MICROFINANZAS Y POBREZA: Revisión empírica y conceptual para una estrategia de país Documento de Trabajo M.E.I.L., Nro. 41 1

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1 de país Documento de Trabajo M.E.I.L., Nro HEXAGON CONSULTORES, Mayo, 2008 Hexagon Consultores pone en su consideración el cuadragésimo primer número del Memorando Económico de Investigación Legislativa, M.E.I.L.. En esta edición se presenta un estudio de las microfinanzas en el Ecuador, desde una perspectiva de lucha contra la pobreza, y la generación de una estrategia operativa y legislativa para la profundización financiera, teniendo en mente la generación de esquemas de alianza público-privada para la creación de alternativas financieras para la población más pobre del país, completando el estudio presentado en la edición anterior (Mideros y Salazar, 2008). El documento está estructurado en cinco secciones: La primera sección, desarrolla una presentación conceptual de las microfinanzas utilizando esquemas desarrollados en el Ecuador y por el Consultative Group to Assit the Poor (CGAP); la sección dos, presenta un analiza de la legislación financiera vigente en términos de su pertinencia para el desarrollo de las microfinanzas, las instituciones microfinancieras y la evolución de las tasas de interes; la sección tres, presenta evidencia empírica del microcrédito en el Ecuador, utilizando información de la Encuesta de Condiciones de Vida (5R- 2006). Finalmente, en la sección cuatro se concluye dando lineamientos de políticas para la construcción de una política de microfinanzas y la construcción de alianzas que fomenten la inclusión de la población de menores recursos. HEXAGON CONSULTORES. 1 Equipo de investigación: Andrés Mideros Mora, Alejandro Salazar, Wladymir Brborich y Gabriela Palacio. 1

2 1. Entendiendo las microfinanzas El termino microfinanzas se relaciona con pequeñas transacciones financieras de ahorro y crédito con metodologías adaptadas a personas de escasos recursos económicos (generalmente autoempleados) y con limitado acceso al sistema financiero formal. En un sentido más amplio, es considerada una herramienta de lucha contra la pobreza, generación de ingreso, fomento del consumo, microseguros y manejo de remesas (Hexagon, 2006). Un factor fundamental de las microfinanzas es el desarrollo de metodologías especializadas, donde el contacto y la generación de confianza entre la operadora de microfinanzas y el beneficiario es fundamental para el levantamiento de información y el seguimiento de las operaciones. Las metodologías microfinancieras requieren mayor especialización y trabajo en campo que el crédito tradicional lo que genera costos operativos mayores; adicionalmente, se cree que existe mayor riesgo en el segmento de mercado de las microfinanzas, sin embargo, se ha demostrado que los pobres son mejores pagadores. El desarrollo de tecnologías de última generación para operaciones financieras es uno de los pilares de desarrollo de las microfinanzas, ya que permite disminuir los costos transaccionales, potencializando la profundización financiera y la reducción de tasas de interés. Sin embargo, las microfinanzas no llegan (en la mayoría de casos) a la población más pobre, la que es atendida por programas sociales del Estado o la Cooperación Internacional. En este estudio se pretende definir líneas normativas y operativas para la vinculación de instituciones microfinancieras formales hacia la población más pobre del país, pensando en un esquema de alianzas público-privadas que de sostenibilidad al proceso. El CGAP 2 señala que: Los clientes (del microcrédito) no son solo microempresarios buscando financiar su negocio; por lo general los clientes (del microcrédito) son quienes usan los servicios financieros para manejar emergencias, adquirir bienes para la familia, mejorar sus hogares, mantener un consumo fluido, y 2 Consultative Group to Assit the Poor. Grupo de 33 organizaciones públicas y privadas de financiamiento (agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo, fundaciones privadas e instituciones financieras internacionales) que busca expandir a los pobres el acceso a los servicios financieros. 2

3 cubrir obligaciones sociales. 3 Entre los potenciales cliente de las microfinanzas se encuentran personas en situación de indigencia, extrema pobreza, pobreza y no pobres en situación de vulnerabilidad, donde la capacidad de pago y disponibilidad de garantías es diferente, por lo que se requiere del desarrollo de productos y metodologías especializadas para cada grupo. Pensando en microcrédito, entre las características que este debe cumplir se encuentran: oportunidad, agilidad para la entrega de recursos en el momento que existe la necesidad; levantamiento de información IN-SITU, ya que los clientes de las microfinanzas no cuentan con registros formales es necesario desarrollar herramientas que permitan al oficial de crédito construir la información financiera del solicitante en su hogar y sitio de trabajo; seguimiento y confianza, los clientes de microcrédito no poseen mayor experiencia financiera, por lo que se debe construir una lógica de construcción de confianza (de doble vía) entre el cliente y la operadora que permita generar un crecimiento económico del socio y de los montos de crédito, para lo que se requiere contar con un proceso de seguimiento continuo al uso de los recursos; y, colateral, dentro del microcrédito la garantía real no es indispensable, por lo que se debe construir mecanismos de garantía solidaria y/o priorizar el acompañamiento. Las microfinanzas buscan generar una oferta incluyente de servicios financieros que permitan a sus usuarios obtener herramientas para el desarrollo de actividades productivas, adquisición de activos, estabilizar un nivel de consumo, satisfacer necesidades básicas y generar ahorros que les protejan frente a eventuales tragedias. Los servicios financieros a los que tienen acceso los pobres se desarrollan dentro de la informalidad, lo que involucra altos costos financieros que a la larga ponen a las personas y sus familias en una situación de riesgo e inequidad, y llevan a la exclusión económica y social. El acceso a servicios financieros especializados en sectores de escasos recursos, bajo el nombre de microfinanzas, es una de las herramientas más utilizadas a nivel mundial en la lucha contra la pobreza y la inequidad, ya que dinamiza las economías populares y permite la formación de capital humano, social y físico por 3 3

4 parte de sus beneficiarios, fortaleciendo de esta manera de desarrollo sostenible y sustentable, y generando un mecanismo propio de protección. Por otro lado, se debe entender que la población pobre normalmente está atada a economías de subsistencia, que difícilmente generan una dinámica de crecimiento, y es por esto que las microfinanzas no llegan a la población más necesitada por limitaciones operativas y de riesgo, que hacen dirigir la oferta financiera hacia sectores de economías de acumulación simple o ampliada. A fin de generar un sistema de microfinanzas que llegue realmente a la población más necesitada se requiere del desarrollo y colaboración responsable de diversos actores (públicos y privados), como el que se desarrolla en esta investigación. La constitución de un sistema financiero eficiente ayuda a la formación de micro, pequeña y mediana empresa y la formación de sectores económicos incluyentes que disminuyan inequidad en la concentración de factores productivos y permitan una mejor distribución del crecimiento de la economía en su totalidad. El servicio de un microcrédito de calidad promueve estrategias a largo plazo, de autosuficiencia y producción de riquezas. El crear un sector de intermediación financiera inclusivo, justo y solidario es uno de los primeros pasos hacia un nuevo modelo de desarrollo. El dirigirlos directamente recursos públicos o donaciones hacia microcréditos, puede resultar peligroso, ya que los beneficiarios pueden no sentirse responsables de la devolución de los recursos. Es probable que el intermediario (en esquemas de segundo piso) o el beneficiario final justifique el bajo rendimiento con los defectos de la institución pública, nacional o internacional, que fijó los objetivos y las condiciones, creando problemas de azar moral y selección adversa, lo que afecta la eficiencia y continuidad de los programas de microfinanzas. En este sentido, es necesario crear puentes y alianzas publico-privadas que permitan una profundización financiera sostenible. A continuación se presentan las principales características de las microfinanzas, separando su relación con la formación de microempresa de sus otros componentes, a fin de dejar explícito el hecho de que si bien a las microfinanzas se las 4

5 relaciona con este tipo de emprendimientos, no es su único componente, y el definir un esquema de microfinanzas pensando únicamente en términos de actividades productivas es limitar su alcance y capacidad de ser una herramienta de lucha contra la pobreza en todas sus dimensiones Microfinanzas y microempresa La relación de las microfinanzas se asocian con la generación de microempresas, las que por la generación de autoempleo y vinculación con el sector productivo se relacionan (teóricamente) en forma directa con la reducción de la pobreza. Mediante un cálculo de relación entre la incidencia de la pobreza y el porcentaje de hogares con negocios por provincia en el Ecuador se encuentra un índice de correlación de -0,72 4, lo que sustenta el argumento de relación entre microempresa y menor pobreza. Gráfico 1: Pobreza vs. Microempresa 60% 55% Incidencia de Pobreza 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% Fuente: ECV 5R (2006) INEC Elaboración: Hexagon Consultores Hogares con Negocio Sin embargo, el porcentaje de hogares que poseen negocio a nivel nacional es del 47%, y en el quintil más pobre de la población del 32%. Por este motivo si bien es necesario destinar recursos para la ampliación de microempresa, donde tradicionalmente se exige un periodo de al menos un año de existencia, no es una estrategia que se enfoque a la población más necesitada, sino a personas que cuenten con ciertas capacidades y activos desarrollados. Adicionalmente, se debe 4 Este indicador señala que, dentro de un territorio, mientras más hogares posean negocio propio se espera un nivel menor de incidencia de la pobreza. El valor indica que un punto porcentual de hogares con negocio se asocia con un nivel de incidencia de la pobreza 0,72 puntos porcentuales menor. 5

6 considerar que los clientes de las microfinanzas son familias u hogares cuya dinámica económica no puede ser diferenciada, es decir los ingresos de diversas fuentes se mezclan y se administran para cubrir necesidades inmediatas. Gráfico 2: Porcentaje de hogares con negocio propio 60% 50% 40% 30% 56% 54% 55% 51% 51% 47% 49% 45% 40% 41% 42% 42% 43% 46% 48% 31% 33% 35% 32% 30% 40% 56% 53% 48% 20% 10% 0% Nacional Rural Urbano Amazonía Sierra Costa Bolívar Loja Cañar Carchi Cotopaxi Los Ríos Chimborazo Esmeraldas Pichincha Manabí Tungurahua Azuay Imbabura El Oro Guayas 20% más pobre 2do. Quintil 3er. Quintil 4to. Quintil 20% más rico Fuente: ECV 5R (2006) INEC Elaboración: Hexagon Consultores En este sentido, el enfocar las microfinanzas hacia el desarrollo de negocios existentes (lo cual es necesario) no permitiría alcanzar a la población de menores ingresos (quintil 1). A fin de generar un verdadero impacto se debe considerar la formación de capacidades en términos de: asistencia técnica, para el desarrollo de proyectos e incremento de la productividad; asociatividad, para la construcción de redes que potencialicen la capacidad de producción; innovación, fomentando el desarrollo y acceso a tecnologías productivas; acceso a mercado, generando esquemas de alianza para compras públicas y empresa privada 5 reduciendo la dependencia de intermediarios; generación de emprendimientos, a fin de desarrollar nuevas microempresas asociativas en la población de mayor pobreza; garantías, mediante el desarrollo de esquemas que generen incentivos al sector privado para atender emprendimientos de la población de menores recursos compartiendo el riesgo mediante alianzas público-privadas; y, servicios de microfinanzas, entendiéndolas como uno de los aspectos para el desarrollo de la microempresa. 5 En este sentido iniciativas como el Programa de Inclusión Económica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social son fundamentales para fortalecer la capacidad de impacto de las microfinanzas. Sin embargo, se debe garantizar que estas iniciativas lleguen a la población de menores recursos. 6

7 1.2. Completando las microfinanzas El CGAP 6 señala que el conjunto de clientes del microcrédito además de microempresarios contiene (mayoritariamente) a unidades familiares que utilizan los recursos financieros para atender emergencias, adquirir bienes, mejorar su vivienda y mantener un nivel de consumo fluido. Otra de las limitaciones que comúnmente se hace a las microfinanzas es reducir su concepto al microcrédito, y pero aún al crédito a la microempresa como en el caso ecuatoriano. Si bien el microcrédito permite desarrollar autoempleo, satisfacción de necesidades y cobertura frente a emergencias, otros servicios de microfinanzas como los microseguros, las remesas y el ahorro son factores que permiten reducir la dependencia, generando mecanismos propios de protección y herramientas para que el hogar pueda salir de la pobreza y mantenerse fuera de ella por sus propias capacidades. En cuanto al ahorro, lejos de la creencia generalizada, los pobres ahorran constantemente mediante mecanismos que están a su alcance como el resguardo de activos fijos, insumos productivos, productos agrícolas y/o animales, o bien dentro de grupos asociativos donde los fondos sirven para crédito dentro de su comunidad. Sin embargo, este tipo de ahorro está expuesto a diferentes tipos de pérdida como el robo, el hurto, la pérdida de valor real, la muerte de sus animales y el riesgo moral de quienes manejan los recursos comunales. Adicionalmente, la capacidad de llevar este tipo de ahorro a dinero efectivo es limitada ante una emergencia familiar. Otro de los mecanismos que presentan las microfinanzas es la oferta de seguros especialmente diseñados para proteger a la población pobre de tragedias personales y productivas. 6 Consultative Group to Assit the Poor. Grupo de 33 organizaciones públicas y privadas de financiamiento (agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo, fundaciones privadas e instituciones financieras internacionales) que busca expandir a los pobres el acceso a los servicios financieros. 7

8 1.3. Microfinanzas, Estado y pobreza El desarrollo de las microfinanzas como estrategia de reducción de la pobreza requiere de la participación del Estado para la definición de políticas y la construcción de alianzas con el sector privado que permitan atender a los más pobres en condiciones justas, pero garantizando rentabilidad para las operadoras de manera que el proceso sea sostenible en el tiempo. Adicionalmente, para el éxito de las microfinanzas se requiere de la provisión de servicios no financieros para el desarrollo de capacidades y responsabilidad para el manejo de los recursos. Es en tipo de servicios, en la definición de políticas y la construcción de marco normativo especifico que el Estado debe participar para garantizar el éxito y profundización de las microfinanzas. La vinculación de la población más pobre con las microfinanzas debe pasar un proceso donde la participación del Estado y de los programas de protección social es fundamental. Un esquema de inclusión financiera de los beneficiarios de protección social del Estado, donde la satisfacción de necesidades básicas mediante apoyo directo del sector público por transferencias de dinero, empleo, salud, educación y alimentación, es la primera fase. Una vez logrado cierto nivel de protección, se debe desarrollar mecanismos para la formación profesional, la generación de ahorros y el acceso a créditos subvencionados 7 para la adquisición de activos y desarrollo de actividades productivas propias, que permitan en el tiempo sustituir la asistencia del Estado (transferencias directas) y vincularlas con el sector microfinanciero una vez superadas las condiciones de pobreza estructural y que cada persona pueda por sus propios medios mejorar su calidad de vida 8. 7 La subvención no significa en ningún sentido el desarrollo de banca pública, sino la generación de mecanismos como fondos de garantía y líneas de segundo piso en condiciones preferenciales que generen incentivos al sector privado para atender a los sectores de mayor pobreza, con tasas de interés menores mediante estos esquemas y la oferta de servicios no financieros que disminuyen el riesgo y los costos operativos de las operadoras. En el Ecuador, el recientemente operativo Programa Sistema Nacional de Microfinanzas es la entidad llamada a generar este tipo de mecanismos. 8 Experiencias con esquemas similares a la planteada se enc uentran en CGAP (2006). 8

9 2. Normativa, institucionalidad y tasa de interés 2.1. Marco legislativo 9 En la actualidad el marco legal que rige a las instituciones financieras reguladas que Intermedian recursos incluye normas de mayor o menor categoría, como las siguientes: - Ley General de Instituciones del Sistema Financiero; - Decreto Ejecutivo 354, relativo al cooperativismo en Ecuador; - Codificación de Resoluciones emitidas por la Superintendencia de Bancos y la Junta Bancaria; - Ley de Cooperativas; y, - Normas de supervisión de la Dirección Nacional de Cooperativas del Ministerio de Bienestar Social, que además supervisa a las cooperativas de vivienda, transporte, producción, servicios y consumo. La existencia de dos leyes en competencia, así como la contradictoria reglamentación, sobre todo en lo relativo al cooperativismo, hacen que en el Ecuador, el marco legal vigente para las entidades que hacen intermediación financiera no esté claro ni abarque a todas las instituciones, especialmente para el caso de aquellas cooperativas que canalizan microcrédito. El problema de la regulación y no regulación nace del hecho de que, hasta inicios de este siglo la normativa de la Superintendencia de Bancos no definía el micro crédito sino que lo incluía dentro de los créditos de consumo mediante un criterio puramente cuantitativo de un tope de USD y sin ninguna diferenciación de productos o tecnologías. No fue sino hasta junio del 2002, que la Resolución 457 definió la cartera de micro crédito como: Todo crédito concedido a un prestatario, persona natural o jurídica, o a un grupo de prestatarios con garantía solidaria, destinado a financiar actividades en pequeña escala de producción, comercialización o servicios, cuya 9 Tomado de: Hexagon, 2006 y

10 fuente principal de pago la constituye el producto de las ventas o ingresos generados por dichas actividades, adecuadamente verificadas por la institución financiera prestamista. Así, la Resolución determinó un límite de USD como monto máximo de un micro crédito, y dispuso la no necesidad de que el solicitante presente sus estados financieros, exhortando a analizar más bien la capacidad de pago del deudor y la estabilidad de su fuente de recursos. Posteriormente, en noviembre del 2002, mediante la Resolución 500 se definió como micro créditos debidamente garantizados a aquellos concedidos con garantías reales: hipotecarias o prendarias; y se dejó a libertad de las entidades, la facultad de establecer el monto de crédito a partir del cual exigieran a sus clientes garantías reales registrables y que éstas fueran respaldadas por garantías personales o por bienes del negocio y/o familiares declarados por el deudor, para el caso de micro créditos concedidos sin garantías hipotecarias o prendarias registrables. De esta manera, el país dio pasos importantes en el 2002 en cuanto a normativa y supervisión específica para micro finanzas, gracias al apoyo y a la cooperación técnica proporcionada por organismos internacionales. El centro de dicha cooperación fue la Superintendencia de Bancos, la cual emprendió un programa de reforma estructural en busca de consolidar un sistema efectivo de supervisión, mediante un proceso continuo de valoración de la prudencia con que los intermediarios financieros administran los riesgos y el diseño de un nuevo enfoque fundamentado en la supervisión preventiva, integral, consolidada y basada en riesgos. Este nuevo enfoque permitió que se integraran las actividades tradicionales de análisis financiero, visitas de supervisión y se pudiese efectivamente comenzar a validar la administración de riesgos y la confiabilidad de la información recibida, con el establecimiento de procesos de monitoreo extra situ e inspecciones in situ Vacíos jurídicos Sin embargo, y sin entrar a analizar los costos de aplicación de los nuevos procedimientos, o las capacidades administrativas pertinentes, sino más bien reconociendo los avances, en términos puramente normativos se puede decir que aún persisten falencias para una adecuada supervisión: 10

11 - Existe un problema crónico de información relacionado con las cooperativas de ahorro y crédito que no se encuentran supervisadas por la Superintendencia de Bancos, lo cual no facilita el diseño de alternativas para un posible control; - No progresó favorablemente la implementación del Decreto Ejecutivo 2132 que daba un plazo de 4 años para que todas las cooperativas pasaran al control de la Superintendencia de Bancos; - Está aún en vigencia el Decreto Ejecutivo 354 que ha hecho ambiguo al sistema legal cooperativo; - La Superintendencia de Bancos no cuenta con la infraestructura física y organizacional para reforzar el proceso de supervisión directa; y, - Las cooperativas de ahorro y crédito que van a ser supervisadas no cuentan con un plan de adecuación de su estructura financiera y administrativa. Dentro de estas debilidades regulatorias observadas por los actores del microcrédito, sobresale el Decreto 354, que ha sido ampliamente cuestionado por considerarlo como una norma que contiene artículos contradictorios, confusos y, en algunos casos, ilegales, y que atentan contra los principios internacionales que dan sostenibilidad económica al cooperativismo. Otra mención especial merece el Proyecto de Ley de Rehabilitación de la Producción, cuya original propuesta lo planteaba como una herramienta principal para la rehabilitación de la producción, introducía un nuevo actor en el sistema financiero rural: el Banco Central, a quien le otorgaba la potestad de determinar dónde y en qué condiciones financieras debían dirigirse los créditos de la banca. En su versión original, los artículos 2, 3 y 4 expresaban respectivamente: Las instituciones financieras privadas definidas en el artículo 2 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, deberían colocar en crédito a los sectores productivos, de acuerdo con la nomenclatura de las Cuentas Nacionales, cuando menos el 75% de la totalidad de sus depósitos monetarios ; El saldo de los depósitos monetarios, una vez deducidos los que se han colocado en operaciones de crédito y el encaje bancario legal, deberán ser depositados por las instituciones del sistema financiero privado exclusivamente en el Banco Central del Ecuador y El Directorio del Banco Central del Ecuador establecerá trimestralmente los lineamientos y los 11

12 porcentajes de crédito para las actividades productivas de acuerdo con la nomenclatura de las Cuentas Nacionales, a las cuales quedan sometidas las instituciones financieras privadas. Una de las grandes falencias de estos artículos es introducir las cuentas nacionales (que se usan para agregados macroeconómicos) en temas microeconómicos, lo que evidencia la falta de conocimiento y entendimiento del sector micro financiero. Las falencias en las normas y resoluciones establecidas para la regulación de Cooperativas de Ahorro y Crédito y otras instituciones de microfinanzas se dan por la falta de entendimiento de este subsector, y por tratar de regularlo en base a consideraciones de banca tradicional. Es por esto, que al hablar de una normativa para las microfinanzas y de su regulación, se debe construir desde el inició toda la institucionalidad que permita el desarrollo de este subsector, potencializando los beneficios de las microfinanzas en los sectores de menores recursos. Para ello, es necesaria la creación de una institución especializada para su regulación y la construcción participativa de la normativa que la rija, y que garantizando su sostenibilidad se enfoque en términos justos y solidarios hacia la población de menores recursos Reformas recientes En Documento de Trabajo M.E.I.L. No , se analizó la Ley de Regulación del Costo Máximo Efectivo del Crédito. A continuación se presenta una parte de esta investigación. La Ley de Regulación del Costo Máximo Efectivo del Crédito plantea reformas sobre las tasas de interés que se deberán utilizar al momento del otorgamiento de créditos y las tarifas que se cobrarán por servicios activos, pasivos o de cualquier otra naturaleza que presten las instituciones financieras. En cuanto a las reformas a la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, son dos artículos los que modificarán, principalmente, el desempeño de la banca privada tanto en la captación de depósitos como en la entrega de créditos. 10 Hexagon,

13 En el artículo 201 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero se menciona que las remuneraciones por servicios activos, pasivos o de cualquier otra naturaleza que presten las instituciones financieras serán libremente fijadas por las partes intervinientes. Esta fijación de comisiones de servicios en la actualidad alcanza valores relativos de diez puntos porcentuales, en promedio, que incrementan el costo de los créditos pagados directamente por el usuario o consumidor del servicio. Sin embargo, en la reforma11 a la Ley se sustituye dicho artículo por el siguiente: Art Las tarifas que cobren por servicios activos, pasivos o de cualquier otra naturaleza que presten las instituciones financieras, serán acordados libremente entre las partes contratantes y tendrán como máximo el promedio por servicio del sistema más dos desviaciones estándares, el que brindará un 95 por ciento de confiabilidad. La Superintendencia de Bancos y Seguros calculará y publicará semestralmente el nivel promedio ponderado de dichas tarifas, las que serán publicadas en las páginas de internet de la Superintendencia de Bancos y Seguros y de las instituciones financieras. Se prohíbe el cobro de tarifas que no impliquen una contraprestación de servicios. Igualmente se prohíbe el cobro simulado de tasa de interés a través del cobro de tarifas. Las tarifas y gastos deben responder a servicios efectivamente prestados o gastos incurridos. No se podrá cobrar tarifas o gastos por servicios no aceptados o no solicitados por el cliente. De existir gastos a pagarse a terceros, distintos de la entidad prestamista, como honorarios de peritos avaluadores, registro de la propiedad, registro mercantil, primas de seguros, deberán ser autorizados previamente por el prestatario y presentados en la respectiva liquidación. Los servicios legales directos para el otorgamiento del crédito no deben ser cobrados. Se prohíbe a todo acreedor cobrar cualquier tipo de comisión en las operaciones de crédito. Se prohíbe a los acreedores cobrar comisión o cargo alguno por el o los pagos anticipados que hagan sus deudores, cuando la tasa de interés pactada sea reajustable. 11 Ley de Regulación del costo máximo efectivo del crédito. 13

14 La Superintendencia de Bancos y Seguros podrá suspender la aplicación de cualquier tarifa por servicios, cuando: a) Se determine que no corresponde a un servicio efectivamente prestado; y, b) La información sobre el costo y condiciones de la tarifa no haya sido previamente divulgada y pactada con el cliente. Con la sustitución del artículo 201 se propone eliminar cualquier tipo de cobro de comisión o tasa de interés que no esté relacionado con la prestación de algún servicio bancario y que sea un costo directo hacia el consumidor. Sin embargo no se establece con claridad que dichas tasas estén contempladas dentro de algún rango específico (techo y piso) ya que al referirse a un promedio ponderado semestral se pueden dar casos donde los bancos incrementen sus porcentajes de comisión durante los seis meses que comprende el promedio y tasar, en igual magnitud que en la actualidad, al usuario del servicio financiero. En cuanto a las reformas realizadas a la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado, se establece, en el artículo 12 de la ley reformatoria12, que a continuación del artículo 22 de ésta última Ley se deban agregar los siguientes artículos innumerados: Art....(1) Para todos los efectos, el costo del crédito estará expresado únicamente en la tasa de interés efectiva, más los correspondientes impuestos de ley, debiendo entenderse por tasa efectiva aquella que añade a la tasa nominal y la forma de pago del crédito. El Directorio del Banco Central del Ecuador establecerá de modo generalmente obligatorio la metodología para calcular la tasa de interés efectiva por segmentos de crédito. La resolución para que lo dispuesto en el presente artículo dicte el Directorio del Banco Central del Ecuador, será igualmente de aplicación obligatoria para todas las personas naturales y jurídicas que, en el giro de su negocio, otorguen crédito. La tasa de interés efectiva en las ventas a plazo se calculará en base al precio de venta de contado de los bienes o servicios objeto de la venta. El método para calcular la tasa de interés de mora será fijada por el Directorio del Banco Central del Ecuador, para lo cual se tomará en cuenta la tasa de interés efectiva pactada entre las partes. 12 Ibíd. 14

15 Art....(2) La tasa de interés efectiva deberá hacerse constar obligatoriamente en los documentos contractuales, en los documentos de crédito, en los documentos de liquidación de las operaciones activas y pasivas y en la publicidad en que se haga referencia implícita o explícita a tasas de interés. Cuando los créditos y demás operaciones activas se pacten a tasa de interés reajustable, junto a la tasa de interés efectiva vigente para el período inicial, se hará constar la siguiente frase: variará con los reajustes de la tasa de interés de referencia. No obstante esta disposición, el acreedor informará al deudor, en cada período de reajuste, la nueva tasa de interés efectiva de ese período, la que en ningún caso podrá superar la tasa de interés efectiva máxima referencial por segmento vigente a la fecha del reajuste. Art....(3) Los montos otorgados y las tasas de interés efectivas que las instituciones del sistema financiero hayan pactado en sus operaciones activas y pasivas, deberán ser informadas por éstas, mensualmente al Banco Central del Ecuador y a la Superintendencia de Bancos y Seguros. Sobre la base de la información mencionada en el inciso precedente, el Banco Central del Ecuador deberá publicar, en forma comparativa, por segmento de crédito y por institución financiera, los promedios ponderados de las tasas de interés efectivas a las que hayan concedido sus créditos las instituciones del sistema financiero. También se publicará en forma comparativa la información relativa a las operaciones pasivas, por instrumento de captación, plazo e institución. Dichas publicaciones serán mensuales en dos diarios de mayor circulación nacional y en el portal de internet del Banco Central del Ecuador. Art....(4) El Banco Central del Ecuador calculará y publicará mensualmente las tasas de interés activas efectivas referenciales para cada uno de los segmentos y subsegmentos de crédito: comercial, consumo, vivienda y microcrédito, en base a la información que reciba de las tasas de interés efectivas aplicadas a las operaciones de crédito concedidas por las instituciones del sistema financiero privado. Las características de los segmentos señalados en esta Ley serán definidas por el Directorio del Banco Central del Ecuador mediante regulación. Igualmente, el Banco Central del Ecuador publicará mensualmente las tasas de interés efectivas pasivas referenciales para las captaciones de depósitos de plazo fijo por rangos de plazo, con base en la información que reciba de las tasas de interés aplicadas por las instituciones del sistema financiero privado en sus operaciones pasivas. Las tasas activas efectivas referenciales se calcularán obteniendo el promedio de las tasas de interés efectivas convenidas en las operaciones correspondientes realizadas en la semana precedente, promedio que será ponderado por monto. El Directorio del Banco Central del Ecuador reglamentará la aplicación de lo dispuesto en este artículo con base en criterios técnicos, quedando facultado para determinar, entre otros aspectos, la forma de cálculo de los montos promedio ponderados, los días de inicio y de fin de la semana para el cómputo de las tasas referenciales, la forma de publicación de los resultados. 15

16 Art....(5) Las tasas de interés efectivas máximas a las que las instituciones del sistema financiero privado podrán otorgar créditos directos en los distintos segmentos determinados en el artículo que antecede, serán calculadas por el Banco Central del Ecuador de la siguiente manera: La tasa máxima efectiva por segmento crediticio será igual a la tasa promedio ponderada del respectivo segmento más dos desviaciones estándares que brindará un 95 por ciento de confiabilidad. Las tasas máximas de interés de cada segmento así calculadas, serán publicadas por el Banco Central del Ecuador y tendrán vigencia durante el mes siguiente a los cuatro que sirven de base para el cálculo. En los sobregiros ocasionales y contratados otorgados a sus clientes, las instituciones del sistema financiero privado podrán cobrar hasta la tasa máxima del segmento de consumo publicada por el Banco Central del Ecuador. Art....(6) El Banco Central del Ecuador determinará y publicará la tasa de interés efectiva máxima referencial y la tasa de interés legal, las que tendrán vigencia mensual. Al momento de la contratación, nadie puede fijar una tasa de interés efectiva que exceda la tasa de interés efectiva máxima vigente al momento de la contratación. De hacerlo, el infractor estará sujeto a lo previsto en el artículo 583 del Código Penal. Esta reforma a la legislación del sistema financiero, afecta a las operaciones de microcrédito al buscar reducir las tasas de interés, lo que lejos de fomentar la profundización financiera, ha hecho que muchas instituciones financieras se concentren en mercados urbanos de menor riesgo excluyendo a clientes de bajos recursos económicos. Para lograr una real justicia financiera se debe pensar no solo en términos de la tasa de interés, sino en la generación de servicios financieros que logren: (i) Generar acceso a servicios financieros a toda la población (profundización); (ii) integrar mercados urbanos y rurales (complementariedad); (iii) articular inversión pública y privada (productividad); (iv) facilitar decisiones de largo plazo (intertemporalidad); y, (v) Evitar riesgo de contagio (enfoque sistémico). Es en este sentido, que el entender y regular las microfinanzas en forma especial es una necesidad urgente si se quiere pensar en los servicios financieros como una herramienta de lucha contra la pobreza. 16

17 2.2. Instituciones de Microfinanzas En el Ecuador existe una diversidad de instituciones en el sector de las microfinanzas, entre ellas se encuentran: Bancos públicos y privados, Cooperativas de Ahorro y Crédito, Organizaciones No Gubernamentales y otras instituciones. Analizando la distribución de puntos de atención de las instituciones reguladas por la Superintendencia de Bancos y Seguros del Ecuador (SBS) y/o miembros de la Red Financiera Rural, se tiene que el 44% de los puntos de atención corresponden a Cooperativas de Ahorro y Crédito (COAC), seguidos por Bancos (23%). Un hecho fundamental, al hablar de instituciones de microfinanzas son las Cooperativas de Ahorro y Crédito reguladas por el Ministerio de Inclusión Económica y Social (antiguo Ministerio de Bienestar Social) las que se aproximan en alrededor de 900 instituciones, lo que fortalece la posición de este tipo de instituciones en el sistema microfinanciero nacional. Otro aspecto clave es la existencia de cajas y bancos comunales en las regiones de menor bancarización y mayor pobreza, lo que hace de las microfinanzas un sector poco regulado, que requiere un marco normativa propio que considere sus particularidades y fomente la inclusión financiera dentro de un esquema justo y sostenible. Tabla 1: Instituciones de microfinanzas reguladas por la SBS y/o miembros de la Red Financiera Rural PROVINCIA BANCOS COAC ONG OTROS TOTAL No. % No. % No. % No. % No. % Azuay 7 10% 8 6% 2 3% 1 2% 18 6% Bolivar 1 1% 5 4% 2 3% 4 9% 12 4% Cañar 2 3% 7 5% 2 3% 1 2% 12 4% Carchi 2 3% 6 4% 3 5% 3 7% 14 4% Cotopaxi 7 10% 10 7% 2 3% 3 7% 22 7% Chimborazo 6 8% 8 6% 4 7% 3 7% 21 7% El Oro 2 3% 6 4% 2 3% 1 2% 11 4% Esmeraldas 3 4% 4 3% 2 3% 1 2% 10 3% Guayas 7 10% 9 7% 5 8% 2 5% 23 7% Imbabura 6 8% 6 4% 3 5% 3 7% 18 6% Loja 3 4% 6 4% 3 5% 2 5% 14 4% Los Ríos 2 3% 4 3% 3 5% 2 5% 11 4% Manabí 5 7% 8 6% 4 7% 2 5% 19 6% Morona Santiago 1 1% 4 3% 1 2% 1 2% 7 2% Napo 1 1% 3 2% 2 3% 1 2% 7 2% Pastaza 1 1% 4 3% 1 2% 1 2% 7 2% Pichincha 7 10% 22 16% 10 17% 4 9% 43 14% Tungurahua 6 8% 10 7% 3 5% 4 9% 23 7% Zamora Chinchipe 1 1% 5 4% 2 3% 1 2% 9 3% Galapagos 0 0% 0 0% 0 0% 1 2% 1 0% Sucumbios 1 1% 2 1% 2 3% 1 2% 6 2% Orellana 1 1% 1 1% 1 2% 1 2% 4 1% No. TOTAL % % % % % % TOTAL 23% 44% 19% 14% 100% Fuente: Red Financiera Rural (Junio, 2007) y SBS (Julio, 2007) Elaboración: Secretaria Técnica del Programa Sistema Nacional de Microfinanzas 17

18 El pensar en profundización financiera se debe entender la necesidad de establecer puntos de atención en las diversas regiones del país, especialmente en las de mayores necesidades. Actualmente la concentración de puntos de atención se da en las provincias de Pichincha y Guayas, lo que se justifica por la concentración poblacional existente en esas jurisdicciones. Tabla 2: Operadoras de Microfinanzas en el Ecuador Provincia No. Operadoras % PEA PEA / No. Operadoras Pichincha 76 17,4% Tungurahua 32 7,3% Cotopaxi 32 7,3% Guayas 31 7,1% Chimborazo 28 6,4% Imbabura 26 5,9% Azuay 24 5,5% Manabí 23 5,3% Loja 20 4,6% Carchi 20 4,6% Bolivar 18 4,1% El Oro 14 3,2% Cañar 14 3,2% Los Ríos 13 3,0% Esmeraldas 12 2,7% Zamora Chinchipe 12 2,7% Napo 10 2,3% Morona Santiago 9 2,1% Sucumbios 8 1,8% Pastaza 8 1,8% Orellana 6 1,4% Galápagos 1 0,2% Fuente: Superintendencia de Bancos y Seguros, Red Financiera Rural, FINANCOOP, Programa Sistema Nacional de Microfinanzas y SIISE v.4,5. Elaboración: Secretaría Técnica del Programa Sistema Nacional de Microfinanzas Un hecho relevante es la proliferación de las microfinanzas en la sierra centro del país (Chimborazo, Tungurahua, Cotopaxi y Azuay) mientras que las provincias del oriente y la costa (con excepción de Manabí) presentan menor presencia de instituciones financieras, dando cabida a la presencia de prestamistas informales. La institucionalidad de las microfinanzas es débil en el Ecuador, por su falta de formalidad y regulación, heterogeneidad conceptual e inexistencia de una política clara para el tema. Una práctica que ha ganado espacio en el país es la formación de uniones y redes de instituciones a nivel regional (por ejemplo sierra centro, sierra norte), organizaciones nacionales de apoyo (Red Financiera Rural) e instituciones de fondeo (como FINANCOOP). 18

19 A fin de construir una institucionalización de las microfinanzas es necesario definirlas dentro del contexto nacional, generar una normativa particular que garantice su sostenibilidad financiera y social, desarrollando incentivos para que el sector privado especializado participe en la oferta de servicios financieros a la población de menores recursos, donde la participación del Estado se de por la regulación, definición de políticas y creación de incentivos. Con una normativa específica en microfinanzas, es necesario constituir un ente de regulación especializado en este sector a fin de garantizar la oferta financiera en condiciones justas para los beneficiarios y sostenibles para las operadoras, al tiempo que se protege a los depositantes o socios. Adicionalmente, se requiere de una entidad pública que mediante alianzas público-privadas desarrolle mecanismos para atender a la población de mayor pobreza, donde además de servicios financieros se requiere de la provisión de otros mecanismos de generación de capacidades, así como compartir el riesgo y los costos de operar en estos segmentos. Una iniciativa importante en el Ecuador es la creación del Programa Sistema Nacional de Microfinanzas 13 (PSNM) que busca potenciar las actividades y capacidades emprendedoras de la población, apoyando técnica y financieramente a las instituciones microfinancieras, y fomentando la cooperación y el desarrollo de nuevos y mejores servicios financieros. En este sentido esta institución debe consolidarse y convertirse en el gran planificador del sector microfinanciero en el país. El PSNM busca beneficiar a pequeños y medianos empresarios que tradicionalmente han sido excluidos del sistema financiero formal y que necesitan recursos económicos para mejorar y ampliar sus negocios. Los objetivos del PSNM son: - Potenciar las capacidades emprendedoras de la población que desarrolla actividades microempresariales, de micronegocios, de autoempleo, asociaciones productivas y empresas de economía social y solidaria, en las áreas rurales y urbanas; - Apoyar el fortalecimiento técnico, financiero y del talento humano de las operadoras de microfinanzas; 13 Creado mediante Decreto Ejecutivo No. 303 del 2 de mayo del

20 - Consolidar y ampliar el sistema de pagos interbancario hacia las operadoras de microfinanzas; - Fomentar la coordinación y eventual utilización de los diversos esfuerzos estatales y de la cooperación internacional en torno a las Micro y Pequeñas Empresas, y a las finanzas populares; - Fomentar el desarrollo de servicios financieros y no financieros a partir de las operadoras de microfinanzas; y, - Propiciar esquemas adecuados de autorregulación entre las operadoras de microfinanzas que incluyen, entre otras, entidades financieras populares como cooperativas no reguladas por la Superintendencia de Bancos y Seguros, bancos comunales, ONGs y cajas de ahorro local. Para cumplir con sus objetivos el PSNM, cuenta con tres componentes: i) Fideicomisos Mercantiles, para la concesión de créditos, canalizados a través de mecanismos de segundo piso que operarán a través de instituciones de microfinanzas reguladas y no reguladas; ii) Fondo de Garantía, para el desarrollo del PSNM que podrá garantizar a las microempresas y pequeños productores del sector agropecuario; y, iii) Capacitación y Fortalecimiento de las instituciones de microfinanzas Evolución de la tasa de interés de microcrédito En este acápite se realiza un análisis de la tasa de interés del segmento de microcrédito, tomando información disponibles de la Superintendencia de Bancos y Seguros 14, a fin de evidenciar los cambios generados después de la Ley de Justicia Financiera. Se utilizaron las tasas nominales de microcrédito con un plazo de 90 a 180 días desde el 2006 para posteriormente calcular la tasa efectiva anual y la tasa real, utilizando la metodología presentada por el Banco Central del Ecuador 15 e información del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC)

21 Tasa efectiva anual 17 La metodología de cálculo del costo de crédito establecida por el Banco Central del Ecuador (BCE) establece que, el costo del crédito estará expresado únicamente en la tasa de interés efectiva anual, más los correspondientes impuestos de ley. Las tasa de interés efectiva anual (TEA) para cada uno de los segmentos de crédito se calculan utilizando la siguiente fórmula: Donde i corresponde a la tasa interna de retorno nominal (TIR), expresada en porcentaje anual, y, n corresponde a la frecuencia de pago o de cobro en días en base 30/360 (15 si es quincenal, 30 si es mensual, 90 si es trimestral, 180 si es semestral y 360 si es anual) Tasa real El cálculo de la tasa real se realiza tomando en cuenta la suma de la variación mensual del IPC de un año, siendo la fórmula de cálculo la siguiente: Donde: TR= Tasa Real TN= Tasa Nominal IPCm= índice de precio Al consumidor mensual. 17 BANCO CENTRAL (2007). Nota técnica Nº

22 Resultados Para el presente análisis se tomó la tasa nominal de microcrédito de Bancos y Cooperativas de Ahorro y Crédito reguladas por la Superintendencia de Bancos y Seguros (SBS). Los resultados se presentan en términos de tendencias y de comparación por tipo de institución, a fin de generar una visión global sobre la evolución de las tasas de interés, y no se presentan las cifras exactas, ya que estas están disponibles en la página Web de la Superintendencia de Bancos y Seguros 18. La evolución de la tasa nominal, muestra una tendencia a lo largo del año 2004, para mantenerse estable durante 2005, e iniciar un periodo de fluctuaciones entre 2006 y el primer semestre de Durante este periodo un factor relevante es que la tasa de los bancos es siempre superior a la de las Cooperativas de Ahorro y Crédito (COAC). Con la aprobación de la Ley de Justicia Financiera a mediados de 2007, se da un incremento considerable en la tasa nominal, lo que se explica por la eliminación de comisiones y otros costos, que ahora se incluyen en el valor de la tasa de interés, así como por factores de especulación. Una vez realizado el ajuste por la nueva legislación (agosto de 2007) se tiene que la tasa de interés cobrada por las COAC es inferior a la de los Bancos; sin embargo, se debe notar la tendencia a la alza que presentan las tasas de interés desde octubre de 2007, contrario a lo que venía pasando antes de la nueva Ley

23 Gráfico 3: Tasa nominal de microcrédito de 90 a 180 días Fuente: Reporte de tasa nominal promedio ponderada por plazos y líneas de negocios (SBS Ene.2008) Elaboración: Hexagon Consultores Gráfico 4: Tasa efectiva de microcrédito de 90 a 180 días Fuente: Reporte de tasa nominal promedio ponderada por plazos y líneas de negocios (SBS Ene.2008); BCE. Elaboración: Hexagon Consultores 23

24 Por otro lado, la tasa real presenta una tendencia decreciente (por el aumento de la inflación) que explica, en parte, la incapacidad de reducir las tasas de interés si no se logra controlar los precios, fomentar el crecimiento económico y generar un sistema financiero más eficiente (vía competencia). Además, se debe entender los costos y riesgos del segmento de microcrédito por lo que un esquema de alianzas para compartir riesgos y beneficios entre el sector público y las instituciones privadas permitiría reducir la tasa de interés en este segmento. Gráfico 5: tasa real de microcrédito de 90 a 180 días Fuente: Reporte de tasa nominal promedio ponderada por plazos y líneas de negocios (SBS Ene.2008); INEC; BCE. Elaboración: Hexagon Consultores 24

25 3. Microcrédito en el Ecuador: evidencia empírica de los hogares La demanda de recursos financieros de los hogares debe entenderse desde tres componentes: préstamos para consumo del hogar, compras a crédito del hogar y préstamos para negocios, los mismos que constituyen las necesidades crediticias de una unidad familiar. Al hablar de microfinanzas en general, y de microcrédito en particular, no es posible diferenciar los componentes de financiamiento señalados, ya que la realidad de los hogares que se encuentran en el área de acción de las microfinanzas se constituyen por unidades complejas que manejan su economía como un todo, confundiendo los ingresos de cada miembro de la familia, del negocio, de remesas y otros extraordinarios. La necesidad del fortalecimiento del sector microfinanciero en el Ecuador, incluye a productos de ahorro, crédito de consumo, préstamos para MiPymes 19, microseguros y la intermediación para el envío, recepción y direccionamiento hacia la inversión de los recursos provenientes de remesas (USD 730 millones, de acuerdo a la ECV 5R). Un factor fundamental en este proceso es la generación de ahorro por parte de los hogares, ya que esto evidenciaría un verdadero desarrollo económico de las familias y reduciría su dependencia de transferencias del Estado, los incentivos para la migración y la necesidad de buscar financiamiento a cualquier costo (chulco). El Ecuador es un país desbancarizado donde el 55% de los hogares y el 85% de negocios (de los hogares) no tienen acceso a crédito, situación que se agrava en el quintil más pobre de la población, donde estos porcentajes se incrementan a valores de 69% y 92%, respectivamente. Las instituciones financieras formales no ofrecen sus servicios en los sectores más pobres de la población, por consideraciones de riesgo y de costo operativo lo que hacen poco atractivo estos segmentos a instituciones privadas. Por el otro lado, el crédito es visto como un potencial riesgo, y no como un beneficio, por las condiciones y el poco desarrollo y comunicación de productos especializados, con condiciones justas y sostenibles. Este fenómeno a excluido del 19 Micro, pequeña y mediana empresa. 25

26 sistema financiero a la población pobre del Ecuador, cerrando el acceso a un potencial mecanismo de desarrollo y lucha contra la pobreza. A continuación, se presenta una sistematización de la información de crédito de los hogares de la Encuesta de Condiciones de Vida del 2006 (ECV 5R), diferenciando entre préstamos (dinero) y crédito (compra de bienes) de consumo, y crédito productivo (negocios de los hogares), y enfatizando en la situación de los quintiles más pobres de la población (por nivel de consumo) Préstamos y crédito de consumo El 55% de los hogares a nivel nacional no tienen acceso a ninguna línea de financiamiento. Este porcentaje se incrementa al 69% y 58% para los dos quintiles más pobres de la población, respectivamente. En promedio a nivel nacional, el 26% de los hogares obtienen préstamos en dinero que utilizan para consumo, mientras que el 31% ha realizado algún tipo de compra a crédito. Vale señalar que apenas el 11% de los hogares ecuatorianos tienen acceso a crédito y préstamo. Gráfico 6: Acceso y tipo de financiamiento de los hogares 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 55% 15% 20% 11% 64% 14% 16% 7% 50% 54% 55% 60% 58% 69% 16% 13% 18% 14% 15% 21% 13% 22% 17% 18% 18% 13% 13% 12% 10% 8% 5% 9% 53% 50% 48% 15% 16% 17% 20% 22% 22% 12% 12% 13% Crédito y Préstamo Sólo Crédito Sólo Préstamo Ninguno de los dos Fuente: ECV 5R (2006) INEC Elaboración: Hexagon Consultores 26