Experiencias de contratación comunitaria en obras urbanas de infraestructura

Transcripción

1 Fortalecimiento de las Técnicas Operativas en Desarrollo Promovido por la Comunidad de abril de 2002 Washington, D.C. - Experiencias de contratación comunitaria en obras urbanas de infraestructura Wilma van Esch Organización Internacional del Trabajo (OIT) Esta exposición trata del desarrollo y uso de los contratos comunitarios para la provisión de infraestructuras y su mejora en áreas de población no planificadas en países en vías de desarrollo. 1 La exposición se basa fundamentalmente en las experiencias y lecciones aprendidas con ocasión de la ejecución de contratos comunitarios en dos proyectos piloto: el proyecto Hanna Nassif en Dar-es-Salaam, en Tanzania, y el proyecto Kalerwe en Kampala, Uganda. Se trata, en ambos casos, de áreas urbanas castigadas por grandes inundaciones durante la estación lluviosa, en las que la prioridad principal de la población es la mejora de los sistemas de drenaje. La iniciativa y supervisión de los dos proyectos corrió a cargo de la OIT. Estas experiencias han sido objeto de posterior estudio, apoyado en el trabajo anterior realizado por varias organizaciones y personas de diferentes lugares del mundo. La presentación versará sobre un caso urbano y pretende tratar cuestiones como: Las funciones y responsabilidades de los distintos protagonistas. Los tipos de contrato. Los puntos fuertes y débiles del método de contratación comunitaria. 1 Esta presentación es un resumen de la publicación Community Contracts in Urban Infrastructure Works, Tournee, van Esch, OIT El texto estará disponible en inglés durante el periodo de celebración del taller. Más información en vanesch@ilo.org, OIT Secc. Empleo/Inversión, CH1211 Ginebra 22. Página web:

2 1. Método de contratación El método de contratación puede describirse como el proceso participativo mediante el cual un grupo perteneciente a una comunidad negocia con las autoridades locales o los responsables de un proyecto de desarrollo, y establece un acuerdo contractual para a llevar a cabo una actividad orientada a la mejora sus medios de vida. El conjunto del proceso consta de las siguientes fases: Contacto inicial e identificación del grupo al que se va a dirigir el proyecto. Movilización: organización de dicho grupo. Negociación y tratos: fases críticas cuando el grupo comunitario/organización entre en contacto directo con la autoridad contratante. Preparación de un contrato formal: lo que conlleva problemas acerca de la forma del contrato, personalidad jurídica, reparto de costos y responsabilidades, riesgos implícitos, penalizaciones por incumplimiento y seguimiento de los resultados del contrato. Ejecución del contrato. Seguimiento del contrato. La principal diferencia con los proyectos convencionales a escala comunitaria radica en que el método de contratación se basa más en una relación asociativa que en una relación proveedor-receptor. Es esencial un proceso de negociación para llegar a un acuerdo, o contrato, que sea satisfactorio y factible para todas las partes. Si su diseño es adecuado, el método contractual contribuirá muy probablemente, tanto a un afianzamiento de la capacitación colectiva de los pobres que les permita intervenir en actividades de desarrollo, como a una mayor responsabilidad por parte de las administraciones públicas. Por ello, este método es particularmente adecuado en el contexto de los procesos de descentralización que se están produciendo en muchos países en vías de desarrollo. En las negociaciones se aborda, además, el problema del reparto de costos; en el proceso de determinación de los costos, la mano de obra debe ser valorada por los salarios actualmente vigentes en el lugar del proyecto, independientemente de que la comunidad decida o no contratar la mano de obra. De este modo, este enfoque compensa el abuso de la autoayuda que puede observarse en ocasiones en las obras públicas y obras comunitarias de iniciativa estatal, y es más fácil que se cree empleo retribuido tanto para trabajadores cualificados como no cualificados. 2. La experiencia de Hanna Nassif El área de población no planificada de Hanna Nassif se encuentra en la región de Kinondoni, a unos 4 kilómetros del centro de la ciudad de Dar es Salaam. En 1994 la población contaba con unos habitantes. La comunidad de Hanna Nassif estuvo intentando durante años que el gobierno se ocupara de la mejora de la zona. La principal prioridad era reducir las inundaciones mediante la construcción de un sistema de drenaje de aguas de tormentas. Se elaboraron varios planes, pero ninguno se llevo a efecto debido a la carencia de fondos y a la necesidad de demolición de muchas casas. A comienzos de los años noventa la OIT presentó un proyecto piloto basado en un alto grado de participación de la comunidad en todas las fases del proceso de construcción y 2

3 Figura 1 El caso de Hanna Nassif: Estructura institucional Agente(s) Financiador(es) Acuerdo Autoridad contratante (Consejo Local y CDC) Acuerdo Asistencia técnica (OIT, CNUAH, UNV, Consejo Local, Instituto Ardhi, consultores del sector privado) Comunidad en general Acuerdo contractual Comité de Desarrollo Comunitario (CDC) Nota: el Consejo Local y el CDC de Hanna Nassif actúan conjuntamente como autoridad contratante (cuenta bancaria conjunta, aprobación de subcontratos, inspección y aprobación de las obras) elecciones subcontratos Comité Comunitario de Construcción (CCC) Beneficiarios (residentes de la comunidad) Relación laboral en el uso de métodos basados en el trabajo 2. En 1993 se constituyó un Comité de Desarrollo Comunitario (CDC). El Proyecto Comunitario de Hanna Nassif comenzó sus trabajos en marzo de 1994 y concluyó la primera fase de las obras de drenaje en agosto de Todas las obras de drenaje se llevaron a cabo a través de contratos comunitarios. La segunda fase, que comenzó en 1997, comprendía la ampliación del drenaje y de carreteras, el abastecimiento de agua potable, la gestión de residuos sólidos y la gestión de un plan de ahorro y crédito. 3 De esta combinación de métodos basados en el trabajo y participación comunitaria, resultó no sólo un mejor funcionamiento del sistema de drenaje del agua de tormentas, acceso a carreteras y puntos de suministro de agua, sino muchas otras ventajas complementarias en términos de autonomía de la comunidad, creación de puestos de trabajo y generación de rentas, así como de capacitación y desarrollo asociativo. En la fase I participaron los siguientes actores: Agencias de financiación: PNUD/Fundación Ford/EDF Autoridad contratante: Consejo Local y Comité de Desarrollo Comunitario (CDC) 2 La tecnología basada en el trabajo es un método estructurado de provisión de infraestructuras a un determinado nivel, que además optimiza la combinación trabajo y equipamiento para producir un resultado rentable. 3 La segunda fase contó con el apoyo de instituciones nacionales, el University College of Lands and Architectural Studies (UCLAS) y el National Income Generation Programme. PNUD, la Fundación Ford y la OIT prestaron un apoyo complementario. 3

4 Contratista: Comité Comunitario de Construcción (subcomité del CDC) Beneficiarios: Comunidad de Hanna Nassif, representada por el CDC Proveedores de servicios técnicos: Consejo Local, OIT, CNUAH, UCLAS y asesores independientes sobre materias legales y contables. La Fundación Ford preparó un acuerdo separado con el CDC y el Consejo Local para la ejecución del proyecto. Sobre la base de este acuerdo se transfirieron fondos a una cuenta bancaria conjunta del CDC y del Consejo Local. Asistido técnicamente, el CDC identificó subproyectos y prioridades, aprobó planes de ingeniería y concedió la ejecución de contratos al Comité Comunitario de Construcción (ver figura 1). El Comité Comunitario de Construcción participó en la preparación del contrato que elaboraba el Ingeniero del Consejo Local, de modo que su plena comprensión por parte de la comunidad quedaba asegurada antes de la negociación de la cuantía del contrato. A continuación, el CDC y el Consejo Local firmaron el contrato y de ahí en adelante se transfirieron fondos a la cuenta bancaria del CDC. Este Comité Comunitario de Construcción, asistido técnicamente, se responsabilizó de la ejecución de los contratos: supervisión de las adquisiciones, organización del trabajo remunerado y no remunerado, trabajos de construcción y control de calidad. El CDC también recibió asistencia técnica para el diseño, gestión y seguimiento de los contratos, en materias legales y de contabilidad, y en participación comunitaria. Dicha asistencia fue prestada, mediante acuerdos separados, por el PNUD y el Consejo Local. Además, el CDC contrató a un auditor independiente y a un asesor legal. Funciones y responsabilidades En el caso del contrato comunitario de Hanna Nassif el contratista es un grupo perteneciente a la comunidad que, por lo tanto, es también beneficiario de los activos generados. Los representantes electos de la comunidad ejercen las funciones de autoridad contratante junto con el Consejo Local. No existen criterios netamente definidos de cómo deban realizarse los contratos comunitarios. La respuesta dependerá de la capacidad de la comunidad, del apoyo de que ésta disponga, de la existencia de fuentes alternativas de provisión de servicios, de la complejidad técnica de las obras de infraestructura que tienen que realizarse y del grado de responsabilidad de la autoridad municipal. Mediante el uso de la contratación comunitaria se pueden canalizar fondos a través de una agencia colaboradora, o bien pueden ser entregados directamente a la comunidad. El mecanismo de financiación condicionará las funciones y responsabilidades de cada una de las partes del contrato. La Tabla 1 muestra que existen cinco funciones básicas en toda contratación, cada una de las cuales con sus responsabilidades específicas. Los grupos comunitarios pueden desempeñar distintas tareas en la contratación comunitaria, como la de representación de los beneficiarios, autoridad contratante, contratista comunitario e incluso la de ente (co)financiador. En tanto que esta superposición de funciones puede provocar conflictos de intereses, todo contrato comunitario es un importante instrumento tanto de definición de las relaciones entre las distintas partes implicadas en obras de mejora urbana, como de clarificación de sus respectivas funciones, derechos y obligaciones. 4

5 Para ser parte de un contrato comunitario la comunidad debe estar organizada y contar con representantes electos. Es más, lo ideal es que ambas partes posean personalidad jurídica, es decir, que la organización comunitaria debería adquirir alguna forma jurídica reconocida. La organización comunitaria necesita además una condición legal para poder abrir una cuenta bancaria, recibir y distribuir fondos, movilizar recursos comunitarios de manera habitual y cumplir con las obligaciones derivadas del contrato La Tabla 1 recoge las cinco funciones principales en la contratación comunitaria y propone las agencias que podrían llevar a cabo las tareas correspondientes. Funciones Responsabilidades Agencias potenciales Grupo representante de los beneficiarios Fijación de prioridades y desarrollo de actividades Organizaciones de base comunitaria del tipo: Participar en la planificación y el diseño Comité de Desarrollo Comunitario Recaudar las contribuciones comunitarias Comprobar que los trabajos se realizan de acuerdo con las previsiones Comité de Desarrollo de Residentes Hacer que se respete la normativa laboral Garantizar un marco adecuado de operación y mantenimiento Autoridad contratante Preparar la documentación del contrato Municipios Autoridades locales Expedir los contratos Empresas de consultoría Supervisar el rendimiento del contratista Aprobar las obras y autorizar los pagos ONG Representantes de la comunidad (por ejemplo Comité de Desarrollo Comunitario) Equipo técnico del proyecto (preferiblemente no) Contratista Realizar las obras de acuerdo con el contrato Comité de Desarrollo Comunitario 5

6 Comité Comunitario de Construcción Grupos con intereses económicos pertenecientes a la comunidad Miembros individuales de la comunidad Contratistas del sector privado que actúan como subcontratistas Ente financiador Transferir los fondos a la autoridad contratante o pagar directamente a los contratistas Podría proporcionar fondos al Proveedor de Servicios Técnicos Autoridad municipal Gobierno Central o Locales Agencia de desarrollo ONG Beneficiarios Proveedor Servicios Técnicos de Ayudar a la comunidad a la fijación de prioridades y la organización de la comunidad Diseño y planificación en cooperación con la comunidad Apoyo a la preparación y gestión del contrato Formación Ministerios del sector, departamentos técnicos (gobiernos central y local) Municipios ONG Agencia de desarrollo Asesores y empresas de consultoría Procedimientos de operación y mantenimiento Documentación del contrato Aunque cada tipo de contrato requiere documentos específicos, algunas consideraciones son aplicables a todos los contratos comunitarios. En todo caso, los contratos comunitarios deberían: Ser objeto de una diálogo entre las partes contratantes que permita llegar a un pleno acuerdo sobre las aportaciones y los resultados finales; ser sencillos y transparentes; recoger una descripción detallada y cuantificable de los resultados finales; 6

7 definir claramente los incentivos y las sanciones; definir claramente a cargo de quién está el control de calidad y la aprobación del activo final; dar un plazo razonable de tiempo que permita la formación, la movilización comunitaria y la participación. Dependiendo de las habilidades y de la capacidad organizativa de las comunidades, de la disponibilidad de ayuda externa y del tipo de construcción prevista, las comunidades pueden hacerse cargo de los siguientes factores productivos en el contrato: 1. Sólo trabajo. La comunidad se encarga únicamente de la provisión y organización del factor trabajo. La autoridad contratante se hace cargo de la adecuada provisión de materiales y equipamiento, en la cantidad y de la calidad suficiente Trabajo y material. La comunidad se encarga de aportar tanto el trabajo como el material para una actividad de construcción determinada. Para mantener la sencillez de los contratos es importante dividir el trabajo en tareas bien definidas y hacer contratos para cada tarea. 3. Contrato completo. En este caso la comunidad aporta el trabajo, el material y el equipamiento necesario, y se encarga también del conjunto de la gestión, de los subcontratos, etc. Aunque el uso del equipamiento será limitado en las obras afrontadas con mano de obra, el equipamiento puede convertirse en un estimable cuello de botella para la adecuada ejecución de las obras. En el proyecto de Hanna Nassif se suscribieron contratos completos y la comunidad compró el equipamiento con la subvención de otros donantes y designó (y pagó) a un miembro de la comunidad como guardia de almacén. En Hanna Nassif se simplificaron los procedimientos y no se aplicó ningún procedimiento convencional de licitación porque: (1) los grupos de la comunidad carecían de la capacidad necesaria para preparar ofertas y concursar (2) el contrato se le otorgaría a un grupo de la comunidad que sería también beneficiario de los activos generados. El contrato establecía precios unitarios para obras similares, que eran objeto de negociación y acuerdo con los representantes de la comunidad (contratación directa). La documentación del contrato debe especificar claramente los derechos y obligaciones de cada parte contratante. En el contrato debe incluirse el desarrollo de capacidades no sólo para mejorar la capacidad técnica y de gestión, sino también en términos de organización y capacidad negociadora con el fin de potenciar a la comunidad como un interlocutor organizado para el desarrollo. Además, el contrato debería incluir algunas cláusulas laborales básicas tales como las provisiones para el caso de accidentes. 4 En el proyecto de drenaje de aguas de tormentas de Kalerwe en Kampala se utilizó la contratación de sólo trabajo se realizó. 7

8 3. Lecciones aprendidas Puntos fuertes del método de contratación comunitaria Entre las ventajas técnicas concretas de la contratación comunitaria de obras de infraestructura urbana, pueden mencionarse las siguientes: - Creación de empleo local y mejora de las habilidades durante la construcción, operación y mantenimiento. - Los contratos clarifican y formalizan las funciones, derechos y obligaciones, aportaciones y resultados. - Puede prescindirse de acuerdos contractuales dentro de ciertos límites porque concurre un alto grado de control social y la comunidad, en tanto que beneficiaria, está interesada en lograr los objetivos sin sobrepasar los límites presupuestarios. - La negociación continua puede reducir conflictos y reclamaciones de indemnizaciones. - Fondos, aptitudes, instrumentos y equipamiento permanecerán en buena medida en la comunidad y pueden ser el desencadenante de otras iniciativas de desarrollo y utilizarse para la operación y mantenimiento de los activos mejorados. - Los contratos comunitarios pueden reducir costos (en Hanna Nassif el costo de las infraestructuras construidas mediante contratos comunitarios fue inferior al de las infraestructuras construidas por el sector privado) y permite el reparto de costos. Puntos débiles/desafíos del método de contratación comunitaria - La participación requiere tiempo. - Son necesarios diseños técnicos pormenorizados, pequeños paquetes de obras y creciente asistencia técnica. - La gestión de pequeños contratos requiere tiempo. - Es más compleja la formación de grupos comunitarios y de sus representantes que la de un contratista. - La heterogeneidad de las comunidades puede dar lugar a luchas por el poder y a conflictos que pongan en peligro el contrato y las obras. Ventajas adicionales del método contractual para el desarrollo Sin olvidar que el método de contratación comunitaria constituye una experiencia relativamente nueva, los primeros indicadores de toda una serie de proyectos experimentales en los que se aplicó este método sugieren que la contratación participativa tiene la capacidad de: - Incrementar las posibilidades de acceso de las comunidades a los beneficios del proyecto; 8

9 - Generar en las comunidades el sentimiento de seguridad en sí mismas para la gestión de recursos y la planificación de iniciativas de desarrollo; - Potenciar la motivación y la solidaridad de las comunidades; - Reforzar el sentido de propiedad de las actividades de desarrollo; - Incentivar la independencia mediante el desarrollo de aptitudes organizativas, técnicas y de gestión de contratos; - Generar capacidades institucionales a nivel local, de organización y de negociación; - Mejorar la posición social (autonomía) de las comunidades desaventajadas; - Mejorar la transparencia y la responsabilidad de las administraciones públicas; - Incentivar nuevas relaciones de asociación entre las administraciones públicas y las organizaciones comunitarias. 9