Director: Axel Rivas. Florencia Mezzadra. Junio de 2003 Informe Jurisdiccional N 11

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1 PROYECTO LAS PROVINCIAS EDUCATIVAS ESTUDIO COMPARADO SOBRE EL ESTADO, EL PODER Y LA EDUCACIÓN EN LAS 24 PROVINCIAS ARGENTINAS Director: Axel Rivas PROVINCIA DE CATAMARCA (VERSIÓN DEFINITIVA) ÁREA POLÍTICA EDUCATIVA Florencia Mezzadra Junio de 2003 Informe Jurisdiccional N 11 Av. Callao 25, 1 C1022AAA Buenos Aires, Argentina Tel: (54 11) Fax: (54 11) educaciono@cippec.org

2 ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIÓN EL CONTEXTO PROVINCIAL RASGOS ESTRUCTURALES, SOCIODEMOGRÁFICOS Y ECONÓMICOS LA HISTORIA POLÍTICA RECIENTE EL CONTEXTO EDUCATIVO DIMENSIONES E INDICADORES MAPA DE PODER EL MARCO POLÍTICO DE LA EDUCACIÓN EL PODER EJECUTIVO EN LA EDUCACIÓN CATAMARQUEÑA EL PODER LEGISLATIVO ANTE EL ESCENARIO EDUCATIVO EL MARCO LEGAL EDUCA TIVO LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE LA EDUCACIÓN EL ORGANIGRAMA DEL GOBIERNO DE LA EDUCACIÓN. LA DESAPARICIÓN DEL CONSEJO GENERAL DE EDUCACIÓN UNA REFORMA ADMINISTRATIVA LAS POLÍTICAS FISCALES Y PRESUPUESTARIAS DE LA EDUCACIÓN EL GASTO EDUCATIVO EN EL MARCO DE LA EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PROVINCIALES EL GASTO EDUCATIVO Y SUS COMPONENTES EL ESFUERZO PRESUPUESTARIO Y LA BATALLA POR EL PRESPUESTO EDUCATIVO LAS POLÍTICAS LABORALES LAS CONDICIONES LABORALES Y LA CARRERA DOCENTE LOS VAIVENES DEL SALARIO DOCENTE LOS SINDICATOS EN LA EDUCACIÓN PROVINCIAL LA FORMACIÓN DE LOS DOCENTES CONCLUSIONES RELACIONES CON LA NACIÓN LA APLICACIÓN DE LA REFORMA EDUCATIVA LAS POLÍTICAS PEDAGÓGICAS Y CURRICULARES LAS FUNCIONES TÉCNICO - PEDAGÓGICAS DEL ESTADO LA POLÍTICA CURRICULAR POLÍTICAS SOCIALES Y DESIGUALDADES EDUCATIVAS LAS POLÍTICAS DIRIGIDAS AL SECTOR PRIVADO LAS POLÍTICAS DE SUPERVISIÓN, CONTROL Y EVALUACIÓN DEL SISTEMA SISTEMA DE SUPERVISIÓN EVALUACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO CATAMARQUEÑO CONCLUSIONES

3 16 ANEXO: CATAMARCA EN LA COMPARACIÓN INTERPROVINCIAL BIBLIOGRAFÍA FUENTES PERIODÍSTICAS ENTREVISTAS REALIZADAS LISTADO DE CUADROS Y GRÁFICOS Cuadro 1 - Características de la población...10 Cuadro 2 -Indicadores sociales y económicos seleccionados...11 Cuadro 3 Población con NBI por departamento. Año Mapa Cuadro 4 Administración central...13 Cuadro 5 Contexto Político Provincial...14 Cuadro 6 - Dimensiones del sistema educativo provincial. Año Cuadro 7 - Evolución del sistema Todos los tipos de educación...15 Cuadro 8 Tasa neta de escolarización...16 Cuadro 9 - Indicadores educativos. Año Cuadro 10 - Evolución de los indicadores educativos ( )...17 Cuadro 11 - Resultados en los Operativos Nacionales de Evaluación de la Calidad Educativa...18 Gráfico 1 Evolución de los resultados del Operativo Nacional de Evaluación de la provincia en relación con la media nacional para 5to año del secundario y 3er año del polimodal...18 Gráfico 2 Evolución de los resultados del Operativo Nacional de Evaluación de la provincia en relación con la media nacional para 6 Año de EGB...19 Diagrama 1 Mapa de poder...20 Cuadro 12 - Ministros de Educación desde 1991 hasta Cuadro 13 - Normativa educativa fundamental...26 Diagrama 2 Organigrama del Ministerio de Educación Gráfico 3 Evolución del ingreso corriente, gasto total y gasto en educación y cultura (1)...30 Cuadro 14 - Evolución de ingresos y gastos (en mill. de pesos corrientes), déficit y deuda...31 Gráfico 4 Variación interanual del gasto total y gasto educativo...31 Cuadro 15 - Gasto Educativo Total por objeto del gasto...32 Cuadro 16 - Gasto Educativo Total por nivel educativo. En porcentaje...33 Cuadro 17 - El esfuerzo financiero por la educación...34 Cuadro 18 - Salarios docentes. Nivel primario. Jornada simple, 10 años de antigüedad. Año

4 Cuadro 19 - Evolución del salario docente frente a los salarios promedio del sector público y privado y frente a la canasta básica, en pesos corrientes...39 Cuadro 20 - Datos sobre los sindicatos provinciales de docentes Cuadro 21 - Diferencia salarial entre docentes nacionales y provinciales. Nivel primario (cargo maestro común). En pesos corrientes. Año Cuadro 22 - Transferencias de los programas del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Años Cuadro 23 - Transferencias de los programas con financiamiento internacional...46 Cuadro 24 - Total transferencias del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología Cuadro 25 Cronograma de implementación de la Ley Federal de Educación...48 Cuadro 26 Implementación de la Ley Federal de Educación...49 Cuadro 27 Porcentaje de niños y adolescentes que viven bajo la línea de pobreza Cuadro 28 - Evolución del sector privado...57 Gráfico 5 Porcentaje de establecimientos del sector privado subvencionado por el Estado...58 Gráfico 6 Porcentaje de establecimientos del sector privado según carácter confesional...59 Cuadro 29 - Cantidad de supervisores por nivel, tipo de supervisor y sector...60 Cuadro 30 - Cantidad de escuelas por supervisor por nivel, tipo de supervisor y sector

5 RESUMEN EJECUTIVO En el marco del proyecto Las provincias educativas. Estudio comparado sobre el Estado, el Poder y la Educación en las 24 jurisdicciones argentinas desarrollado por el equipo del Área de Política Educativa de la fundación CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento), se ha indagado sobre los aspectos centrales de la política educativa durante la década del noventa. El objetivo principal de este proyecto es realizar un análisis de las características, los condicionantes y el funcionamiento de la práctica política de la educación en cada una de las provincias especialmente desde 1993, momento de renovación histórica del sistema educativo argentino, por la aplicación conjunta de la Ley Federal de Educación y la finalización de las transferencias de escuelas nacionales a las provincias. Con este propósito, se recurrió a la combinación de abordajes metodológicos cualitativos y cuantitativos. En el primer caso se partió de la sistematización de una gran cantidad de datos estadísticos sobre los distintos ejes temáticos considerados. Estos datos fueron complementados con 43 entrevistas realizadas con actores relevantes de la política educativa provincial de los últimos diez años (ex ministros de educación, funcionarios del ministerio, legisladores, sindicalistas, representantes del sector privado, investigadores, etc.). El presente informe es el resultado de la sistematización y análisis de este amplio material, comparado con el resto de las provincias El estudio comienza con una contextualización de la política educativa a través del análisis de los principales rasgos socio-demográficos y económicos. En este sentido, aunque es una de las provincias menos pobladas ( habitantes en el 2001), fue una de las jurisdicciones con mayor crecimiento demográfico durante la década del noventa (25% frente a un 10% en el total del país), luego de Tierra del Fuego, La Rioja y San Luis. A su vez, está ubicada en una de las regiones más pobres del país: el noroeste argentino. Los distintos indicadores contemplados la señalan como una provincia que responde a las características de la zona que integra. El 21.5% de sus habitantes vive en hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas. En términos económicos, en el año 2000 C atamarca era la tercera jurisdicción con menor PBG ($1.647 millones) y una de las diez con menor PBG por habitante ($ 4.975). Un rasgo fundamental que caracteriza a la población catamarqueña es la predominancia de tipo criollo, producto de la profundización del fenómeno del mestizaje durante el siglo XIX. Para esta sociedad hispano-criolla la fe católica constituye un elemento cultural medular, manifestado en el mismo sistema educativo, en donde la religión es parte de la enseñanza en todas las escuelas públicas de la provincia. La historia política está marcada por sus propias reglas e idiosincrasia: una fuerte gravitación de caudillos y grupos familiares que por años ejercieron el poder, reflejando de alguna manera una cultura tradicionalista y patriarcal, propia de las sociedades hispano-criollas con un fuerte arraigo religioso. En efecto, luego de casi ocho años de gobierno saadista, se inició un período de dominación del espectro político por parte del Frente Cívico y Social, liderada por la familia Castillo y el radicalismo, que se extendió en la gobernación provincial a lo largo de todo el período estudiado -Arnoldo Castillo ( ) y Oscar Castillo ( )-. Al llegar al poder, Arnoldo Castillo nombró como ministro de educación a su antiguo amigo Luis Varela Dalla Lasta, quien gobernó la educación durante los siguientes ocho años. La administración de Varela Dalla Lasta fue testigo de los principales cambios producidos en el 4

6 sistema educativo provincial durante la década de los noventa: la transferencia de los servicios educativos de la Nación a las provincias, la desaparición del Consejo General de Educación - el cual venía gestionando la educación catamarqueña desde fines del siglo XIX - y, sobre todo, la aplicación de la reforma educativa. Cuando en 1999 asume la gobernación Oscar Castillo convoca justamente al ex ministro de hacienda, el Contador Raúl Giné, para dirigir la cartera educativa. Si durante la gestión de Varela Dalla Lasta se priorizaron las transformaciones pedagógicas, desde 1999 el Ministerio ha focalizado su accionar en los aspectos administrativos y presupuestarios. En el análisis del marco político de la educación catamarqueña, debemos resaltar, por un lado, el protagonismo de los ministros de educación, quienes, gracias a la continuidad en el cargo y a la confianza emanada de los sucesivos gobernadores, son los que han definido gran parte de líneas de política educativa a seguir. Asimismo, al comparar con otros casos provinciales, en esta jurisdicción se acentúa la priorización de las cuestiones pedagógicas por parte de un ministro-docente (Varela Dalla Lasta) y el auge del ordenamiento administrativo en la gestión del ministro-contador (Giné), al mismo tiempo que es un caso testigo privilegiado para estudiar las negociaciones en el interior del Poder Ejecutivo entre las carteras de educación y economía. Por otro lado, la impronta de un estilo de gestión personalista, con un protagonismo casi absoluto del Poder Ejecutivo, ha facilitado la ausencia de la legislatura en el establecimiento de las reglas de juego del sistema educativo. Respecto a la administración central de la educación catamarqueña, dos son los hechos que se destacan. En primer término, y al igual que en muchas otras provincias, la década que nos concierne fue testigo de la desaparición del Consejo General de Educación como organismo autárquico y colegiado a cargo de la gestión del sistema, lo cual implicó un mayor control de los actores políticos en la administración de la educación. En segundo lugar, uno de los principales logros de la gestión educativa en la provincia es haber conseguido ordenar su área administrativa, debido a la fuerte voluntad política por parte del ministro Giné en llevarla adelante, tanto desde su función como ministro de hacienda como desde la cartera educativa. En cuanto a las políticas fiscales de la educación, es un caso paradigmático para entender las negociaciones en torno al gasto del sector, especialmente al mirar la evolución de su esfuerzo presupuestario. Por un lado, el aumento considerable del gasto durante la primera mitad de la década (237% entre 1991 y 1994), que se debió no solamente a la transferencia de las escuelas, sino también a los aumentos salariales de los docentes, debe analizarse en un contexto en donde el flamante ministro Varela Dalla Lasta contaba con un apoyo por parte del gobernador. Por el contrario, la evolución del gasto educativo durante la segunda mitad de la década se dio en un contexto en donde el aislamiento político de Varela Dalla Lasta crecía progresivamente pudiendo mantenerse su cargo gracias al apoyo incondicional de Arnoldo Castillo, y en donde se fortalecía la figura del entonces ministro de hacienda, Raúl Giné, quien focalizaba su preocupación en las sobre-ejecuciones de la cartera educativa. De esta manera, al analizar la evolución del esfuerzo financiero a lo largo de la segunda mitad de la década, podemos observar que mientras que la tendencia nacional ha sido aumentar progresivamente el esfuerzo presupuestario en la educación en el caso de este esfuerzo ha sido cada vez menor (mientras que, por ejemplo, el total del país el gasto por alumno entre 1996 y el 2000 aumentó un 4,4%, en disminuyó un 6,3%). Respecto de las dinámicas de poder en torno a las políticas laborales de los docentes se pueden diferenciar dos períodos. El primero de ellos, que abarca desde principios de la década 5

7 hasta la crisis del tequila, fue una etapa de conquistas salariales significativos para la docencia, con una importante presencia de la acción gremial en cuanto a los reclamos remunerativos (tanto de aumento como de equiparación y pago en término), y en donde había, en las relaciones con el gobierno provincial, ciertos espacios de concertación. A partir de la crisis del tequila, las finanzas provinciales sufrieron un fuerte golpe, por lo que la agenda de gobierno se desplazó hacia los aspectos presupuestarios de la educación. Diversas fueron las medidas adoptadas para controlar el gasto educativo, y cada una de ellas afectó de una y otra manera a las condiciones laborales de los docentes. La primer serie de políticas estuvo orientadas a eficientizar el uso de los recursos, ya sea reorganizando la POF o modificando el régimen de licencias, pero al comenzar la crisis de principios de siglo, las medidas impactaron directamente en el salario docente. De todas maneras, cabe aclarar que los sueldos de los docentes catamarqueños se encuentran entre los diez mejores del país tanto si consideramos el sueldo de maestro de nivel primario ($651.9) como los directores de ambos niveles ($990 en primaria y $1068 en media). Las relaciones con el Ministerio de Educación Nacional parecen haber sido armoniosas a lo largo de todo el período estudiado, primero debido a la fuerte apropiación de la reforma educativa por parte de los funcionarios catamarqueños y luego, con la gestión de Giné, gracias no solamente a la coincidencia en el signo político de De la Rúa, sino también al ordenamiento del sistema provincial, el cual era visto con buenos ojos desde el gobierno central. Es así como es una de las cinco provincias que más recursos del gobierno nacional por alumno ha recibido entre 1993 y el año 2000 ($660), superando ampliamente la media nacional ($500). De todas maneras, cabe aclarar que no estuvieron ausentes, sobre todo durante el período de Varela Dalla Lasta, los roces propios de la política partidaria ni los conflictos suscitados en torno a las demandas de equilibrio fiscal por parte del gobierno nacional. Así, a pesar de ser una provin cia gobernada por el radicalismo, las autoridades catarmarqueñas fueron una de las primeras en el país en apropiarse de la reforma educativa, y la permanencia en el gobierno del mismo equipo de gestión permitió implementar la Ley Federal de Educación con cierta continuidad, aún cuando al asumir Giné hubo una desaceleración en el proceso. De esta manera, en el año 2000 casi el 80% de los alumnos de los niveles EGB 3 y polimodal estaban cursando sus estudios en la nueva estructura, ubicando a como la cuarta provincia con mayor nivel de implementación de la Ley Federal. Durante la década que nos concierne, la política pedagógica y curricular giró en torno a la elaboración de los nuevos diseños curriculares para la implementación de la reforma educativa, al igual que en muchas otras jurisdicciones. Quizás lo más sorprendente de los diseños curriculares de la provincia de ha sido la introducción de la enseñanza religiosa en todas las escuelas públicas, un caso por demás interesante para estudiar las relaciones de poder en la educación. A partir de negociaciones políticas con la Iglesia y la inclusión en la Constitución de la garantía por parte del Estado de la enseñanza religiosa en todas las escuelas, sumado a la idiosincrasia misma de la sociedad catamarqueña, la enseñanza de la catequesis en las escuelas de la Provincia es una realidad. A pesar de la fundamental presencia de la Iglesia Católica en la vida cotidiana de los catamarqueños, la provincia se caracteriza por tener uno de los seis sistemas educativos con menor incidencia del sector privado (en el año 2000, solamente el 11% de los alumnos estudiaban en escuelas privadas), aunque es una de las 5 provincias que ha experimentado un mayor crecimiento porcentual de matrícula en escuelas del sector entre 1994 y Este 6

8 incremento se explica principalmente por un aumento en la cantidad de alumnos a nivel global ( es una de las cuatro provincias con mayor tasa de crecimiento porcentual en su matrícula), a diferencia de lo que ha sucedido en provincias como San Juan o Corrientes, en donde la expansión de las escuelas privadas se ha dado en un contexto de caos en el sistema público de enseñanza. Con respecto a los subsidios del Estado, llama la atención el aumento de 2.4% a 6.2% en la participación de las transferencias al sector dentro del gasto educativo total entre 1995 y En dicha oportunidad, el monto de los subsidios a las escuelas privadas pasó de alcanzar los 3.44 millones de pesos anuales a superar los 8 millones, un incremento de 135%. Las razones de esta modificación en la composición del gasto son claras: un pedido expreso del gobernador para incluir un aporte del 50% a aquellas escuelas privadas que hasta ese momento no tenían ayuda por parte del Estado, razón por la cual el 100% de las escuelas privadas son subsidiadas, lo que convierte a en la provincia con mayor proporción de escuelas privadas en estas condiciones. El recorrido por los distintos ejes de análisis permite concluir el trabajo señalando ciertas regularidades características que distinguen a la práctica política de la educación catamarqueña. La permanencia de los Castillo en el poder y la continuidad de los ministros de educación, sumado a la apropiación de las directivas del gobierno nacional en cuanto a la reforma del Estado y la transformación educativa, explican en gran medida las razones por las cuales se diferencia en lo referido a las acciones de política educativa provincial de muchas otras jurisdicciones con similares características. Si bien no se puede afirmar que las autoridades catamarqueñas han desarrollado una agenda propia de política educativa, sino más bien han adoptado lineamientos emanados en el nivel nacional de gobierno, el escenario provincial ha permitido que estos lineamientos se implementen con la fuerza y voluntad política necesarias. Asimismo, las negociaciones en torno a las prioridades de política educativa se han dado primordialmente en el seno mismo del Poder Ejecutivo, sin participación importante de otros sectores - como la Legislatura o los sindicatos -, lo cual ha sido una característica de los dispositivos de poder que no podemos dejar de resaltar. En este sentido, aparece como un caso testigo privilegiado para analizar el eterno debate y confrontación entre las cuestiones pedagógico-educativas del sistema y los asuntos administrativo-financieros. 7

9 1 INTRODUCCIÓN El presente informe provincial se inscribe en el proyecto de investigación Las Provincias Educativas. Estudio comparado sobre el Estado, el poder y la educación en las 24 jurisdicciones argentinas 1, desarrollado por el equipo de Política Educativa de CIPPEC. El objetivo principal de este estudio es realizar un análisis de las características, los condicionantes y el funcionamiento de la práctica política de la educación, definida como aquellos procesos, dispositivos y relaciones entre el Estado central y su sistema educativo, vinculados a un cierto modo de ejercicio del poder, que se alinea en mayor o menor concordancia con la macropolítica en cada una de las provincias. El estudio parte especialmente del año 1993, momento de renovación histórica del sistema educativo argentino, por la finalización de las transferencias de escuelas nacionales a las provincias y la sanción conjunta de la Ley Federal de Educación. A partir del estudio de casos provinciales, se realizará luego una comparación general para elaborar ciertas conclusiones y aprendizajes acerca de las continuidades y discontinuidades entre las jurisdicciones. En la exploración de esta temática se asume la hipótesis de que las decisiones de política educativa están atravesadas por relaciones de poder, y es allí donde pueden hallarse las más profundas claves explicativas de las mismas. Es por ello que este estudio de caso se plantea un análisis esencialmente cualitativo e histórico, que, apoyado en una serie de datos y estadísticas, busca reflexionar acerca de los elementos claves de la práctica política de la educación en la provincia, como espacio primordial de acción macroestatal en el ámbito educativo. La organización de este abordaje parte del análisis histórico de las características del contexto provincial (en materia social, política, económica y cultural) y se centra luego en once ejes seleccionados que caracterizan a la práctica política educativa, permitiendo un análisis más sistemático y detallado de la misma. Esta estructura admite cierta rigidez pero facilita el abordaje comparado posterior de los casos provinciales. Es por ello que ha sido adoptada, aun con las posibles disimilitudes en cuanto a la profundidad del análisis en cada eje, derivadas tanto de su desarrollo en la provincia como de las posibilidades abiertas en términos estrictamente metodológicos. Por otra parte, cabe destacar que este estudio se propone analizar el contexto (de poder) en el cual se despliegan las políticas educativas, y es por ello que en nuestro recorte metodológico debimos excluir la visión desde las escuelas, concentrándonos en los actores de mayor peso en la toma de decisiones centralizadas. Sin embargo, esto no implica suponer que el poder desciende unilateralmente de arriba hacia abajo, ya que tampoco este estudio tiene por objetivo la exploración de los efectos de esas políticas educativas en las instituciones educativas, sino específicamente en los procesos de toma de decisiones y en las visiones y posiciones ante los distintos ejes que estructuran el campo de la educación desde el gobierno central provincial. Esta opción se basa igualmente en la hipótesis (a continuar en futuras investigaciones) de los limitados efectos en la vida cotidiana de las escuelas que tienen en el largo plazo las decisiones de política educativa. En general, el sistema educativo tiene una vida propia, con lógicas y patrones de funcionamiento que las decisiones centrales no pueden desestabilizar con facilidad, y muy probablemente todo intento de cambio que ignore este factor no sólo no conseguirá sus 1 Una versión completa del proyecto se puede hallar en: 8

10 objetivos sino que desconocerá la importancia de los actores vitales del sistema (especialmente los docentes) en su implementación. Más allá de esta hipótesis, nuestra unidad de análisis se concentra en el poder central de la educación provincial, ya que allí se toman múltiples decisiones aún poco estudiadas que afectan no sólo a los sistemas educativos sino, y quizás principalmente, a la reconfiguración del rol del Estado en el actual momento histórico. Esperamos que este informe aporte a la compresión de la magnitud de estas transformaciones y del rumbo que están adquiriendo las mismas en el contexto específico de la provincia de. En cuanto a la metodología utilizada, se desarrolló en la provincia un profundo trabajo de recolección de documentos, material legal, revisión de diarios provinciales, estadísticas, etc. A este trabajo se sumó una serie de entrevistas semiestructuradas realizadas con 43 actores relevantes de la política educativa provincial de los últimos años (el listado completo se puede observar al final del trabajo). En base a este amplio material se realizó este informe, que se presenta aquí en su versión preliminar, ya que el mismo será complementado con los análisis obtenidos de la comparación con las otras jurisdicciones. Finalmente, deseamos agradecer a cada uno de los actores entrevistados por su tiempo y su disponibilidad para brindarnos datos, informes y nuevos contactos que hicieron posible este trabajo. A su vez, no queremos dejar de mencionar a todos aquellos, especialmente en el Ministerio de Educación, que nos ayudaron a concertar las entrevistas y buscar la información requerida. 2 EL CONTEXTO PROVINCIAL 2.1 RASGOS ESTRUCTURALES, SOCIODEMOGRÁFICOS Y ECONÓMICOS Introducirse en la realidad de los dispositivos políticos que condicionan la educación catamarqueña implica tener en cuenta que, si bien es una de las provincias menos pobladas ( habitantes en el 2001), fue una de las jurisdicciones con mayor crecimiento demográfico durante la década del noventa (25% frente a un 10% en el total del país), luego de Tierra del Fuego, La Rioja y San Luis. También es una de las provincias con mayor porcentaje de población rural (30.2% frente a un 12.8% en el total del país), aspecto de peso para el sistema educativo provincial dadas las problemáticas relacionadas con las grandes distancias y el aislamiento de gran parte de sus habitantes. 9

11 Cuadro 1 - Características de la población Variación (%) Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Cantidad de habitantes Cantidad de habitantes en edad escolar Tasa de analfabetismo (a partir de los 15 años) ,3 21,6 12, s/d s/d 17,5 s/d s/d 4,9 7,1 5,7 3,2 s/d s/d -35,1 s/d s/d Total Región NOA Total País Total Región NOA Total País Total Región NOA Total País % de la población que vive en hogares con NBI % de la población que vive en zonas urbanas % de la población con primaria completa % de la población con secundaria completa s/d = sin datos 28,2 33,3 19,9 21,5 s/d s/d -23,8 s/d s/d 69,8 74,3 87,2 74,0 78,2 89,3 6,0 5,2 2,4 73,5 69,3 76,3 81,5 s/d s/d 10,9 s/d s/d 23,1 21,5 25,6 31,4 s/d s/d 35,6 s/d s/d Nota: Se usa los términos Total Región y Total País como referencia al promedio ponderado. Por ejemplo, para calcular el porcentaje de la población que vive en hogares con NBI, se toma el total de la población que vive en estas condiciones y se lo divide por el total de la población. En cambio la Media Región y Media País se referieren a una media simple. Es decir, se suma los datos de NBI de las provincias y se lo divide por la cantidad de provincias. En el caso de calcular un promedio ponderado, el resultado estará muy condicionado, debido a sus dimensiones, por la Provincia de Buenos Aires. En cambio, al calcular una media simple, esta provincia tiene una ponderación igual a la de las demás. Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Censos Nacionales de Población y Vivienda 1991 y 2001, en abril de A su vez, es una de las provincias más rezagadas del país. En términos económicos, en el año 2000 era la tercera jurisdicción con menor PBG ($1.647 millones) y una de las diez con menor PBG por habitante ($ 4.975) 2. Este atraso económico evidentemente atraviesa y pone condiciones a su desarrollo social: en el 2001 el 21.5% de la población vivía en hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI), ubicando a la provincia entre las diez con mayor porcentaje de sus habitantes en estas condiciones3. Asimismo, aun cuando ha experimentado una mejora importante en la actividad económica provincial, la misma no se ha visto plasmada en las condiciones de vida de sus habitantes. En este sentido, cabe resaltar que el Índice de Desarrollo Humano (IDH), si bien ha prácticamente alcanzado a la media regional y nacional (ver cuadro 2), ha sido uno de los que menos ha crecido entre 1995 y Incluso más significativo, al tomar el IDH ampliado, el cual intenta captar a su vez variables coyunturales como el desempleo o la tasa de sobreedad en la escuela primaria - es una de las siete provincias con más crítica situación 4. 2 Ver punto 1.21 del anexo, pág.65 3 Ver punto 1.7 del anexo, pág Ver punto 1.17 del anexo, pág

12 Cuadro 2 -Indicadores sociales y económicos seleccionados 2000 Variación (%) Media Región Media Región Media País NOA NOA Media País Índice de Desarrollo Humano (IDH) IDH ampliado s/d s/d s/d Ingreso per cápita ($) 4,077 3,656 4, Un último punto a resaltar en cuanto a la situación social y económica es la desigualdad socio-económica en el interior de la provincia. Si bien la brecha de ingresos relación del ingreso del quintil más pobre dividido por el ingreso del quintil más rico de la población - es menor a la media nacional y regional, ubicando a como una provincia promedio en este sentido, las desigualdades catamarqueñas tienen un carácter eminentemente territorial. Tal como se desprende del cuadro 3, mientras que en el total de la provincia el 21.5% de la población vive con necesidades básicas insatisfechas, en Andalgalá este porcentaje asciende a los 46.3% y en La Paz y Ancasti supera el 36%. Cuadro 3 Población con NBI por departamento. Año Variación (%) Media Región Media Región Total País Total País NOA NOA Brecha de ingresos* Tasa de desempleo * ingreso promedio del quintil 5 dividido el ingreso promedio del quintil 1 de la población de referencia. El Indice de Desarrollo Humano (IDH) se propone medir algunas de las dimensiones esenciales del desarrollo humano. El índice busca reflejar características estructurales y de largo plazo del desarrollo. Los indicadores utilizados son: 1) Longevidad: esperanza de vida al nacer (años), 2) Nivel Educacional: combinacion de la tasa de alfabeitzación de adultos (ponderación de dos tercios) y la tasa bruta de matriculación combinada primaria, secundaria y terciaria (ponderación de un tercio), 3) Nivel de Vida: PBI per cápita. El IDH es un valor de varía de 0 a 1. En IDH Ampliado (IDHA), se añadió a la medición de la longevidad, la tasa de mortalidad infantil por causas reducibles, al nivel educacional la taa de sobre-edda en la escuelas primaria y el índice de calidad educativa (resultados de los ONE), y al estándar de vida se sumaron las tasas de empleo y de desempleo. El objetivo del IDHA es captar tanto las variaciones coynuturales como la calidad de los indicadores base del IDH. Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Encuesta Permanente de Hogares; PNUD(2000), "Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina", en abril de Departamento % de población con NBI Departamento % de población con NBI Total 21,5 Capayán 26,5 Antofagasta de la Sierra 15,2 Capital 28,8 Paclín 17,7 Santa Rosa 30,6 Santa María 18,0 Ambato 32,5 Fray Mamerto Esquiú 18,3 Pomán 32,7 Tinogasta 22,3 La Paz 36,3 El Alto 22,4 Ancasti 39,8 Valle Viejo 23,8 Andalgalá 46,3 Belén 25,1 Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Censos Nacionales de Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población y Población y Vivienda 1991 y 2001, en abril de 2003 Vivienda 2001, en abril de

13 Mapa 1 El pobre desarrollo de la economía provincial se ve reflejado en la alta proporción de empleados públicos en el mercado de trabajo. Tal como se puede observar en el siguiente cuadro, existen en la provincia más empleados del sector estatal que en el sector privado, aunque esta proporción ha disminuido un 22.7% en la segunda mitad de la década. De esta manera, se ubica en el cuarto lugar en la cantidad de empleados públicos en relación con los empleados del sector privado, y en el tercer lugar en la cantidad de empleados públicos cada 1000 habitantes5. 5 Ver punto 1.29 del anexo, pág

14 Cuadro 4 Administración central 2000 Variación (%) Media País Media País Empleados públicos cada 100 empleados privados Empleados públicos cada mil habitantes Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Economía, Secretaría de Política Económica, Dirección de Ocupación e Ingresos, sobre la base de información del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, provisto por AFIP, en abril de Otro rasgo que caracteriza a la población catamarqueña es la predominancia del tipo criollo, producto de la profundización del fenómeno del mestizaje durante el siglo XIX. Para esta sociedad hispano-criolla la fe religiosa constituye un elemento cultural medular. La religiosidad popular está asociada, principalmente, a la Virgen del Valle de, patrona de la provincia, la cual fue creciendo en importancia y en torno a cuyo santuario se han desarrollado acontecimientos de fundamental trascendencia de la historia provincial. La vigencia de una vigorosa tradición religiosa se manifiesta en el mismo sistema educativo, en donde la religión es parte de la enseñanza en todas las escuelas públicas de la provincia, tal como se explicará más adelante. 2.2 LA HISTORIA POLÍTICA RECIENTE La historia política está marcada por sus propias reglas e idiosincrasia: una fuerte gravitación de caudillos y grupos familiares que por años ejercieron el poder, reflejando de alguna manera una cultura tradicionalista y patriarcal, propia de las sociedades hispanocriollas con un fuerte arraigo religioso. De hecho, dos familias, los Saadi y los Castillo, disputaron el gobierno en las últimas dos décadas. Ramón Eduardo Saadi ejerció la gobernación durante toda la década del ochenta (desde 1983 hasta 1991), con un intervalo menor a un año en donde su padre, Vicente, retomó el poder hasta su muerte (diciembre de 1987 julio de 1988). Durante este período, los Saadi fueron cuestionados desde distintos sectores por el mal manejo de las finanzas públicas y por utilizar el aparato estatal de forma poco democrática. Pero se necesitó un acontecimiento de trascendencia nacional como el asesinato de la joven estudiante María Soledad Morales, ocurrido en septiembre de 1990, para terminar con la dinastía saadista. Como consecuencia de este tremendo episodio, la sociedad se movilizó, liderada por grupos de mujeres, exigiendo justicia. El gobierno estaba fuertemente sospechado y vinculado con el asesinato y la provincia fue intervenida por Luis Prol, quien desmanteló en parte la maquinaria de los Saadi y permitió que la figura de Arnoldo Castillo, un radical que ya había dirigido la provincia durante la dictadura militar, volviera al poder y ejerciera la gobernación durante el resto de la década del noventa. Lo hizo liderando el Frente Cívico Social, formado por 15 partidos -incluyendo el partido Movilización, la rama justicialista anti-saadista - y encabezado por el radicalismo. Esta alianza 13

15 se ha basado en la oposición al saadismo, el cual, a pesar del fuerte golpe que recibió a principios de la década, mantiene una sustancial presencia en la vida política provincial. Sin embargo, las prácticas políticas no parecen haberse desprendido de una cultura que atraviesa los partidos y funcionarios en el poder. De hecho, el castillismo se caracteriza por su tinte conservador y caudillista y asienta su poder no solamente en el anti-saadismo sino también en el Estado a través de la distribución clientelar del empleo público. La elección de Oscar Castillo, hijo de Arnoldo, como gobernador en 1999 acentúa las continuidades de una política provincial basada en los lazos familiares, aunque las fuentes consultadas acuerdan en que Oscar Castillo se diferencia de Ramón Saadi en cuanto a que éste último heredó el poder de su padre mientras que el primero ha construido su propio apoyo político. Cuadro 5 Contexto Político Provincial Gobernador Arnoldo Castillo Oscar Castillo Partido Político Frente Cívico y Social Ministro de Educación Luis Varela Dalla Lasta Raúl Giné Fuente: Elaboración propia sobre la base de información relevada en la provincia. 3 EL CONTEXTO EDUCATIVO 3.1 DIMENSIONES E INDICADORES La tiene 618 establecimientos educativos, más de cargos docentes, horas cátedra y alumnos. Es una de las seis jurisdicciones con menor cantidad de alumnos en su sistema educativo, lo cual refleja su pequeña dimensión6. Otro importante aspecto a señalar es la alta proporción de alumnos (89%) y de establecimientos (95%) del sector estatal, perteneciendo al grupo de provincias con menor incidencia del sector privado en el sistema. Si bien posee uno de los sistemas educativos más chicos del país, es una de las cuatro jurisdicciones cuya matrícula más ha aumentado entre 1996 y el año 2000 (casi 16%) 7. A su vez, tal como se desprende del cuadro 7, la tasa de crecimiento de la cantidad de alumnos del sistema (15.76%) es considerablemente mayor al crecimiento en las escuelas, el cual no alcanzó los cuatro puntos porcentuales. 6 Ver punto 2.1 del anexo, pág Ver punto 2.2 del anexo, pág

16 Cuadro 6 - Dimensiones del sistema educativo provincial. Año 2000 Todos los tipos de Educación Público Privado 2000 % 2000 % Establecimientos Alumnos 104,570 92, , Cargos Docentes 6,683 6, Hs. Cátedra * 74,102 66, , Establecimientos Unidades Educativas Total Alumnos 99,977 88, , Cargos Docentes 6,275 5, Hs. Cátedra * 70,600 63, , Unidades Educativas Inicial Alumnos 9,330 7, , Cargos Docentes Hs. Cátedra * Unidades Educativas EGB1 y 2 Alumnos 50,976 46, , /primario Cargos Docentes 3,834 3, Hs. Cátedra * Unidades Educativas EGB 3 Alumnos 20,951 18, , Cargos Docentes Hs. Cátedra * 25,004 22, , Unidades Educativas Polimodal / Alumnos 13,311 11, , secundario Cargos Docentes 1,132 1, Hs. Cátedra * 28,655 25, , Unidades Educativas Superior no Alumnos 5,409 4, Universitario Cargos Docentes Hs. Cátedra * 16,904 15, , * Incluye las designaciones denominadas módulos convertidas en horas cátedra en una relación 1:1,5 Educación Común Fuente: Elaboración propia en base Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología de la Nación, Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa, Relevamiento Anual 2000, en abril de Cuadro 7 - Evolución del sistema Todos los tipos de educación Variación Total Público Privado Total Público Privado Total Público Privado Alumnos 90,335 80,776 9, ,570 92,951 11, Establecimientos Alumnos/establ Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa, Relevamientos Anuales 1996 y 2000; en abril de Con respecto a los indicadores educativos, se encontraba en el 2001 cercana a la media nacional en términos de cobertura: la tasa neta de escolarización primaria superaba el 95% y la del nivel secundario el 68%, lo cual la convierte en una de las provincias con mayor aumento porcentual en la tasa neta de escolarización en el nivel medio en el último período intercensal. 15

17 Cuadro 8 Tasa neta de escolarización Nivel Tasa Neta de Escolarización año 2001 Variacion de la Tasa Neta de Escolarización Inicial 68,0 s/d Primario 95,2 0,0 Secundario 68,3 24,7 Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 1991 y 2001, en abril de En los indicadores educativos relevados al finalizar la década, la provincia continúa reproduciendo la media nacional, tanto en la tasa de promoción efectiva, de repitencia y de abandono interanual. En las tasas de sobreedad y de egreso, sin embargo, los indicadores no parecen tan optimistas (en términos comparados). Por ejemplo, mientras que en el nivel EGB 1 y 2 la tasa de egreso era en 1999 de 72.2% en, a nivel nacional este porcentaje ascendía al 87.2%. En cuanto a la sobreedad, este problema se acentúa en la educación general básica: mientras que en el total del país el 21.4% de los alumnos en EGB 1 y 2 y el 33% en EGB3 tenían sobreedad, este porcentaje alcanzaban en el 29.9% y el 43.6% respectivamente. Cuadro 9 - Indicadores educativos. Año 1999 Tasa de promoción efectiva Tasa de abandono interanual Tasa de repitencia Tasa de sobreedad Tasa de egreso EGB 1 y 2 EGB 3 Polimodal Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Educación de la Nación, IDECE(2001), "Sistema Educativo Argentino ", en octubre

18 Cuadro 10 - Evolución de los indicadores educativos Tasa de promoción efectiva Tasa de abandono interanual Tasa de repitencia Tasa de sobreedad Tasa de egreso Variación (%) EGB 1 y 2 EGB 3 Polimodal Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Media Región NOA Media País Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Educación de la Nación, IDECE(2001), "Sistema Educativo Argentino ", en octubre Un último aspecto a mencionar son los resultados de los Operativos Nacionales de Calidad instrumentados por el Ministerio de Educación de la Nación. Durante todos los años en que fueron administradas las pruebas, no solame nte obtuvo resultados por debajo de la media nacional, tal como se puede observar en los gráficos uno y dos, sino que se ubicó en el último a penúltimo lugar en todos los casos 8. En efecto, esta pésima performance de los alumnos catamarqueños ha sido no solamente resaltada por varios entrevistados, sino que fue objeto de denuncias en los medios masivos de comunicación9. 8 Ver puntos 2.24 y 2.25 del anexo, pág En este sentido, ver las notas del Diario La Unión : la más floja en Historia, Matemática y Lengua, 27 de noviembre de 1999 y Los alumnos del secundario quedaron en el último lugar, 24 de abril de

19 Cuadro 11 - Resultados en los Operativos Nacionales de Evaluación de la Calidad Educativa Año 6to. Grado/Año Finalización del Secundario Lengua Matemática Lengua Matemática n/c n/c Media Región NOA n/c n/c Total País n/c n/c n/c n/c Media Región NOA n/c n/c Total País n/c n/c n/c n/c Media Región NOA n/c n/c Total País n/c n/c Media Región NOA Total País Media Región NOA Total País Media Región NOA Total País Media Región NOA Total País Media Región NOA Total País n/c = no corresponde Fuente: Elaboración propia en base a información suministrada por Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa, Informes de Resultados de los Operativos Nacionales de Evaluación de la Calidad Educativa. Gráfico 1 Evolución de los resultados del Operativo Nacional de Evaluación de la provincia en relación con la media nacional para 5to año del secundario y 3er año del polimodal (media nacional = 1) 1.00 Relación con media nacional Matemática Lengua 18

20 Gráfico 2 Evolución de los resultados del Operativo Nacional de Evaluación de la provincia en relación con la media nacional para 6 Año de EGB (media nacional = 1) Relación con media nacional Matemática Lengua En suma, al analizar el contexto educativo de la provincia de se destaca, por un lado, el pequeño tamaño del sistema y su importante crecimiento en los últimos años y, por otro lado, las contradicciones al analizar los indicadores educativos: mientras que en lo referido al acceso, permanencia y transcurso en el sistema, los alumnos catamarqueños se encuentran en situaciones cercanas a la media nacional, los bajos resultados en las evaluaciones de la calidad ha sido una preocupación que ha traspasado los ámbitos exclusivamente educativos. 3.2 MAPA DE PODER Para concluir con la contextualización del sistema educativo resulta imprescindible presentar a los actores que intervienen en la formulación e implementación de las políticas educativas. Dentro del Poder Ejecutivo, el gobernador y el ministro de educación son los principales actores, siendo el ministro de economía otro actor central, especialmente en lo que se refiere al financiamiento del sistema educativo. Si bien el Consejo General de Educación fue disuelto en 1994, tal como se verá más adelante, tuvo un rol fundamental en la primera parte de la década. Por su parte, el Poder Legislativo, compuesto por la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, ha estado presente por cuestiones puntuales pero fundamentales, como por ejemplo la sanción de la Ley Provincial de Educación. 19

21 Fuera del ámbito propiamente estatal, la Iglesia Católica es uno de los actores más relevantes, especialmente en una provincia en donde, si bien el sector privado no es importante, la idiosincrasia religiosa de la población permite que se siga utilizando al sistema educativo público como un ámbito para enseñar los principios de la fe católica. Un último sector a mencionar es el sindical, compuesto por dos gremios principales y uno menor. ATECa, la Asociación de Trabajadores de la Educación de, es la principal agrupación adherida a CTERA y representa en general a las escuelas que habían sido provinciales con anterioridad a la transferencia de los servicios educativos a principios de los noventa, en general maestros de la ex escuela primaria. Se caracteriza por tener una posición poco conciliadora con el gobierno. UDA (Unión de Docentes Argentinos), por su parte, representa a los docentes de las ex escuelas nacionales, en general profesores de nivel medio, y se describe como un gremio predispuesto al diálogo. SUTEN (Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación Nacional), era el gremio de escuelas nacionales afiliado a CTERA que no se ha unificado con ATECa al momento de la transferencia por diferencias entre sus cúpulas10. La presencia de los sindicatos en el Estado está hoy concentrada en las Juntas de Clasificación y el Tribunal de Disciplina, únicos organismos que mantienen representación gremial. Diagrama 1 Mapa de poder. Ministro de Economía Gobernador Ministro de Educación Legislatura Provincial Iglesia Católica Juntas de Clasificación y Disciplina CONSUDEC Escuelas públicas Escuelas Privadas SADOP SUTEN ATECA UDA 10 Este tema se tratará en el apartado Políticas Laborales. 20

22 4 EL MARCO POLÍTICO DE LA EDUCACIÓN 4.1 EL PODER EJECUTIVO EN LA EDUCACIÓN CATAMARQUEÑA Al llegar al poder, Arnoldo Castillo nombró como ministro de educación a su antiguo amigo Luis Varela Dalla Lasta. Varela Dalla Lasta es profesor y licenciado en historia, y había sido ministro de gobierno, salud y educación en 1960, momento en que elaboró la Ley Provincial de Educación (que 35 años después modificó). Había sido durante mucho tiempo afiliado al partido radical, pero luego se alió al Partido Intransigente, desvinculándose posteriormente de la vida política partidaria, hasta que se formó el Frente Cívico y Social en Varela Dalla Lasta acompañó al gobernador durante sus dos gestiones, desde 1991 hasta La cartera educativa estuvo gobernada por el ministro, y el gobernador delegaba en él todas las cuestiones, con una confianza derivada de largos años de amistad y camadería. Tal como comentó el ex ministro, yo fui el gobernador de la educación en, por la confianza que (Castillo) me tenía y yo le tenía a él, es por eso que todos los problemas fueron resueltos por mí salvo algunos que yo decidí abrirme para facilitar la resolución 11. La administración de Varela Dalla Lasta fue testigo de los principales cambios producidos en el sistema educativo provincial durante la década de los noventa: la transferencia de los servicios educativos de la Nación a las provincias, la desaparición del Consejo General de Educación - el cual venía gestionando la educación catamarqueña desde fines del siglo XIX - y, sobre todo, la transformación educativa que incluyó, entre otras cosas, la sanción de una nueva ley educativa provincial. Durante este período, sobre todo en la segunda gestión ( ), el Ministerio de Hacienda participaba en la formulación de política educativa, interviniendo en aspectos que en principio corresponderían a la cartera educativa. Tal fue el caso de la redefinición de la Planta Orgánica Funcional (POF) organizada desde la Subsecretaría de Recursos Humanos, de la unificación del régimen de licencias de los empleados públicos, incluyendo a los docentes, y de la insistencia por parte del ministro de hacienda de organizar la administración del sistema educativo12. La intervención de los funcionarios del Ministerio de Hacienda en los aspectos de la política educativa no siempre era bienvenida en la cartera educativa. Tal como comentó Varela Dalla Lasta con respecto al proyecto de régimen de licencias de la Subsecretaria de Recursos Humanos: ahora estamos trabajando con el proyecto del Ministerio del Interior que está consensuado con el Ministerio de Educación de la Nación, que es un proyecto mucho más coherente, más equilibrado que el de Recursos Humanos y que respeta los que dice la Ley Federal de Educación y los estatutos del docente vigentes 13. Los principales conflictos que se daban en el interior del Poder Ejecutivo en torno al sistema educativo estaban relacionados con las erogaciones del área, los cuales 11 Entrevista realizada en julio de Estos temas se tratarán con mayor detenimiento en los apartados correspondientes (políticas laborales y administración central) 13 Diario La Unión, Educación rechazó el proyecto de Recursos Humanos, 22 de octubre de