El largo camino hacia la transparencia en los Ayuntamientos españoles

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1 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL El largo camino hacia la transparencia en los Ayuntamientos españoles Manuel VILLORIA MENDIETA Universidad Rey Juan En el presente texto se parte de la existencia en España de una crisis profunda de desafección y legitimidad que afecta a los gobiernos de los tres niveles territoriales. Ante ello, una vía para recuperar legitimidad puede ser la transparencia. Diversas teorías confirman que trabajar con más transparencia ayuda a la eficacia, la eficiencia y el control de la corrupción en el sector público. Los gobiernos locales en España han entendido que éste es un camino fértil y necesario para mejorar su rendimiento, reducir la corrupción y relegitimar la acción pública. El artículo intenta demostrar que hay avances serios en este ámbito aun cuando queda aún camino para dar el salto a un gobierno abierto en el que transparencia, participación y rendición de cuentas convivan. Sumario I. Introducción II. Del triunfo cultural de la transparencia a las políticas de buen gobierno III. Evaluación del subsistema de políticas de transparencia en los gobiernos municipales IV. Gobierno abierto V. Conclusiones Bibliografía I. Introducción Si hace veinte años hubiéramos hecho una evaluación de la transparencia existente en los municipios españoles el resultado hubiera sido demoledor. Probablemente, ni siquiera hubiéramos podido conocer quién era quién en la estructura de dirección de la mayoría de los Ayuntamientos. En estos veinte años el cambio de actitudes ciudadanas y políticas hacia la transparencia ha sido espectacular, sobre todo a partir del surgimiento de la crisis económica, fenómeno que ha producido cambios sorprendentes en las exigencias ciudadanas de limpieza y honestidad en la vida política. La correlación entre la percepción de que la economía iba mal o muy mal y la consideración de la corrupción como uno de los tres problemas más importantes del país es muy alta (Villoria et al., 2014), pero dicha correlación también es alta con la importancia dada a la transparencia en la vida pública. La crisis económica ha generado una demanda de transparencia desconocida en nuestra historia democrática. Poco a poco, la ciudadanía ha ido comprendiendo que la transparencia es un valor esencial en la vida democrática, un valor que no es finalista, sino instrumental, pero no por ello menos importante. Un valor que, además, forma parte fundamental del desarrollo económico y que constituye uno de los pilares de una economía de mercado que genere riqueza. Cuando se observan los efectos de la crisis económica sobre las personas, cuando se comprende la cantidad de recursos despilfarrados e, incluso, sustraídos al presupuesto público, es fácil conectar ambas realidades y El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

2 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL concluir que una gran parte de nuestros sufrimientos se deben al mal uso de los fondos públicos y a la impunidad con que se actuaba por parte de «las élites extractivas» (Acemoglou y Robinson, 2013), abusando opacamente del poder para su beneficio privado. Por ello, también se puede concluir que, si hubiera existido más transparencia en la toma de decisiones públicas y mayor rendición de cuentas y participación, las posibilidades de actuación incorrecta se hubieran disminuido y el país estaría mejor. Llegados a este punto, muchos se preguntarán por qué he añadido el adjetivo «largo» al sustantivo «camino» hacia la transparencia, dado que todo parece indicar que el cambio es rápido y transcendental, más aún, imparable. Sin embargo, creo que el optimismo adolece de un error de base, y es el de conectar transparencia con portales y portales con multitud de datos. Es verdad que si hay portales es mejor que si no los hay, y si hay datos, aunque sean agregados de forma confusa, mejor que si ni siquiera existen; pero las políticas de transparencia exigen mucho más que meros portales y datos acumulados y, por ello, el camino es aún largo y los retos que habrá que superar numerosos e inciertos. Incidiendo en este punto, conviene recordar que la transparencia tiene distintas modalidades (Sosa, 2011): puede ser opaca y clara, activa y pasiva. Aunque pueda parecer contradictorio, a veces la denominada transparencia es opaca, su finalidad no es ayudar al ciudadano a controlar y a conocer, sino a dar la imagen de que el gobierno se abre, cuando en realidad trata de evitar el control y la sanción ciudadana; para ello, se aporta información aislada, sin integrar, innumerables estadísticas innecesarias, montones de datos sin sentido y toneladas La verdadera transparencia activa se basa en aportar bases de datos compatibles y reutilizables, y toda la información necesaria para conocer y controlar el funcionamiento del Estado de documentos inservibles. Por el contrario, la transparencia puede ser clara, auxiliando a mejorar el control ciudadano y la información sobre cómo funcionan los asuntos públicos. Para ello, se aportan datos necesarios, reutilizables, integrados, agregados, comparables (Cotino, 2012). La verdadera transparencia activa se basa en aportar bases de datos compatibles y reutilizables, y toda la información necesaria para conocer y controlar el funcionamiento del Estado; actualmente se puede hacer a través de plataformas integradas que, gracias a las nuevas tecnologías de información y comunicación, permiten un acceso inmediato a datos de todo tipo que, al reutilizarlos, generan un inmenso valor agregado. Pero también puede ser pasiva: en este caso es información bajo demanda, vinculada al derecho de acceso a la información. A veces, la transparencia activa puede ser opaca, sobre todo si se usa de forma manipulada, parcial, no reutilizable y desintegrada. Y la transparencia pasiva, del mismo modo, puede ser castrada a través del exceso de datos irrelevantes y la tardanza en la respuesta a la petición. En suma, es cierto que la transparencia es un requisito esencial de la democracia, pero no es el único y debe equilibrarse con otros en función de variables como la seguridad, la propiedad privada o la privacidad; más aún, la transparencia no deja de ser una forma de regulación que asume que quien recibe la información es capaz de procesarla adecuadamente y que quien la elabora lo hace sin sesgos, lo cual no siempre se produce, de ahí la importancia de clarificar quién está detrás de los datos y cómo se estructuran (Etzioni, 2010). Hemos comenzado una marcha y llegar a la meta será complejo. Veamos donde estamos y lo que nos queda aún por hacer. II. Del triunfo cultural de la transparencia a las políticas de buen gobierno La transparencia puede ser definida de formas muy diversas, no obstante, una definición muy utilizada en nuestro ámbito es la de «un flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y político, accesible a todos los actores afectados por una decisión pública» (Kauffmann y Kraay, 2002); una información que, en el ámbito de lo público, debe ser de suficiente calidad como para permitir evaluar a las instituciones que la aportan y formar opiniones racionales y bien sustentadas a quienes deciden o participan en la decisión. Esta definición conecta con ideales básicos de la democracia representativa, así, en una famosa carta de Madison 1984 Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

3 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL a W. T. Barry (1822), dice aquél: «A popular Government without popular information or the means of acquiring it, is but a Prologue to a Farce or a Tragedy or perhaps both. Knowledge will forever govern ignorance, and a people who mean to be their own Governors must arm themselves with the power knowledge gives.» La democracia, en suma, requiere ciudadanos/as informados, exige personas con capacidad para juzgar lo que hace el gobierno y ello sólo se puede alcanzar con la transparencia y la formación. Del mismo modo, exige gobernantes que sean capaces de mostrarse ante la ciudadanía, y que entiendan, con Kant, que lo que distingue al político moral es el haber comprendido que la estrategia del secreto frustra los fines de una asociación de seres libres (Greppi, 2013). Los ideales de transparencia surgen esencialmente en la ilustración europea, y no sólo son la expresión de un marco político deseable, sino también de una ética personal. Rousseau lo expresa muy bien en Julia o la nueva Eloísa, cuando dice: nunca digas, ni hagas nada que no pueda ver y oír el mundo entero (2007, p. 444). En esa línea, un poco más adelante, Jeremy Bentham defiende la transparencia y el control porque entiende que: «The more strictly we are watched, the better we behave» (2001, ). En suma, que cuanto más observados nos sentimos mejor actuamos, de ahí la importancia de observar atentamente a los poderes públicos, para forzar con nuestra observación su mejor conducta. Este control ciertamente mutuo, con las nuevas tecnologías de la información y comunicación, permite alcanzar unos niveles de vigilancia desconocidos en la historia de la humanidad, de ahí los temores que puede generar a algunos una sociedad de la transparencia, donde «se hace sospechoso todo lo que no se somete a la visibilidad» (Han, 2013, p. 31). En todo caso, dichos ideales de transparencia se han reforzado hoy en día como consecuencia del avance de la desconfianza y la desafección; un fenómeno que genera un círculo vicioso en el que se demanda más transparencia cuanta más desconfianza se siente. Dicho avance de la desafección no sólo afecta a España, Los ideales de transparencia surgen esencialmente en la ilustración europea, y no sólo son la expresión de un marco político deseable, sino también de una ética personal sino a casi todas las democracias occidentales por razones diversas, pero muchas conectadas a la globalización, con la consiguiente percepción del bajo rendimiento de los gobiernos, y a la sobreexposición a los escándalos políticos como efecto de un nuevo periodismo y el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación (Pharr y Putnam, 2000). En este marco social se desenvuelve esta presión hacia la transparencia que, para que pueda convertirse en realidad institucional, exige una respuesta gubernamental que se expresa en las «políticas de buen gobierno». No es momento aquí de exponer con detalle qué es «buen gobierno», baste con señalar que un buen gobierno sería, en definitiva, aquél que promueve instituciones formales (normas y reglamentos) e informales (lógicas de lo apropiado en cada organización pública) que fomentan la transparencia, la rendición de cuentas, la efectividad 1, la coherencia y la participación. Más aún, máxime en nuestro contexto, es preciso incorporar a estos principios un quinto, cual es el de integridad, y un sexto, esencial en la historia de la Administración democrática, el de la objetividad o imparcialidad en el servicio al interés general. Y todo ello lo hace, en definitiva, creando las normas, pero también generando los procesos adecuados para que las normas se hagan reales e implementables. Finalmente, construyendo los órganos que asegurarán que esas instituciones y procesos se implementan adecuadamente. Órganos que, en múltiples ocasiones, necesitarán un cierto nivel de independencia del poder político correspondiente. Vista desde esta perspectiva, la transparencia queda como un valor instrumental que, adecuadamente desarrollado a través de un subsistema de políticas (parte de la política de buen gobierno), nos permitirán como ciudadanos una participación más afectiva y coherente, una exigencia de ren- 1 La efectividad va más allá de la eficacia y la eficiencia, implica que las medidas tienen efectos e impactos positivos para la sociedad. El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

4 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL dición de cuentas más detallada y minuciosa y un control de la corrupción más eficaz y continuo. En suma, un gobierno que se involucra seriamente en el desarrollo de la transparencia previene la corrupción (los datos empíricos al respecto son muy numerosos, ver Banco Mundial, 2004), aumenta la eficacia gubernamental y genera riqueza. Los estudios sobre la transparencia y sus efectos beneficiosos en el mundo de la economía son muy numerosos (Ackerlof, 1970; Stiglitz, 2000; 2002). Para empezar, porque los costes de transacción se disparan con la opacidad. Los datos económicos sobre el funcionamiento de la economía, cuando son proporcionados de forma rigurosa por los Estados, ayudan a los mercados a funcionar mejor; gracias a ellos, los inversores, productores y consumidores pueden tomar decisiones más eficientes. La economía global no podría funcionar sin datos fiables de inflación, déficit o endeudamiento por país. Islam (2003) indica que existen países con una cultura de apertura y otros con una cultura de opacidad. En estos últimos no existen incentivos suficientes para presionar a los gobiernos a que se muestren más abiertos e inclusivos; además, existen problemas de acción colectiva para generar coaliciones fuertes a favor del derecho a la información. Todo ello afecta negativamente al funcionamiento de la economía y el sistema democrático. Por el contrario, la transparencia correlaciona fuertemente con riqueza per cápita (ver gráfico 1). La apuesta por la transparencia, en consecuencia, es también una apuesta por el crecimiento económico y la inversión. Gráfico 1. Correlación entre transparencia y eficiencia económica Nuria Cunill (2006) ha defendido, además, que la transparencia en la gestión pública ayuda a mejorar la calidad de la democracia y a mejorar la efectividad gubernamental. En concreto, la autora asegura que la elección posibilitada por la competencia entre servicios públicos y la coproducción supeditan su eficacia a la transparencia. Más aún, la transparencia vinculada al uso de las nuevas tecnologías produce incrementos de eficiencia notables. Hoy en día, a través de las apps y los wikis, este proceso ha encontrado una dimensión desconocida históricamente. El Open Government crea la posibilidad de integrar en sistemas de regulación plataformas de colaboración y wiki-government. Con el open data plenamente funcional, hay una posibilidad real de reutilizar y agregar datos y, además de generar conocimiento y crear empleo a través de la generación de nuevas empresas y ONG,s que traten dichos datos, con los positivos efectos que para la economía tiene esta sinergia. De acuerdo con la National Audit Office británica (2012), la apertura de datos puede generar importantes beneficios a la economía británica (en torno a los millones de euros es el valor atribuido a los datos existentes). Para que esta riqueza llegue a los ciudadanos, 1986 Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

5 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL en diciembre de 2011 ya se había realizado la conexión de 7865 archivos públicos con datos reutilizables en la web En esta línea, una investigación reciente sobre la reutilización de la información pública en la Unión Europea estimó que el valor de dicha información puede rondar los 140 mil millones de euros al año (Vickery, 2011). Por todo ello, este subsistema de políticas debe entenderse en toda su complejidad y trabajarse de forma interdependiente con otros subsistemas que le añadan valor. Un subsistema adecuado de transparencia incluye: Un sistema de archivos y de almacenamiento de decisiones eficaz, pues de lo contrario ni con buena voluntad se podrá dar la información exigida. Es muy importante dejar claro que hay que dejar huella de todas las decisiones y acciones públicas, además de almacenar dicha huella de forma sencilla y útil. Una simplificación exigente de normas y procedimientos. Si esta simplificación no se produce, la información será difícilmente clara, estructurada y entendible. Unida a la simplificación de normas es muy importante también la racionalización de estructuras y redimensionamiento de las existentes, evitando la proliferación de entes de todo tipo que introducen opacidad en las cuentas y en la gestión pública. La transparencia queda como un valor instrumental que nos permitirá una participación más afectiva y coherente, una exigencia de rendición de cuentas más detallada y minuciosa y un control de la corrupción más eficaz y continua Una interoperabilidad eficaz entre los sistemas o componentes para intercambiar información y utilizar la información intercambiada. En este caso, nos encontramos ante un problema de voluntad política, no tanto ante un problema técnico, pues la ingeniería informática y de telecomunicaciones tiene respuesta a estos problemas. Considerando los antecedentes en tantas políticas y programas españoles, parece que va a ser muy difícil superar este reto. El trabajo por silos es parte consustancial de la cultura organizativa española, los departamentos del mismo gobierno no se pasan información entre ellos, ni siquiera dentro de los ministerios las Direcciones Generales se la pasan, con que imaginemos cómo lograr que se la pasen entre administraciones diferentes y de partidos distintos. Estamos ante un reto cultural de gran enjundia. Una garantía de agilidad en la provisión de información y en el tratamiento y renovación de la misma. Este reto pertenece a lo que denominaríamos «back office»; la reestructuración interna de procesos para garantizar la renovación informativa y la inmediata publicidad debe ser desarrollada en cada unidad de gobierno de forma eficiente. La agilidad en la respuesta a la demanda ciudadana de información será clave en la evaluación del subsistema. Una garantía de reutilización de los datos por todos los usuarios que lo deseen, gratis o a bajo coste. Para ello, será importante el compromiso de todas las Administraciones con esta forma de presentación de datos, tan importante para el adecuado control del gobierno y con tantas posibilidades para la generación de riqueza. Por ejemplo, en 2012, en el Reino Unido, el 75 por ciento de los datos de eran reutilizables y de propiedad abierta. Un sistema de incentivos para el cumplimiento. Para ello, los premios a la transparencia, o los rankings gestionados por organismos independientes son una fuente excelente de promoción del cumplimiento de las normas. Un sistema de sanciones eficaz de los incumplimientos. Existen enormes fallos en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno (LTBG) en esta materia. En las Comunidades Autónomas que han desarrollados normas propias de transparencia empieza a hacerse frente a este problema y a mejorarse el sistema represivo frente a los incumplimientos. El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

6 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Un buen procedimiento de solicitud, demanda, quejas y recursos para la publicidad activa y, sobre todo, para el derecho de acceso. Este requisito se refiere mayormente al derecho de acceso, aunque en publicidad activa también son importantes los procedimientos de control y demanda. También es muy importante el control de calidad del proceso de implementación de las normas de transparencia. Una formación de los funcionarios afectados, técnica y en valores. La ley en este sentido exige el desarrollo de un plan de formación en la materia, que, a nuestro juicio, debería completarse con una formación en gobierno abierto y en integridad. Un presupuesto suficiente. De acuerdo con la Oficina de Auditoría Británica, la media de gasto por departamento en la implantación del sistema de open data es de entre 53,000 y 500,000, lo cual indica que la implantación de la LTBG exigirá una inversión importante, no sólo en tecnología, sino también en tiempo de trabajo de funcionarios relevantes. Un órgano político impulsor con relevancia y peso político. En este caso, la LTBG pone para la AGE al Ministerio de Presidencia a la cabeza, es una buena idea, dado el peso extraordinario de la Vicepresidencia en la labor del Gobierno y su coordinación. En los municipios será importante situar las unidades de transparencia y gobierno abierto en órganos de peso político importante, como las alcaldías. Un órgano de gestión del sistema con medios suficientes, independencia, transparencia, que rinde cuentas y que asegura la integridad de sus miembros. Habrá que ver cómo se estructuran finalmente los diversos Consejos de Transparencia u órganos afines; en la ley estatal la independencia del órgano no parece asegurada plenamente, aunque los primeros pasos de su directora demuestran una firme voluntad de actuar con la suficiente independencia e imparcialidad. Un control público de las agendas de los actores públicos relevantes y un sistema que permita seguir la huella legislativa, es decir, cómo se elaboran las normas, quién influye en su materialización concreta y cómo lo hace. Todo ello debe culminar con la potenciación efectiva de políticas de gobierno abierto, participativo y responsable. El compromiso estatal con el Open Government Partnership es un buen camino que habrá que desarrollar plenamente, para ello, será fundamental que los gobiernos locales contribuyan también a crear estructuras y espacios de gobierno abierto. III. Eevaluación del subsistema de políticas de transparencia en los gobiernos municipales Una vez establecido el ámbito que podría incorporar una adecuada evaluación de la situación existente, pasaremos a realizar una somera revisión de algunos elementos clave de este subsistema de políticas en nuestros ayuntamientos. Empezaremos con la publicidad activa. 1. Publicidad activa En el ámbito local, numerosos gobiernos se han tomado muy en serio estas políticas de transparencia y configurado unas prácticas dignas de análisis y, muchas, veces, elogio. Es sorprendente ver cómo, mientras la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, establece en su Disposición Final Novena que la regulación referida a transparencia y derecho de acceso tiene una vacatio legis de dos años para los gobiernos locales (y Comunidades Autónomas) y un año para la Administración General del Estado (AGE), en este último nivel de gobierno el retraso en la ejecución de la norma ha sido claro, mientras que numerosos gobiernos locales tienen plenamente aplicada la norma en lo relativo a publicidad activa y gestionan ya de forma normalizada bajo tal paradigma, desde hace más de un año; por ejemplo, si vemos el Índice de Transparencia en 1988 Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

7 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL los Ayuntamientos (ITA), de Transparencia Internacional (TI), que mide la transparencia de los 110 municipios más grandes de España, con 80 indicadores, en 2012 varios ayuntamientos obtuvieron la puntuación máxima (100), lo cual quiere decir que ya tenían incorporadas a sus páginas web!en 2012! incluso los datos que requeriría un año más tarde la Ley de Transparencia. En concreto, Alcobendas, Bilbao, Gandía, Gijón, Oviedo, Ponferrada, San Cugat del Vallés y Torrent ya cumplían en 2012 con los 15 indicadores que la ley requeriría un año más tarde, además de con los otros 65 que la organización especificaba en su cuestionario. También es reseñable que en la edición del ITA 2012 las puntuaciones medias alcanzadas por el conjunto de los Ayuntamientos evaluados fueron ligeramente más altas a las de la edición precedente (2010), que a su vez había sido superior a la de los años anteriores (2009 y 2008). Así, la puntuación media general de los 110 Ayuntamientos en 2012 alcanzó 70 9 puntos (sobre 100), frente a la de 70 2 alcanzada en 2010, y de 64 0 y 52 1, en 2009 y 2008 respectivamente. Además, en tres de las Áreas de transparencia analizadas, las puntuaciones medias del conjunto de Ayuntamientos fueron superiores a las del año anterior, destacando esta mejora en dos áreas: En Transparencia Económico financiera, el incremento fue superior a siete puntos: 71 2 en 2012, y 63 8 en 2010 (49 1 en 2009 y 29 1 en 2008); también fue alto el incremento en el nivel de Información sobre la Corporación municipal. La puntuación media más baja correspondió al área de indicadores relativa a la nueva Ley de Transparencia (57 4). Pues bien, en la edición de 2014 el incremento ha sido espectacular, como se puede ver en el Cuadro que sigue. Cuadro 1. Puntuaciones medias 2014 en las distintas áreas de transparencia (ITA) ÁREAS DE TRANSPARENCIA PUNTUACIÓN MEDIA (entre 1 y 100) TRANSPARENCIA GLOBAL: 85,2 A) INFORMACIÓN SOBRE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL 86,3 B) RELACIONES CON LOS CIUDADANOS Y LA SOCIEDAD 86,8 C) TRANSPARENCIA ECONÓMICO-FINANCIERA 90,0 En el ámbito local, numerosos gobiernos se han tomado muy en serio estas políticas de transparencia y configurado unas prácticas dignas de análisis y, muchas veces, elogio D) TRANSPARENCIA EN LAS CONTRATACIONES Y COSTES DE LOS SERVICIOS E) TRANSPARENCIA EN MATERIAS DE URBANISMO, OBRAS PU BLICAS Y MEDIOAMBIENTE 74,1 85,8 F) INDICADORES LEY DE TRANSPARENCIA 81,2 Fuente: Transparencia Internacional. Cabe destacar finalmente que, en la edición de 2012, había ya un importante número de Ayuntamientos que crearon una página especial, dentro de su web, dedicada a un portal o apartado especial para la transparencia, con una sección específica, además, para los Indicadores de transparencia del ITA; entre ellos cabe citar ayuntamientos de los más grandes, como Madrid y Bilbao, o de los medianos, como Zaragoza o San Sebastián, así como los de menor tamaño, como San Cugat del Vallés o Torrent. Hoy, en 2014, ese portal está ya casi generalizado. En cuanto a la evolución de las puntuaciones a lo largo de las distintas ediciones del ITA, en el Cuadro 2 se recoge esta progresión temporal. El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

8 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Cuadro 2. Puntuaciones medias de los Ayuntamientos por áreas de transparencia ÁREAS DE TRANSPARENCIA PUNTUACIÓN MEDIA 2014 PUNTUACIÓN MEDIA 2012 PUNTUACIÓN MEDIA 2010 PUNTUACIÓN MEDIA 2009 PUNTUACIÓN MEDIA 2008 TRANSPARENCIA GLOBAL: A) INFORMACIÓN SOBRE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL B) RELACIONES CON LOS CIUDADANOS Y LA SOCIEDAD C) TRANSPARENCIA ECONÓMICO- FINANCIERA D) TRANSPARENCIA EN LAS CONTRATACIONES DE SERVICIOS E) TRANSPARENCIA EN MATERIAS DE URBANISMO Y OBRAS PU BLICAS F) NUEVA LEY DE TRANSPARENCIA (PL) 85,2 70,9 70,2 64,0 52,1 86,3 72,2 68,1 71,4 69,6 86,8 76,3 77,3 71,4 69,0 90,0 71,2 63,8 49,1 29,1 74,1 68,6 70,1 58,3 37,3 85,8 77,6 72,2 67,0 48,4 81,2 57,4 Fuente: Transparencia Internacional. En general, la disponibilidad de páginas web en nuestros ayuntamientos ya es muy amplia. Según la FEMP 2, sobre el 85% de los ayuntamientos que respondieron a su encuesta tienen tal página. Como era de prever, el 100% de los municipios de más de habitantes la tienen, aunque hay un 18% de los menores de 1000 habitantes que no la tienen aún. Ahora bien, si nos vamos a ver cuántas entidades locales tienen portal de transparencia la situación ya es distinta, pues sólo un 16% declaran tenerlo; nuevamente, entre los municipios grandes casi el 75% la tienen ya, pero entre los menores de 1000 habitantes sólo la tienen un 5% y de a sólo un 21%. En cuanto a los contenidos, de los tres tipos de información publicable, de acuerdo a la Ley de transparencia organizativa, normativa y económica la económica es la que está menos desarrollada y la normativa la que más. En concreto, de los municipios menores de 1000 habitantes que publican información, casi el 19% tienen información En general, la disponibilidad de páginas web en nuestros ayuntamientos ya es muy amplia normativa plenamente incorporada y accesible electrónicamente (más del 70% de los municipios de más de habitantes la tienen ya incorporada). A su vez, en el ámbito local también es importante destacar la medición que aporta el Índice de Transparencia de las Diputaciones (INDIP), que incluye 80 indicadores, con el mismo doble objetivo que el del ITA; por una parte, realizar una evaluación del nivel de transparencia de las Diputaciones, y por otra, impulsar y propiciar el aumento de la información que éstas ofrecen a los ciudadanos y a la sociedad en su conjunto. En lo referente a los resultados de la última edición del INDIP (2013), 2 Es importante considerar estos datos como una aproximación y no como datos científicamente contrastados, dada el bajo nivel de respuesta a la encuesta, en concreto, en municipios de menos de 1000 habitantes solo contestaron un 2%; entre 1000 y el 4%; de a el 13% y de más de un 38%. La encuesta es de Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

9 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL el aspecto más destacable de los mismos es, también, el notable aumento que por término medio han alcanzado las Diputaciones en su valoración final, ya que mientras que en la anterior edición de este Índice (2012), la valoración media fue de 48 6 sobre 100, en esta última edición la puntuación media de las cuarenta y cinco Diputaciones ha ascendido a 69 6 por 100. Cabe destacar, por otra parte, que casi dos tercios de las Diputaciones (29 de las 45 evaluadas) han creado un Portal específico de transparencia dentro de sus páginas webs, recogiendo en el mismo indicadores del INDIP. Este optimismo que generan los índices de transparencia de TI debe ponerse en cuestión si analizamos más en detalle la calidad de los datos y, mucho más aún, si analizamos la transparencia activa en municipios menores de habitantes. En un excelente estudio del Observatorio de Govern Local de la Fundación Carles Pi i Sunyer, se analizaron los sistemas de transparencia activa de 620 municipios catalanes (todos los mayores de 500 habitantes). Para ello, se realizó una radiografía exhaustiva de las páginas web de todos los municipios, identificando qué información estaba disponible y de qué manera se podía acceder (Magre y Puiggrós, 2015). Los resultados globales fueron bastante descorazonadores, pues apenas un 10% de los municipios eran plenamente transparentes y, lógicamente, de entre estos sólo uno era menor de 1000 habitantes; los datos concretos se resumen en el siguiente cuadro: Cuadro 3. Resumen de resultados Áreas Estructura política Organización interna Planificación económica, gestión presupuestaria y contratación Urbanismo Mecanismos de contacto Puntos fuertes Debilidades Información sobre composición del pleno y sobre el alcalde y concejales (no obstante, apenas un 3% dan información sobre la agenda de los electos). Dedicación de los electos, remuneraciones e indemnizaciones; información sobre los cargos de confianza (sólo un 3,6% dan información sobre este personal); existencia de documentos de planificación (PAM), en este caso, apenas tienen este documento el 10% de los municipios de menos de habitantes; convocatorias de órganos de participación (sólo el 4,5% ponen esta información en la web). Equipamientos municipales Plantillas y RPT (sólo el 13,4% tienen infor mación de este tipo); Cartas de servicios (sólo un 3,1% tienen disponible la carta de sus servicios). Portal del contratista (el 85,6% tienen este portal o usan el de la Generalitat). La calidad de la información no fue evaluada Apenas un tercio dan información presupuestaria y la dan de forma bastante opaca. Espacio especial dedicado a urbanismo; normas urbanísticas y otros instrumentos de planeación y gestión. Aun así, el 42% de los m u n i c i p i o s no tienen disponible el POUM. Dirección y formulario de contacto. Correos electrónicos por departamento. Fuente: Elaboración propia en base a Magre y Puiggros, El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

10 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL 2. La cooperación y la interoperabilidad Considerando los aspectos vinculados a las relaciones intergubernamentales y a la cooperación, es de destacar que, de acuerdo a la encuesta de la FEMP sólo un 7% de los municipios ha declarado recibir ayuda de otra administración para avanzar en la implantación de las normas de transparencia; las Diputaciones de A Coruña, Almería, Badajoz, Barcelona, Burgos, Córdoba (EPRINSA), Gerona, Huesca, Málaga, Salamanca (REGTSA) y el Gobierno de Navarra son identificados por los pequeños municipios como las entidades que ofrecen soporte y asesoramiento, mediante convenios, sobre transparencia a través de diferentes fórmulas (portales, bases de datos a las que recurrir, equipos y software, formación, etc.) Parece claro que los pequeños y medianos municipios van a necesitar mucha ayuda para poder implantar adecuadamente las políticas de transparencia La Diputación de Salamanca (a través de su servicio de recaudación REGTSA) es un ejemplo de buenas prácticas en el auxilio a los pequeños municipios para la implantación de portales de transparencia. Salamanca tiene 362 municipios, de los cuales sólo 10 superan los habitantes, y tan solo 4 los En suma, existen muchos municipios de cien, doscientos o incluso menos habitantes que gracias a la ayuda de la Diputación y la Comunidad Autónoma han podido desarrollar sus portales. Una vez financiada la inversión tecnológica, la Diputación procedió a trabajar con los alcaldes y funcionarios municipales el cambio de cultura y, una vez realizado ese paso, creó el premio a la Transparencia de los Municipios de la Provincia de Salamanca. Ello ha permitido establecer un ranking, que ha generado sana competencia y, sobre todo, ha permitido a los ciudadanos que quieran hacerlo, comparar lo que hace su Alcalde y su Ayuntamiento con lo que hacen otros Municipios similares en tamaño y población de la provincia 3. Por otra parte, en relación a la cooperación intermunicipal, sólo un 3% de los municipios encuestados por la FEMP declara haber ayudado a otras entidades locales a desarrollar su portal de transparencia. Este hecho, habida cuenta de los avances que grandes municipios han realizado en la materia, nos lleva a pensar que la cooperación intermunicipal es una de las grandes asignaturas pendientes en la materia. De cara a la colaboración con el portal de transparencia de la AGE, una parte importante de los municipios apoyan fórmulas de cooperación muy útiles, así (cuadro 4): Cuadro 4. Portal de transparencia local y de la AGE: opciones de cooperación Publicar la información en el Portal de Transparencia de la AGE para evitar destinar fondos propios pero suministrando los datos Publicar la información en el Portal de Transparencia de la AGE, permitiendo cruces de información de datos. Utilizar el software del Portal de AGE asumiendo los costes de instalación. Solicitar la inclusión de un link en el Portal de Transparencia de la AGE que remita al Portal de Transparencia de nuestra Entidad Local. El portal de transparencia de nuestra entidad, para favorecer la comparación y facilitar la compresión, seguiría criterios normalizados de publicación. 21,96 a favor 20,67 a favor 8,27 a favor 26,10 a favor 23,00 a favor Fuente: Encuesta FEMP sobre transparencia, Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

11 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Vistos estos datos, parece claro que los pequeños y medianos municipios van a necesitar mucha ayuda para poder implantar adecuadamente las políticas de transparencia, tanto en formación, como en apoyo económico y técnico. Incidiendo en esa línea de trabajo, es de destacar el Convenio de Colaboración entre la AGE y la FEMP para promover y facilitar el desarrollo de la LTBG, firmado en abril de este año. Como consecuencia del mismo ya se está elaborando un manual para la adhesión de los entes locales al servicio del Portal de Transparencia en la nube. Dicho Portal incluirá los siguientes componentes: gestión de solicitudes de acceso, publicidad activa centralizada, publicidad activa descentralizada (TR-Utils), buscador e indexador de la información, gestor de contenidos del Portal. 3. Acceso a la información El art LRBRL ya establecía fundamentos para el desarrollo de lo que ahora conocemos como derecho de acceso; así, establecía que: «Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del art. 105, párrafo b) de la Constitución. La denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada». Hoy, tras la aprobación de la LTBG, ya tenemos un derecho que, aunque no es fundamental, como debería serlo, sí nos permite a los ciudadanos demandar información ante las Administraciones Públicas. Dada la vacatio legis establecida en la LTBG, hasta 10 de diciembre de 2015 no están los municipios obligados a desarrollar un sistema de acceso plenamente coherente con sus postulados, no obstante, sí parece que en diversas comunidades autónomas ha comenzado a generarse, como consecuencia de la entrada en vigor de sus propias leyes, un movimiento por ver quién es el primero que establece el sistema más eficaz y sencillo para sus ciudadanos. Hoy, tras la aprobación de la LTBG, ya tenemos un derecho que, aunque no es fundamental como debería serlo, sí nos permite a los ciudadanos demandar información ante las Administraciones Públicas Cuando entre en vigor la ley veremos, sobre todo en este ámbito, hasta qué punto es realidad el avance hacia la transparencia. Numerosos escándalos y quejas han existido en relación al acceso de los concejales a la información municipal como para que estemos tranquilos en este punto. En todo caso, la regulación sobre el acceso de estas personas a la información, hoy regulada en el art. 77 LRBRL 4, deberá adaptarse en lo que la mejore a la LTBG (para un análisis de detalle, ver Guichot, 2015). 4. Organización del sistema y redimensionamiento Como indica Guichot (2015), al ser materia organizativa, la LTBG no impone un modelo sobre quién sea el órgano competente para tramitar las solicitudes de información y para resolverlas en el ámbito local. En relación a la tramitación, puede pensarse en un papel protagonista de las oficinas de información, previstas en el art. 230 ROF, en colaboración con los archivos municipales; y en lo relativo a la resolución, en la atribución de la competencia al Alcalde o Presidente. Además, las leyes autonómicas y los reglamentos locales, así como la pura práctica administrativa, tienen 4 El art. 77 LRBRL dispone que todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno (léase ahora, Junta de Gobierno Local) cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función, y que la solicitud de ejercicio de este derecho ha de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado. Este artículo está desarrollado en los arts. 14 al 16 Reglamento de Organización y Funcionamiento (ROF). El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

12 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL un amplio campo para disponer medidas de fomento, de formación y de acercamiento del contenido del derecho a los ciudadanos (incluyendo la elaboración de guías). Como un buen ejemplo de medida normativa que apoya este camino véase la «Ordenanza tipo de Transparencia, Acceso a la Información y Reutilización» de la FEMP. En ella, se aportan criterios muy útiles para la generación de instrumentos normativos referidos a la transparencia. Es importante reseñar, además, que de dónde se coloquen las oficinas de transparencia va a depender en gran medida el éxito final en la implantación de la norma. Si tienen un apoyo político suficiente y se conectan a donde existe poder real, probablemente dispondrán de recursos y soporte suficiente para hacer su labor; si no es así, es muy probable que acaben sin poder desarrollar su trabajo con una mínima eficacia. De acuerdo a una encuesta reciente 5, el 41,7% de los órganos de transparencia están situados en la Alcaldía y el 19% en la Secretaría, es decir, que se cumple la previsión de que, si el tema es importante para el municipio, debe ser apoyado por la máxima autoridad de la Corporación. Por otra parte, las resoluciones dictadas en materia de acceso a la información pública son recurribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de interposición de una reclamación potestativa ante la autoridad independiente correspondiente. En este tema de las autoridades hay que estar En cuanto al redimensionamiento del sector público local, parece que es también un requisito para una adecuada implantación de políticas de transparencia a lo que cada Comunidad Autónoma también establezca (Disposición Adicional cuarta de la LTBG), aunque, por ahora, la tendencia mayoritaria es la de crear sus propios órganos (Cataluña, Aragón, Canarias, Andalucía ). En cuanto al redimensionamiento del sector público local parece que es también un requisito para una adecuada implantación de políticas de transparencia; la aprobación de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), de 2013, unida a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y a los proyectos de Ley de Régimen Jurídico y de Procedimiento Administrativo, introducen un conjunto de limitaciones a la creación y mantenimiento de entes instrumentales que puede ser positiva a nuestros efectos. En concreto, la LRSAL introduce una Disposición Adicional Novena en la LRBRL que impide la constitución de entes instrumentales por parte de entes locales sujetos a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste en vigor; además, para los entes pre-existentes a su entrada en vigor y que se encuentren en desequilibrio financiero, se les establece un obligatorio plan de corrección, que si no se confeccionaba antes del 31 de diciembre de 2014 implicaba su disolución. 5. Reutilización y open data De acuerdo con Márquez (2014), es bastante habitual usar como sinónimos los términos «open data» y «reutilización de la información del sector público». Sin embargo, son conceptos diferentes. El concepto de «open data» o «datos abiertos» está relacionado con el acceso gratuito a los datos y con lo que se puede hacer con dichos datos. Parte de la idea de que no se deberían poner restricciones de ningún tipo al libre acceso a los datos de los que disponen las empresas, las universidades, los grupos de investigación o las administraciones públicas y que se debería permitir a cualquier persona o empresa utilizarlos, procesarlos y redistribuirlos, sin interferencias debidas a patentes, copyrights o cualquier otro mecanismo de control. En el ámbito europeo, la definición de «información del sector público» tiene un significado legal específico, ya que está definida en la Directiva 2003/98/ 5 López Pagán, Juana. La ventana de oportunidad del gobierno abierto en España: un análisis desde el ámbito local. Tesis Doctoral Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

13 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL CE de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del sector público, cuyo objetivo fundamental es «facilitar la creación de productos y servicios de información basados en documentos del sector público que cubran la totalidad de la Comunidad 6». Por «información del sector público» se entiende, en consecuencia, «toda aquella información que el sector público recoge, produce, reproduce y difunde relativa a todos sus ámbitos de actuación en el desarrollo de sus actividades institucionales». La Directiva citada especifica en su art. 2.4 que por reutilización se entiende «el uso de documentos que obran en poder de organismos del sector público por personas físicas o jurídicas con fines comerciales o no comerciales distintos del propósito inicial que tenían esos documentos en la misión de servicio público para los que se produjeron», sin que se considere reutilización «el intercambio de documentos entre organismos del sector público en el marco de sus actividades de servicio público». Aunque el 44% de los municipios declaraban poner datos de transparencia en la página web, solo el 5% dispone de datos abiertos publicados en datos.gob.es En España, el desarrollo reglamentario de la Ley 37/2007 sobre reutilización de la información del sector público se llevó a cabo en el año 2011, por medio del Real Decreto 1495/2011 de 24 de octubre. Este Real Decreto incorporó en el desarrollo de la Ley algunos de los elementos que finalmente han aparecido en la Directiva 2013/2037 y que ya estaban presentes en la propuesta realizada por la Comisión en Así, incorpora buena parte de componentes operativos necesarios (formatos legibles por máquina, formatos abiertos, interoperabilidad), así como algunas obligaciones relacionadas con la publicación de algunos conjuntos de datos por parte de los departamentos ministeriales (Márquez, 2014). Este Real Decreto, y las Órdenes Ministeriales que lo complementan, son el fundamento jurídico del portal de datos abiertos de la Administración General del Estado. Acudiendo a datos empíricos a nivel local, en la anteriormente citada encuesta de la FEMP se ha preguntado a los municipios sobre si su portal contenía datos abiertos; los resultados por ahora no son muy positivos, pues sólo un 9% declaran disponer de este tipo de datos y, entre los municipios de más de habitantes, el porcentaje llega tan solo al 41%. Por otra parte, aunque el 44% de los municipios declaraban poner datos de transparencia en la página web, solo el 5% dispone de datos abiertos publicados en datos.gob.es. Finalmente, en relación a la reutilización de datos, el 43% de los municipios creen que es muy importante que la información sea reutilizable; entre los de más de habitantes el porcentaje sube al 62%. Pero la reutilización real es aún bastante baja. El estudio «Datos abiertos en las Comunidades Autónomas y sus mayores ayuntamientos 2014» realizado por Arvo Consultores y Tecnología para la Fundación Orange en marzo de 2014 se centra en el estudio de las iniciativas de gobierno abierto, transparencia y reutilización en los ayuntamientos de los municipios más poblados de cada Comunidad Autónoma y ofrece resultados consistentes y complementarios con los obtenidos en la encuesta de la FEMP. En la siguiente tabla se muestran los portales de los que dispone cada uno de los 15 ayuntamientos que respondieron a la encuesta (se usa su tabla): 6 Considerando 25 de la Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de noviembre de 2003 relativa a la reutilización de la información del sector público. El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

14 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Como se observa en la tabla anterior, sólo dos Ayuntamientos disponen de portales de Gobierno Abierto (Barcelona y Zaragoza), 12 disponen de portales de Transparencia y 8 de portales de datos abiertos. Es decir, de estos Ayuntamientos, todos ellos de gran tamaño, el 80% (12 de 15) disponen de portal de Transparencia y el 53% (8 de 15) disponen de portal de datos abiertos, porcentajes similares a los que se obtenían en la encuesta de la FEMP para los ayuntamientos de tamaño elevado (Márquez, 2015). En todo caso, la clave de este avance en la apertura de datos y reutilización es pasar de la transparencia activa y pasiva a una transparencia colaborativa (Ortiz de Zárate, 2012); un modelo de transparencia basado en el uso de las TICs, la reutilización y el open data como herramientas básicas. Esta transparencia, de tipo interactivo, precisa de una colaboración que permita transformar grandes volúmenes de datos. Este modelo se caracteriza tanto como una obligación de las administraciones de publicar los datos crudos y como un derecho de la ciudadanía a procesarlos para producir nueva información. De esa manera, las administraciones publican su rendición de cuentas, mientras que la ciudadanía puede llevar a cabo su propia evaluación, que puede no ser coincidente. IV. Gobierno abierto Como ya indicamos previamente, el camino natural, una vez se desarrollen programas adecuados de transparencia y se implante seriamente la norma, o incluso al tiempo que se realiza lo anterior, es el de dar el salto hacia el gobierno abierto. De acuerdo con la Open Government 1996 Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

15 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Partnership (en castellano Alianza para el Gobierno Abierto) 7, el gobierno abierto incorpora cuatro valores clave: Transparencia: la información sobre las actividades y decisiones gubernamentales debe ser abierta, comprensiva, puntual, disponible libremente al público y de acuerdo con los estándares básicos de datos abiertos (bases de datos legibles por máquina). Participación ciudadana: los gobiernos deben movilizar a los ciudadanos para que participen en el debate público y contribuyan al desarrollo de una gobernanza más responsiva (accountable), innovadora y efectiva. Rendición pública de cuentas: deben existir reglas, regulaciones y mecanismos para que los actores gubernamentales justifiquen sus acciones, actúen en respuesta a las críticas y acepten las consecuencias de las faltas de cumplimiento con leyes o compromisos. Tecnología e innovación: los gobiernos aceptan la importancia de proveer a los ciudadanos acceso abierto a la tecnología; del rol de las nuevas tecnologías en el fomento de la innovación, y de aumentar la capacidad de los ciudadanos para usar las tecnologías. Este valor es instrumental en el sentido en que el mismo se debe usar para lograr una mayor transparencia y rendición de cuentas. Podríamos, por ello, definir al gobierno abierto como «una filosofía político administrativa» que articula un modelo distinto de interacción sociopolítica, y que, basado firmemente en los valores y principios de la transparencia, de la democracia participativa, del empoderamiento ciudadano, de la rendición de cuentas, del open data y del uso de avances tecnológicos, se constituye como un modo y/o estrategia para el diseño, implementación, control y evaluación de políticas públicas (incluidas las de modernización administrativa), que ubica al ciudadano en el centro de atención y de prioridad y configura los gobiernos como plataformas que promueven la colaboración e interacción, ofreciendo así una alternativa holística para la gestión de lo público (Cruz-Rubio, 2014). En un artículo reciente hemos sistematizado las dimensiones e instrumentos esenciales de una política de gobierno abierto (Villoria y Cruz, 2015). Con el siguiente cuadro (ver cuadro 5), creo que pueden verse los tres componentes clave de la política, con sus reglas, procedimientos y estructuras, y, además, las preguntas, descripciones e instrumentos a usar. Este instrumento, que sistematiza mucha información, necesitaría un desarrollo específico que, por razones de espacio, no podemos generar, pero en esencia, nos viene a demostrar la multiplicidad de elementos que estas políticas generan y lo importante de tener una visión holística en su formulación. 7 La OGP es una iniciativa internacional voluntaria surgida en 2011 que busca el establecimiento de compromisos de los gobiernos al nivel nacional con sus ciudadanos para promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos, combatir la corrupción y utilizar las nuevas tecnologías con el fin de mejorar la gobernanza democrática; y que ofrece un foro internacional para el diálogo y para compartir innovaciones entre gobiernos, sociedad civil y el sector privado.. Para noviembre de 2014, 65 países (incluido España) conformaban esta iniciativa internacional. Bajo la OGP, los gobiernos participantes redactan planes de acción bianuales e incluyen en los mismos compromisos concretos en la materia, que son objeto de seguimiento mediante un mecanismo de revisión independiente. El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

16 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Cuadro 5. Dimensiones e instrumentos de una política de gobierno abierto Dimensión Pregunta a la que busca responder Descripción genérica Instrumentos, estrategias y herramientas del GA Reglas Dimensión normativa (definición estratégica) Qué se hace y debe hacer? Leyes, disposiciones, reglamentos, planes y programas que definen el sentido, orientación y propósitos de la acción pública, bajo un marco institucional, y la política pública en sí misma, en su dimensión legal-formal. Leyes de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas Leyes, programas o estrategias oficiales de Open Data y Open Government Estructuras de interacción Dimensión Procesal (cómo desarrollar la estrategia) Cómo se hace y debe hacer? Entorno organizativo de actuación en donde se desarrolla el intercambio de información, la negociación, la toma de decisiones y se materializan los acuerdos de gobernanza en el ciclo de las políticas públicas. Estrategias de innovación abierta y Co-creación Presupuestos participativos Co-producción y co-gestión de servicios públicos Crowdsourcing (colaboración abierta distribuida) Plataformas cívicas y comités ciudadanos Jurados de Ciudadanos Crowdfunding (micromecenazgo) Open budget/contracting systems e-peticiones Foros abiertos: Reuniones públicas, talleres, debates Acuerdos por la transparencia, la participación o la rendición de cuentas en el sector privado o entre el sector privado y el público, con participación de la sociedad civil Recursos, tecnologías y herramientas Dimensión Instrumental (materializar la interacción) Con qué se hace y debe hacer? Conocimientos, técnicas y saberes desarrollados y organizados, son definidos o permitidos por las reglas y adoptados por las estructuras de interacción; los operan, e interactúan gracias a ellos, los actores institucionales implicados y los ciudadanos, a fin de materializar la acción pública en una o varias de las fases del ciclo de las políticas. Portales web de transparencia y de acceso a la información Portales web de open data Open data Visualization Uso participativo de las Redes sociales Uso de encuestas y sondeos web Portales de Crowdsourcing Fuente: Cruz Rubio, 2014 Para desarrollar todo esta política, ya existen suficientes bases actitudinales de apoyo en la sociedad española. En un estudio de Red.es, publicado en febrero de 2013, con datos de 2012, se recoge la valoración que los ciudadanos hacen de los servicios públicos y de los servicios electrónicos proporcionados por las administraciones públicas y las demandas ciudadanas de mayor transparencia y posibilidad de participación en la vida pública. Desde la perspectiva de la transparencia, como se ve en la siguiente figura (Figura 1), el apoyo ciudadano ya es muy elevado y su focalización bastante clara Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

17 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Figura 1. Desde la perspectiva de la participación, de nuevo, el apoyo es claro y, aunque la utilización real de canales no es muy alta, existen bases para una interacción (figura 2). Figura 2. El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

18 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Finalmente, en una reciente encuesta (López Pagán, 2015), ante la pregunta sobre el conocimiento de la iniciativa internacional «Alianza para el Gobierno Abierto», la mitad de los municipios encuestados contestaron que sí, con un 50,4%, mientras que un 49, 5% contestó que no, o que no sabía o no contestaba. Más aún, la gran mayoría de entidades locales afirmaron conocer las actuaciones del Gobierno de España en materia de gobierno abierto (87,4%). Concluyendo, el gobierno abierto dispone ya de herramientas listas para su uso y la ciudadanía aprecia los valores en que se funda, por ello, es tiempo de iniciar su desarrollo por parte de múltiples municipios que aún no lo han considerado y de continuar con su trabajo por parte de los que ya han comenzado. V. Conclusiones En general, creemos que la profundización en los valores de transparencia y gobierno abierto, y en la generación de compromisos creados en colaboración con la sociedad civil, puede ser una de las vías más fértiles para mejorar la legitimidad pública y reducir la desafección. Para ello, hay que promocionar una sociedad civil activa y vigilante y un sistema de controles y rendición de cuentas efectivo; Worthy (2013), basándose en la experiencia del Reino Unido en la implementación del open government, defiende que el impacto del open data depende de la existencia de una sociedad civil fuerte y del uso sostenido que hace ésta de las posibilidades que le otorga la reutilización y la publicidad. Si los gobiernos locales entienden que la potenciación de una sociedad civil exigente es la mayor fuente de impulso para la mejora permanente, mediante el gobierno abierto, habremos dado un paso enorme en la generación de unos gobiernos locales más honestos, eficaces y receptivos y, con ello, en la construcción de una democracia de más calidad. Bibliografía Acemoglu, Daron y Robinson, James A. (2012, 2013): Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, Crown, New York, Profile Books, London. Ackerlof, G. A. (1970) «The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism», Quarterly Joumal of Economics vol. 84, núm 3, August, pp Bentham, Jeremy (2001) Farming Defended, en 1 Writings on the Poor Laws (Michael Quinn ed.), Oxford University Press 2001 (1796) Cotino, Lorenzo (2012) «La regulación de la participación y de la transparencia a través de internet y medios electrónicos. Propuestas concretas». P3T, Journal of Public Policies and Territories, Núm. 2, June-July 2012, pp Cruz Rubio, César. (2014) Hacia el gobierno abierto: una caja de herramientas. Washington: Organización de los Estados Americanos OEA. Cunill, N. (2006) La transparencia en la gestión pública Cómo construirle viabilidad?, en Mezones F. (ed.): Transparencia en la gestión pública. Ideas y experiencias para su viabilidad, Magna Terra editores, Guatemala, pp Etzioni, Amitai (2010) «Is Transparency the Best Disinfectant?», Journal of Political Philosophy, Volume 18, Issue 4: Greppi, Andrea (2013) Contra la falsa transparencia. Genealogías y consecuencias en la esfera pública. Teoría Política, año 3: Guichot, Emilio (coord.) (2014), Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, Madrid, Tecnos. Guichot, Emilio (2015) L aplicació de la Llei de Transparència en les entitats locals. En Villoria (dir) Bon Govern, Transparència i Integritat Institucional al Govern Local, Diputación de Barcelona, Barcelona. Islam, R. (2003), «Do More Transparent Governments Govern Better?», Policy Research Working Paper World Bank, Washington Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos

19 ZONA PRESENTACIÓN LOCAL Magre, Jaume, y Puiggròs, Carla (2015) «La tranparència municipal a Catalunya». En Villoria (dir) Bon Govern, Transparència i Integritat Institucional al Govern Local, Diputación de Barcelona, Barcelona. Marquez, Juan Miguel (2015) «L estat de la transparència i el govern obert en els governs de les entitats locals espanyoles: reptes de futur i propostes de millora». En Villoria (dir) Bon Govern, Transparència i Integritat Institucional al Govern Local, Diputación de Barcelona, Barcelona. Marquez, Juan Miguel (2014) «Open data, reutilización y administración electrónica en el marco de la transparencia». Documentos del Curso on line sobre Transparencia y Gobierno Abierto del INAP. Ortiz de Zárate, A. (2012): «Tres tipos de transparencia». Pharr, S. J. y R.D. Putnam (eds.) (2000) Disaffected Democracies, NJ., Princeton University Press, Princeton. Han, Byung-Chul (2013) La sociedad de la transparencia. Herder, Barcelona Kauffmann, Daniel y Kraay, A. (2002) «Growth without Governance», Policy Research Working Paper núm. 3077, World Bank, Washington López Pagán, Juana (2015) «La ventana de oportunidad del gobierno abierto en España: un análisis desde el amito local». Tesis Doctoral National Audit Office (2012) «Implementing transparency», Report by the Comptroller and Auditor General. HC 1833 Session Rousseau, Jean Jacques. (2007) Julia o la nueva Eloísa. Akal, Madrid Sosa, J. (ed.) (2011) Transparencia y rendición de cuentas, Siglo XXI editores, México. Stiglitz, J. (2000) «The Contribution of the Economics of Information to the Twentieth Century Economics», The Quarterly Journal of Economics, vol. 115, núm. 4, pp Stiglitz, J. (2002) «Transparency in Government», en Islam, R., Djankov, S. y McLeish, C., The Right to Tell. The Role of Mass Media in Economic Development, World Bank, Washington DC, pp Vickery, G. (2011) «Review of recent studies on Psi Re-use and related market developments», European Union, Brussels. Villoria, Manuel, Jiménez, Fernando y Revuelta, Ana (2014) «Corruption Perception and Collective Action». In Mendilow, J. and I. Peleg Corruption in the Contemporary World. Lexington Books, London: Villoria, Manuel y Cruz, César (2015) «Govern Obert, transparència i rendició de comptes: marc conceptual». En Villoria (dir) Bon Govern, Transparència i Integritat Institucional al Govern Local, Diputación de Barcelona, Barcelona. Worthy, B. (2013) David Cameron s Transparency Revolution? (November 29, 2013). Available at SSRN: or El Consultor de los Ayuntamientos Rev. 18/

20 INSTRUMENTOS Instrumentos al servicio de la transparencia La administración electrónica que soporta la transparencia: una visión jurídico práctica Victor ALMONACID LAMELAS Secretario de la Administración Local, categoría superior Máster en Nuevas Tecnologías aplicables a la La transparencia es un concepto recurrente, pero al mismo tiempo es un proceso técnico con numerosas derivaciones jurídicas, organizativas, procedimentales e informáticas. Implantar políticas y mecanismos de transparencia, participación y Gobierno Abierto en los Ayuntamientos supone cumplir la legislación sobre transparencia (la estatal y la ya prolija normativa autonómica), pero antes de esto desarrollar las obligaciones legales pendientes desde hace años, contenidas en la legislación sobre administración electrónica (Registro electrónico, ENS, ENI ), sobre derecho público (perfil de contratante, ley de reutilización ) y sobre régimen local (participación ciudadana, competencias de las Diputaciones en materia de administración electrónica ) SUMARIO I. Introducción II. Participación electrónica III. La administración electrónica que «quedó para septiembre» IV. Diciembre de 2013 V. Publicidad activa electrónica VI. Implantación del procedimiento electrónico VII. Implantación del archivo electrónico VIII. Procedimiento para el ejercicio del derecho a la información IX. Licitación electrónica X. Legislación autonómica XI. Conclusión I. Introducción La administración electrónica es la premisa sine qua non de la transparencia. Tenemos una Ley de transparencia estatal (sin perjuicio de las numerosas leyes autonómicas aprobadas en los últimos tiempos), que recoge el principio de publicidad activa «electrónica», el cual se ejercerá esencialmente a través de un Portal de transparencia que deberá ser accesible, interoperable y reutilizable. Por su parte, el nuevo (?) derecho de acceso a la información se ejercerá fundamentalmente a través de medios electrónicos no solo en base a las normas sobre transparencia, sino también por las de procedimiento, para lo cual resulta imprescindible disponer de un archivo electrónico en condiciones. En el presente estudio trataremos de demostrar que, a pesar de lo recurrente de 2002 Rev. 18/2015 El Consultor de los Ayuntamientos