Estrategia para la inserción financiera internacional de la Argentina en el marco del Plan Fénix Benjamín Hopenhayn* y Alejandro Vanoli**

Transcripción

1 1 Estrategia para la inserción financiera internacional de la Argentina en el marco del Plan Fénix Benjamín Hopenhayn* y Alejandro Vanoli** Resumen En la formulación original del Plan Fénix, previa a la eclosión del modelo neoliberal en 2001, se planteó la necesidad de producir un profundo cambio en la inserción internacional dependiente de la Argentina, como complemento natural a un cambio de paradigma, que permita la recuperación institucional de nuestro país y un nuevo modelo de crecimiento con equidad. En efecto, el nivel de endeudamiento externo -público y privado-, así como la acumulación de pasivos externos por privatizaciones y venta de empresas, elementos centrales de la estrategia neoliberal, había introducido en la economía argentina un obstáculo estructural para su desarrollo. De ahí que desde los comienzos de la elaboración del Plan Fénix se reconoció la importancia estratégica de reducir y eventualmente remover ese obstáculo estructural para hacer viable una estrategia alternativa, de crecimiento con equidad. Esto llevó a proponer políticas que modificaran la inserción financiera internacional de la Argentina, en particular en lo relativo a la deuda externa. Luego del caos producido por la implosión económica, social y política del modelo neoliberal, en diciembre de 2001, la economía argentina se ha ido recuperando gradualmente. El hecho de reducir en cierta medida la brecha externa mediante la eliminación del atraso cambiario, el control temporal de cambios, la moratoria y posterior reestructuración de la deuda con bonistas, la negociación con los organismos internacionales desde una posición más independiente, entre otros factores, posibilitaron la recuperación del nivel de actividad económica, en un marco de solvencia fiscal y externa. A pesar de ello persiste una situación social estructuralmente grave, y no se conoce la existencia de un programa de mediano plazo que, dentro de una estrategia de desarrollo nacional, oriente la adopción y aplicación de políticas para una trayectoria de crecimiento vigoroso con equidad social. En este documento, después de un sintético diagnóstico de la inserción financiera internacional de la Argentina en el presente, y luego de la culminación exitosa de la negociación con los tenedores de bonos, se presentarán propuestas concretas vinculadas con las negociaciones financieras internacionales y las políticas que afectan al sector financiero externo. Asimismo, y como complemento necesario de esas propuestas, se presentarán los elementos de una estrategia para la formación de un mercado de capitales interno que contribuya a captar y canalizar ahorro interno genuino y que responda a las necesidades del desarrollo nacional. Introducción Desde las primeras reuniones que llevarían a la elaboración del Plan Fénix antes aún de la implosión del modelo neoliberal- se planteó la urgente necesidad de un profundo cambio en la inserción internacional dependiente de Argentina, como condición necesaria para el desarrollo económico, social e institucional de la Nación. Más específicamente, se convino en que la enorme deuda externa acumulada, instrumento y resultado de la aplicación a rajatablas de la estrategia neoliberal, se había constituido en un obstáculo estructural que

2 2 era imprescindible remover para salir de la depresión y hacer viable una nueva estrategia de crecimiento con equidad. En los trabajos preparatorios del Plan Fénix se contempló la necesidad de una moratoria de pagos externos, en el marco de una negociación política con el Grupo de los 7, para abrir el espacio de negociación que permitiera reestructurar la enorme deuda externa acumulada, de manera que la carga fuera consistente con las posibilidades reales de pagos de la Argentina. Esa renegociación debería dividirse según la naturaleza de las acreencias y tener determinados objetivos básicos, que pasamos a resumir. En cuanto a la deuda pública con mercados privados ( bonistas ) se planteó una importante quita de capital - ajustada al valor de mercado de los títulos de esa deuda-, con reducción de las tasas de interés y extensión de los plazos de pagos. Para la deuda con organismos financieros multilaterales se proponía acordar un programa de cambios en los perfiles de pagos y de reorientación de los destinos de los nuevos créditos resultantes de la reestructuración, y evitando condicionalidades que fuesen en detrimento de los intereses nacionales. Asimismo, se proponía negociar con las corporaciones multinacionales instaladas en el país la limitación temporaria de sus remesas de divisas al exterior, para coadyuvar a la recuperación de la economía nacional y de la solvencia externa del país. Después del cruento período de caos generado por la implosión del modelo en diciembre de 2001, la economía nacional se fue recuperando gradualmente. La eliminación del abismal atraso cambiario después de una década de convertibilidad con subvaluación de la moneda nacional, el control temporal de cambios, la moratoria de la deuda con acreedores privados externos, así como una firmeza mayor en las negociaciones con los Organismos Financieros Internacionales aunque sin dejar de cumplir los pagos de créditos vigentes- entre otros factores, posibilitaron después de un tiempo una significativa recuperación del ritmo de actividad económica, con estabilidad de precios y con solvencia fiscal y externa. De todos modos persistía, y persiste, una situación social estructuralmente grave cuya atención urgente requiere, como uno de los pilares de un indispensable programa de transformación productiva y distributiva, de una estrategia definida para una nueva inserción internacional financiera de la Nación. En efecto, en sucesivas reuniones y documentos del Plan Fénix aun antes de la propuesta oficial de Dubai- se insistió en la necesidad de profundizar políticas autónomas y sustentables que tiendan a asegurar el equilibrio externo, incluyendo escenarios de reestructuración de la deuda en cesación temporal, con quitas nominales del orden del 70% de la deuda. Cabe notar que nuestras propuestas se integraron hacia mediados de 2002 en

3 3 un ejercicio de consistencia de las políticas del Plan Fénix que arrojó fuertes similitudes con el resultado de las principales variables macroeconómicas del último trienio, aunque con diferencias sustanciales en cuanto a las variables sociales, pues suponía entre otras cosas una rápida erradicación de la indigencia y una fuerte reducción de la pobreza, en que la realidad registrada dista mucho de las magnitudes del ejercicio de consistencia.. En mediados de 2005, en un escenario de vigorosa recuperación económica, y luego de la culminación exitosa de la negociación de la deuda pública externa con acreedores privados, la Argentina sigue enfrentando múltiples y complejos desafíos para entrar en un programa sostenido de crecimiento con equidad. Entre ellos, la necesidad de cambiar sustancialmente su inserción financiera internacional, en un mundo de intercambios dominados por la globalización financiera. En este documento ensayaremos actualizar nuestras propuestas vinculadas con las negociaciones necesarias para instituir esa nueva inserción internacional financiera de la Argentina. En tal sentido se incluyen propuestas en lo que hace a las relaciones con los organismos financieros multilaterales y otros acreedores, endeudamiento del sector privado, controles selectivos de capital, promoción del ahorro interno y necesidad de desarrollo de un mercado de capitales. Las mismas tienen por objetivo minimizar las brechas externa, fiscal, y social que afectaron a la Argentina en las últimas décadas, transformar la deforme estructura productiva y distributiva heredada, y contribuir, en suma, a crear las condiciones necesarias para la adopción e implementación de un programa nacional de crecimiento con equidad. I. Relaciones con los Organismos Multilaterales de Crédito Diagnóstico La relación con el FMI debe analizarse desde una doble perspectiva: desde el punto de vista del Organismo como acreedor de la Argentina, y en su carácter de virtual auditor del país en los últimos treinta años. Como acreedor, es notorio y notable que el FMI se constituyera en la principal fuente de financiamiento de Argentina en 2.001, año de una rápida y enorme fuga de capitales que anticipaban que el modelo rentístico financiero de la convertibilidad neoliberal se acercaba a su implosión. Vale la pena destacar que desde entonces Argentina llegó a ser el tercer país en cuanto a exposición crediticia, sólo superada por Brasil y Turquía.

4 4 Evolución del flujo de fondos con los Organismos Internacionales En millones de dólares FMI (En-Ab) TOTAL DESEMBOLSOS CAPITAL PAGADO CAPITAL NETO (40) (654) (827) (729) (101) (2.043) (1.481) INTERESES PAGADOS FLUJO NETO ANUAL (314) (918) (1.029) (1.422) (752) (2.596) (1.621) BID BIRF DESEMBOLSOS CAPITAL PAGADO CAPITAL NETO (520) 298 (161) INTERESES PAGADOS FLUJO NETO ANUAL (1.002) (273) (584) (25) 822 DESEMBOLSOS CAPITAL PAGADO CAPITAL NETO (1.161) (1.014) (90) (299) INTERESES PAGADOS FLUJO NETO ANUAL (249) (93) (1.673) (1.377) (331) (416) (220) TOTAL DESEMBOLSOS (1) TOTAL CAPITAL PAGADO (2) CAPITAL NETO (1) - (2) (2.411) (813) (2.281) (1.666) TOTAL INTERESES PAGADOS FLUJO NETO TOTAL (4.098) (2.398) (3.498) (2.062) N.B. Desembolsos: Fondos acreditados a la Argentina por el organismo correspondiente: FMI, BID, BIRF (Banco Mundial). Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Economía.

5 5 En septiembre de la Argentina suspendió el programa de la facilidad ampliada (EFF) convenida con el FMI el año anterior. La suspensión del acuerdo fue vital para limitar las condicionalidades y presiones cruzadas del FMI 1, que afectaban la renegociación de la deuda con los bonistas y, más aún, comprometían la recuperación de la economía e insistía en reformas estructurales del modelo neoliberal, y por tanto incompatibles con un programa de crecimiento con equidad. Esa suspensión, que permitió un mayor margen de maniobra tanto en la reestructuración de la deuda con bonistas como en el manejo macroeconómico, ha tenido un costo: la Argentina viene abonando todos los vencimientos de capital e intereses con el Fondo y gran parte de los vencimientos del Banco Mundial y el BID-, financiándolos básicamente con superávit fiscal y colocaciones en el mercado interno. Más allá de las críticas efectuadas por la Oficina de Evaluación independiente creada en el propio FMI para analizar los errores incurridos por esa organización en el caso argentino, el problema de fondo es que hace tiempo que en este caso como en otrosel FMI se ha alejado y se continúa apartando de los fines establecidos en sus Estatutos fundamentales, tanto durante la Convertibilidad, como en la post crisis y en la actualidad. En particular cabe recordar el punto v) del Artículo 1 del Acuerdo Constitutivo del Fondo: Infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición temporalmente y con las garantías adecuadas los recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional En la realidad el FMI financió y propició como auditor políticas insostenibles a lo largo de los años 90, se despegó de la Argentina después de estallada la crisis, y evitó un desahogo financiero cuando era imprescindible fortalecer la posición de reservas para estabilizar la economía nacional. Todo ello con el agravante de impulsar medidas como la libre flotación de la moneda nacional en febrero de y la derogación de la ley de emergencia económica, propiciar el endeudamiento público compulsivo para eliminar el corralón, la privatización de la banca pública, la eliminación de la prestación básica universal del sistema previsional, una reforma laboral que haría más precario el empleo, entre una serie de medidas insensatas, dogmáticas y abiertamente favorables a poderosos intereses financieros y corporativos 1 En abril del año pasado propusimos considerar la alternativa de salir del acuerdo con el FMI para evitar las presiones cruzadas y las condicionalidades inaceptables. Ver B.Hopenhayn y A.Vanoli: La reestructuración de la deuda pública argentina en el marco del Plan Fénix, Seminario Interdisciplinario Deuda y Sociedad, Plan Fénix, abril 2004,

6 6 internacionales. Además los funcionarios del FMI tuvieron durante la reciente renegociación de la deuda con bonistas una actitud abiertamente favorable hacia los acreedores privados, en desmedro del equilibrio entre deudores y acreedores que disponen sus Estatutos, circunstancia agravada con su prédica post-reestructuración a favor de una minoría de tenedores que se mantuvieron afuera del canje que terminó siendo aceptado por más de las tres cuartas partes del total. En la actualidad los funcionarios del FMI siguen presionando por un aumento desmedido del superávit fiscal, y por otro lado en forma contradictoria requieren la eliminación de las retenciones, ajustes en las provincias y otras condiciones abiertamente apartadas de sus funciones estatutarias, no sólo en el caso de los bonistas que se auto excluyeron del canje concertado, sino también presionando por aumentos de precios en los servicios públicos privatizados, lo que implica abogar por mayores ganancias de empresas privadas, aunque ello ponga en peligro la difícil estabilidad de precios lograda en los últimos tiempos Propuestas Es imprescindible negociar un programa con el FMI sobre bases macroeconómicas y estructurales que sean compatibles con un plan sustentable de crecimiento con equidad. Esto deberá incluir el refinanciamiento a mediano plazo de los vencimientos de capital de los próximos tres años con el FMI, a efectos de limitar las transferencias netas al exterior, y evitar que la saturación de la demanda del sistema financiero local genere presiones en la tasa de interés o en la recaudación que afecten el nivel de actividad. El FMI debe refinanciar los vencimientos eliminando el riesgo de renovación que ha introducido en estos años, aumentando los plazos de las líneas de financiamiento sin exigir condicionalidades incompatibles con los objetivos expuestos. En tanto y en cuanto no haya un acuerdo pleno sobre las características del acuerdo, se podría, como alternativa menos favorable, acordar el refinanciamiento de un margen menor, como ser un 70% de los vencimientos, sin condicionalidades estructurales. Estimamos que un desendeudamiento con el FMI que implique refinanciar un 70% de los vencimientos llevaría la deuda con el FMI al cabo de un quinquenio a un monto del orden de US$ millones, importe claramente superior al stock histórico de deuda con el FMI durante el período de la convertibilidad.

7 7 Deuda de Argentina con el FMI M i l l o n e s d e U S D dic-84 dic-85 dic-86 dic-87 dic-88 dic-89 dic-90 dic-91 dic-92 dic-93 dic-94 dic-95 dic-96 dic-97 dic-98 dic-99 dic-00 dic-01 dic-02 dic-03 dic-04 Fuente: Elaboración propia en base a FMI Un desendeudamiento progresivo con el FMI sólo puede ser asumido en el marco de un proceso de crecimiento sustentable con equidad. Esto implica que se puedan a) obtener fondos en condiciones financieras similares a los vencimientos pagados. Si se compara el costo de los préstamos del FMI con el costo financiero actual del nuevo endeudamiento al mismo plazo, actualmente la deuda con el FMI no es mas barata que la de mercado. Además esta deuda no implica condicionalidades b) los pagos al FMI deben hacerse sobre la base del cronograma mínimo obligatorio, negociando un alargamiento de los plazos c) que el FMI se comprometa a un refinanciamiento del 100% de los vencimientos e incluso de nuevos desembolsos en caso de algún shock exógeno que dificulte el cumplimiento del programa financiero. Esto no implicaría sino devolver al FMI la histórica función compensatoria y anticíclica que nunca debió abandonar. De no poderse llegar a un acuerdo consistente con las posibilidades y necesidades de la economía nacional, se considera factible en el contexto actual seguir cancelando los vencimientos que constituyan pagos obligatorios, con una combinación de adelantos del Banco Central y financiamiento en el mercado financiero local, en función de las condiciones del mercado monetario y cambiario. Esto implica que desendeudarse con el FMI no implica necesariamente un desendeudamiento en términos absolutos ya que se remplaza esa deuda con otras fuentes si las condiciones financieras corregidas por el costo de las condicionalidades así lo exige.

8 8 Consideramos que durante este año y el próximo sería posible seguir efectuando cancelaciones sin ingresar en un nuevo acuerdo con el Fondo, sin que ello ponga en riesgo la recuperación de la economía nacional. No obstante, en tanto y en cuanto el proceso de desendeudamiento con el FMI pueda implicar riesgos de turbulencias fiscales, externas, monetarias o financieras, Argentina podrá suspender los pagos al FMI hasta negociar con el Organismo un acuerdo sobre bases justas y sustentables. La refinanciación de vencimientos de capital debería también negociarse con el BID y el Banco Mundial. En este último caso habría que negociar la refinanciación de créditos de apoyo financiero y reforma estructural, transformándolos en financiamiento de infraestructura y reconversión productiva. Conviene plantearse en la negociación el objetivo de considerar inaceptable la condicionalidad cruzada de los créditos del Banco Mundial y el BID con el mantenimiento de un acuerdo con el FMI. Por otra parte se debe seguir apoyando vigorosamente el establecimiento de parámetros de negociación comunes con el MERCOSUR y otros países de la región. En este sentido habría que seguir avanzando en una posición concertada, que incluya la redefinición del concepto de superávit primario, considerando como inversión pública las partidas destinadas a infraestructura económica y social (energía, transportes, comunicaciones, educación, salud). II. Tratamiento del resto de la deuda pública 2 Diagnóstico Con la reestructuración de la deuda externa pública se logró un importante avance en el alivio del obstáculo estructural que un proceso irresponsable de aumento de los pasivos externos había instalado en la economía argentina. La Argentina culminó exitosamente la renegociación de la deuda con los tenedores privados de bonos en divisas externas, en términos aceptados por una altísima proporción de los tenedores de esos bonos. Más allá del éxito en números y proporciones, es destacable que por primera vez en décadas la Argentina negoció tenaz y dignamente, en un contexto de virtual soledad más allá de la retórica solidaria- en el ámbito latinoamericano y con el G7 y los Organismos Multilaterales, privilegiando el principio de aceptabilidad por sobre el de sustentabilidad. La importancia de esa negociación se observa al comparar el servicio y la situación de la deuda pública antes y después de la reestructuración. 2 Excluyendo a la deuda con organismos multilaterales, tratada en la sección anterior.

9 9 Servicio de la deuda pública en default en millones de dólares Antes de la reestructuración Luego de la reestructuración Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Economía y Producción Indicadores de Endeudamiento (pre y post restructuración) Servicios de intereses (millones USD) Stock Deuda Pública (millones USD) (1) Exportaciones de bienes (millones USD) Reservas Intern. Líquidas (millones USD) Recursos tributarios (millones pesos) PBI nominal (millones USD) * Servicios de int. / Exportaciones 38% 9% Stock Deuda Pública / Expo. 544% 364% Stock Deuda en mon. extranjera / Expo. 527% 204% Servicios de int. / Reservas int. Líquidas 70% 15% Servicios de int. / Recursos tributarios 22% 10% Servicios de int. / PBI 8% 2% Deuda / PBI 113% (2) 72% 1) Sin incluir títulos que no aceptaron el canje ( Holdouts ). 2) Corrigiendo la deuda de 2001 por el tipo de cambio real de Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía. El cumplimiento de los compromisos de la deuda pública aun después del canje de bonos externos muestra que, más allá de los logros de la negociación, el cronograma de compromisos está en los límites de la sustentabilidad fiscal y externa, lo que requerirá empalmar la recuperación con un proceso sostenido de desarrollo con equidad. Propuestas 1) Club de París. Avanzar en la renegociación de la deuda con el Club de París sobre la base de reducción de tasas de interés y extensión de plazo. Incluso, cabría plantear una quita del 60%, en base a conocidos precedentes.

10 10 Corresponde asimismo plantear un vínculo entre la negociación de esta deuda con la resolución de controversias comerciales que generan perjuicios para la Argentina, como el proteccionismo agrícola de Europa y Estados Unidos, así como la cooperación tributaria para identificar rentas argentinas en el exterior. (lo cual contribuiría a mejorar las cuentas externas y las cuentas fiscales de la República, y por lo tanto su solvencia para atender la deuda externa pública). 2) Bonistas que no se presentaron al canje ( holdouts ). Estos tenedores no se presentaron en forma y tiempo al canje acordado por la gran mayoría de los mismos. Esta posición sólo implica mantener la plena vigencia de la Ley Lo cual no excluye, por supuesto, que países de residencia de esos tenedores compensen, directamente o a través de bancos responsables de mala praxis, a los bonistas individuales afectados, asumiendo así deficiencias regulatorias y de supervisión que permitieron perjuicios dolosos por parte de intermediarios financieros que operaban en las plazas de esos países. 3) BODEN, Prestamos garantizados y otras deudas en pesos 3. El sistema financiero deberá mantener su exposición de estos valores en el nivel actual de aproximadamente un 40% de sus activos, refinanciando íntegramente sus tenencias de préstamos garantizados y BODEN además de las de los nuevos bonos del canje. Las AFJP deberán también refinanciar sus tenencias de deuda pública. En ambos casos -bancos y AFJP- se deberá evitar que, como en la década del 90, cobren elevadas e insostenibles cargas que contribuyeron a castigar sus balances, en perjuicio de los propios ahorristas y al funcionamiento de la economía en general. III. La política futura de endeudamiento público La experiencia de las últimas décadas muestra que no sólo se debe seguir una política de endeudamiento público prudencial, sino que en general se debe asumir nuevas deudas prioritariamente en el mercado interno, en moneda nacional. Las crisis de Argentina y de varios países emergentes se explican en gran parte por el abuso del endeudamiento externo, en especial de corto plazo y con inversores especulativos. Los países desarrollados y muchos países en vías de desarrollo se inmunizaron de 3 Los préstamos garantizados se originaron en la reestructuración de la deuda con el sistema financiero nacional, en el transcurso de la crisis, en diciembre de En 2002, en la transición para salir de la crisis, fueron pesificados, por lo que globalmente tuvieron una quita del orden de los títulos de deuda pública en default. Los BODEN fueron emitidos con posterioridad a la fecha de corte -31 de diciembre de para ingresar en la masa de deuda en default. Los tenedores son básicamente ahorristas que aceptaron las ofertas de salida del corralito y corralón, entidades financieras que recibieron compensaciones por la pesificación asimétrica, el Banco Central por la financiación derivada del rescate de las cuasimonedas. Por otra parte, el BOGAR surgió como título emitido para entregar en canje de la deuda provincial.

11 11 las crisis no solo por políticas macroeconómicas adecuadas y oportunas, sino también por políticas de endeudamiento prudentes, que privilegiaban los préstamos en moneda nacional, evitaban convalidar grandes diferencias de tasa de interés, y mediante licitaciones públicas que doten de transparencia el manejo de la deuda. En la experiencia reciente argentina es de destacar que con la pesificación y el canje la deuda pública en pesos pasó del 3% al 37%, lo cual es un paso muy positivo, que las colocaciones voluntarias para refinanciar vencimientos van profundizando gradualmente. Consideramos que el Congreso Nacional debe reasumir sus obligaciones constitucionales de monitorear montos y usos del endeudamiento. Más aún, conviene establecer un programa de manejo de administración de la deuda pública con control parlamentario, a través de una Oficina Nacional de Deuda Pública, con autonomía funcional y recursos adecuados para implementar la estrategia aprobada por el Congreso, como se hizo exitosamente en los casos de Irlanda, Australia y Nueva Zelandia. Por otro lado, y en el marco de una necesaria reforma tributaria, debe gravarse la renta de instrumentos financieros que están sujetos a imposiciones en países centrales. De esta forma se terminaría con este verdadero e injustificado subsidio a los países centrales, y no se perjudica a los tenedores, salvo que operen desde plazas extraterritoriales ( off shore ). Resulta fundamental también mejorar la cooperación financiera latinoamericana. La reciente creación de fondos estructurales de cohesión en el MERCOSUR es un paso positivo. Se impone además crear un Instituto Monetario del MERCOSUR, y explorar en el mediano plazo la creación de un fondo latinoamericano de reservas y un banco de desarrollo subregional, que podría aprovechar la experiencia subregional (Corporación Andina de Fomento) y de bancos de fomento nacionales como el BNDES de Brasil. IV. Equilibrio de pagos externos y ahorro interno Diagnóstico Durante los años 90 la apertura indiscriminada comercial y financiera, pilares de las reformas estructurales del modelo neoliberal, generó una profunda transformación de la economía nacional. Las consecuentes desindustrialización y extranjerización de la economía provocaron crecientes presiones sobre la cuenta corriente del balance de pagos, no sólo por mayores importaciones, sino también por remisiones de utilidades y dividendos de las empresas externas y el pago de intereses sobre una deuda externa pública y privada en rápido aumento.

12 12 Así, el déficit de cuenta corriente acumulado desde 1992 a superó los US$ 87 mil millones. La evolución de la cuenta de capital muestra que el financiamiento de este déficit significó entre a la suma de US$ 62,6 mil millones, casi el mismo monto del aumento de la deuda pública en 62,7 mil millones en igual período, 4 lo que desmitifica la visión de que la crisis de endeudamiento fue un fenómeno sobre todo fiscal, y lo enmarca en el desequilibrio de cuenta corriente y en la apertura irrestricta de la cuenta capital del peculiar modelo de los años 90. Como puede observarse en el cuadro siguiente, el desequilibrio externo, computando el balance comercial (mercancías y servicios) y las rentas financieros, fue la fuente principal de la crisis externa. 4 Incluso si se computa que en parte el sector público se endeudó para financiar al sistema financiero privado a través de fondos fiduciarios, se observa que el endeudamiento externo privado fue superior al público

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14 Estimación del Balance de Pagos (*) Cuenta corriente Mercancías Exportaciones fob Importaciones fob Servicios Exportaciones de servicios Importaciones de servicios Rentas Renta de la inversión Intereses Crédito Débito (2) Utilidades y Dividendos Crédito Débito Otras Rentas Transferencias corrientes Cuenta capital y financiera Cuenta capital Activos no financieros no producidos Cuenta financiera Sector Bancario BCRA (2) Otras entidades financieras Sector Público no Financiero (2) Gobierno Nacional Gobiernos Locales Empresas y otros Sector Privado No Financiero Errores y Omisiones Netos Variación de Reservas Internacionales Reservas Internacionales del BCRA Ajuste por tipo de pase ITEM DE MEMORANDUM Importaciones CIF Atrasos de intereses del Sector Público (1) Cifras provisorias (2) Incluye intereses vencidos no pagados (atrasos de interés) (*) No corregido por canje de deuda Fuente: Ministerio de Economía y Producción

15 15 Es importante destacar que a lo largo de la década de los 90 coexistió una apertura irrestricta de la cuenta de capital con la supresión anterior de un registro de las operaciones cambiarias del sector privado, lo cual obligó después del estallido de fines de 2001 a rearmar un registro de esa naturaleza sobre la base de información proporcionada por los bancos y empresas, sin que hubiese posibilidad de control efectivo por parte del Banco Central. A diferencia del caso argentino, los países que introdujeron controles selectivos a movimientos de capitales de corto plazo (en general especulativos o golondrina ) erigieron con ellos barreras efectivas para evitar distorsiones en los precios relativos, desequilibrios cambiarios, reducción del ahorro, burbujas de activos y déficit combinado con endeudamiento, y registraron niveles de crecimiento mas elevados y estables. La crisis que implosionó en 2001 impuso la necesidad de un nuevo régimen cambiario, con controles selectivos de capital. Con la progresiva normalización del país, se fueron eliminando algunas restricciones cambiarias. Es destacable que la introducción en su momento de controles selectivos y el mantenimiento de una paridad cambiaria realista han sido pilares de la estabilidad macroeconómica y el vigoroso proceso de reactivación de estos últimos tiempos. No obstante, preocupa que los pagos al exterior por rentas financieras han crecido notablemente en 2.004, alcanzando los niveles de precrisis. Esta situación, junto al aumento del volumen y valor de las importaciones vinculadas en general a la recuperación del crecimiento, ha generado una significativa tendencia a la declinación del superávit de la cuenta corriente, a pesar del notable aumento de las exportaciones. Si bien la deuda externa del sector privado se ha reducido en un 30%, básicamente por reestructuraciones de deuda y capitalización parcial de deudas de casas matrices en bancos locales, subsiste un importante endeudamiento externo privado del sector privado no financiero. Todo ello implica la necesidad de prever medidas regulatorias, macroeconómicas y estructurales, para evitar la reaparición de déficits externos que no puedan ser financiables, dado el contexto internacional y el elevado nivel de endeudamiento externo. 5 Es pues indispensable priorizar el ahorro y la inversión nacionales como motores de un proceso de desarrollo endógeno, como ha ocurrido en los casos exitosos de la historia económica contemporánea. 5 Debe tomarse en cuenta el tradicional comportamiento de pare y siga condicionado por las cuentas externas en la historia económica argentina previa a la convertibilidad.

16 16 Propuestas Se negociará con las principales empresas trasnacionales establecidas en el país normas de desarrollo de proveedores locales y negociaciones tendientes a evitar en el mediano plazo subsanada la actual coyuntura de presiones a la apreciación del tipo de cambio- un nuevo estrangulamiento externo de la economía nacional. Tales negociaciones tenderían a evitar balance de divisas desfavorables en términos de operaciones de comercio exterior, remisión de utilidades y dividendos e intereses. Con el mismo propósito las políticas productivas, comerciales y tributarias deberán promover la inversión y reinversión de utilidades, y desestimular el endeudamiento externo de las empresas, salvo para actividades que directa o indirectamente generen o ahorren divisas. En el sector financiero se debe limitar el descalce de monedas entre activos y pasivos, mantener un sistema financiero en pesos, y evitar de todas maneras la reaparición del fantasma de la dolarización que aceleró el colapso financiero. Otras medidas tendientes a limitar los movimientos financieros especulativos se presentarán más adelante. Por otra parte se deberá, según el caso, denunciar o renegociar en mejores términos los tratados de protección de inversiones, a efectos de que no privilegien indebidamente a los inversores extranjeros ni limiten la soberanía del Estado Nacional de fijar normas prudenciales para la solvencia macroeconómica del país. V. Regulaciones a la cuenta de capital Diagnóstico Es oportuno recordar que el antes citado Art. 6 del Acuerdo Constitutivo del FMI contempló la posibilidad de mantener restricciones a los movimientos de capital, como forma de reducir los riesgos de la recurrente volatilidad financiera que había registrado la historia de las crisis internacionales. Amparados por este Artículo, en la inmediata posguerra un número de países desarrollados liberalizaron rápidamente su comercio internacional pero mantuvieron restricciones tanto al ingreso como al egreso de capital financiero. Estas restricciones se fueron aliviando junto con el desarrollo de mercados de capital local profundos, y también de una adecuada regulación y supervisión financiera. En cambio, muchos países subdesarrollados -entre ellos la Argentina-, en condiciones totalmente diferentes, abrieron su cuenta de capital a mediados de los años 70, lo cual trajo una oleada de endeudamiento, retraso cambiario, y mayores déficits fiscales y comerciales, desembocando como se sabe en crisis financieras y de pagos externos, de cruentas consecuencias económicas y sociales. Tras la crítica década de los 80, a lo largo del

17 17 decenio siguiente algunos países, invadidos por el neoliberalismo y estimulados por el FMI y los sentimientos (!) de los mercados, adoptaron una rápida apertura a los movimientos de capitales externos. Esto tuvo un papel decisivo en la crisis de México en 1994, la de varios países de Oriente en 1997, la de Rusia, Brasil, Argentina y Turquía en los años siguientes. Otros países, como China, Chile y Taiwán, mantuvieron restricciones a los movimientos de capital, con resultados muy superiores en términos de crecimiento y estabilidad macroeconómica. En Argentina, la liberalización financiera de principios de los años 90 provocó, en el marco de la convertibilidad, un masivo ingreso de capital especulativo y una mayor apreciación real del tipo de cambio, lo cual no sólo contribuyó al déficit comercial, sino que también generó un fuerte endeudamiento externo del sector privado. Cuando el déficit de cuenta corriente ya no fue financiable por la dinámica del círculo vicioso de apertura--desindustrializaciónpérdida de recaudación-sobrevaluación cambiaria-endeudamiento, el sobreajuste económico aplicado en la agonía del modelo no pudo frenar un fenómeno de sostenida fuga de capitales, agudizada en 2001 al punto de quiebre sistémico. Advertimos con preocupación que en la presente coyuntura el vigoroso crecimiento de la actividad económica comienza a estimular ingresos de capital no vinculados a la producción y al comercio, sino más bien a la obtención de ganancias puramente financieras. Propuestas 1) Mantener políticas prudenciales y pragmáticas que tiendan a minimizar la cíclica volatilidad financiera externa (aluvión de capitales en el auge y fuga de divisas en la declinación). Para ello se deben reforzar las medidas preventivas -tales como plazos mínimos de permanencia y encajes no remunerados- que hagan más costosos y riesgosos los ingresos de flujos de capital de corto plazo y las bicicletas financieras que compliquen el manejo de la política monetaria y cambiaria, induciendo prociclicidad, burbujas de activos y volatilidad. El mercado financiero argentino aún no tiene la profundidad y transparencia indispensables para absorber estos flujos sin provocar serias distorsiones transmisibles a la economía real, por la vía de la misma volatilidad de los flujos, la apreciación del peso y los elevados diferenciales de las tasas de interés con respecto a los centros financieros internacionales. 2) Aunque los controles sean imperfectos, o por esa misma razón, se requiere extremar los esfuerzos para monitorear y limitar efectivamente las operaciones externas de bancos, agentes de bolsa y otros intermediarios financieros, entre aquellos que procuran burlar las restricciones al ingreso de capitales especulativos del exterior con

18 18 medios tales como calzar operaciones de compras de activos en el país con ventas de activos en divisas en el exterior. 3) La actual coyuntura, en que se procura equilibrar el mercado externo estimulando la demanda de divisas, no debe hacer perder de vista la necesidad de reintroducir superada la actual coyuntura del mercado cambiario- medidas prudenciales que limiten las posiciones de cambios de las entidades financieras y la salida de capital de residentes y no residentes por operaciones financieras. Es indispensable tomar oportunamente las medidas necesarias para evitar la volatilidad financiera que se viene produciendo en los recurrentes ciclos argentinos de endeudamiento y fuga de capitales, lo cual no sólo depende de políticas económicas consistentes, sino también de normas que limiten la capacidad desestabilizadora de movimientos de capitales de corto plazo. Para la efectividad de esas medidas es prioritario mantener y perfeccionar el registro de operaciones cambiarias en el Banco Central, incluyendo las atribuidas a inversiones extranjeras, pues la falta de control informativo reduce la transparencia del sistema y facilita los fraudes. 4) Consideramos asimismo que se debería incorporar a los Estatutos del Banco Central la obligación de efectuar una proyección plurianual de balance de pagos, informando periódicamente al Congreso Nacional sobre el comportamiento del sector externo. VI. Necesidad de estimular el ahorro interno Diagnóstico Para hacer efectiva una estrategia de crecimiento con equidad es indispensable alcanzar y mantener tasas de inversión mucho más elevadas de las que caracterizan la economía argentina de los últimos lustros. En un escenario de corto y mediano plazo de escaso o incluso negativo ahorro externo neto, esas tasas de inversión sólo podrán alcanzarse y mantenerse a su vez con tasas de ahorro interno privado y público- mucho más elevadas. Esa masa de ahorros requerirá también de eficientes mecanismos y canales de absorción y distribución que la orienten, en el caso de los ahorros privados, preferentemente hacia la inversión reproductiva, y en de los ahorros públicos hacia la infraestructura física y social. Como se observa en el gráfico siguiente, la tasa de ahorro interno de la Argentina en relación con el PBI tuvo un marcado descenso desde la crisis de la deuda de los 80, a niveles históricamente bajos. Tales niveles se mantuvieron en los 90 por políticas que compensaban ese bajo ahorro interno con captación de ahorro externo vía apertura financiera con endeudamiento, privatizaciones, tipo de cambio sobrevaluado con altas tasas

19 19 reales de interés,etc 6 -, políticas que, como se sabe, no sólo fueron llevando a niveles insostenibles los pasivos externos de la Nación, sino que generaron expectativas y ofrecieron incentivos perversos al ahorro interno. Así, la tasa de ahorro interno no aumentó en los años de alto crecimiento del PBI de los 90, y al comenzar la declinación de la actividad económica bajó aún mas su nivel. Debe destacarse, sin embargo, que en el último trienio se invierten las proporciones: crecen significativamente los ahorros internos públicos y privados-, al tiempo que el ahorro externo muestra signos negativos (desahorro externo). Evolución del ahorro en Argentina (En % del PBI) Ahorro externo Desahorro externo Fuente: CEPAL La insuficiencia del ahorro interno se agravó por los sucesivos ajustes económicos que, sin lograr reducir los déficits públicos y manteniendo un tipo de cambio altamente sobrevaluado en condiciones de plena convertibilidad, generaron expectativas y condiciones propicias para el atesoramiento en moneda extranjera (fuga de capitales). De todos modos persisten 6 Los textos enseñan que la tasa de interés altera la intertemporalidad del consumo presente y el consumo futuro (ahorro). Según estudios del FMI ( "El Ahorro en una economía mundial en crecimiento", en Perspectivas de la Economía Mundial, mayo de 1995), cerca de 100 estudios para un conjunto de países muestran que no existe sustento en la correlación entre tasas reales positivas y mayor ahorro

20 20 fallas o debilidades de los canales de captación y distribución. En otras palabras, el sistema financiero es ineficiente en su papel de captación de ahorros privados para financiar la inversión, y el mercado de capitales adolece de insuficiente desarrollo y falta de transparencia. Estas debilidades revelan la falta de estímulos regulatorios, problemas de supervisión, naturaleza del sistema financiero, fallas a nivel de intermediarios, y en general imperfecciones o fallas de información y asignación que derivan en mercados muy incompletos. Se establece así un círculo vicioso que tiende a concentrar el sistema financiero en crédito al consumo y acceso privilegiado a los mercados financieros y de capitales sólo para el Estado Nacional, para el circulante de las grandes empresas, y para financiar el consumo de ciertos sectores, en desmedro de la inversión y de las pequeñas y medianas empresas. Las políticas y medidas concretas para estimular el ahorro interno es un tema que, a pesar de su importancia y complementariedad con la recuperación de la solvencia externa, excede largamente el marco y alcances de este trabajo. Sin embargo, no debe dejar de insistirse en la necesidad de adecuar el sistema financiero y el mercado de capitales a fin de que generen -dentro de un marco regulatorio y de supervisión adecuados- mecanismos de oferta, demanda e intermediación que incentiven el ahorro para financiar un aumento de la inversión sobre bases sólidas y estables. En ese sentido se presentan las siguientes sugerencias, en el ánimo de contribuir a la reflexión y a la adopción de políticas consistentes con el necesario estimulo y la canalización adecuada del ahorro interno privado. Propuestas i) Es imprescindible y urgente fortalecer la transparencia y confianza en el sistema financiero con una adecuada regulación y supervisión. Por ejemplo, se deberán estimular las operaciones en moneda nacional del sistema financiero, limitando las operaciones en divisas. ii) Se deberá optimizar la supervisión consolidada, estableciendo mecanismos de cooperación y coordinación efectivas entre los reguladores bancarios, seguros, valores y pensiones, a efectos de proteger a los ahorristas y velar por el cumplimiento de las normas prudenciales. iii) Es muy importante continuar desarrollando e integrando el sistema de pagos bancarios para extender social y geográficamente los servicios financieros, lo cual a su vez permitiría optimizar costos, mejorar la liquidez y dotar de mayor seguridad a las transacciones financieras. En tal sentido la recreación de mecanismos sociales

21 21 tales como el ahorro postal permitirían aumentar el ahorro en los sectores de grupos de menores ingresos que los que están bancarizados. iv) Con respecto a los mercados de capitales resulta fundamental revisar el concepto de autorregulación que, no sólo en la Argentina, sino aun en mercados profundos y desarrollados ha permitido fraudes y escándalos financieros de gran magnitud y con escasas posibilidades de sanción. Es fundamental dotar al Estado de las facultades de penalizar adecuadamente a intermediarios financieros por conductas que vulneren la confianza de ahorristas, lo cual tendría como resultado el fortalecimiento de los mismos mercados. v) Corresponde analizar la recreación de un Banco Hipotecario Nacional que movilice recursos públicos y de las AFJP para dinamizar la construcción de viviendas, con sus múltiples eslabonamientos productivos, y generar un mercado líquido de cédulas hipotecarias como instrumentos atractivos para los ahorristas y de disponibilidad de crédito de más largo plazo y menores costos para los adquirentes de viviendas. vi) En este cuadro de estímulos al ahorro interno cabe incluir otras iniciativas, como la generación de un verdadero mercado institucional de futuros; la integración de los distintos servicios de negociación, liquidación y custodias de valores hoy fragmentados y costosos; la emisión de obligaciones privadas de largo plazo ligadas al CER, para desalentar el financiamiento en moneda extranjera, etc. vii) Resulta fundamental también mantener estrictos límites a la inversión en activos del exterior y en divisas, promoviendo los mercados, bancos e intermediarios e inversores institucionales locales. En tal sentido deben mantenerse restricciones prudenciales, resistiendo las presiones liberalizadoras en los Grupos de Negociación de Servicios e Inversores en el marco del ALCA y la Unión Europea que pueden ser contraproducentes para el desarrollo del sistema financiero local y de un mercado de capitales nacional, pues contribuirían a promover una extranjerización cuyas nefastas consecuencias son historia reciente de la Argentina. Consideraciones Finales La tradicional vulnerabilidad externa de la economía argentina fue llevada al límite de la crisis estructural por la insensata estrategia neoliberal de apertura financiera y comercial con sobrevaluación cambiaria, endeudamiento externo y extranjerización de los servicios públicos, la producción y el comercio. Un cambio importante en la política económica, relacionada en particular con el mantenimiento de una paridad cambiaria competitiva, la

22 22 renegociación de la deuda con acreedores privados y la aplicación de retenciones, así como la resistencia a la imposición de condicionalidades por el FMI, han contribuido a la recuperación del nivel de actividad económica después de una depresión histórica, y a equilibrar el marco macroeconómico. Pero nos encontramos aún en un difícil período de transición hacia la superación de los obstáculos estructurales macroeconómicos, productivos, sociales- creados por el neoliberalismo, Es indudable que subsisten desafíos estructurales y por ende de largo plazo-, tanto de transformación productiva como de recomposición social y de una inserción ventajosa en el mundo globalizado. Para ello es indispensable una reconstrucción integral del Estado. Lo anterior fundamenta la necesidad de adoptar e implementar un programa de desarrollo que asegure crecimiento sustentable y sostenible con equidad. La sustentabilidad de ese programa sigue amenazada por un horizonte no tan lejano- de un nuevo estrangulamiento externo, como lo muestra la rápida disminución de los superávit del balance comercial y la cuenta corriente del balance de pagos. Superar y con el tiempo revertir la vulnerabilidad de la economía argentina a las deficiencias estructurales de su inserción internacional requiere políticas adecuadas, firmes y sostenidas, tanto de naturaleza financiera como comercial. La experiencia enseña que no basta confiar en el mercado manteniendo un tipo de cambio alto y estable con equilibrios monetarios y fiscales. También se requiere una estrategia y políticas concretas que promuevan las exportaciones tradicionales y no tradicionales-, la sustitución selectiva de importaciones y aun el racionamiento de éstas que refleje, no el actual crecimiento desigual, sino un desarrollo socialmente equitativo. Esa nueva inserción económica internacional debiera, por supuesto, privilegiar la integración del MERCOSUR, la Unión Sudamericana y en lo posible latinoamericana sobre bases comerciales pero también financieras, productivas, culturales y sociales. En este ensayo hemos identificado problemas y hemos formulado propuestas que, sin abarcar el vasto y complejo campo de la inserción financiera internacional, se centran en algunas áreas esenciales. En las páginas anteriores se encontrarán esas propuestas. Destaquemos en estas consideraciones finales que seguir negociando firmemente con el FMI implica rechazar el condicionamiento de políticas que sabemos son antagónicas al crecimiento y a la equidad. En lo estrictamente financiero se requiere reestructurar las deudas con los organismos internacionales de crédito, así como con el Club de París, de tal modo que esas fuentes de financiamiento internacional público y multilateral contribuyan al desarrollo argentino y a la recuperación de su solvencia financiera externa, lo cual es de