UE, derivadas de la constitución del Mercado Único a partir de 1993, que plantea la necesidad de poner en marcha nuevas políticas comunes que hay que financiar. Teniendo en cuenta la negativa de los Estados miembros a aumentar las aportaciones al presupuesto común europeo, la puesta en marcha de esas nuevas políticas implicaba restringir el gasto agrario (el año 1995, la PAC absorbía el 52% del presupuesto común y en el 2000 se redujo al 44%). A partir de los años 80, las ideologías agraristas fueron perdiendo buena parte de su fuerza en Europa, y a Keynes lo enterraron los economistas de la Escuela de Chicago al poco de comenzar la crisis de los 70. Es en ese contexto en el que se abordan las sucesivas reformas de la PAC: McSharry 1992, Agenda 2000, Reforma Intermedia 2003, chequeo , hasta llegar a la propuesta actual de reforma. PAC en obras, disculpen las molestias El Libro verde (1985), que contiene los resultados de las reflexiones de la Comisión Europea sobre el futuro de la PAC, y las medidas introducidas en el Acta Única en 1986 marcaron el inicio de un proceso de reforma de la PAC, que todavía no ha concluido, y que más que reforma parece demolición. Las obras comienzan el 1 de febrero de 1991, cuando la Comisión presenta el documento de reflexión titulado Evolución y futuro de la PAC, en el que indica su intención de revisar profundamente los mecanismos de regulación del mercado. Con la reforma aprobada en 1992 se pasa de un apoyo al sector agrario basado en el sostenimiento de los precios a un mecanismo de ayuda directa por superficie cultivada o por cabeza de ganado, primero vinculada a la producción (entre 1993 y 2004) y desvinculada total o parcialmente después (reforma de 2003). Hasta el año 1992, toda la PAC se apoya en un único pilar constituido por un sistema de precios y de medidas para su sostenimiento. Con la reforma se crea un segundo pilar : desarrollo rural, que se consolida y cobra importancia (nuevas medidas y traspaso de fondos del primero) con la aprobación de la Agenda 2000 (Tió, 1993, y Massot, 2000). La estructura de la PAC en dos pilares se arropa con un nuevo discurso, el del futuro del mundo rural, con el que se trata de justificar tanto el cambio de orientación en el sistema de apoyo al sector como la puesta en marcha de la nueva política de desarrollo rural. El cambio se justifica a partir de las demandas que, según la Comisión Europea, la sociedad plantea al sector agrario en esos años finales del siglo XX: protección del 60

3 A los agricultores ya no se les pide sólo que produzcan alimentos en cantidad suficiente y de calidad para garantizar el abastecimiento de la población y, además, de forma segura. Se les pide también que contribuyan a la conservación del medio ambiente, del patrimonio cultural e histórico, del paisaje... medio ambiente, bienestar de los animales, equilibrio territorial y calidad y seguridad de los alimentos (se supone garantizada ya la cantidad y el abastecimiento). Las preocupaciones de la sociedad, que la Comisión interpreta, son, a finales de siglo, muy distintas de las que tenían los europeos en los años 50, y a ellas pretendía dar respuesta la PAC reformada. A los agricultores ya no se les pide sólo que produzcan alimentos en cantidad suficiente y de calidad para garantizar el abastecimiento de la población y, además, de forma segura. Se les pide también que contribuyan a la conservación del medio ambiente, del patrimonio cultural e histórico, del paisaje... Se dice entonces que la actividad agraria es multifuncional. Con la nueva PAC, el apoyo al sector agrario será un apoyo a la renta (y no un sistema de mantenimiento de precios, ni tampoco de ayudas directas) que se justifica precisamente por el carácter multifuncional de la actividad agraria, esto es, por la producción de bienes tangibles e intangibles que el mercado no remunera. La trayectoria seguida por la PAC queda perfectamente definida desde el inicio del proceso de reformas: dejar que los precios internos se acerquen a los del mercado mundial eliminando los mecanismos que los sostienen; reducir el gasto; mantener las rentas agrarias mediante pagos desacoplados; traspasar recursos del primer pilar al segundo; dar mayor protagonismo a los Estados en la cofinanciación y en la gestión; introducir una moderada modulación de las ayudas; e intentar, no siempre con éxito, simplificar los procedimientos y aumentar la transparencia en la aplicación de la PAC (Compés et al., 2009). Lo realizado hasta ahora, que satisface las exigencias internas de recorte de gasto y las externas de eliminar ayudas y mecanismos que distorsionan el libre comercio, me parece un disparate, especialmente cuando los derechos de pago único se basan en referencias históricas. Apoyo esta opinión en los siguientes argumentos: 1) porque la determinación del importe de las ayudas en función de lo que se hizo anteriormente, implica consolidar su, tan conocido como criticado, desigual reparto; 2) porque el nuevo sistema de pago único en base a derechos históricos da lugar a situaciones de competencia desleal al convivir, en un mismo cultivo, agricultores con derechos adquiridos anteriormente con otros cultivos y agricultores sin ellos; 3) porque se incentivan cambios y deslocalizaciones de la producción exclusivamente como consecuencia del efecto de estas ayudas y no como consecuencia de los cambios en los mercados; 4) porque aumenta el riesgo de deslegitimar estas ayudas ante los ciudadanos ( por hacer qué cosa dice que le dan la ayuda a mi vecina? ); 5) porque compromete los recursos y, con ello, se anula o reduce la posibilidad de actuar en situaciones críticas en los mercados, dando rigidez a la política agraria y convirtiéndola en un simple mecanismo de reparto de subvenciones; y 6) porque, en el supuesto de que alguien tiene que cobrar algo, no entiendo que no lo cobre por lo que hace, sino por lo que hizo (él, su padre o su abuelo, que de todo hay). Se entra en el siglo XXI con una PAC que poco se parece a la de los años 60, que carece de herramientas y recursos para hacer frente a la especulación que se genera en los mercados agrarios, que es incapaz de evitar la volatilidad de los precios, que destruye empleo en el sector, que no contribuye a paliar el problema del hambre y que subvenciona a auténticos malabaristas en el manejo de los impresos a cumplimentar para recibir las ayudas de la PAC. Son malabaristas que, aunque no pisen el campo, viven en los adosados de la periferia de cualquier ciudad o están estudiando ingeniería nuclear en Massachusetts, pero, eso sí, firman cada primavera los papeles de la PAC que cumplimentaron puntualmente en la oficina del banco de Torrelodones o en la sede de alguna organización agraria, que para todo hay (facilidades). También la UE ha ido cambiando. En muchos países se guardaron en el arcón las viejas monedas nacionales, se debatió y se votó una 61

4 La evolución de la PAC muestra que todos los cambios que se han producido en los mecanismos de apoyo al sector agrario se han dado en respuesta a presiones externas que tienen que ver con las negociaciones sobre comercio mundial, y a presiones internas relacionadas con la contención del gasto agrario Constitución y se ha estado a un paso de concluir el proceso de integración económica iniciado en los años 50. Pero, en el ínterin, llegó la crisis. En este escenario se continuó avanzando en el desmantelamiento de la PAC, y la Comisión Europea aprobó el 20 de noviembre de 2008 el chequeo de la reforma de 2003, que implicaba la evaluación e introducción de algunos ajustes en los mecanismos de aplicación de la PAC. Con ello se quería poner punto final al proceso de reformas iniciado en los años 80 y dejar el camino preparado para definir la nueva política agraria para pasado mañana, una vez aprobadas las perspectivas financieras Pero el panorama se complica. La gestación de la nueva PAC (y de las nuevas perspectivas financieras) se va a producir en un entorno económico internacional caracterizado por la crisis y por la volatilidad de los precios y de los costes agrarios, e, internamente, con un proceso de integración política y económica de los países de la UE sin concluir. Sobre el proyecto de reforma de la PAC La evolución de la PAC muestra que todos los cambios que se han producido en los mecanismos de apoyo al sector agrario se han dado en respuesta a presiones externas que tienen que ver con las negociaciones sobre comercio mundial, y a presiones internas relacionadas con la contención del gasto agrario y con la aplicación de otras políticas en la UE. En la reforma que ahora se plantea, los condicionantes externos parecen menores porque las negociaciones agrarias de la Ronda Doha de la OMC están paralizadas desde el inicio de la crisis económico-financiera. Sin embargo, son mayores las presiones de carácter interno, derivadas de las restricciones impuestas en las nuevas perspectivas financieras (1,05% del PIB a precios de 2011) y de la obligatoriedad de vincular la PAC (en general, todas las políticas) a la Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador Europa En las nuevas perspectivas financieras propuestas por la Comisión Europea el 26 de junio de 2011, las prioridades del gasto se reenfocan desde la PAC y la política de cohesión hacia objetivos que tienen como fin dar impulsos horizontales a todos los sectores de la economía y a la lucha contra el cambio climático. Ello puede traducirse en un doble recorte del presupuesto agrario: primero, porque hay menos recursos para todas las políticas y, después, porque se imponen otras políticas sobre la agraria. Al sector le preocupa que mengüen los recursos para la PAC a partir de Pudiera ser que esto no ocurriera, bien porque la UE cambie su actual posición política sobre tamaño y tiempo del ajuste presupuestario (que ahora se está exigiendo a todos los países) o bien porque, dada la importancia que el presupuesto agrario tiene en el juego de equilibrios en los saldos de los Estados miembros, se prefiera no abrir tamaño melón a cambio de soslayar, excepcionalmente, la política de ajuste radical que se está siguiendo en la UE. Sin duda es importante esta cuestión, pero lo es más conocer las herramientas de las que dispondrá la PAC. Si siguen siendo las mismas o parecidas herramientas, se corre el riesgo de que arraigue en el sector agrario una cultura basada en el dame PAC y llámame tonto y Europa acabe teniendo un papel marginal en el sistema agroalimentario mundial, en el que otros países están tomando posiciones con grandes inversiones en compra de tierras en África y América Latina. Los documentos presentados por la Comisión el 12 de octubre de 2011, COM (2011) 625 a 631 final, animan a pensar que no se van a producir cambios radicales en la dinámica definida por las anteriores reformas. De hecho, en esos documentos se avanza hacia un sistema de pagos desvinculados de la producción y de los derechos históricos; hacia unos pagos modulados y más condicionados ambientalmente, y que tienden a converger reduciendo las diferencias entre países y regiones (que asumen un mayor protagonismo). Es suficiente para establecer las bases de una nueva PAC? 62

5 La vieja asignatura pendiente (la desigual distribución de las ayudas y la elevada concentración del presupuesto agrario en el estrato de los mayores perceptores de ayudas) no se aprobará con la timorata propuesta de modulación que hace la Comisión Europea Mi opinión es que no, porque faltan herramientas concretas que permitan alcanzar los grandes objetivos incluidos en las declaraciones de la Comisión Europea y que definan una PAC sólida, frente a una PAC líquida, como denomina Massot (2009) a la política agraria volátil y soluble a merced de los mercados y de los Estados. Conclusiones La nueva PAC debería contribuir, a corto plazo, a la superación de la crisis y al crecimiento en la UE. A medio y largo plazo debería asentar el modo de producción agrario que históricamente ha existido en Europa: un modelo orientado a la producción de alimentos suficientes, sanos y sabrosos; un modelo que mantiene la diversidad, que fija población en el medio rural y que genera el tejido social necesario para articular el territorio. Producción de alimentos, personas y territorio (incluidas todas las cuestiones ambientales, desde la diversidad hasta el cambio climático) deberían constituir los ejes de la PAC de pasado mañana. En un escenario global como el actual, en el que aumentan las inversiones financieras en materias primas, con desequilibrios recurrentes en los mercados agrarios, mayor volatilidad en los precios y enormes diferencias económicas y sociales entre las regiones productoras de un mismo bien, parece prudente disponer de herramientas en política agraria para defenderse de determinadas situaciones de riesgo que, a corto plazo, pueden provocar tensiones en los precios y, a largo plazo, dependencia alimentaria. El fondo de emergencia para situaciones de crisis en los mercados agrarios que propone la Comisión Europea, es necesario, pero no suficiente. La PAC debe recuperar la capacidad de intervenir en la regulación de los mercados, establecer mecanismos de protección en frontera y crear herramientas nuevas que apoyen el desarrollo del sector entre los colectivos de los países terceros afectados por la regulación europea comunitaria. Seguir aceptando que la desregulación es el mejor, cuando no el único, camino, acelerará la desaparición del modelo agrario europeo, con importantes impactos económicos, sociales, culturales y territoriales. Establecidas las bases mínimas para que el sector siga cumpliendo la más vieja de sus funciones: producir alimentos, la PAC debería facilitar que el discurso de la multifuncionalidad, que tanto gusta, se concrete. Las medidas que propone la Comisión para hacer más verde la PAC van en esta dirección y también su propuesta sobre desarrollo rural a partir del Marco Común Estratégico, que establecería las reglas comunes para la elección, seguimiento y evaluación de los proyectos y el estable cimiento de contratos de partenariado con las redes locales. Lo que le falta a la propuesta de la Comisión es ambición, tanto desde el punto de vista de los recursos como de los requisitos, para alcanzar los objetivos de contribución del sector a la resolución de los problemas ambientales, al crecimiento económico y a la articulación del territorio (ver documento nº 2 del Foro IESA, septiembre 2011). La vieja asignatura pendiente (la desigual distribución de las ayudas y la elevada concentración del presupuesto agrario en el estrato de los mayores perceptores de ayudas) no se aprobará con la timorata propuesta de modulación que hace la Comisión Europea, una propuesta que si bien disminuirá la concentración de los pagos directos, seguirá sin resolver el problema de la equidad, además de limitar el caudal de lo que es una buena vía para canalizar recursos hacia las políticas territoriales. Otras cuestiones incluidas en la propuesta de la Comisión, tales como la creación de un fondo para hacer frente a la volatilidad de los mercados y de otro fondo para la investigación e innovación, así como la simplificación en la aplicación y gestión de la PAC, no me parecen menores. Sin embargo, creo que esos dos fondos deberían dotarse de más recursos, y respecto al objetivo de la simplificación, creo que deberían adoptarse decisiones que realmente redujeran la carga burocrática que hoy conlleva la política agraria. El reconocimiento de la figura del pequeño productor puede ser un buen punto de apoyo para empezar a simplificar. Es evidente que a esta PAC, ya cincuentona, le duelen muchas cosas. A pesar de tantos intentos de demolición, eso es un síntoma de que está viva, porque, como dice mi amigo Paco, en llegando a los cincuenta, si al despertarte por la mañana no te duele nada, es que te has muerto. En Alcanadre (La Rioja), en el tiempo en el que se plantan los tomates. 63

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