FORMACIÓN ESPECIALIZADA para el voluntariado de CRE (1)

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2 COOPERACIÓN INTERNACIONAL DELEGADOS/AS DE PROYECTOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL FORMACIÓN ESPECIALIZADA para el voluntariado de CRE (1) INTRODUCCIÓN La cooperación internacional es hoy uno de los campos de actuación primordiales de Cruz Roja. Como Sociedades Nacionales Operantes o Participantes, como Federación o a través del Comité, en actividades en el terreno o sensibilizando a la opinión pública, todos los componentes del Movimiento Internacional de Cruz Roja Media Luna Roja se encuentran involucrados en las actividades de cooperación. A través de estas actividades, el Movimiento hace realidad una de sus Fortalezas más importantes: su carácter de red internacional, pero con una estructura organizativa Fuertemente descentralizada. Ninguna otra organización que actúa en el ámbito de la asistencia humanitaria y el desarrollo reúne estas características singulares: ser un sólo Movimiento, con una Fuerte identidad común, y estar al mismo tiempo compuesto por más de 170 Sociedades Nacionales que, a su vez, cuentan con una amplia cobertura territorial en sus respectivos países y tienen, por ello, profundas raíces locales. Fortalecer el Movimiento Internacional de Cruz Roja y Media Luna Roja y cumplir adecuadamente su mandato humanitario requiere algo más que el compromiso compartido con los Principios de Cruz Roja y la actitud solidaria que debe presidir las relaciones entre los miembros más Fuertes y más débiles del Movimiento. También requiere profesionalidad, rigor y eficacia. Requiere la utilización más eficiente posible de los recursos que nos son confiados por el público y por las agencias donantes. Requiere, por último, aplicar métodos y estrategias coherentes con los fines y propósitos de Cruz Roja. La agenda internacional del desarrollo, por otro lado, se ha hecho en estos últimos años más compleja y diversa. En primer lugar, la realidad internacional de la posguerra fría ha hecho emerger situaciones de gran complejidad para prestar asistencia humanitaria y promover el desarrollo de las comunidades y personas más vulnerables. En tornos en los que concurren conflictos armados, crisis económicas, grandes movimientos de población desarraigada, el deterioro ambiental y de los sistemas productivos, la desarticulación del Estado y las instituciones son hoy realidades cada vez más frecuentes, y obviamente no es posible aproximarse a estas situaciones sin un bagaje conceptual y operacional de cierta sofisticación. En segundo lugar las ideas y la prácticas sobre lo que es el desarrollo también se han ido ampliando y diversificando, conforme se ha ido imponiendo la idea de que éste debe integrar las múltiples manifestaciones de la vida social, considerando las clásicas variables económicas antes predominantes y casi únicas a tener en cuenta pero también las variables sociales, institucionales, políticas, ecológicas y culturales del desarrollo. El desarrollo debe hoy estar centrado en el ser humano y mejorar su calidad de vida; ser ecológicamente sostenible y sensible a la dimensión de género, a fin de promover la igualdad de mujeres y hombres; debe ser un proceso participativo y contribuir a la democracia; ha de respetar y promover la diversidad social, cultural y étnica, y debe ser autosuficiente y autocentrado, por citar algunas de las características que hoy consideramos ineludibles.

3 Desde un punto de vista cínico se podría hablar de modas que han ido ampliando la agenda de la cooperación y el desarrollo, pero lo cierto es que más de cuarenta años de experiencias de cooperación, en muchos casos fallidas, han ido mostrando que la tarea está lejos de la simplicidad con la que se abordó hace décadas no bastan las buenas intenciones, y que requiere herramientas y enfoques cada vez más elaborados para hacerle frente. Las crecientes demandas de rigor profesionalidad y eficacia también proceden de un entorno social y político más exigente. Los recursos destinados a la cooperación internacional en los países industrializados están disminuyendo por efecto de las políticas de contención del gasto público, dando origen al fenómeno de la fatiga de la ayuda. En un marco de rigor presupuestario y de crecientes problemas sociales domésticos, aumentan las expectativas públicas hacia el buen uso de los fondos, se incrementan las medidas de fiscalización de las agencias gubernamentales, y las organizaciones que actúan en el ámbito humanitario y de desarrollo deben responder con creciente transparencia y profesionalidad. Para dar respuesta a estas exigencias serán necesarias múltiples herramientas conceptuales y metodológicas, y una permanente actitud de aprendizaje respecto a la experiencia práctica. Con este manual pretendemos ofrecer algunas de estas herramientas. De su correcta utilización pueden derivarse proyectos de cooperación formulados conforme o los criterios más exigentes, de forma tal que puedan tener el mayor impacto posible en la reducción de lo vulnerabilidad y la mejora de la calidad de vida de los personas y comunidades que participan en los mismos. El manual tiene tres partes claramente diferenciadas. En la primera de ellas se exponen los principales criterios de actuación de Cruz Roja en el campo de la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria, haciendo especial hincapié en lo concepción de desarrollo de Cruz Roja y su doble dimensión, humana e institucional, y en los estrategias de intervención que deben presidir la actuación de lo Institución en la práctica. La segunda parte examina los marcos de actuación de Cruz Roja en el seno del Movimiento, prestando atención a las relaciones entre Sociedades Nacionales Operantes y Participantes y sus respectivas responsabilidades en la cooperación internacional, y al papel y las funciones de lo Federación y del Comité Internacional de La Cruz Roja. La tercera parte, de carácter marcadamente metodológico, centro su atención en el proceso de identificación y formulación de los proyectos de cooperación internacional según los pasos contemplados en el denominado Ciclo del Proyecto. Aunque se hace mención a las dos últimas fases del ciclo del proyecto ejecución y evaluación este manual, como se ha indicado, se centra en los dos primeras. Para ello se utiliza una metodología basada en el Enfoque del Marco Lógico (EML). Este enfoque, con pequeñas variaciones, es utilizado en lo actualidad por la mayor parte de las organizaciones nacionales e internacionales de cooperación entre ellas la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y lo Comisión Europea y existe un amplio consenso sobre sus ventajas. Esta sec ción finalizo con una guía de comprobación del diseño del proyecto, que puede ser utilizada para la evaluación ex-ante del mismo. El manual finaliza con un glosario y una bibliografía seleccionada que incluye tanto documentos relevantes de Cruz Roja como obras generales sobre planificación y ejecución de proyectos de desarrollo.

4 Como en otros ámbitos del desarrollo, ni los principios éticos ni las metodologías prácticas son, por sí solas, lo clave para obtener buenos resultados. Frente al discurso pragmático que hoy impregno a muchas instituciones que trabajan en este campo es necesario seguir reivindicando lo importancia de las grandes ideas y recordar que en el desarrollo los fines siguen siendo algo relevante, porque es el ser humano el sujeto y el objeto del mismo. Igualmente, frente o aquellos que consideran que las buenas intenciones son el único requisito para actuar en este campo, queremos insistir en la importancia de las actuaciones profesionales, rigurosas y sistemáticas. Este manual intenta ofrecer una combinación equilibrada de ideas y de técnicas, de principios y de procedimientos, de reflexión sobre los fines y de propuesta de medios poro el desarrollo. Pero es del lector o lectora, a través de su actuación práctica, de quien dependerá que los programas y los proyectos, más allá de sus resultados inmediatos, contribuyan o hacer realidad las aspiraciones de paz y justicia que se encierran en los ideales humanitarios de Cruz Roja. El material que ahora presentamos Manual para delegados/as de proyectos de cooperación internacional es fruto de una colaboración colectiva y ha sido elaborado, básicamente, para servir de material de apoyo a los Cursos de Formación de delegados/as de proyectos de Cruz Roja. El Manual cobra todo su sentido junto al resto de la labor formativa a la que sirve. La coordinación general y la mayor parte de los contenidos han sido elaborados por José Antonio Sanahuja con la colaboración de Fran Cisneros y de Ana Urgoiti. En lo tercera parte que gira en torno al Enfoque del Marco Lógico y a la Gestión del Ciclo del Proyecto se han aprovechado la experiencia y algunos materiales preexistentes elaborados por A.D.C. (Acciones de Desarrollo y Cooperación) así coma la labor docente de Héctor Sainz, miembro de ella, durante los Cursos. Antoni Bruel, Rosa Marta Lobo y Francisco Rey han realizado algunas aportaciones y revisado los contenidos. Personas de diferentes Oficinas Territoriales de Cruz Roja Española y de otras Sociedades Nacionales y de la Federación Internacional que han participado en los Cursos aportaron comentarios y propuestas de gran utilidad. A todos ellos nuestro agradecimiento. Madrid, Julio, 1997 Departamento de Voluntariado y Formación ÍNDICE Páginas CAPITULO 1. UNA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO DIRIGIDA HACIA LOS MÁS VULNERABLES Un escenario internacional de creciente vulnerabilidad La meta de la Federación: mejorar la condición de las personas más vulnerables Atendiendo a los más vulnerables: los criterios de actuación de Cruz Roja 15 CAPITULO 2. LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO DE CRUZ ROJA El papel de Cruz Roja en el Desarrollo El concepto de desarrollo de Cruz Roja y sus componentes Cruz Roja y el Desarrollo Humano: ámbitos prioritarios de actividad y criterios de actuación Cruz Roja y el Desarrollo Institucional: ámbitos prioritarios de actividad y criterios de actuación 26 CAPITULO 3. CRUZ ROJA Y LA AYUDA HUMANITARIA 29

5 3.1. La importancia de la Ayuda Humanitaria en el escenario internacional de los años noventa Los criterios de actuación de la asistencia humanitaria de Cruz Roja 33 CAPÍTULO 4. LAS ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN DE CRUZ ROJA Asegurando la coherencia y la viabilidad de las actividades de cooperación 39 CAPÍTULO 5. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO EN EL SENO DEL MOVIMIENTO INTERNACIONAL DE CRUZ ROJA MEDIA LUNA ROJA El papel de los distintos componentes del Movimiento Internacional de Cruz Roja y Media Luna Roja La Federación Internacional El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Las Sociedades Nacionales de Cruz Roja y Media Luna Roja Principios y normas de Cooperación en materia de Desarrollo. Los llamamientos de Socorro y el "Libro de Desarrollo" Los llamamientos de Socorro y las propuestos de trabajo del "Libro de Desarrollo" Llamamientos de Socorro 63 CAPÍTULO 6. IDENTIFICACIÓN Y PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO Planificación estratégica y planificación por proyectos: dos enfoques complementarios Planificación estratégica Las etapas de la planificación en la cooperación al desarrollo: El "Ciclo del Proyecto" Identificando los más vulnerables: el Análisis de Vulnerabilidad y Capacidad Análisis Institucional de la Sociedad Nacional Identificación y selección de alternativas de acción Adopción de acuerdos y establecimiento de marcos y contratos de cooperación El diseño del proyecto: el Enfoque del Marco Lógico (EML) Comprobación del diseño del proyecto Financiación La Ejecución La Evaluación final 100 CAPÍTULO 7. EL DISEÑO DEL PROYECTO: LA APLICACIÓN DEL ENFOQUE DEL MARCO LÓGICO (EML) Qué es el EML? Conceptos, elementos y características generales del Enfoque del Marco Lógico Aplicación del Enfoque del Marco Lógico Análisis de los problemas Análisis de los objetivos Análisis de alternativas y estrategias La matriz de planificación del proyecto: identificación de los principales elementos del proyecto Análisis de calidad y viabilidad de un proyecto 122 CAPÍTULO 8. ELABORACIÓN DEL PERFIL Y EL DOCUMENTO DEL PROYECTO Perfil del proyecto Documento del proyecto 129

6 CAPÍTULO 9. COMPROBACIÓN DEL DISEÑO DEL PROYECTO 135 GLOSARIO 147 BIBLIOGRAFÍA 161 CAPÍTULO 1 Una cooperación para el desarrollo dirigida hacia los más vulnerables 1.1. Un escenario internacional de creciente vulnerabilidad Durante los años noventa ha aumentado el número de personas vulnerables, y las situaciones de vulnerabilidad presentan nuevos rasgos y tienden a hacerse más complejas. A las causas de vulnerabilidad hasta ahora más frecuentes pobreza, exclusión, exposición a amenazas de desastre se les suman causas asociadas a fenómenos contemporáneos como los conflictos armados de raíz étnica o religiosa, las nuevas formas de discriminación y marginación, la violencia sexual y otras formas de violencia y abuso contra la mujer y la infancia, la desarticulación de sociedades, redes de solidaridad y estructuras productivas, los procesos migratorios y el desplazamiento masivo de poblaciones, el debilitamiento o la ruptura del Estado y de otras formas de organización política y social, el colapso de las economías, el declive de las políticas sociales y económicas en favor de la estabilidad y la equidad social, y los procesos de deterioro del medio ambiente, en ocasiones asociados a la creciente presión demográfica sobre los recursos La meta de la Federación: mejorar la condición de las personas más vulnerables En este escenario, las Sociedades de Cruz Roja y Media Luna Roja han planteado, a través de la Federación, el desafío de mejorar la condición de las personas más vulnerables (ver recuadro). Esta es la meta primordial de la Federación para los años noventa. Cruz Roja hará frente a este desafío prestando ayuda humanitaria en situaciones de emergencia y, al mismo tiempo, promoviendo acciones de desarrollo que proporcionen los medios para que las personas vulnerables asuman sus propios problemas y tengan las capacidades necesarias para mejorar su calidad de vida en un espíritu de dignidad. El concepto y los componentes de la vulnerabilidad Según la definición adoptada en la Federación, las personas mas vulnerables son «...aquellas que corren mayor peligro en situaciones en las que están amenazadas tanto su vida como su capacidad para vivir con un mínimo de seguridad social y económica y de dignidad humana». La vulnerabilidad tiene los siguientes componentes: - Vulnerabilidad física: son más vulnerables las personas próximas a algún tipo de riesgo natural, industrial, tecnológico, político, militar o ecológico. - Vulnerabilidad material: son más vulnerables las personas que viven en la pobreza o que sufren situaciones de privación, con pocos medios económicos y materiales, sin acceso a la educación, a la salud y a los recursos productivos. - Vulnerabilidad social: son más vulnerables las personas marginadas de los sistemas económicos, políticos y sociales debido a procesos de exclusión basados en razones religiosas, de raza, género, clase, casta u otras.

7 - Vulnerabilidad organizativa : también son más vulnerables las personas y las comunidades desarticuladas, sin cohesión ni organización social, y sin redes de solidaridad. - Vulnerabilidad actitudinal: son más vulnerables las personas y las comunidades con actitudes fatalistas, sin autoestima ni autonomía, y con barreras culturales y religiosas des favorables al cambio, la participación o la solidaridad Atendiendo a los más vulnerables: los criterios de actuación de Cruz Roja Cruz Roja concentra sus actividades de cooperación para el desarrollo en las personas más vulnerables (ver recuadro). Atendiendo a la definición de vulnerabilidad adoptada por la Federación, las personas y las comunidades a las que Cruz Roja presta una especial atención en sus actividades de cooperación para el desarrollo son, entre otras, las siguientes: Aquellas que sufren los efectos de los desastres o de los conflictos armados, sean inmediatos desplazados o refugiados o de largo plazo retornados, huérfanos, desmovilizados, discapacitados.... La población en situación de pobreza extrema en el medio rural y en las áreas urbano-marginales, con especial énfasis en la infancia, las mujeres especialmente aquellas que asumen por sí solas el sostenimiento del hogar o padecen situaciones de discriminación relacionadas con su sexo y las personas mayores en situación de pobreza y abandono. La juventud y la infancia marginada (los niños en la calle y de la calle ). Las personas que experimentan algún tipo de discapacidad. Las comunidades indígenas, en las que la situación de pobreza se ve agravada por diversas formas de discriminación. Las personas afectadas por nuevas situaciones de vulnerabilidad la nueva agenda social, como la marginación consecuencia del sida, diversas formas de discriminación, abuso y explotación de la infancia, las toxicomanías en los niños y jóvenes, o la violencia contra la mujer Los programas contribuyen a disminuir la vulnerabilidad fortaleciendo las capacidades de las personas afecta das (ver recuadro). La reducción de la vulnerabilidad implica la mejora de la calidad de vida, la restitución y el mantenimiento de la dignidad humana, la promoción del respeto de los seres humanos y la distribución equitativa de los recursos. Las capacidades: concepto y componentes Entendemos por capacidades la dotación y acceso relativo a los recursos, los conocimientos, las aptitudes, los derechos y el poder que permiten ampliar la gama de opciones disponibles para las personas, las comunidades y las instituciones. Las capacidades de las personas se pueden clasificar de la siguiente forma: - Capacidad física: ausencia de riesgo natural, industrial, tecnológico, político, militar o ecológico. - Capacidad material: recursos económicos y materiales, incluyendo las rentas e ingresos monetarios, el acceso a los recursos productivos tierra, capital, tecnología, la dotación de infraestructura, el acceso a la salud y las aptitudes, los conocimientos y la formación que amplían las opciones de las personas y las comunidades.

8 - Capacidad social: existencia de valores y prácticas que aseguran la plena participación de la población sin que existan situaciones de discriminación por razones religiosas, de raza, género, clase, casta u otras. - Capacidad organizativa : existencia de instituciones locales y nacionales representativas, eficaces y legítimas; de organizaciones sociales efectivas y de amplia base y de redes de apoyo mutuo. - Capacidad actitudinal: valores y comportamientos socioculturales favorables a la solidaridad, la innovación y la participación y la tolerancia. El fortalecimiento de las capacidades debe lograrse ayudando a las personas a valerse por sí mismas, fomentando la participación de los interesados y fortaleciendo los recursos, aptitudes, conocimientos y habilidades que poseen las personas y comunidades con las que se actúa, sea a través de programas de desarrollo o de asistencia humanitaria. - Las actividades de cooperación para el desarrollo, a tal fin, se establecen a partir de una herramienta metodológica adoptada por la Federación: el Análisis de Vulnerabilidad y Capacidad de las personas y las comunidades afectadas, que se describe más adelante. - En sus actividades de cooperación para el desarrollo, Cruz Roja vela para que sus programas y proyectos contribuyan a fomentar los valores humanitarios y mejorar el respeto por la dignidad humana. - En sus actividades de cooperación internacional, Cruz Roja promueve una orientación de solidaridad que hace compatible la prioridad hacia los más vulnerables con la búsqueda de la autosuficiencia económica, la eficiencia y la rentabilidad de los programas, evitando aquellos sistemas de recuperación de costes que puedan limitar el acceso de las personas y grupos más vulnerables a los programas y servicios. CAPÍTULO 2 La cooperación para el desarrollo de Cruz Roja 2.1. El papel de Cruz Roja en el Desarrollo La actividad de la Cruz Roja en el ámbito del desarrollo es un corolario de los Principios de Cruz Roja y Media Luna Roja y de su mandato humanitario: prevenir y aliviar el sufrimiento humano en toda circunstancia y hacer frente al desafío de mejorar la condición de las personas más vulnerables. La reducción duradera de la vulnerabilidad y del sufrimiento humano sólo será posible si mejora la calidad de vida de dichas personas y se fortalecen las Sociedades Nacionales de Cruz Roja, mejorando su capacidad institucional para cumplir dicho mandato El concepto de desarrollo de Cruz Roja y sus componentes Las actividades de cooperación para el desarrollo de Cruz Roja están basadas en la concepción de desarrollo adoptada por la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Esta concepción tiene dos dimensiones relacionadas entre sí. En primer lugar, se refiere a la contribución al desarrollo humano y al desarrollo de la comunidad: «El desarrollo es el proceso por el cual las comunidades, las familias y las personas llegan a ser más fuertes y pueden disfrutar de vidas más plenas y productivas y ser menos vulnerables a los desastres». En segundo lugar; al desarrollo institucional de las Sociedades de Cruz Roja y Media Luna Roja:

9 «El desarrollo también supone el Fortalecimiento de las Sociedades Nacionales de Cruz Roja y de la Media Luna Roja de manera que puedan llevar a cabo su mandato humanitario». El desarrollo no puede entenderse sin contemplar estos dos aspectos. Para poder llevar a cabo una acción que contribuya realmente a mejorar la situación de los más vulnerables, se precisan Sociedades Nacionales fuertes y con capacidad de ejecutar eficazmente las operaciones de soc orros y los programas y proyectos dirigidos a la comunidad. Todas las actividades de cooperación para el desarrollo de Cruz Roja han de contemplar necesariamente ambas dimensiones. No obstante, el peso relativo de cada una de ellas puede variar en función de las características del país en el que se actúa, de la Sociedad Nacional Operante es decir; de aquella sociedad Nacional que es responsable de las actividades en su país y recibe asistencia externa y de la naturaleza de la actividad en cuestión. Cómo integrar el desarrollo de la comunidad y el desarrollo institucional en los proyectos de cooperación? Muchos proyectos de cooperación han fracasado porque no valoraron adecuadamente las capacidades y los recursos de la Sociedad Nacional Operante y de sus filiales locales para poder llevarlos a cabo o, en otras palabras, porque ignoraron la dimensión institucional del desarrollo. Cómo podemos evitarlo? En las cuatro etapas del ciclo del proyecto habría que considerar; cuanto menos, los siguientes elementos: La fase de identificación del proyecto debe contemplar un Análisis de Vulnerabilidad y Capacidad, que permita conocer las situaciones y personas más vulnerables, y un análisis institucional de la Sociedad Nacional, a través del cual podemos detectar qué aspectos de la organización liderazgo, toma de decisiones, carencias de formación y capacitación... pueden impedir al desarrollo del proyecto. El proyecto identificado deberá coincidir con las prioridades de acción de la Sociedad Nacional, tal y como se han formulado en su Plan de Desarrollo. Si éste no existe, la identificación del proyecto deberá ayudar a la Sociedad Nacional a descubrir sus propias prioridades. En la fase de formulación del proyecto debemos integrar objetivos, resultados y actividades dirigidas tanto a la población beneficiaria como al fortalecimiento de las capacidades de la Sociedad Nacional. Un proyecto de salud primaria, por ejemplo, contendrá actividades de capacitación del personal y el voluntariado de la Sociedad Nacional en ese área de actividad. En la fase de ejecución del proyecto la Sociedad Nacional Operante, sus filiales y voluntariado deberán estar plenamente involucrados, minimizando el uso de personal externo. las actividades deberán realizarse de forma que aumente la base voluntaria de la Institución, mejore su capacidad de gestión, y se acreciente su imagen pública. La evaluación, finalmente, deberá ser un ejercicio com partido de aprendizaje de la experiencia práctica, y deberá proporcionar enseñanzas valiosas para el proceso de planificación y programación de la propia Sociedad Nacional Operante Cruz Roja y el Desarrollo Humano: ámbitos prioritarios de actividad y criterios de actuación Las actividades de cooperación para el desarrollo orientadas al desarrollo humano se centran en tres ámbitos de acción: la salud primaria, las actividades de bienestar social y desarrollo comunitario, y la preparación para desastres (ver recuadros) A) Prioridades de acción de Cruz Roja en el ámbito de la salud

10 En el ámbito de la salud, se consideran prioritarias las actividades y el enfoque de Atención Primaria de Salud (APS): que atienden las necesidades más apremiantes de salud de los más vulnerables. Entre ellas, las más destacadas son las siguientes: - Las actividades de prevención, promoción y educación para la salud, especialmente en el ámbito de las enfermedades transmisibles que son causa frecuente de mortalidad infantil y materna, la desnutrición, la inmunización, la salud reproductiva problemas del embarazo y el parto, con el objetivo de la maternidad sin riesgo y la planificación familiar, y en relación al VIH y el sida. - Las actividades curativas sencillas asociadas a los primeros auxilios y los servicios primarios de salud. Estas actividades darán respuesta a las necesidades locales de preparación para situaciones de desastre y a los problemas de salud primaria más perentorios. - La donación voluntaria de sangre - El acceso al agua potable y saneamiento. Estas actividades se realizarán preferentemente en el ámbito local, mediante acciones de bajo coste, con tecnología apropiada, y con la participación directa de la comunidad y del voluntariado de la Sociedad Nacional Operante, promoviendo la figura del "promotor local de salud" dentro del personal y el voluntariado de ésta. Sus objetivos serán coherentes con los establecidos, a nivel nacional, en la estrategia "Salud para todos en el año 2000" (ver glosario). Cruz Roja no considera prioritarias las actividades de salud secundaria y terciaria, y especialmente aquellas que se relacionan con servicios hospitalarios de alta complejidad tecnológica hospitales, medicina especializada, entre otros que comportan un elevado coste de oportunidad para las Sociedades Nacionales y cuya sostenibilidad financiera no esté garantizada. Atención Primaria de Salud Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), este término se refiere a los cuidados médicos esenciales hechos accesibles a un coste al alcance del país y la comunidad, con métodos prácticos, científicamente válidos y socialmente aceptables. La Atención Primaria de Salud es el núcleo de la estrategia "Salud para Todos en el año 2000". Insiste en las actividades de prevención y educación para la salud, en la descentralización de los servicios, en el uso de tecnología apropiada y en el control social del sistema de salud a través de un alto grado de participación comunitaria. Atención Secundaria de Salud Según la OMS, son los cuidados especializados que pueden ser ofrecidos en el nivel periférico del sistema; por ejemplo, diagnóstico radiológico, cirugía general, atención a las mujeres con complicaciones en el parto, y tratamiento de enfermedades severas o poco usuales. Este tipo de atención es proporcionada por equipos capacitados en instituciones como hospitales provinciales o de distrito. Atención Terciaria de Salud Según la OMS, es la atención más especializada, que requiere instalaciones muy especificas y la atención de trabajadores de salud altamente especializados, por ejemplo en neurocirugía o cirugía cardiaca. B) Prioridades de acción de Cruz Roja en el ámbito del bienestar social

11 Cruz Roja lleva a cabo actividades centradas en el desarrollo de la comunidad, de ámbito local, y que se orienten específicamente a las áreas geográficas y los grupos de población donde se concentran las situaciones de mayor vulnerabilidad. En este ámbito se incluyen actividades productivas orientadas a la autosuficiencia económica de los beneficiarios, prestando especial atención a las necesidades de autosuficiencia de las mujeres, y las actividades de promoción realizadas con la juventud. Todas estas actividades tienen una importancia creciente en la medida que en muchos países la pobreza ha aumentado, los servicios públicos están en retroceso, y las necesidades sociales más perentorias han de encontrar respuesta en la comunidad misma. Las actividades de asistencia social y de mediación en favor de la población más vulnerable puede requerir la realización de actividades de promoción y defensa de los derechos humanos, de incidencia ante los poderes públicos, y de sensibilización social. C) Prioridades de acción de Cruz Roja en el ámbito de la preparación para situaciones de desastre La preparación para desastres es un ámbito esencial del desarrollo en las Sociedades Nacionales. Cruz Roja lleva a cabo actividades específicas de preparación, planificación, formación, y suministro de material y equipo de socorro y comunicaciones. En programas de desarrollo más amplios, se incluirán actividades tendentes a fortalecer las capacidades de las comunidades y de las Sociedades Nacionales Operantes para hacer frente a situaciones de emergencia, buscando sinergias que hagan más eficaces y eficientes las intervenciones. A través de las actividades en este ámbito, Cruz Roja promueve un enfoque y una práctica renovada frente a los desastres. Este enfoque se basa en una comprensión amplia de la estrecha relación existente entre las actividades de desarrollo y las actividades de prevención de desastres y de rehabilitación, una vez estos se han producido, y de las causas de la vulnerabilidad, incluyendo sus componentes socioeconómicos, políticos y medioambientales. Las actividades de prevención de desastres estarán estrechamente relacionadas con los esfuerzos desplegados por las Sociedades Nacionales para la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo sostenible, debido a la importancia de los factores ambientales en diversas situaciones de desastre. Las actividades de cooperación para el desarrollo en estos tres ámbitos deben ser coherentes con los enfoques y estrategias de intervención propias de Cruz Roja, que se describen en detalle más adelante. Finalmente, como auxiliares de los poderes públicos, los proyectos de desarrollo de Cruz Roja en estos tres ámbitos complementan las actividades gubernamentales, señalan nuevas vías de acción a los poderes públicos, abogan por el establecimiento o desarrollo de servicios públicos que garanticen el acceso equitativo de toda la población a los mismos, y que, en suma, no sustituyen responsabilidades que competen al Estado Cruz Roja y el Desarrollo Institucional: ámbitos prioritarios de actividad y criterios de actuación Cruz Roja concibe el desarrollo institucional como el proceso sistemático de mejoramiento continuo de las Sociedades Nacionales y sus redes locales. Los ámbitos de actividad más importantes en materia de cooperación para el desarrollo institucional son los siguientes: A) Dirección y organización El fortalecimiento de la estructura organizativa y de dirección para dotarse de modelos organizativos eficaces y eficientes, abiertos, flexibles, participativos y transparentes, y con niveles de dirección y responsabilidad bien definidos. B) Gestión El fortalecimiento y mejora de la gestión económica y financiera, para dotarse de métodos y procedimientos adecuados de elaboración de presupuestos, contabilidad, justificación y verificación de cuentas.

12 C) Planificación y programación La elaboración e implementación de planes de desarrollo y de sistemas de programación que aseguren que las actividades y servicios de las Sociedades Nacionales están correctamente seleccionadas y orientadas, son relevantes y pertinentes en relación a las necesidades y la situación del país, responden realmente a las necesidades de los más vulnerables, y tienen en cuenta la actuación del Gobierno, los organismos internacionales y las ONG que operan en campos de actividad afines a los de Cruz Roja. D) Recursos humanos El fortalecimiento de los recursos humanos, mediante políticas y activi dades de captación y formación de voluntarios y personal remunerado, la instauración de un entorno de trabajo adecuado, y la asociación y participación directa en los programas de los grupos beneficiarios de los mismos. E) Recursos materiales La dotación y mejora de la infraestructura material básica de las Sociedades Nacionales Operantes edificios, medios de transporte, material necesario para los servicios y programas asegurando su correcto mantenimiento y sostenibilidad financiera. F) Recursos Financieros El fortalecimiento y mejora de la capacidad financiera para alcanzar la autosuficiencia, mediante programas o actividades de desarrollo de los recursos financieros basados en la ampliación y la diversificación de las fuentes de financiación, de forma tal que se asegure la independencia de la Sociedad Nacional y la observancia de los Principios y de normas morales estrictas. En tales esfuerzos, son de la mayor importancia los programas y proyectos que conducen a la puesta en marcha de nuevas actividades de recaudación de fondos locales, a la recuperación de costes mediante reembolsos de los Gobiernos y de los beneficiarios, a la autosuficiencia de las filiales, y a la reducción de la dependencia de fondos del Gobierno o de la cooperación externa. G) Base social y miembros Programas y proyectos que contribuyen a ampliar la base social de las Sociedades Nacionales favoreciendo la actuación y participación del voluntariado y obtener mayor arraigo popular; de forma que representen, al margen de consideraciones de clase, etnia, religión, sexo u opinión política, la diversidad social de sus respectivos países. H) Cobertura territorial El fortalecimiento y ampliación de la red de filiales y la estructura territorial de las Sociedades Nacionales, para extender su presencia y sus actividades al conjunto del territorio de los países respectivos. I) Difusión, comunicación e imagen pública El fortalecimiento y mejora de los sistemas, los departamentos y las campañas de difusión y comunicación pública, especialmente de aquellas que den a conocer el mensaje humanitario de Cruz Roja y estén relacionadas con actividades de mediación en defensa de los más vulnerables ante la sociedad y los poderes públicos. CAPÍTULO 3 Cruz Roja y la Ayuda Humanitaria 3.1. La importancia de la Ayuda Humanitaria en el escenario internacional de los años noventa El suministro de ayuda humanitaria y la mediación en favor de las víctimas de desastres naturales y conflictos armados es la concreción más inmediata de los principios de Cruz Roja y su mandato humanitario. Es un ámbito en el que existe una notable experiencia acumulada y es, además, la "imagen emblemática" de la acción internacional de Cruz Roja ante la opinión pública. Prestar ayuda humanitaria es hoy, sin embargo, una tarea mucho más difícil, debido a varios factores:

13 En primer lugar; ha aumentado el número y la complejidad de las situaciones en las que se precisa este tipo de ayuda. A mediados de la década de los noventa, permanecen activos 84 conflictos armados, de los cuales 50 son guerras muchos de ellos, olvidados por los medios de comunicación y la opinión pública, y otros nuevos pueden surgir como consecuencia de tensiones étnicas y religiosas y del reajuste de fronteras nacionales que se observa en diversas partes del mundo. En algunos lugares, la guerra y otras formas de violencia han dejado de ser fenómenos excepcionales y se han convertido en hechos casi permanentes en la vida del país, llegando a afectar a varias generaciones. Tanto los desastres como las guerras tienden a convertirse en "emergencias complejas" en las que se cruzan la catástrofe o el conflicto mismo con factores como el crecimiento demográfico, la agudización de las desigualdades, el deterioro ambiental, la crisis y la descomposición del Estado y de otras formas de organización política y social, el colapso de las economías o los factores tecnológicos. El resultado es un creciente número de víctimas, y un escenario más complejo e incierto para atender sus necesidades. Como resultado directo de la guerra, en 1993 murieron un cuarto de millón de personas, la mayoría civiles. En 1994, dejando al margen los conflictos armados, hubo 160 millones de personas afectadas por desastres. Otros 16 millones eran refugiadas, y se estima que 25 millones eran personas desplazadas dentro de su propio país. En este escenario es necesario prestar especial atención a los vínculos que se establecen entre la violencia, los conflictos, los desastres, el medio ambiente y el desarrollo. La proliferación y permanencia de los conflictos y su creciente complejidad exigen a Cruz Roja, en primer lugar; un renovado esfuerzo para analizar y comprender las causas y las consecuencias de los conflictos y los desastres y su relación con los problemas del desarrollo. Y en segundo lugar; trabajar con un nuevo marco conceptual, en el que la prevención de conflictos, la asistencia humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo forman parte de un continuum operacional en el que las líneas divisorias son muy imprecisas, y en el que ya no caben actuaciones aisladas entre sí 1. La ayuda humanitaria debe ser brindada con un enfoque de desarrollo y las actividades de desarrollo pueden ser una herramienta eficaz de prevención de conflictos y de reducción de la vulnerabilidad ante situaciones de desastre. En páginas posteriores se describe con más detalle el vinculo entre ayuda humanitaria, rehabilitación, desarrollo y prevención. En segundo lugar; se observa un creciente riesgo de subordinación de la asistencia humanitaria y de las organizaciones que, prestan este tipo de asistencia a intereses políticos ajenos a las necesidades de las víctimas. Ante el riesgo de que los Gobiernos o las partes en conflicto puedan instrumentalizar la ayuda humanitaria, y las dificultades que enfrenta la aplicación del Derecho Internacional Humanitario y la vigencia de los Derechos Humanos que se ha registrado en conflictos recientes, salvaguardar la neutralidad e imparcialidad de Cruz Roja y el derecho de las víctimas a recibir asistencia es un imperativo de primer orden. En tercer lugar; aunque los recursos disponibles están aumentando, las necesidades también y, lo que es más importante, la recaudación y la asignación de los fondos a veces depende más de la política de los Gobiernos donantes o de la volátil y selectiva atención de los medios de comunicación el llamado "efecto CNN", que de una valoración rigurosa de las necesidades y recursos. También a veces el incremento de la ayuda humanitaria se produce a expensas de los fondos para desarrollo, lo que impide emprender acciones de rehabilitación y desarrollo con efectos duraderos. En cuarto lugar; ha aumentado de forma espectacular el número de organizaciones humanitarias; las organizaciones internacionales y los Estados han irrumpido en este campo a través de sus propias agencias y, en ocasiones, implicando a las fuerzas armados. Todo ello ha definido un escenario más plural, pero también más competitivo y susceptible de instrumentalización. En este escenario es esencial mantener la neutralidad, el rigor técnico y profesional y la transparencia de la asistencia humanitaria y, sobre todo, asegurar los derechos de las víctimas y evitar que motiva ciones espurias puedan afectar a este tipo de asistencia.

14 3.2. Los criterios de actuación de la asistencia humanitaria de Cruz Roja La Federación Internacional de Sociedades de Cruz Roja y la Media Luna Roja, junto con el CICR y otras ocho importantes ONG humanitarias internacionales, adoptó en 1994 un Código de Conducta relativo al socorro en casos de desastre. Este Código se aplica de forma voluntaria por las organizaciones que lo han suscrito, y en caso de conflicto, de conformidad con el Derecho Internacional Humanitario 2. Las normas y procedimientos de actuación que rigen la ayuda humanitaria estarán basados en este decálogo 3. El Código de Conducta de Cruz Roja relativo al socorro en casos de desastre -resumen- 1. Lo primero es el deber humanitario. El derecho a recibir y brindar asistencia humanitaria constituye un principio humanitario fundamental que asiste a todo ciudadano en todo país. La ayuda humanitaria que prestamos no responde a intereses partidistas ni políticos y no debe interpretarse en ese sentido. 2. La ayuda brindada no está condicionada por la raza, el credo o la nacionalidad de los beneficiarios, ni por ninguna otra distinción discriminatoria. El orden de prioridad de la asistencia se establece únicamente en función de las necesidades. 3. La ayuda no se utilizará para favorecer a una determinada opción política y religiosa. 4. Nos empeñaremos en no actuar como instrumentos de la política exterior gubernamental. 5. Respetaremos la cultura y las costumbres locales. 6. Trataremos de fomentar la capacidad para hacer frente a los desastres, fortaleciendo las aptitudes y los medios disponibles a nivel local. 7. Se buscará la forma de hacer participar a los beneficiarios de los programas en la administración de la ayuda de socorro. 8. La ayuda de socorros debe satisfacer las necesidades básicas y tratará de reducir la vulnerabilidad ante desastres futuros. 9. Somos responsables ante aquellos a los que intentamos asistir y ante las personas o las instituciones de las que aceptamos recursos. 10. En nuestras actividades de información, publicidad y propaganda, reconoceremos a las víctimas como seres humanos dignos, y no como objetos desesperanzados que inspiran compasión. La ayuda humanitaria se ha de prestar con una perspectiva de medio y largo plazo, enfocada a la rehabilitación y el desarrollo de las personas y las comunidades afectadas y al fortalecimiento de las Sociedades Nacionales Operantes, y debe evitar reforzar comportamientos de dependencia y la pérdida de autoestima de las personas que la reciben. A tal efecto, la planificación y la ejecución de la asistencia humanitaria debe tener en cuenta los siguientes factores clave: - La asistencia se basa en el Análisis de Vulnerabilidad y Capacidad, por somero que éste pueda ser por razones de urgencia. A través de este análisis se intenta: a) asegurar que la ayuda responda a la realidad concreto del desastre y a las diferentes necesidades de hombres y mujeres, de distintos grupos de edad y de otras situaciones específicas, y b) identificar las capacidades de las personas que recibirán la asistencia y que pueden ser utilizadas y fortalecidas a lo largo de la operación de ayuda. - La ayuda refuerza las capacidades de las personas y las comunidades afectadas. Se evitará que éstas sean tratadas como receptoras pasivas y des validas, promoviendo su participación y el

15 control descentralizado de la ayuda. Se evitarán, en suma, aquellos métodos asistencialistas que refuerzan la dependencia. - La ayuda refuerza las instituciones y las estructuras locales, partiendo de la propia Sociedad Nacional Operante. La intervención de recursos y personal externo delegados, equipos médicos... debe orientarse a ese objetivo, ser lo más reducida posible, y establecer programas y servicios que puedan sostenerse con los recursos y las capacidades locales una vez superada la fase de emergencia. - La ayuda, por último, debe complementar o contribuir a restablecer y no sustituir los medios normales de vida de las comunidades y personas afectadas. - La evaluación de la ayuda humanitaria, finalmente, tratará de valorar tanto el impacto inmediato como el impacto en la rehabilitación y el desarrollo de las personas y comunidades afectadas, en términos de aumento de las capacidades y reducción de la vulnerabilidad. La existencia de grandes contingentes de personas refugiadas, desplazadas y repatriadas es una de las consecuencias más inmediatas de los conflictos, la crisis económica y ecológica y las situaciones de tensión política, étnica y religiosa. La ayuda humanitaria de Cruz Roja se dirige a menudo a atender las necesidades de la población desarraigada por estas causas. Esta ayuda se presta atendiendo a los siguientes criterios y prioridades de actuación 4 : - Facilitar ayuda de urgencia y de medio y largo plazo reforzando las capacidades de las personas y los grupos y su confianza en si mismos, promoviendo su autosuficiencia y minimizando la posibilidad de que aparezca el "síndrome de dependencia" que a veces se asocia a la asistencia externa. Prestar atención tanto a las necesidades inmediatas nutrición, salud, saneamiento como a las necesidades de atención de medio y largo plazo, como los problemas psicológicos. - Mediar en favor de las personas refugiadas, desplazadas y repatriadas para asegurar su protección jurídica y su dignidad como personas a través de la plena vigencia del derecho internacional humanitario, de los derechos humanos y de los instrumentos jurídicos específicos sobre los refugiados. En esta actividad de mediación se prestará especial atención a las necesidades de protección de los desplazados en el territorio de un mismo país que no se benefician de la protección del derecho internacional, a las mujeres, los niños y a otros grupos vulnerables. - Eliminar la xenofobia y/o la discriminación racial que pueden sufrir las personas refugiadas, desplazadas y repatriadas, promoviendo valores y actitudes de tolerancia. - Tener en cuenta las necesidades y la situación de la población y el medio ambiente local en las zonas a las que llegan las personas refugiadas, desplazadas y repatriadas. - Buscar soluciones duraderas basadas en la integración en el país o territorio de acogida o en el retorno al lugar de origen. Asegurar que el retorno tenga carácter voluntario y se realice con las debidas condiciones de seguridad y dignidad, respetando sus derechos fundamentales. - Cooperar con las organizaciones internacionales competentes en este ámbito, como el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Las actividades de ayuda humanitaria deben ser coherentes con los enfoques y estrategias de intervención que caracterizan el trabajo de Cruz Roja. Dichas estrategias se describen en detalle en el Capítulo IV. Cruz Roja, ejecuta sus programas de ayuda humanitaria en el marco establecido por el Derecho Internacional Humanitario, y sigue las políticas, normas y directrices establecidas por la Federación en materia de nutrición, suministro de medicamentos, bienes no solicitados y otros tipos de socorro.

16 1 Este continuo ha sido descrito en detalle por la Comisión Europea (1996), y por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (1997). 2 Las ocho ONG son CARITAS Internacional, Catholic Relief Services (CRS), Alianza Internacional Save the Children, Federación Luterana Mundial, OXFAM y el Consejo Mundial de Iglesias. En la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, celebrada en Ginebra del 3 al 7 de diciembre de 1995, 142 Gobiernos apoyaron unánimemente el Código, ya mediados de 1996, otras 72 ONG se hablan adherido al mismo. En la actualidad más de 80 ONG han firmado y suscrito el Código de Conducta. 3 La versión ampliada de este Código se incluye en el anexo. 4 Estos criterios se basan en las Resoluciones adoptadas por el Movimiento Internacional sobre este tema en Manila (1981), Ginebra (1986>, Budapest (1991) y Birmingham (1993). Ver también el documento de la Federación Guía para la planificación de operaciones en Favor de los refugiados, personas desplazadas y repatriadas. De la intervención a raíz de emergencias al logro de soluciones. Ginebra: Federación Internacional, 1993, PP CAPÍTULO 4 Las estrategias de intervención de Cruz Roja 4.1. Asegurando la coherencia y la viabilidad de las actividades de cooperación El resultado y la viabilidad futura de las actividades de cooperación para el desarrollo de Cruz Roja dependerá en gran medida de las estrategias con las que ésta se lleva a cabo, y de que éstas sean coherentes con los Principios de Cruz Roja y con la concepción, la política y las directrices de desarrollo aprobadas por la Federación. Difícilmente podrán lograrse mejoras duraderas en la reducción de la vulnerabilidad de las personas y las comunidades si las intervenciones, por ejemplo, se hacen de tal forma que refuerzan situaciones de dependencia y de marginación que son, en si mismas, causas de vulnerabilidad. A continuación se enumeran y describen las principales estrategias y enfoques que caracterizan las acciones de cooperación para el desarrollo de Cruz Roja sea ayuda humanitaria, rehabilitación o desarrollo y aseguran su coherencia y viabilidad. Las estrategias de intervención de Cruz Roja a. Desarrollo de las capacidades locales y "empoderamiento" b. Participación c. Enfoque comunitario d. Enfoque integral e. Enfoque de género f. Continuidad entre la emergencia, la rehabilitación y el desarrollo g. Autosuficiencia y efecto multiplicador h. Protección del medio ambiente y promoción del desarrollo sostenible i. Sensibilidad a los factores culturales A) Desarrollo de las capacidades locales y empoderamiento El fortalecimiento de las capacidades de las personas, las comunidades y las instituciones constituye el eje de la labor de desarrollo de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Este proceso se conoce como "empoderamiento" (empowerment), ya que contribuye a que las personas sean más fuertes y menos vulnerables, y dispongan de un mayor control sobre todo aquello que afecta a sus vidas. Este enfoque

17 es igualmente aplicable a la ayuda humanitaria y las actividades de socorros. Asegurando el fortalecimiento de las capacidades se evitará que las personas y las comunidades que participan en un proyecto o en una operación de ayuda humanitaria sean tratadas como receptores pasivos y dependientes, lo que, a la postre, agravará su vulnerabilidad. Que es el "empoderamiento"? Entendemos por "empoderamiento" (empowerment) el proceso por el que las personas, las organizaciones y los grupos que carecen de poder toman conciencia de las dinámicas de poder que afectan su contexto vital; obtienen los recursos y desarrollan las habilidades y la capacidad para ganar un grado de control razonable sobre sus vidas; ejercitan ese control sin limitar los derechos de otras personas, y apoyan el empoderamiento de otras personas de la comunidad 1. Este enfoque asume que, a menudo, las situaciones de vulnerabilidad y la pobreza están causadas por situaciones de discriminación o por la exclusión de ciertos grupos de población las mujeres, las minorías... de los asuntos públicos y de los procesos de toma de decisiones. Cruz Roja y Media Luna Roja debe velar para que las acciones de cooperación para el desarrollo contribuyan realmente a fortalecer las capacidades de la población destinataria. Estas capacidades son de diversos tipos: recursos físicos y materiales, aptitudes sociales y organización comunitaria, y habilidades y conocimientos prácticos. En función de la situación y las necesidades, los programas y proyectos deberán facilitar el acceso a dichos recursos proporcionando ayuda humanitaria o nutricional o impulsando proyectos productivos, fomentar la organización de la comunidad y su participación en los asuntos públicos, y facilitar el acceso a la educación y el conocimiento mediante actividades de formación y capacitación. Desde esta perspectiva, los programas y proyectos de mayor interés son aquellos que integran todas estas dimensiones o varias de ellas, en lo que a veces se denomina el eje "producción organización educación". Es el caso de los proyectos productivos que incorporan actividades de capacitación y comportan procesos de organización comunitaria, los cuales fortalecen la capacidad de la comunidad o de los grupos excluidos para incidir en los asuntos públicos. Las actividades de cooperación internacional de Cruz Roja, aunque comportan la transferencia de determinados recursos, técnicas o conocimientos, también deben basarse en el uso de los recursos, el saber y las aptitudes locales, contribuyendo a fortalecerlos y revalorizarlos. Incluso las personas más débiles y vulnerables de una comunidad disponen de recursos, aptitudes y conocimientos prácticos que, aun limitados, pueden ayudarles a valerse por sí mismas y ayudar a los demás, reduciendo la vulnerabilidad. Con la misma lógica, las intervenciones buscarán el apoyo y la colaboración de las asociaciones vecinales, de mujeres, de jóvenes y en general de todas las organizaciones que ya existen en la comunidad, siempre y cuando éstas no alienten o refuercen situaciones de discriminación. B) Participación La participación es un componente esencial del proceso de desarrollo de las capacidades o "empoderamiento". El fortalecimiento de las capacidades requiere que los beneficiarios participen plenamente en el proceso de desarrollo, y la participación no será real ni efectiva si no contribuye a ese resultado. Por esta razón, los beneficiarios potenciales de los programas y proyectos de cooperación para el desarrollo de Cruz Roja participarán en la planificación de los proyectos, a fin de que se respeten sus prioridades, así como en la ejecución, la gestión, la supervisión y la evaluación de los mismos. De esta forma también se asegura que desde el primer momento los sentirán como algo propio, y los apoyen una vez termine la intervención externa, facilitando su continuidad. En la actualidad hay amplio consenso sobre la importancia de la participación como condición necesaria del éxito de un proyecto de desarrollo.

18 Entendemos la participación como el proceso a través del cual las personas y comunidades con intereses legítimos en un proyecto influyen en las decisiones que les afectan, tanto en el proyecto mismo como en el entorno en el que éste se desenvuelve. No todos los proyectos requieren o conducen al mismo nivel de participación colectiva. En términos generales cabe identificar los siguientes niveles en el proceso de participación: - Acceso a la información relevante sobre el proyecto y cómo éste puede afectar a los participantes. - Proceso de consultas sobre los aspectos clave. - Toma de decisiones en las fase de diseño y ejecución del proyecto. - Intervención en la ejecución del mismo. - Intervención en la evaluación. Cruz Roja promueve preferentemente programas y proyectos de ámbito local, ya que, entre otras razones, la participación y la organización comunitaria es más factible en esa escala. C) Enfoque comunitario Cruz Roja apoya los programas y proyectos que responden a las demandas y necesidades de la Comunidad y, dentro de ésta, a las que afectan a los más vulnerables. A través del Análisis de Vulnerabilidad y Capacidad se intentará identificar los intereses, grupos y relaciones de poder existentes dentro de una comunidad, que a menudo silencian a los más vulnerables y ocultan situaciones de discriminación, desorganización y exclusión que en si mismas son causa de vulnerabilidad. Los programas y proyectos deben intentar; a partir de este análisis, superar las situaciones de exclusión y fortalecer la participación e influencia de los grupos excluidos, y no a aislarlos de su contexto social dentro del entorno "protector" del proyecto. Esto último ha ocurrido con muchos proyectos dirigidos a las mujeres, pero que al no abordar el conjunto de relaciones sociales de discriminación en las que estas se insertan, han terminado reforzando su situación de marginación. Optar por los más vulnerables dentro de una comunidad como grupo objetivo o grupo meta (target groups), atendiendo a sus demandas y necesidades específicas, no debe conducir a clasificar a los integrantes de la comunidad mediante categorías parciales, extrañas a su medio social, o ajenas a su identidad y su percepción de sí mismos. Establecer criterios de inclusión o exclusión en un proyecto, ajenos a la realidad de la población beneficiaria, en función de los intereses de una organización de desarrollo externa, puede dar lugar a divisiones o enfrentamientos, a aislar o estigmatizar a los participantes en los proyectos, atentando contra su dignidad o creando "ghettos". Sería el caso, por ejemplo, de un proyecto para personas afectadas por el sida en una comunidad aún dominada por actitudes discriminatorias hacia estas personas. A menudo, las categorías utilizadas por organizaciones externas al medio social en el que intervienen carecen de significado para las personas afectadas, no les identifica como grupo, y por ello no son la base de la acción colectiva o la participación que todo proyecto de desarrollo requiere para ser llevado a cabo. A la postre, ello impedirá que el proyecto pueda tener éxito. Por esta razón, determinados programas y proyectos de Cruz Roja integran las acciones dirigidas a los más vulnerables en el marco de programas de desarrollo más amplios, dirigidos al conjunto de la comunidad. D) Enfoque integral La ayuda humanitaria y las actividades de rehabilitación y desarrollo pueden tener diversas prioridades sectoriales: salud, nutrición vivienda, ingresos, empleo o derechos básicos. Son razones de eficacia, eficiencia e impacto las que aconsejan centrarse en un "sector" o, en otros términos, en una o varias dimensiones de la vulnerabilidad y la capacidad de personas y comunidades. Las actividades de socorro y desarrollo, sin embargo, están centradas en seres humanos cuya realidad no puede ser reducida a una u otra dimensión de su existencia, ya que todos estos aspectos las afectan de forma interdependiente. Las condiciones de salud, por ejemplo, dependen del nivel de

19 educación, la nutrición, el nivel de renta, la calidad de los empleos, la estructura social y las formas de organización comunitaria. Enfrentarse a la realidad de vulnerabilidad de una comunidad exige, a menudo, contar con un enfoque integral que responda a esta realidad interdependiente. Cruz Roja alienta y promueve proyectos de carácter integral, que reflejen esa interdependencia contemplando simultáneamente diversos ámbitos o "sectores" de cooperación, buscando sinergías y un mayor impacto en términos de reducción de la vulnerabilidad. E) Enfoque de género En las décadas de los sesenta y setenta las políticas de desarrollo se basaban en el supuesto de que la pobreza era un todo homogéneo, y que el crecimiento económico contribuiría a reducirla de forma relativamente automática y uniforme. La práctica ha demostrado, sin embargo, que estos supuestos eran erróneos. El crecimiento no se tradujo en desarrollo, y el reparto de sus costes y beneficios fue muy desigual, dejando al margen a amplios grupos de población. Las acciones de cooperación para el desarrollo tuvieron efectos similares, en gran medida debido a que éstas se diseñaron sin tener en cuenta las diferencias sociales de género, clase, religión o etnia existentes en las comunidades y poblaciones en las que se aplicaban. El principal grupo afectado por estos procesos de exclusión han sido las mujeres. Todas las evidencias señalan que los proyectos de desarrollo han beneficiado a los hombres en mayor medida y, a veces, a expensas de las mujeres. Las mujeres han tenido mucho menos acceso a la tecnología y al crédito y muestran tasas de abandono de la escuela muy superiores. La asistencia externa ha alentado cultivos de renta para la exportación en gran medida el dominio de agricultores varones a expensas de los cultivos alimentarios para el mercado interno, en muchos lugares responsabilidad de las mujeres. Este patrón de desigualdad se reproduce dentro de los hogares: cuando los recursos son más escasos por ejemplo, en épocas de recesión económica o como consecuencia de las políticas de ajuste estructural los mujeres son las primeras en abandonar la escuela. Este tipo de comportamiento se ha registrado en situaciones de emergencia, en las que los miem bros varones de la familia reciben, si no se adoptan medidas para contrarresto río, una parte proporcionalmente superior de los alimentos distribuidos. El resultado ha sido el proceso, observable en muchos países en desarrollo, que algunos analistas han denominado "la feminización de la pobreza". Durante lo década de los setenta y ochenta, ante estas evidencias, se adoptó el enfoque de "mujer y desarrollo" (Women in Development o WID), que insistía en lo participación de los mujeres en el proceso de planificación y en la toma de decisiones, en un mejor conocimiento de lo situación de lo mujer a través, por ejemplo, de indicadores económicos y sociales desagregados por sexos y en lo formulación de proyectos que atendieran necesidades y problemáticas propias de los mujeres. Gran parte de los aportaciones de este enfoque siguen siendo válidas. Los "proyectos para mujeres", sin embargo, suelen desconocer las relaciones sociales que determinan lo situación desfavorable de la mujer, y a menudo contribuían o marginalizarla o aumentaban su carga de trabajo, empeorando su situación. Frente o estas limitaciones se ha extendido el "enfoque de género", que presta atención a las circunstancias específicas de hombres y mujeres, a las relaciones de poder que se establecen entre ambos, y a los roles económicos y sociales que juegan unos y otros. El enfoque de género se basa en la aplicación de métodos de análisis y de políticos sensibles a las diferencias de género a todas las acciones de desarrollo, estén dirigidas a hombres, a mujeres, o a ambos. El enfoque de género porte del supuesto de que estos roles y relaciones son en gran medido una construcción social, por lo tanto contingente y susceptible de ser modificada. Las acciones de cooperación paro el desarrollo de Cruz Roja se realizan con una perspectiva de género. Los programas y proyectos se diseñan teniendo en cuenta las circunstancias diferenciadas de hombres y mujeres, los roles respectivos y las relaciones entre ambos, para evitar reforzar situaciones de discriminación que son en sí mismas un factor de vulnerabilidad, y promover una

20 participación igualitaria en el proceso de desarrollo. Este enfoque afecta por igual a la ayuda humanitaria, a las actividades de rehabilitación y reconstrucción, y a la cooperación para el desarrollo. Se prestará atención a las circunstancias específicas de hombres y mujeres en todas las etapas de la planificación de las actividades de cooperación: en el Análisis de Vulnerabilidad y Capacidad, en la identificación de beneficiarios, en la formulación de objetivos y resultados de los proyectos, y en el diseño de las actividades y resultados. En la medida en que estén disponibles, se utilizarán indicadores sensibles al género en todas los fases del ciclo del proyecto, desde la identificación y la planificación a la evaluación. Los proyectos contarán con una valoración del impacto de género, con el fin de determinar antes de ser llevados a la práctica que, cuanto menos, beneficiarán igualmente a mujeres y hombres, y que no tendrán efectos negativos en las relaciones de género y, particularmente, en las situaciones de discriminación que afectan a la mujer. Siempre que sea necesario, los programas y proyectos incorporarán medidas de acción positiva en favor de las mujeres, estimulando su participación y alentando iniciativas para mejorar su situación y promover sus derechos. Los proyectos asegurarán el acceso de las mujeres cuando sea necesario, de forma independiente a los recursos alimentos, agua, refugio, bienes de socorro, herramientas, crédito... a los servicios clave salud, educación..., al empleo, al ejercicio de los derechos básicos, y a la participación en los procesos de toma de decisiones. En situaciones de emergencia, se considerarán las especiales necesidades de protección y asistencia de las mujeres, y se adoptarán las medidas necesarias para que éstas sean cubiertas. Con este objetivo, Cruz Roja también impulsa proyectos específicamente orientados a las mujeres y a los problemas que les afectan en campos como la salud reproductiva, la violencia doméstica, la violencia sexual, los embarazos en adolescentes, el acceso a la educación, la formación ocupacional y el acceso al empleo. En el ámbito del desarrollo ins titucional, los programas y proyectos de cooperación de Cruz Roja deben alentar la participación igualitaria del voluntariado y el personal remunerado de ambos sexos en todo tipo de actividades, contribuyendo a superar formas tradicionales de división de tareas en función del sexo. Asimismo, promueven una mayor participación y presencia de la mujer en posiciones de liderazgo en los diferentes niveles y órganos de gobierno de las Sociedades Nacionales donde las mujeres no están representadas de forma equitativa. F) Continuidad entre la emergencia, la rehabilitación y el desarrollo Tal y como señalamos anteriormente, la proliferación y permanencia de los conflictos y las situaciones de emergencia, su creciente complejidad y el mayor número de víctimas que están produciendo exigen a las activi dades de cooperación un nuevo marco conceptual, en el que la prevención de conflictos, la ayuda humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo forman parte de un continuum operacional en el que las líneas divisorias son muy imprecisas, y en el que ya no caben actuaciones aisladas entre sí. Las actividades de ayuda humanitaria, rehabilitación y desarrollo deben ser vistas como fases de un mismo proceso de reducción de la vulnerabilidad y fortalecimiento de la capacidad de las personas y comunidades afectadas por un desastre o por una situación de emergencia, expuestas al riesgo de que tales situaciones puedan producirse y, en general, en situación de mayor vulnerabilidad. La ayuda humanitaria de Cruz Roja, por esta razón, tiende a apoyar y fortalecer las capacidades locales y no a sustituirlas, evita crear situaciones de dependencia, y adopta un enfoque de largo plazo que incluye la planificación y ejecución de actividades de rehabilitación y reconstrucción una vez se ha superado la fase de emergencia. Qué entendemos por rehabilitación y reconstrucción?