Administración Local

Transcripción

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4 XAVIER DE PEDRO Y SAN GIL Doctor en Derecho licenciado en Ciencias Pollticas Diplomado en Administración local Administración Local y Sociedad Perspectiva desde el ~rol» de Secretario COLECCION "ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCAL" INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTltACION LOCAL MADRID

5 El estudio que contiene este libro fue aceptado como tesis doctoral en la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza con la calificación de sobresaliente cum laude el 16 de abril de La tesis fue dirigida por el ilustrísimo señor don Aurelio Guaita Martorell, Catedrático de Derecho administrativo de dicha Facultad Instituto de Estudios de Administración Local Joaquín García Morato, 7, Madrid-lO Depósito legal: M IMP. SUCo DE VDA. DE GALO SÁEZ - Mesón de Paños, 6 - MADRm

6 Pról.ogo La persona educada en la sociedad culta de hoy necesita algo que só.o la realización le puede dar: el desafío del oficio (PETER KER). F. DRUK Publicar un libro es un intento de ayudar a los demás; pero también puede ser una forma de pedir ayuda. En esta ocasión se trata tanto de una cosa como de otra. Es cierto que de los conceptos instrumentales utilizados, de los métodos intentados y de los caminos trazados en la investigación que en este libro se desarrolla, podrán beneficiarse, más o menos, muchas personas. Si esto no fuera presumible, sería ocioso publicarlo. Sin embargo, lo que el lector pueda obtener de este libro no será Ull dividendo libre de impuestos en forma contante y sonante. No se trata de un libro «práctico», en el sentido de que su letra sea aplicable, de un modo inmediato, a los problemas profesionales de la vida cotidiana, por más que su espíritu haya nacido en ella y en ella permanezca. Quizá, hasta pueda ser un libro incómodo para quienes rehúyan ser constreñidos al trabajo, siempre duro, de pensar. En cambio, para quienes deseen escapar a la visión superficial, hallen gusto en profundizar en los problemas y en utilizar el «bisturí» de un método riguroso de pensar, el autor, espera, y desea, que encuentren grata la lectura y consideración de cuanto se dice en estas páginas. 5

7 Este libro es el resultado de una investigación, o más bien, esa investigación misma, reflejada en letra impresa. Fue concebido como una (etesis doctoral» que resultó más voluminosa de lo que es usual, por exigencia del tema, necesariamente planteado en unos términos muy amplios; pero, nada más. Por ello, no es raro que este libro responda a su nacimiento y vocación heurística en todo momento. En esta obra están presentes diversos enfoques de una misma materia, las administraciones locales, pero todos ellos desde un solo punto de vista, el del secretario, que es hoy, sin duda; el personaje central y más significativo de esa unidad social. Todos o algunos de dichos enfoques, es de creer que pueden servir de base a otras investiga. ciones lnás fructíferas, en cuanto, por confirmación o por. contraste, pueden beneficiarse de Zo que en este libro haya de valioso. Este libro va dirigido, en primer lugar, a los secretarios, compañeros de su autor, que sientan el desafío del oficio. También puede tener un interés, no menor,' para todos los que Participan con fervor en el gobierno y administración de las corporaciones locales. Es también este libro, una invitación a los sociólogos para un estudio de esa realidad social viva que es una administración local, con el enriquecido aparato científico de la Sociología moderna, en cuya utilización, el autor de este libro, no pasa de ser un entusiasta aprendiz. Las grandes transformaciones sociales de nuestro tiempo exigen, en un término primerísimo, una elaboración acorde de las bases sociales del gobierno local. Esta iniciativa compete, sin duda, de un modo primordial a los sociólogos. Gran ayuda ha recibido el autor de este libro de los estudiosos del Derecho administrativo' que, a falta de un sólido «substratum,» sociológico para el inmenso campo de su especialidad, han distraído esfuerzos de su gran tarea normativa, para sentar unas bases sociales sobre las que apoyar las complejísimas construcciones jurídicas que exige una Administración pública en nuestro tiempo. Entre ellos, resulta obligado dedicar un recuerdo entra- 6

8 ñable al Doctor Guaita, Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Zaragoza, por su cálida y humana oomprensión de los problemas que planteó la investigación, cuyo resultado es este libro, y por los justos y calibrados consejos recibidos de él, por encima de su condición formal de «director de tesis». A todos los com'pañeros que, día a día, luchan por la Administración Local; a los sociólogos en los que late la aspiración de llegar a un control racional de la sociedad y, a los juristas, depositarios de los valores más esenciales del concierto humano, les desea el autor de este libro el más útil aprovechamiento de lo bueno que puedan encontrar en él, y les pide que lo desarrollen, junto con sus personales aportaciones, en pro de un gobierno y administración de los intereses locales más racional y más perfecto, más eficaz y más humano. Para el Instituto de Estudios de Administración Local que ha tenido a bien acoger, entre sus prestigiosas ediciones, la de este libro, no puedo consignar más que mi agradecimiento. El autor de esta obra se halla tan estrechamente unido a su labor que sobra toda profesión de fe en el singular destino a que está llamado el Instituto para las cosas, para los hombres y para los ideales de la Administración Local. Zaragoza, octubre de Xavier de Pedro y San Gil 7

9 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I

10 introducción

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12 CAPITULO 1.-INTROIDUCCION «La abstracción --escribe Fourastié- no puede ser considerada como un arma gloriosa de la mente humana, sino como un instrumento miserable. Despoja a la realidad de su personalidad y originalidad. Destroza, deforma y saquea la realidad. Pero sin ella la impotencia del hombre sería total» 1. He aquí la primera dificultad y la primera preocupación para el autor de este trabajo. La dificultad es insoslayable. Sería vanidad desaforada pretender salvarla. No es, en cambio, vana la preocupación. En qué forma podíamos tratar científicamente el tema sin que esá realidad -esa cara realidad que pretendemos aprehender lo más íntegra e intacta que sea posible- se nos quede entre las manos en las inevitables manipulaciones a que ha de ser sometida?. Mannheim, con visión aguda y pragmática de lo que son y deben ser las ciencias -especialmente las ciencias sociales-, afirma que «una producción intelectual que no necesita hacer frente a las exigencias de las situaciones concretas puede difícilmente escapar a las trampas de un ~azonar incestuoso, es decir, a la tendencia de idealizar el objeto de su estudio. El antídoto para semejante propensión no se encuentra en una metodología más precisa, ni tampoco en la utilización más amplia de material de información. Lo que puede corregirla es el esfuerzo firme para comprender al pensamiento en su inserción en una situa- 1 J. FOURA8TIE, las condiciones del espiritu científico, Ed. CID, Madrid, págs. 110 Y

13 ción D 2. Frente al pensamiento de Mannheim, el tema que se aborda en el estudio que nos proponemos desarrollai implica la exigencia de una situación concreta y "real, pues las funciones del titular de un cargo en una entidad definen, entre otras cosas, la situación de aquél en un sistema. Pero por otro lado considerar la situación -como veremos- se nos presentará también como una exigencia metodológica. En poco, casi en nada, se ha de parecer el planteamiento del tema que iniciamos a una secuencia (hipótesis-tesisrazonamiento) de tipo matemático o "lógico-formal. Tampoco se ha de ajustar, si no es por aproximación, a una secuencia de tipo científico-experimental (observación de los hechos-formulación de la hipótesis-control experimental de la hipótesis). La primera fórmula no hay que insistir en que es totalmente impracticable. Aunque se intentara, no dejaría de ser un artificio que no nos aclararía -más bien la enmascararía o distorsionaría- la línea de pensamiento efectivamente recorrida. La segunda fórmula, aunque sería muy deseable por las indudables ventajas del método experimental, tampoco es posible seguirla con fidelidad. E" primer lugar disponemos de pocos datos objetivos y empíricos ajustados a las necesidades de la observación, que en.su mayor parte son suplidos por la experiencia personal del autor de este libro, que, si bien no supone un acopio sistemático, está avalado por dieciocho años de contacto diario con la realidad. En segundo lugar, aunque dispusiéramos de aquellos datos empíricos, coleccionados en forma sistemática, como sería de desear, sólo podríamos conocer formas de cültura explícitas 3 -al decir de los antropólogos-, lo que nos daría una idea muy pobre de la realidad. Bien sabemos que el tipo de observación (participante, podríamos decir) a que acudimos «difícilmente puede dejar de 2 K. MANNHEIM, Ensayos de sociologia de la cultura, Ed. Aguilar, Madrid, 1963, 2. edición, págs. 53 y La cultura explícita consiste en las regularidades, las palabras y los hechos que llegan a generalizarse directamente partiendo de la prueba suministrada por el oído y el ojo» CC. KEUCKHOHN, Antropologia, Ed. F. C. E., México, 1962, 4. edición, pág. 42)...Mas la información sobre la cultura encubierta presenta problemas de un tipo totalmente distinto. Esta es cuestión de estados psíquicos y la naturaleza, e incluso la existencia misma de dichos estados, sólo puede deducirse a la conducta manifiesta» CA. UNTON, Cultura y personalidad, Ed. F. C. E., México, 1962, 3. edición, pág. 52). 12

14 estar influida por la propia personalidad del observador y por los fundamentos de su cultura» 4. Por último, el método «científico» típico exige un control experimental de las hipótesis formuladas, imposible en las ciencias sociales, en que es excepcional que pueda montarse un experimento de laboratorio. Para concluir dejaremos constancia de que sólo nos preocupa muy relativamente la ortodoxia de los métodos, en sí; lo que nos interesa es que sean posibles y, en cuanto a su adecuación al objeto de estudio, la medida en que sean fiables. El psicólogo Kurt Lewin ha afirmado que «la validez general de la ley y el carácter concreto del caso individual no son contradictorios» según lo que él ha llamado el «espíritu de Galileo». Por ello concluye en que «la referencia o a la integridad de la situación total debe subrogarse en el Jugar de la referencia a la colección más extensa posible de casos históricos de carácter frecuente».5. Resumiendo: vamos a centrar el objeto de nuestro estudio en una «situación» más que en unas series de hechos empíricos; investigando de la forma más amplia posibl~ las leyes que rigen esa situación concreta, que estimamos, conforme al postulado de Lewin, no pueden diferir de las que regirían esa serie de hechos empíricos de los cuales no disponemos más que de forma muy parcial. Nuestro método tratará de acercarse más al modelo científico-empírico que a cómodas pero poco fiables deducciones, sin dejar de hacer la reserva -exigible en términos de honradez científica- del posible y, a veces, inevitable influjo de la personalidad del autor del estudio y del ambiente social y cultural en que está inmerso por más que trate de mantener su objetividad. En qué disciplina o rama científica puede situarse nuestro objeto de estudio? A primera vista podría clasificarse como un tema propio de Ciencia de la Administración. Esto es indudablemente cierto; pero contentarnos con esta afirmación sería quedarnos en la superficie de las cosas. Son precisas aclaraciones. 4 R. UNTON, Estudio del hombre, Ed. F. C. E., México, 1965, 8. 0 edición, pág K. LEWIN, Psychologie dynamique, Ed. P. U. F., París, 1964, 2. 0 edición, pág

15 En primer lugar, si existe un cuerpo de doctrina definido con poca.precisión, pese a muchos y muy.iaudables esfuerzos, es la C.iencia de la Administración. «El presupuesto esencial para la existencia de una metodología plenamente adecuada a la Ciencia de la Administración -dicen Ansón y Liñan- es la existencia de una Ciencia social ge~ neral que reúna todas las disciplinas que tengan este carácter y que estudie los principios comunes que las info'; man, sin que por ello deban perder nada de su autonomía científica y de las ventajas que esta especialización presupone para un estudio más analítico de los problemas humanos» 6. Creemos que tal ciencia social general, pese a valiosos intentos, no está lograda. Pese a los intentos de construir una Ciencia de la Administración, no puede decirse todavía que se haya llegado a establecer unas bases determinadas y compartidas que la caractericen. No obstante, tampoco estimamos justificado reunir bajo la rúbrica de estudio no jurídico de la administración, o peor, administración no jurídica, todos los avances un tanto dispersos, pero unitarios y valiosos, del estudio sociológico de la administración. He aquí dos clases de estudio de un mismo objeto frente a frente. La insuficiencia de una de ellas -el Derecho administrativo- se 'compensa con su fuerte contextura como rama científica; la dispersión de la otra -Ciencia de la administración- se equilibra con el mayor realismo, el mayor horizonte y la mayor pujanza que le proporciona su juventud; que es lo mismo que decir que empieza a resolvernos problemas graves y acuciantes, a los que hasta ahora no era posible dar un tratamiento avalado científicamente. No vamos a resolver aquí, pues nos urge acudir a nuestro objetivo, el problema de la naturaleza de la Ciencia de la Administración. Opinamos que está dentro del campo de las ciencias humanas 7, en una encrucijada en que conflu- 6 ANSON-LlÑAN, Teoría y técníca de la administración, Ed. Rialp, Madrid, 1961, 1. 0 edición, pág Aunque algunos aspectos de esta ciencia nacen con los de las Ciencias de la Naturaleza: utilización de ingenios mecánicos o electrónicos, estos elementos no interesan -en sí" a la Ciencia de la Admi- 14

16 yen la Sociología y la Psicología, ciencias que en determinados puntos son tan difíciles de separar conceptualmente como los mismos y respectivos objetos de estudio: sociedad e individuo. Esta concepción nos ha de llevar a la utilización en este trabajo de un amplio bagaje científico procedente de estas dos ramas del saber humano. Por todos es sabida la gran aportación que a la Sociología y a la Psicología ha realizado la Antropología cultural 8 que a través de ellas informará algunos de los puntos que hemos de d~sarrollar. El acto -.un poco precipitado- de enmarcar el presente estudio dentro de la Ciencia de la Administración, pudiera hacer pensar erróneamente, por el confusionismo reinante en torno al concepto de esta ciencia, que el Derecho administrativo no va a jugar ningún papel en nuestro trabajo. Muy al contrario de esta posible primera impresión, el Derecho administrativo va a ser, a través de una parcela pequeña, pero significativa, el primer personaje, el protagonista, de toda nuestra trayectoria, por más que no se mueva en su propio y exclusivo campo. La posible oposición entre Ciencia de la Administración y Derecho administrativo es meramente dialéctica. Ante los que se aferran -hoy casi nadie- al Derecho administrativo, como único estudio científico de la Administración pública digno de ser tomado en consideración; otros alegan aspectos también científicos de tal objeto de estudio que no son jurídicos, sino psicológicos, sociales o culturales; pero la realidad no es sólo jurídica, psicológica, social o cultural, sino todo ello a la vez. Por ello, hablar de administración «no jurídica» sólo es una forma de entendernos, ya que no puede existir, ni pensarse, en una administración y menos una Administración pública, que sea ajena al Derecho. nistración, sino solamente en cuanto condicionan la conducta de los hombres a que afecta. Igual que un impreso condiciona la conducta (no es más que una pauta típica) de quien ha de rellenarlo, un proceso mecánico impone una norma de conducto en un proceso. s La Antropología cultural (U. S. A.), Antropología social (Inglaterra) o Etnología (Francia) tuvo por objeto el estudio de los pueblos primitivos, pero sus conceptos instrumentales, especialmente el de Cultura, se ha introducido profundamente en la Sociología y en la Psicología modernas. 15

17 En este trabajo se enfoca una situación concreta y real que está situada en el campo de la administración, cuyo contenido deseamos conocer y desentrañar en el haz de interrelaciones que comprende. El instrumental científico a utilizar no tiene más limitación que el de su disponibilidad por el autor del estudio, resultado de su propia limitación intelectual. Obedeceremos a la regla de que cualquier instrumento, verdaderamente científico y disponible es bueno y debe utilizarse, procurando sacarle el mayor rendimiento. Karl Mannheim se quejaba de que la especialización científica reinante provoca que «operaciones de investigación potencialmente fructíferas terminan en un momento dado en tierra de nadie por falta de coordinación» 9. Pues bien, nosotros nos vamos a mover muchas veces en esa tierra de nadie a que alude Mannheim, vamos a tratar de anudar cabos sueltos entre distintas disciplinas que se encuentran allí. Hasta no hace muchos años, la única ciencia social de posible carácter pragmático y suficientemente desarrollada era el Derecho. Esta circunstancia se reflejaba en la situ[ ción del jurista como hombre de ciencia. Era el propio estudioso del Derecho quien elaboraba el «substratum» sociológico preciso para montar la explicación de sus fórmulas normativas, igual que el especialista en construcción estudiaba sin intermediario el terreno donde había de apoyar sus cimientos. Hoy esa coordinación interdisciplinaria que echaba de menos Mannheim se impone. Como afirma este autor, «esto no será función de la intuición, sino de una división del trabajo temáticamente centrada en un foco. Si el orden aún dominante de especialización puede ser llamado vertical -añade-, el tipo de especialización que necesitamos tendrá que ser llamado horizontal» 10. Aun hoy resulta muy frecuente que el estudioso del Derecho realice investigaciones sociales -metajurídicasprevias a sus fines; tan frecuente o más que aprovechar aquellas investigaciones ya ultimadas por especialistas en Sociología. Esto podía bien calificarse de despilfarro. De 16 9 Ob. cit., pág Üb. cit., pág. 45.

18 no ser posible el trabajo en equipo, es necesario otro tipo de especialista. «Pensar sin división en compartimentos estancos. Hin ~apié sobre el todo como unidad de estudio» 11. He aquí el buen consejo de Mary Parker Follett, maestra de la coordinación, tanto de la del pensamiento, como de las actividades en la empresa, de quien son también estas palabras: «No cabe la existencia de autonomías coordinadas, porque la coordinación es la organización de una totalidad funcional» 12; no hay coordinación por el solo hecho de que dos unidades existan paralela y armónicamente; para afirmar que existe coordinación es preciso que estas dos unidades formen a su vez una unidad» 13. Por estas razones y otras muchas que anteceden, la doble polaridad de este estudio es la unidad del pensamiento y la unidad de la situación. Entre ambos polos se desarrolla una actividad «interdisciplinar», que bien puede encuadrarse en la Ciencia de la Administración, pero con sus raíces en las ramas del saber que informan a esta última, entre ellas, el Derecho en su doble condición de dato y de aspiración en la conducta humana. La consideración científica de la Administración pública no puede ser exclusivamente jurídica; pero no hay que olvidar que, en un análisis que pretende ser integral de una situación no puede estar ausente el Derecho, tanto como dato que condiciona esta situación (Derecho positivo vigente), como en su consideración' ideal (Derecho científico constituyente). No negamos que puedan existir en ambos aspectos verdaderas equivocaciones jurídicas que puedan ser puestas de relieve por medio a las investigaciones procedentes de otras ciencias sociales; pero, con equivocaciones y todo, el Derecho administrativo es una disciplina científica altamente desarrollada y con la que es inevitable contar en todo momento. Cuál es la trayectoria que vamos a seguir en este trabajo? Escribe Gastón Berger que «en la mayoría de los 11 M. P. FOLLET, la psicología del control, trabajo reproducido integramente en CABOT-KAHL, Relaciones humanas, Ed. Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1967, 1. edición, vol. 1, pág Ob. cit., pág ;3 Ob. cit., pág

19 j problemas humanos no se empieza nunca por un extremo. No se parte del fin, ni de los medios: se comienza por el centro, es decir, por la confusión 14. En los problemas de sistemática es quizá donde más distorsiona el científico social la realidad. Hay que tener mucho cuidado. Nosotros vamos a utilizar un sistema que consideramos práctico. Pretendemos investigar sobre las funciones que cumple el titular de un cargo en la ~dministración de los intereses de una colectividad; pretendemos entrar en la investigación sin ningún prejuicio sobre la materia; por ello reprobamos el introducirnos por el camino de la Ley o el Derecho, cuya investigación debemos relegar para cuando estemos más prevenidos. La mejor solución estimamos que es" introducirnos en esa realidad colectiva que es una Administración local pertrechados con algunos instrumentos científicos proporcionados por la Sociología, la Psicología y la Antropología cultural, sin fijarnos por el momento en nada concreto. Será algo así como lo que hace el antropólogo para estudiar una cultura primitiva por medio de la observación participante; algo así como «colarnos de rondón» sin trastocar con nuestra presencia, y menos con nuestros actos, las personas y las cosas; observándolas tal como aparecen y están. «El fenómeno administrativo es un hecho social particular que exige ser aclarado por todas las Ciencias sociales» 15. El Derecho habrá de entrar en juego en último lugar para ser observado y valorado como realidad y como norma, sólo así podremos concluir con una visión de futuro a la vez social y jurídica -la interdependencia de ambos aspectos es incuestionable- de cómo «pueden ser» esas funciones que nos ocupan. Aunque ya queda esbozado, al final de nuestra trayectoria, el objetivo pragmático que perseguimos, para nada nos valdría adelantar en este momento las conclusiones que sólo intuimos. «El objetivo más importante de las ciencias -escriben Krech, Crutchfield y Ballachey- no es el de predecir y el de controlar, sino el de comprender. El 14 G. BERGER, Universidad, tecnocracia y politica, Ed. CID, Ma drid, edición, pág G. LANGROD, El pensamiento administrativo no jurídico, Editorial CFYPF (<< B. O. E. 1>l, Alcalá de Henares, 1964, 1. edición. 18

20 control efectivo es una recompensa de la comprensión y la exactitud predictiva, constituye, a su vez, un control del entendimiento» 16. Este es nuestro objetivo formal. Lo que contenga, sólo al final podremos saberlo». Hl KRECH-CRUTCHFIELD-BALLACHEY, Psicología social, Ed. Biblioteca Nueva, Madrid edición, pág

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22 primera parte el ámbito social

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24 OAPITULO II.-GRUPO, ORGANIZACION y CO'MUNIDAD Nuestro campo de estudio es la Administración local, pero concebida no como un género abstracto de instituciones, sino como una realidad concreta. Más que la Administración local, nuestro «campo» es una Administración local: un municipio o una provincia con su ayuntamiento o diputación respectiva al frente. Como deseamos introducirnos en el tema con un mínimo de prejuicios, nuestra consideración de lo que es una Administración local, va a ser, para empezar, la más simple, la más vulgar. Todo el mundo sabe, más o menos, lo que es un municipio, una provincia, un ayuntamiento o una diputación provincial. Será éste un concepto bastante superficial, pero suficiente como punto de partida, y tendrá la ventaja de dejar ante nosotros intactas esas realidades tal como son, esto es, sin sufrir ninguna manipulación que pueda trastocarlas ya desde un principio. Según el Diccionario de la Real Academia 1, que es el instrumento más adecuado para fijar estos conceptos corrientes y vulgares, Munici'pio, en su segunda acepción, es «conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un ayuntamiento» :2. Ayuntamiento, en su tercera acepción, es (~corporación compuesta de un alcalde y varios concejales para la administración de los intereses de un municipio» o «Casa 1 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la lengua española, 18,0 edición, Madrid, 1955, 2 Diccionario citado, pág. 90S. 23

25 consistorial» 3. Provincia, en su acepclon común, es «cada una de las grandes divisiones de un territorio o Estado, sujeto por lo común a una autoridad administrativa» 4. D'iputación provincial es «corporación elegida para dirigir y administrar los intereses de una provincia», y en segunda acepción, «edificio o local donde los diputados provinciales celebran sus sesiones» G. Esto es lo que en lenguaje corriente significan los cuatro términos que caracterizan nuestro campo de investigación. Estas significaciones son bastante más ricas de lo que a primera vista parece. Para un primer análisis, nuestros conceptos instrumentales van a ser tres: grupo, organización y comunidad, conceptos que, a nuestro juicio, responden a las tres realidades sociológicas más importantes de nuestro tiempo desde un punto de vista pragmático. Aun cuando vamos a dedicar a continuación un capítulo a cada uno de estos tres conceptos, vamos, por lo menos, aquí a dejar constancia del interés que nos guía en la aplicación de estos conceptos a nuestro tema. Hablamos de grupo en el sentido de «grupo primario». Entendemos, con Sprott, por grupo «una pluralidad de personas que interaccionan uno con otro en un contexto dado, más de lo que interaccionan con cualquier otra persona» 6. Lo más característico del grupo es que sus miembros interactúan entre: directamente y sin intermediario. Por ello afirma dicho autor que un grupo primario «es relativamente pequeño y sus miembros pueden tener contacto cara a cara unos con otros» 7. La problemática de los grupos primarios fue planteada por el sociólogo norteamericano Charles H. Cooley ( ), profesor en M:ichigan (Ann Arbor). «El análisis que Cooley hace del grupo primario -escribe Timasheff---- es un hito importante en el desarrollo de la ciencia social. Los grupos primarios se caracterizan por una asociación 3 Ibid., pág Ibid., pág Ibid., pág W. J. J. SPROTT, Grupos humanos, Ed. Paidos, Buenos Aires, 1964, 2. edición, pág Ob. cit., pág

26 íntima y cara a cara, por la cooperación y el antagonismo directos y por el juego relativamente libre de la personalidad y del sentimiento. La familia, el grupo deportivo y la vecindad íntima interesaron extraordinariamente a Cooley, pero reconocía la ubicuidad de los grupos primarios (o informales, como suele decirse hoy) en todas las organizaciones sociales» 8. Es inevitable que esa interacción directa o «cara a cara» haya que referirla a un contexto dado que individualice el grupo. Los hombres pueden participar, y de hecho partic ': pan, simultáneamente -sucesivamente, es obvio- en muchos. grupos primarios (familia, taller, «peñas», etc.), que se caracterizan más que nada por su contexto concreto en el que monopolizan recíprocamente las interacciones quienes son miembros del grupo. El concepto de grupo primario se opone al del grupo que podríamos llamar «secundario», en que la interacción es indirecta y generalmente se consigue por medios simbólicos. «El grupo secundario -dice Sprott- es en un sentido una pura ficción. La' realidad se encuentra en la interacción cara a cara y en la comunicación a distancia» 9. El estudio de los grupos primarios ha puesto de relieve la importancia psico-sociológica del concepto de interacción. «Cuando nos referimos al hecho -dice Homans- de que alguna unidad de actividad de un hombre sigue, o, si así preferimos decirlo, es estimulada por determinada unidad de actividad de otro, aparte de cualquier cuestión respecto a la índole de tales unidades, nos referimos a la interacción». «Quizá el ejemplo más simple de interacción -añade Homans-, aunque lo consideraríamos complejo en el caso de estudiarlo cuidadosamente, lo ofrecen dos hombres ubicados en los extremos opuestos de una sierra ocupados en aserrar un tronco» 10. La interacción es un fenómeno muy simple, pero muy importante; es la unidad sociológica primera. La interacción tiene un origen (es un 8 N. S. TIMASHEFF, La teoría sociológica, Ed. F. C. E., México, 1961, 1. edición, págs. 185 y Ob. cit., pág G. C. HOMANS, El grupo humano, Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1963, 1. edición, pág

27 proceso bipolar); una frecuencia y generalmente obedece a un esquema previo. La importancia de los grupos primarios es ---.como veremos- un descubrimiento de primera magnitud de la Psicología y la Sociología modernas. «El grupo primario -según Brown- es el instrumento de la sociedad a través del cual el individuo adquiere en gran parte sus actitudes, op niones, metas e ideales; es también una de las fuentes fundamentales de disciplina y orden social» 11. Las organizaciones son grupos secundarios. Esto no quiere decir que los grupos primarios no puedan estar especialmente dotados de organización. La tienen siempre, pueden tenerla tan estricta como las organizaciones, aunque lo corriente es que no sea así. La organización, grupo secundario, recibe su nombre del hecho de precisar por su menor cohesión de mayores dosis de técnica organizativa, lo que tampoco quiere decir que no existan organizaciones con un estatuto poco severo. Estas colectividades humanas a las que damos el nombre de organizaciones, no resultan fáciles de definir. Confesamos que en toda la bibliografía consultada no hemos encontrado apenas definiciones del fenómeno, y las que hemos encontrado no nos astisfacen plenamente. Intentaremos construir una a través de sus características reconocidas. En primer lugar, las organizaciones son «un sistema de actividades o fuerzas personales conscientemente coordinadas» 1'2. Este es el punto de partida del análisis de Chester 1. Barnard, excelente como apoyo, pero insuficiente para una caracterización completa del fenómeno. Una organización persigue unos objetivos específicos. Esta circunstancia caracteriza al sistema de la organización como un sistema parcial. «Una organización -escribe Parsons- es un sistema que, como consecución de su ob- 11 J. A. C. BRDWN, La psicologia social en la industria, Ed. F. C. E., México, 1963, 2. 0 edición, pág CH. 1. BARNARD, Las funciones de los elementos dirigentes, Ed. 1. E. P., Madrid, 1953, 1. 0 edición, pág