ANÁLISIS Y ESTRUCTURA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA Y RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN TRIBUTARIO ESPECIAL

Transcripción

1 ANÁLISIS Y ESTRUCTURA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA Y RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN TRIBUTARIO ESPECIAL Elaboró: Álvaro Uriel Bueno, José Antonio Botero, Luz América Cornejo, Delfina Gaona y Glinys Gómez Fecha de elaboración: julio de 2007 Primera Revisión: Luisa Fernanda Bellini Pérez Fecha de Revisión: agosto de 2007 Segunda Revisión: Comité de Evaluación Sectorial Fecha de Revisión: 13 de septiembre de 2007 Tercera Revisión: Marcela Bautista N. Fecha de Revisión: 23 de octubre de 2007 INTRODUCCIÓN LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA Marco Conceptual Antecedentes El Sector de la Economía Solidaria en el contexto internacional Radiografía del Sector Solidario en Colombia Cooperativas Fondos de Empleados Asociaciones Mutuales Impacto del Sector Solidario en la economía Diagnóstico del Sector Solidario en Colombia Cooperativas de Trabajo Asociado El Sector Solidario en el Plan Nacional de Desarrollo MARCO NORMATIVO Y RÉGIMEN TRIBUTARIO DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA

2 2.1 Marco Normativo Marco Institucional Componentes de la Economía Solidaria Régimen Tributario Especial Antecedentes Normativos aplicables al Sector Cooperativo Principales problemas y/o dificultades en la interpretación y aplicación de las exenciones y beneficios tributarios Avances del Sector Solidario en Materia Fiscal ANÁLISIS COSTO BENEFICIO Determinación de las variables Costo Beneficio Resultados del análisis...41 CONCLUSIONES...45 RECOMENDACIONES...47 BIBLIOGRAFÍA...48 ANEXO 1. NORMAS TRIBUTARIAS APLICABLES AL SECTOR SOLIDARIO

3 INTRODUCCIÓN La Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras estudia el sector de la Economía Solidaria, toda vez que ejerce, control fiscal micro a la gestión que realizan la Superintendencia de la Economía Solidaria, el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria DANSOCIAL- y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas FOGACOOP- y, control fiscal macro a través de la evaluación de las políticas públicas ejecutadas por dichas entidades. Las auditorías practicadas a la Supersolidaria y a DANSOCIAL detectaron deficiencias en su gestión misional. Surgió entonces la necesidad de realizar un análisis de la gestión de dichas entidades frente a las políticas y estrategias para el fortalecimiento del sector de la economía solidaria en Colombia. En el marco de esta labor, la CGR realizó en el 2005 y el 2006 dos mesas técnicas y dos foros deliberativos con la participación del Gobierno, los gremios y la academia, con el objetivo de realizar un diagnóstico del sector y de su marco institucional y regulatorio. Como respuesta a estos espacios surge la necesidad de abordar en el estudio, además del funcionamiento del marco institucional, el impacto que en el desarrollo económico y social del país tiene el sector de la economía solidaria dado el régimen tributario especial que le aplica. De acuerdo con lo anterior, el presente estudio tiene por objetivos, analizar el comportamiento y la participación de la Economía Solidaria en el contexto económico y social colombiano, evaluar el funcionamiento del marco institucional para el apoyo y supervisión del sector y establecer el papel de las exenciones tributarias en el cálculo de la relación costo-beneficio que para la sociedad representan, en materia de tratamientos tributarios diferenciales

4 El documento consta de cuatro capítulos. En el primero se observa de manera general el marco conceptual del sector solidario, su desarrollo a nivel internacional y regional y la radiografía y diagnóstico del sector en Colombia en cuanto a sus antecedentes, evolución, aporte económico, y debilidades y fortalezas. En el segundo capítulo se hace un análisis del régimen tributario especial de la Economía Solidaria en Colombia y la evolución del marco normativo donde se da cuenta de la juridicidad y de las debilidades y fortalezas del marco institucional del sector. En el capítulo tercero, se presentan los resultados del análisis Costo-Beneficio del sector de la Economía Solidaria a partir de la relación cuantitativa entre los costos fiscales e institucionales y los beneficios sociales que representan los tratamientos diferenciales en el régimen tributario. Por último, el capitulo cuarto contiene las conclusiones y consideraciones sobre el sector. 1. LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA 1.1 Marco Conceptual Existe una variada gama de formulaciones y definiciones teóricas a nivel internacional para agrupar en un universo único a todas aquellas organizaciones que desde sus bases doctrinarias y sus fines sociales, no se pueden reconocer como pertenecientes al sector público o al sector privado; entre las más conocidas están las de Sector Social, Tercer Sector y Sector Solidario. Sin embargo, más allá de la definición, el punto de partida para que pueda hablarse de un universo o sector no lucrativo está en las características que deben reunir las organizaciones. Estas características son 1 : 1 En este sentido se remite al análisis que realizó la Universidad Johns Hopkins de Estados Unidos sobre el sector no lucrativo. En, Katime O., Abraham y Sarmiento R. Antonio José: Hacia la construcción del Derecho Solidario en Colombia, Dansocial, 2005, p

5 1. Que sean instituciones libremente emanadas de la sociedad civil 2. Que sean instituciones sin ánimo de lucro 2 3. Que sean instituciones con el objetivo de trabajar por el bienestar general Se trata entonces de organizaciones de iniciativa privada, donde prima el desarrollo de actividades en interés de la comunidad frente al objetivo de acumular beneficios económicos con unos principios y valores entre los que sobresale el de la solidaridad. En Colombia existen múltiples formas asociativas que reúnen estas características pero que solo adquieren un marco regulatorio que se inicia con la Constitución de 1991, lo cual no significa que cada forma asociativa no cuente con sus propias normas, como es el caso de las corporaciones, fundaciones, asociaciones, así como las cooperativas, los fondos de empleado o las asociaciones mutuales. Mediante la Ley 454 de 1998, se determinó el marco conceptual actual donde se define a la economía solidaria como el sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanísticas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía. Igualmente, se declara de interés común la protección, promoción y fortalecimiento de las cooperativas y demás formas asociativas y solidarias de propiedad como un sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la 2 Ley 79 de 1988: Se presume que una empresa asociativa no tiene ánimo de lucro, cuando cumpla los siguientes requisitos: 1) Que establezca la irrepartibilidad de las reservas sociales y en caso de liquidación, la del remanente patrimonial y 2) Que destine sus excedentes a la prestación de servicios de carácter social, al crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de los mismos en proporción al uso de los servicios o a la participación en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en su valor real

6 equitativa distribución de la propiedad y del ingreso y a la racionalización de todas las actividades económicas, en favor de la comunidad y en especial de las clases populares. En la misma ley se definen las características de las entidades que pertenecen a la Economía Solidaria las cuales permiten su identificación y agrupación como son: 1) Empresas que contemple el ejercicio de una actividad socioeconómica tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario; 2) Tener establecido un vínculo asociativo; 3) Ausencia de ánimo de lucro movida por la solidaridad, el servicio social o comunitario; 4) Garantizar la igualdad de derechos y obligaciones de sus miembros sin consideración a sus aportes; 5) Establecer un monto mínimo de aportes sociales no reducibles, debidamente pagados, durante su existencia; 6) Integrarse social y económicamente, sin perjuicio de sus vínculos con otras entidades sin ánimo de lucro que tengan por fin promover el desarrollo integral del ser humano. EL sector solidario en Colombia está conformado en general por dos tipos de organizaciones de acuerdo con el tipo de actividades que desarrollan: 1. Organizaciones de la Economía Solidaria, que adoptan una estructura empresarial, como por ejemplo las cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones auxiliares de la Economía Solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas y las empresas asociativas de trabajo, entre otras Organizaciones con carácter asistencial o gremial no empresariales como es el caso de los sindicatos, corporaciones, fundaciones y asociaciones, juntas de acción comunal y grupos de voluntariado entre otras. 3 Ley 454 de 1998, Artículo6 parágrafo 2º - 6 -

7 El universo de análisis del presente trabajo, son las organizaciones de la Economía Solidaria que son vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria, específicamente las cooperativas, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales. 1.2 Antecedentes Hacia mediados de los noventa, la Economía Solidaria tenía presencia en diversos sectores económicos del país como el de la construcción, transporte, educación, agrícola, comercio y servicios, entre otras. Para 1997, existían además tres bancos cooperativos y dos aseguradoras cooperativas. La crisis económica y financiera que vivió el país desde 1997, conjuntamente con debilidades especificas del sector cooperativo como ausencia de un seguro de depósitos para los ahorradores de estas entidades, de políticas de medición del riesgo, de esquemas de regulación y supervisión adecuados y la imposibilidad de acceder a apoyos transitorios de liquidez, llevaron a un deterioro de sus indicadores financieros (deterioro de la cartera, liquidez y rentabilidad) y a la consecuente intervención del sector por parte del Estado, en cabeza de del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas 4 - DANCOOP-, la Superintendencia Bancaria y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras FOGAFIN- 5. Las cifras demuestran la crisis del sector. Entre 1997 y 1998 el número de entidades decreció de a 3.479, correspondiendo la mayor parte a las cooperativas de ahorro y crédito y multiactivas con sección de ahorro y crédito. El número de asociados decreció de a , los activos pasaron de $ 4.1 billones a $3.9 billones y los excedentes pasaron de $ millones a $ millones equivalente a una disminución 4 Luego se transformo en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria DANSOCIAL a través de la Ley 454 de Con base en Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Antecedentes de la venta de Megabanco - 7 -

8 del 41%. El resultado neto de la crisis significó la pérdida del 44% del patrimonio de las cooperativas,...diluido en un torrentoso río de quiebras, intervenciones, fusiones e incorporaciones y liquidaciones que afectaron a las organizaciones más dinámicas del modelo. 6 Por su cobertura nacional, volumen de activos y número de asociados, la forma asociativa más visible eran las cooperativas y dentro de estas las cooperativas financieras. Para 1997, el movimiento cooperativo movilizó más del 16% del total del ahorro nacional. 7 Es por ello que la crisis del cooperativismo financiero 8 entre 1997 y 1998 tuvo tantas repercusiones sociales. Para 1998 se había ordenado la liquidación de 49 cooperativas financieras, la intervención de nueve y más de 700 oficinas cerradas, todo lo cual arrojó más de ahorradores afectados. 9 Dentro del proceso de intervención del cooperativismo financiero, con el objeto de proteger ahorradores y los dineros de aportantes, FOGAFIN realizó un proceso de saneamiento y capitalización con Coopdesarrollo, consistente en una integración económica con Bancoop, Cupocrédito, Coopsibate y Megabanco en su ultima etapa, que significó un total de apoyos otorgados por más de $ millones Pérez Valencia, Gonzalo: op. Cit. P Pérez Valencia, Gonzalo: Cooperativismo y Economía Solidaria en Colombia Pedagogía de una Crisis y Derroteros en el Siglo XXI. Ediciones Coopetrol Año 2000, página Otras formas asociativas como los fondos de empleados o las asociaciones mutuales, no fueron afectados por la crisis, salvo aquellas que tuvieran depósitos e inversiones en las entidades afectadas 9 Padilla Piraquive, Martha Rocío y Atehortúa Cruz Adolfo León: Crisis del cooperativismo financiero en Colombia , U. Pedagógica, 2005, p El principal activo de Coopdesarrollo en liquidación eran acciones de Megabanco S.A., equivalentes a una participación del 94,5% y la mayor acreencia es la deuda con Fogafin por aproximadamente $ millones. El pasivo de Fogafín con Megabanco era de aproximadamente $84.000, para un total de ayudas por $ aproximadamente. En mayo de 2006, en cabeza de Fogafín se ofreció en venta las acciones de Coopdesarrollo en liquidación mediante oferta pública. El consorcio ABV conformado por el Aseguradora Alfa, Banco de Bogota y Grupos y Valores presentaron la mayor oferta por $ , quedando con el control de Megabanco. Con la operación Fogafin - 8 -

9 De manera simultánea con la intervención a las cooperativas financieras, el Gobierno adecuó el marco institucional del sector solidario antes las deficiencias observadas en la crisis a través de la Ley 454 de El DANCOOP se transformó en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria DANSOCIAL- encargado de dirigir la política estatal para la promoción, planeación y fomento de las organizaciones de la Economía Solidaria, se crearon la Superintendencia de la Economía Solidaria con el objeto de controlar, supervisar y vigilar las entidades solidarias y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras FOGACOOP- encargado del seguro de depósitos del sector financiero cooperativo. A parir de la adecuación del marco institucional, mejoró la confianza del público y los usuarios en el sector solidario, esto reflejado en el mejoramiento de los indicadores financieros y en el número de asociados. A finales de 2006, existían un total de entidades del sector de la economía solidaria, de las cuales son cooperativas, fondos de empleados y 227 asociaciones mutuales y con asociados. El total de activos de las entidades de la economía solidaria llegó a los $17.1 billones, de los cuales $13.9 billones pertenecen a las cooperativas (81%), $3 billones a los fondos de empleados (17%) y $309 mil millones a las asociaciones mutuales (2%). Adicionalmente, el sector de la economía solidaria genera cerca de empleos bajo el régimen laboral en forma directa El Sector de la Economía Solidaria en el contexto internacional El aumento de necesidades insatisfechas induce siempre de forma especial la creación y afiliación a cooperativas. Parece normal que este tipo de empresas aparezca recibió los recursos invertidos en el salvamento de Coopdesarrollo y quedaron recursos remanentes por más de $ millones. 11 Confecoop: Sector Cooperativo Colombiano 2006, Resultados de un Compromiso con la Comunidad - 9 -

10 frecuentemente asociado a situaciones de especial exclusión social o económica, tanto en países pobres como ricos, promovida por emprendedores independientes o por muy variados intereses públicos y privados 12. El cooperativismo presenta una gran expansión a nivel mundial tanto en países en desarrollo como en industrializados, agrupando a más de 800 millones de asociados, con un papel importante en el desarrollo social y económico de los países, con impactos regionales, generando empleo y redistribuyendo ingresos y propiedad. En 1994 la ONU estimó que más de millones de personas (la mitad de la población mundial) era asegurado o facilitado por empresas cooperativas 13. Así mismo, el cooperativismo está presente en varios sectores económicos a nivel mundial; por ejemplo, las cooperativas de salud prestan sus servicios en más de 50 países y benefician a 100 millones de hogares en todo el mundo. Las cooperativas de ahorro y crédito atienden a 120 millones de socios en 87 países. Entre los actores principales del sector financiero europeo están los bancos cooperativos que sirven a 140 millones de clientes, emplea a más de personas y tienen una participación de mercado de aproximadamente 20%. En la mayoría de los países de Europa Central y Oriental, la participación de las cooperativas en el mercado oscila entre el 20% y el 30% y tienen particular fuerza en las zonas rurales 14. Existen casos exitosos que dan muestra del papel que desempeña en la economía y en beneficios para la comunidad. Actualmente, en China, el 70% de la población vive en zonas rurales donde se observan problemas tales como ingresos estancados, deterioro de los servicios públicos, gobiernos locales con excesos de personal e ineficientes, degradación del medio ambiente, 12 Coque Martínez Jorge, El Cooperativismo rural en zonas desfavorecidas: una panorámica de los orígenes y situación actual en África, Asia y los antiguos países socialistas del Este de Europa. Cuadernos de Desarrollo Rural, No Pontificia Universidad Javeriana, Bogota, El cooperativismo en el mundo. ACI Américas, Cifras obtenidas del Informe de Gestión, Confecoop

11 aumento de la delincuencia e incremento de protestas. Para subsanar esto se han creado las Cooperativas de Crédito Rural CCR- que se han convertido en un importante componente del sistema financiero en China 15. Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo del Oeste ( ) en el cual se han invertido US$ millones 16, las cooperativas juegan un papel importante en la prestación de servicios de salud rural, con 119 millones de usuarios. En Estado Unidos y Canadá, el sector de la economía solidaria tiene una fuerte presencia en diversos sectores y vertientes manifestadas en centros académicos, programas sociales y convenios de desarrollo para poblaciones marginadas en diversos países. Por ejemplo, en el sector financiero, la Nationwade es una de las más grandes aseguradoras del mundo que promueve recursos para la terminación de proyectos profesionales o personales, cajas de ahorro para el retiro laboral o financiamiento para la adquisición de vivienda, vehículos y seguros de vida entre muchos otros servicios. En el ámbito académico, Universidades como la Estatal de Kansas, la University Cornell, la Universidad de California y la Universidad de Wisconsin, en Estados Unidos o la Universidad de Victoria y la Universidad de Saskatchewan en Canadá, son instituciones que han desarrollado programas académicos y centros de investigación sobre las cooperativas, lo que demuestra la vigencia e importancia del tema 17. Las cooperativas también tienen importante participación a nivel mundial en el sector financiero, en la prestación de servicios públicos, de salud y vivienda y hacen un importante aporte a las economías en diferentes sectores. 15 China: Riqueza y Pobreza Extrema, Dale Jiajun Wen. La Haine. Prensa UNT/CCURA www. aporrea.org 21/05/ La Política Económica y Social de China, Embajada de la República Popular de China, presentado en el IX Congreso Nacional Cooperativo, Confecoop, Cartagena, Septiembre de Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Contexto internacional", en Fomento Cooperativo en

12 En la rama financiera, en el 2006 existían más de cooperativas de ahorro y crédito alrededor del mundo, con más de 172 millones de asociados, activos por US$ 1.1 billones y U$ 904 mil millones en ahorros 18. En Alemania más del 60% de los bancos son de naturaleza cooperativa y agrupan a 15 millones de socios y presta servicios a 30 millones de personas. En Bolivia una sola cooperativa de ahorro y crédito maneja alrededor de la cuarta parte de los ahorros nacionales. En cuanto a su participación en diferentes sectores económicos, en Estados Unidos las cooperativas generan ingresos por más de U$211 billones y el 30% de la producción agrícola es comercializada a través de más de cooperativas. En Japón las cooperativas de consumo ocupan el tercer lugar en ventas y en Corea las cooperativas agrícolas reúnen a más del 90% de los productores rurales. En Brasil las exportaciones de las cooperativas superan los US$1.300 millones y en Paraguay el 60% de las divisas es fruto de la exportación de producción cooperativa. En Venezuela el aporte de las cooperativas al PIB es del 4.6%, en Argentina es del 6% (solo las cooperativas agropecuarias), en Vietnam es del 8.6% mientras en Kenya es del es del 45%. En servicios públicos, salud y vivienda se tiene que en Alemania existen mas de cooperativas en las áreas de construcción de vivienda y consumo. En Canadá alrededor de un cuarto de millón de personas vive en sistemas de vivienda cooperativa que cuenta con casas En Estados Unidos cerca de cooperativas de servicios eléctricos suministran electricidad a 34 millones de personas y Bangladesh cuenta con más de 79 cooperativas rurales de electricidad, que prestan servicios a más de 25 millones de personas. En cuanto a número de asociados, en Canadá solo el movimiento Desjardins reune a más de 5 millones de socios y el cooperativismo en Estados Unidos cuenta con Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito. WOCCU. Informe Estadístico

13 millones de miembros. En India, el movimiento cooperativo supera los 240 millones y en Japón una de cada tres familias es cooperativista. En Latinoamérica el sector cooperativo reune en Argentina más de 9 millones afiliados y en Brasil más de siete millones. Por otra parte, las cooperativas dan empleo a más de 100 millones de personas en todo el mundo, lo que representa un 20% de lo que aportan las empresas multinacionales en esta materia. Sólo en Europa los bancos cooperativos emplean a más de personas y en Estados Unidos las cooperativas generan cerca de 5 millones de empleos directos Radiografía del Sector Solidario en Colombia El tamaño del sector en términos económicos no está definido claramente debido a que no existe una estadística completa que haga confiable los estimativos realizados. La información respecto de la actividad de las organizaciones de la economía solidaria está dispersa en diversas fuentes tanto privadas 20 como públicas 21. Al finalizar el año 2006 existían en el país entidades de la Economía Solidaria 22, son Cooperativas (76.7%), Fondos de Empleados (20.8%) y 227 Asociaciones Mutuales (2.5%). Ver Cuadro 1 19 Estadística de ACI Américas 20 Los principales gremios que manejan las cifras del sector solidario son la Confederación de Cooperativas de Colombia Confecoop, la Asociación Colombiana de Cooperativas Ascoop- y Asociación Nacional de Fondos de Empleados Analfe-. 21 Entre las entidades oficiales están la Superintendencia de la Economía, el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Superintendencia Nacional de Salud, Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Departamento Nacional de Planeación. 22 Se toman en cuenta las cifras de Confecoop por ser la confederación que concentra la mayor parte del sector cooperativo nacional. No se toman la de otras Superintendencias como la de Economía Solidaria, la de Puertos, la de Seguridad y Vigilancia y la de Salud, por ser segmentadas de acuerdo con la actividad de las entidades que vigilan

14 Cuadro No. 1 Principales cifras de entidades de la economía solidaria a 2006 Cifras en millones de pesos Naturaleza No. Entidades % Activos % Pasivos % Patrimonio % Cooperativas 6, % 13,857, % 8,080, % 5,777, % Fondos de Empleados 1, % 2,958, % 1,941, % 1,016, % Asociaciones Mutuales % 309, % 257, % 52, % TOTAL 8, % 17,125, % 10,279, % 6,846, % Fuente: Confecoop, Informe de Gestión 2006 En el 2006 el total de activos del sector llegó a $17.1 billones, de los cuales $13.9 billones pertenecen a las cooperativas (81%), $3 billones a los fondos de empleados (17%) y $309 mil millones a las asociaciones mutuales (2%). Así mismo, el volumen total de Activos evolucionó favorablemente al registrar un crecimiento del 11.48% con relación al año El sector de la economía solidaria vincula directamente cerca de asociados, lo que representa un crecimiento del 9% comparado con el año inmediatamente anterior. Adicionalmente, genera cerca de empleos bajo el régimen laboral en forma directa. Con respecto a su cobertura, el sector de la economía solidaria tiene presencia en más de 900 municipios del país y en 31 departamentos. Bogotá, Antioquia, Valle, Santander y Cundinamarca concentran alrededor del 80% de los activos, el 82% de los pasivos, el 76% del patrimonio, el 67% de los ingresos, y el 76% de los excedentes. Al analizar el comportamiento del sector en los últimos cinco años, se observa una variación positiva en todos los rubros, en especial en los ingresos, los cuales presentaron un crecimiento del 90.2% ($8.8 billones), seguido por el patrimonio que creció en 74% aproximadamente, los activos en 70.5%, y los excedentes cuya variación fue del 31.7%

15 1.4.1 Cooperativas Cuadro No. 2 Principales Subsectores Cooperativos Año Millones de Pesos Subsectores No. Entidades Activos Pasivos Patrimonio Ingresos Excedentes Asociados Empleados Financiero 209 6,759,635 4,425,781 2,333,854 2,725, ,982 1,744,213 12,809 Otras ,388, ,844 1,405,450 2,260,456 54,874 1,156,585 20,545 Agropecuario 667 1,352, , ,673 5,156,989 44, ,689 9,896 Trabajo asociado ,213, , ,257 3,663,387 19, ,869 15,650 Salud 4 747, , ,578 1,803,161 23,210 39,007 26,330 Transporte , , , ,956 15,535 92,608 19,124 Asegurador 2 348, , , ,831 12,725 1, Educación , , , ,110 1,746 46,252 7,957 Funerario 27 80,682 26,294 54,389 84,059 5, ,718 TOTALES ,857,713 8,080,137 5,777,576 17,205, ,919 3,682, ,924 Fuente: página web Basado en cifras SIAC Confecoop, Superfinanciera, Supervigilancia, Superservicios, Saludcoop, Acemi, Gestar Salud Con base en el Cuadro No.2, en el cual se muestran los subsectores organizados por volumen de activos, se observa que por número de entidades sobresalen las de Trabajo Asociado, que con representan el 47.9%, casi la mitad del total. Sin embargo, por volumen de activos son las del subsector Financiero las que encabezan este rubro, siendo las menos numerosas. De esta manera, el subsector Financiero concentra el 48.8% del total de los Activos del Sector Cooperativo. Con más de tres millones de asociados, el sector cooperativo agrupa más del 8% de la población colombiana, de los cuales casi la mitad se concentran en el subsector financiero. Según el nivel de activos, para el cierre de 2006, el 61.84% de las cooperativas son microempresas (4.253), el 29.20% son pequeñas empresas (2.008), el 6.82% son medianas empresas (469) y el 2.14% son grandes empresas (147) 23. Las 200 cooperativas más grandes concentran más del 75% de los ingresos, los activos y el patrimonio del sector cooperativo, existiendo una diferencia notoria entre este 23 Informe de Gestión 2006, Confecoop, p. 15. La ley 590 de 2000 por la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas define el nivel de activos de una microempresa, pequeña y mediana empresa

16 grupo de entidades y las demás que conforman el universo de más de seis mil que se reflejan en el Cuadro 4. Ver Cuadro No.3 Cuadro No. 3 Comparativo Ingresos, Activos y Patrimonio 200 Principales Cooperativas vs. Total Cooperativas Año 2006 Cifras en miles de millones de pesos Variable Primeras 200 Total % Ingresos 13,608 17, % Activos 11,512 13, % Patrimonio 4,323 5, % Fuente: Revista Colombia Cooperativa, Ascoop Separata Especial Edición No.88 El subsector cooperativo agropecuario está conformado tanto por las entidades que se dedican a la explotación agropecuaria de manera directa, como las que desarrollan procesos agroindustriales, por ejemplo, las cooperativas lecheras, o la comercialización de productos agrícolas. Otras cifras importantes, según Confecoop 24 son:?? En el subsector agropecuario, son cerca de 667 las cooperativas para el 2006 y cuentan con un volumen de activos de $1.3 billones, con crecimiento anual del 12.39%, pasivos por $709 mil millones, patrimonio 644 mil millones, un 21.53% más que lo registrado en 2005, ingresos por $5.2 billones, convirtiéndose así este grupo de cooperativas en las que más aportan al cooperativismo nacional en términos de ingresos.?? Los excedentes del subsector alcanzan $ millones, donde sobresalen principalmente de las utilidades de las cooperativas lecheras, especialmente Colanta y Coolechera que representan el 50% de los excedentes del subsector para Las 24 Ibíd., pp. 21 a

17 entidades del subsector asocian a cerca de personas y generan alrededor de empleos.?? El subsector cooperativo de transporte cuenta con 793 entidades, muestra un comportamiento satisfactorio al finalizar el 2006 y actualmente cuenta con activos por $ millones, que equivale al 6.64% de crecimiento con respecto a 2005 y patrimonio por $ millones, donde el 50% lo representan sus aportes sociales.?? El subsector solidario de salud, está conformado por cuatro entidades de naturaleza cooperativa (Saludcoop EPS, Coosalud, Comparta y Ecoopsos), y cinco asociaciones mutuales que participan como administradoras del régimen subsidiado en salud (Emdisalud, Mutual Ser, Asmet Salud, Emssanar y Barrios Unidos). Existen además entidades donde hay propiedad cooperativa, como es el caso de Cafesalud y Cruz Blanca).?? Tomando los datos de las entidades de naturaleza cooperativa (Saludcoop EPS, Coosalud ESS, Comparta ESS y Ecoopsos ESS), se aprecia que tienen un volumen de asociados de , lo que representa el 1.06% del total de asociados del sector cooperativo. Ese mismo grupo de entidades genera fuentes de empleo, esto es el 22.91% del total de empleados que genera el cooperativismo nacional, el 0.13% de la población económicamente activa del país y el 0.15% de la población ocupada del país. Ver Cuadro No. 2?? Otro subsector que muestra resultados financieros positivos es el Asegurador. Los activos al cierre de 2006 ascienden a $ millones, con un crecimiento anual del 18.77% y con una dinámica superior a la del año 2005, cuando el crecimiento para la variable fue del 14.84%.?? Dentro del total del sector asegurador colombiano en materia de seguros generales (24 compañías), las cooperativas Equidad Seguros Generales y Aseguradora Solidaria,

18 representan, en el caso de los activos, el 3.67%. En seguros de vida, la Equidad Seguros Vida representa el 1.25% de los activos de la compañías de seguros de este tipo en Colombia (20 compañías).?? El subsector en el cual la actividad cooperativa reviste especial importancia es el de servicios financieros de ahorro y crédito, el cual cuenta con 209 entidades. En el 2006 contaba con cerca de la mitad de los activos del sector cooperativo colombiano ($6.76 billones) y de los asociados ( ). La participación de sus activos dentro del total del sistema financiero alcanzó el 4.35%.?? Por su parte el subsector de servicios funerarios es de los más pequeños. A diciembre de 2006, las 27 entidades de naturaleza cooperativa que prestan los servicios funerarios en Colombia, arrojan unos activos por $ millones, un 11.63% más que el año anterior. Su pasivos llegan a los $ millones con crecimiento anual del 7.66%. Su patrimonio es de $ millones, con crecimiento anual del 13.66%. El 22.7% de su patrimonio lo representa el capital social ($ millones).?? El subsector de trabajo asociado alcanza un total de entidades en el 2006, cuyos activos ascienden a $1.2 billones, $310 mil millones más que en 2005, lo que equivale a un crecimiento anual del 34.37%, el patrimonio es de $380 mil millones, registrando un crecimiento anual del 38.42% frente a los $75 mil millones de 2005; los aportes sociales por $ crecieron en cerca de un 62% frente al año anterior.?? El subsector de la Educación cooperativa tiene asociados, genera empleos, sus activos por valor de millones de pesos representa un crecimiento anual del 6.18% y un ritmo de crecimiento de los ingresos de 7.20% anual ($13.375).?? El número de entidades que reportan como su actividad principal la educación al finalizar el 2006 es de 151, distribuidas en 21 departamentos y 61 municipios del país

19 1.4.2 Fondos de Empleados Dentro de la economía solidaria este es el segundo grupo en importancia por su número, entidades al finalizar el 2006, con una participación del 21%. De acuerdo con las cifras financieras, estas entidades muestran resultados positivos y son agentes económicos que ameritan la vigilancia y determinación de políticas estatales apropiadas tanto para su regulación como para el seguimiento de sus actividades. Al finalizar el 2006 el total de activos de estas entidades de la economía solidaria llegó a $3 billones es decir el 17% del valor total del sector ($17.1 billones), el patrimonio por $1 billón representa el 15% del total, los ingresos alcanzaron los $451 mil millones o sea el 2.5%. Así mismo, contribuye en un 15% del número total de asociados ( ) y genera el 6% del total de empleo del sector ( ) bajo el régimen laboral en forma directa Asociaciones Mutuales Las Mutuales como forma organizativa tienen la menor participación dentro del sector (2.5%), pero es evidente que buena parte de las organizaciones solidarias tuvieron su origen en los principios mutualista y algunas entidades generan muy buenos resultados económicos beneficiando un gran número de personas y sus familias. Según cifras suministradas por Confecoop, al cierre de 2006 existían en el país 227 asociaciones mutuales, con un total de activos de $$309 mil millones, equivalente al 2% del total del sector, patrimonio por 52 mil millones e ingresos por $818 mil millones (4.5%). 1.5 Impacto del Sector Solidario en la economía Las empresas solidarias juegan un papel importante en la prestación de servicios, en suplir necesidades a sus asociados, en promover el ahorro y en generar empleo con cubrimiento regional y local contribuyendo a la equidad y a la inclusión social

20 Tomando la variable de ingresos como referencia del nivel de producción de las cooperativas y comparándola con el total de la producción nacional PIB para el cierre de 2006, el cooperativismo equivale al 5.36% 25, participación que presenta una evolución de 9 puntos básicos respecto al año anterior (5.27%) 26. En términos de cubrimiento geográfico, el sector de la economía solidaria en Colombia tiene una gran cobertura y es, en algunos municipios el motor económico de la región. Al finalizar el 2006, el sector tenía presencia en más de 900 municipios del país de todos los departamentos del país. Las cooperativas financieras alcanzan un cubrimiento regional del 22% similar al del sistema financiero tradicional excluyendo al Banco Agrario 27. Otra forma de observar la penetración regional del sector, es tomar como base el Indicador de Aceptación y Difusión IAD- del movimiento cooperativas 28. De acuerdo con los resultados, el IAD en el 2006 para el total nacional de cooperativas es de 1.49 en promedio, con un impacto medio. Con un nivel de impacto bajo se encuentran los departamentos de Magdalena, Choco, Caquetá, Amazonas, Guainía y Vichada. El sector cooperativo se ha posicionado como alternativa para irrigar microcrédito y atender a la población de más bajos ingresos e informales. El saldo total de la cartera bruta del sector cooperativo al finalizar el año 2006 fue de $6.4 billones, que representan el 7.3% de la cartera bruta del sector financiero 29. El número de créditos que conforman este portafolio fue de , determinando así un crédito global promedio del sector 25 Aunque son metodologías diferentes, la contribución al PIB es del orden de 0.84% de acuerdo con los cálculos de Fedesarrollo. Ver Reflexiones sobre el Aporte Social y Económico del Sector Cooperativo Colombiano, Cuaderno No. 15, Confecoop: Sector Cooperativo Colombiano 2006, Resultados de un Compromiso con la Comunidad 27 Con base en Cifras Confecoop. Las cooperativas financieras se encuentran en 246 de los municipios 28 (Número de cooperativas por departamento / Número de habitantes por departamento)* Rango entre 0.0 y 0.5 impacto bajo, entre 0.5 y 1.7 impacto medio y 1.7 y 3 impacto alto 29 Con base en información de Confecoop y el saldo de la cartera bruta de los establecimientos de crédito al finalizar el 2006 ( $86.7 billones) de acuerdo a la Superfinanciera y consultada en septiembre de

21 cooperativo de $3.7 millones. Así mismo, la cartera de las cooperativas financieras fue de $4.9 billones, volumen que representa el 5.46% de la cartera bruta del sector financiero. El sector ha sido un canal que ha permitido fomentar el ahorro en sus asociados. Al finalizar el 2006, el sector cooperativo contaba con asociados y unos aportes sociales (ahorro) de $3.4 billones, para un aporte promedio (ahorro promedio) de $ que representa el 3.61% de los depósitos del sector financiero. Si se toman los depósitos de las cooperativas financieras, estos fueron de $2.6 billones al finalizar el 2006 que representan el 2.76% de los depósitos del sector financiero 30. En materia de generación de empleo, el sector solidario genera empleos bajo el régimen laboral en forma directa. Si se tiene en cuenta que bajo la modalidad de la cooperativa de trabajo asociado los asociados y gestores de las empresas son a su vez quienes aportan trabajo, se tendrían que sumar alrededor de colombianos para un total de empleos, que representa el 2.9% de la Población Económicamente Activa 31 PEA- y el 3.2% de la Población Ocupada 32. Adicional al financiero, existen cooperativas en varios sectores económico. Por nivel de activos, la actividad con mayor participación es la Agropecuaria, seguida por Trabajo Asociado, Salud, Transporte, Asegurador, Educación y por último Funerario. Ver Cuadro No.2 30 Con base en información de Confecoop y el saldo de los depósitos de los establecimientos de crédito al finalizar el 2006 ( $94 billones) de acuerdo a la Superfinanciera y consultada en septiembre de DANE. A diciembre de 2006 la PEA era de personas. Cálculos con base en cifras Confecoop Cálculos con base en cifras Confecoop 2006 y Dane (a diciembre de 2006 la Población Ocupada era de personas). La Encuesta Continua de Hogares del Dane considera trabajando en el sector informal a aquellas personas ocupadas en las empresas con tamaño igual o inferior a diez personas. A manera de ilustración, si se toman los empleos directos de las Cooperativas de Trabajo Asociado y se dividen por las entidades de este tipo, se tiene en promedio 5 empleados por entidad y entrarían dentro del empleo informal. La cooperativas financiera tienen en promedio 61 trabajadores, las agropecuarias 14, las de salud 6.582, las de transporte 24, las aseguradoras 447, las de educación 52 y las funerarias 63. Ver Cuadro No.2 de este documento

22 1.6 Diagnóstico del Sector Solidario en Colombia Como punto de partida del diagnóstico, es importante conocer las fortalezas y debilidades más relevantes de este tipo de organizaciones. Como fortalezas se identifica su naturaleza sustentada en principios y valores, por lo que son modelos de organizaciones democráticas, humanistas y autogestionarias; igualmente, son alternativas para buscar el desarrollo local a partir de los asociados y la comunidad 33. Entre las debilidades mas relevantes se indica que si bien se promueve el control democrático como un principio, en la práctica lo que se da es una escasa participación de los asociados, que se limitan a ser usuarios de los servicios más que a actuar como verdaderos dueños 34. Entre otras debilidades se encuentran escasa integración económica, bajo desarrollo tecnológico y carencia de investigación y desarrollo académico 35. En tal sentido se pronuncia el documento del Ministerio de Hacienda 36 en el cual se percibe que: Los fondos de empleados, como en general las empresas del sector solidario, están expuestos a problemas de distinta naturaleza: en primer término se destacan los de gobernabilidad y la falta de creatividad para minimizar los conflictos de poder... En otros aspectos, las cooperativas tienen un mercado restringido a su entorno. El 92% de ellas están en el sector servicios y solo el 7% en producción y cerca de Dávila L de G. Ricardo, Profesor Titular, Instituto De Estudios Rurales, Pontificia Universidad Javeriana: Presente y Futuro del Cooperativismo Rural de Ahorro y Crédito en Colombia, página web Universidad Javeriana 34 Dávila L. De G. Ricardo, op. cite 35 Ossa Escobar Carlos. Promoción del Sector Cooperativo y Propuesta para el Plan Nacional de Desarrollo. Versión Preliminar presentada en el IX Congreso Nacional Cooperativo, Confecoop, Cartagena, septiembre de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, La Economía Solidaria y los Fondos de Empleados en Colombia, Lemus M., Miguel Ángel, Superintendente Delegado Delegatura para la Supervisión del Ahorro y la Forma Asociativa Solidaria, Bogotá, Octubre de

23 cooperativas exportan un monto que no supera los U$ 250 millones (incluidas las exportaciones de café) 37. Los diversos subsectores de la economía solidaria presentan diferentes niveles de desarrollo y consolidación económica. Es evidente una concentración en dos actividades: las de intermediación financiera que cubre a cerca del 50 % de los afiliados y, otra, la reciente modalidad de trabajo asociado que vincula a cerca de personas. Ver Cuadro No. 2 Las cooperativas financieras tienen una cobertura aún baja en comparación con otros países de la región como Ecuador, Uruguay, Honduras, Costa Rica, Bolivia, Panamá y Chile. Existen 32 municipios que tienen un indicador de penetración demográfica superior al 20%, nivel que evidencia que en estos casos estas entidades son claves en la prestación y acceso de la población a servicios financieros 38. Existe concentración regional, pues tan solo cuatro regiones (Bogotá, Valle, Antioquia, Santander), es decir, el 12.5% del total de 32 departamentos, concentran mas del 50% de las cooperativas en el país, mientras que la experiencia internacional muestra que hay concentración en actividades industriales, de servicios públicos y hacen un aporte importante a las exportaciones de los países. En la actividad financiera, que es considerada como variable estructural para el desarrollo, no pasa desapercibida la acción de las cooperativas 39. Sin embargo, el Banco de la República, en las normas referentes al manejo de la política monetaria, crediticia y cambiaria, excluye a las cooperativas con servicios financieros. 37 Papel de los gremios en el direccionamiento de la economía hacía el comercio internacional. Ascoop. En Segundo Foro Políticas y Consolidación del Sector Solidario en Colombia CGR, Julio de Fogacoop. Boletín Jurídico y Financiero, junio de Penetración a diciembre de Hugo Hernández Grajales, Gerente de Finanzas y Crédito, COLAC

24 Existen además otras actividades que no pueden ejercer las cooperativas como el de las comercializadoras internacionales, el corretaje de seguros, el acceso a cupos de redescuento a través de FINAGRO 40, los recaudos de las EPS y algunas actividades turísticas. Igualmente las cooperativas financieras no vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, no están autorizadas para efectuar operaciones de remesas 41. Según la experiencia internacional, el negocio de las remesas a través de las cooperativas ha sido exitoso. Más de 170 cooperativas de ahorro y crédito en 28 estados con 750 puntos de servicio en los EEUU utilizan el servicio para enviar dinero a 42 países en cinco continentes Cooperativas de Trabajo Asociado En virtud del marco normativo establecido en la ley 79 de 1988, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 468 de 1990 por medio del cual reglamentó el funcionamiento de las cooperativas de trabajo asociado. A partir de entonces, esta forma empresarial cooperativa toma un importante auge, dándose su presencia y participación en diversos escenarios de la actividad económica, desde la producción industrial, hasta la comercialización de bienes y la prestación de servicios. Si bien, esta forma asociativa ha contribuido en parte como una solución al desempleo que vive el país, su naturaleza jurídica que es la de generar fuente de empleo a los asociados trabajadores en ocasiones ha sido desvirtuada por el uso indiscriminado de la 40 A través del Decreto 2172 de 2007, que modifica los estatutos de FINAGRO, se permite operaciones de redescuento sólo a las cooperativas debidamente autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia. 41 El Estatuto Cambiario en su Artículo 58, autoriza intermediarios del mercado cambiario a los bancos comerciales, los bancos hipotecarios, las corporaciones financieras, las compañías de financiamiento comercial, la Financiera Energética Nacional -FEN-, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. -BANCOLDEX-, las cooperativas financieras, las sociedades comisionistas de bolsa y las casas de cambio. 42 WOCCU

25 figura, pues muchas de ellas se han utilizando como empresas de servicios temporales para ejercer intermediación laboral, por lo que las altas cortes han tenido que intervenir en defensa del principio de primacía de la realidad que se ve afectado por estas prácticas. 43 Así las cosas, se puede decir, que uno de los puntos más álgidos de las CTA es la prestación de servicios a terceros a cargo de trabajadores asociados haciendo uso de este tipo de empresa, generalmente para obtener beneficios y prerrogativas exclusivos de las empresas del sector solidario desconociendo derechos de los trabajadores así como impuestos que obligatoriamente deben ser sufragados por las empresas de servicios temporales. De acuerdo con el estudio realizado por García Correal y Tamayo Valencia, en los últimos años el incremento de las CTA ha ido en constante aumento y el 54 % de las cooperativas están prestando servicios directamente para terceros. 44 La problemática respecto de las cooperativas de trabajo Asociado es tan evidente, que el gobierno en relación con la desnaturalización y practicas irregulares de estas cooperativas presentó el proyecto de Ley 002 de donde se propone regular estas formas cooperativas, 43 Op.Cit 44 Universidad Cooperativa de Colombia op. cit. 45 Apartes de la EXPOSICIÓN DE MOTIVOS del Proyecto de Ley No. 02 De Por medio de la cual se regula el Trabajo asociado cooperativo : No se puede negar que este esquema organizacional de trabajo resultaría altamente eficiente en el logro de resultados sociales y económicos, sino fuera por los inconvenientes que se han detectado en su evolución, los cuales obstaculizan su desarrollo y han sido identificados desde su creación, con la Ley 79 de Es así como se han ido consolidando e incrementando en las últimas décadas prácticas irregulares que pueden llegar a desvirtuar los principios de solidaridad, autonomía, autogestión, equidad y protección social que corresponden a la naturaleza y esencia de la figura. Entonces, existe un escenario que exige acciones y políticas públicas tendientes a evitar que estas nuevas modalidades de trabajo se consoliden como instrumentos para desconocer la normatividad laboral o para instaurar prácticas de elusión y evasión de aportes a la seguridad social y, en general, menoscabar la calidad de vida de sus asociados

26 Por su parte, el Ministerio de Protección Social y la Superintendencia de Economía Solidaria, emitieron la Circular Conjunta de 2004 con el fin de hacer una distinción entre las CTA y las empresas de servicios temporales (EST). La Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control de las Direcciones Territoriales del Ministerio de Protección Social, realizó en el visitas a Cooperativas de Trabajo Asociado; como resultado de este operativo fueron requeridas CTA para que entregarán información, se investigaron 961 y se sancionaron 118. En total, más de $419 millones en multas expidió el Ministerio, cuyos recursos que son destinados al SENA. 46 Finalmente el 27 de diciembre de 2006, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4588 por medio del cual regula el trabajo asociado, precisa la naturaleza, las reglas básicas de organización y funcionamiento, determina el régimen sancionatorio y de inspección, vigilancia y control por parte del Estado, así como prohíbe a las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado actuar como empresas de intermediación laboral; así mismo, transfiere la función de registro en la Supersolidaria, que venía siendo asumida por las Cámaras de Comercio. No obstante lo anterior, se hace imperioso aunar esfuerzos por parte de los organismos de inspección, vigilancia y control, para crear otros mecanismos y procedimientos adecuados con el objeto de detectar la existencia de organizaciones bajo el nombre de CTA que desnaturalizan su objeto Boletín de Prensa No 18-07, febrero de La Sentencia C-211/2000 de la Corte Constitucional, marcó un precedente jurisprudencial respecto de las cooperativas de trabajo asociado, así mismo, la Sentencia T-002 de 2006, reiteró los criterios adoptados en las sentencias C-211 de 2000 y T-283 de