Red Ambiental de Movilidad Urbana -RAMU-

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1 Red Ambiental de Movilidad Urbana -RAMU- Análisis del marco jurídico institucional que regula el uso de la bicicleta en Costa Rica Msc //1

2 Contenido Introducción... 3 Hacia un nuevo paradigma... 5 Sección Uno. Marco Constitucional: Un enfoque de derechos humanos Sección Dos. Marco institucional Sección Tres. Marco Legal a. Ley de Tránsito a.1. Aspectos Generales y definiciones a.2. Regulaciones para ciclistas, vehículos automotores y bicicleta a.3. Obligación del MOPT y de las Municipalidades..18 a.4. Obligaciones de los ciclistas..20 a.5. Sanciones..24 b. Otra legislación relacionada.. 26 b.1. Ley General de Caminos Públicos 26 b.2. Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos...28 b.3. Ley Orgánica del Ambiente...29 b.4. Ley General de Salud 29 Conclusiones y Recomendaciones. 30 //2

3 Introducción Costa Rica, al igual que el resto de países de América Latina, se ha ido transformando de un país eminentemente rural, a uno altamente urbanizado, con más de un 60% de su población concentrada en el Valle Central, donde se ha ido conformando una extensa mancha urbana, que ha unido las principales ciudades y centros de población, constituyendo lo que hoy se denomina como la Gran Área Metropolitana (GAM), con más de dos y medio millones de habitantes. Las principales ciudades de Costa Rica, incluida su capital, San José, se han caracterizado por un modelo monocéntrico de desarrollo, con una baja densidad de uso del suelo, que provoca que se expanda horizontalmente del centro hacia afuera, extendiéndose de este a oeste a lo largo del Valle Central. Sin embargo, en las últimas décadas esta mancha urbana se ha empezado a extender también de norte a sur, invadiendo zonas cuya vocación de uso del suelo es agrícola o forestal, desplazando así la frontera agrícola hacia zonas montañosas y boscosas donde se concentran las principales áreas de recarga hídrica y mantos acuíferos del país. En la GAM se concentra más del 80% de la actividad industrial, más del 70% del tráfico vehicular y las principales actividades productivas, comerciales y financieras del país. Las principales universidades públicas y privadas, los principales hospitales y clínicas, así como la mayor parte de los servicios y bienes de consumo. Cuatro principales centros urbanos; San José, Alajuela, Heredia y Cartago y decenas de unidades menores que gravitan a su alrededor, constituyen esta trama urbana. Sin embargo es en la ciudad capital donde se concentran la mayor parte de actividades y servicios de las instituciones del Estado, del comercio, de la industria, del empleo; por lo que se ha convertido en el principal foco urbano de atracción de población, tanto flotante, como residente; que a diario se desplaza desde los municipios vecinos y desde otras ciudades del Valle Central; e incluso de fuera de este; para estudiar, trabajar o satisfacer sus necesidades cotidianas. Si bien en las zonas rurales los niveles de acceso a electrificación, agua potable, educación, salud y otros servicios similares son muy altos en comparación a muchos países de países de la Región, la población tiende a concentrarse en el Valle Central en busca de mayores oportunidades de empleo y educación. Más de un millón de personas entran y salen a diario de la ciudad de San José, la mayoría se desplaza en transporte público, principalmente autobuses y de un incipiente ferrocarril urbano que ya conecta las ciudades de Heredia y Cartago, así como diversos municipios: La Unión, Montes de Oca, Santo Domingo, Tibás, entre otros. Pero también a través de un elevado número de automóviles particulares. Esta alta concentración en torno a la Gran Área Metropolitana, genera muchos de los problemas que padecen las grandes urbes del Planeta: elevado congestionamiento vial (diariamente circulan por la ciudad capital más de 60 mil vehículos y unos 20 mil autobuses), serios problemas de contaminación atmosférica por emisiones y ruido, estrés y una alta incidencia de enfermedades cardiorrespiratorias. //3

4 El espacio público ha sido paulatinamente monopolizado por el transporte motorizado, principalmente privado. En Costa Rica circulan más de 1,2 millones de vehículos particulares, los cuales trasladan a tan sólo un 30% de la población que a diario se moviliza; pero que ocupan el 70% de todo el espacio público disponible. El grueso de la población se moviliza en autobuses o caminando en estrechas aceras. La ciudad de San José ha desarrollado una red de bulevares peatonales dirigidos a mejorar las condiciones de comodidad y seguridad de la población que se moviliza a pie; así como un sistema de restricción vehicular por número de placa. Pero no sucede lo mismo en el resto de ciudades y poblaciones de la GAM. Alajuela, Heredia y Cartago cuentan con muy pocos espacios peatonales disponibles, aparte de las aceras; y ninguna cuenta con sistemas de restricción que limiten el número de vehículos que a diario circulan por sus calles. Sin embargo, la restricción vehicular en San José es una medida aislada que no responde a una nueva propuesta de ordenamiento territorial, o de movilidad urbana integral, por lo que ha sido poco efectiva para aliviar el tráfico automotor que sigue siendo intenso, tanto en la ciudad de San José, como en todos sus alrededores. Municipios como Montes de Oca, Goicoechea, Moravia, o distritos y barrios como Desamparados, Pavas, los Hatillos, presentan graves problemas ambientales por esta causa. De Acuerdo con el Ministerio de Planificación (2008): los automóviles particulares son responsables del 75% de la contaminación atmosférica y dado el aumento anual en la flota vehicular, las emisiones marcan una elevada tendencia al alza. De acuerdo a un reciente estudio del Laboratorio de Análisis Ambiental de la Universidad Nacional, la concentración de partículas PM10 es de 37 microgramos por metro cúbico (37 ug/m3); muy superior a la norma establecida por la Organización Mundial de Salud (OMS), de 20 ug/m3 promedio por año. Mientras que las partículas PM2.5 llegaron a 26 ug/m3, siendo 10 ug/m3 de promedio anual la norma establecida por OMS. En este mismo estudio se encontraron otros elementos altamente dañinos para la salud de las personas como sulfatos, cloruro, nitrato, fósforo, sodio, potasio, calcio, magnesio, níquel, cromo, cobre y manganeso. (La Nación digital 13 agosto 2013). Estos datos, sin embargo, son menores a los encontrados por esta misma entidad en 2007 que arrojaron promedios de PM10 de 45,9 ug/m3; pero mayores a los de 2006 que fueron de 35,1 ug/m3. Posiblemente, esfuerzos como la restricción vehicular por número de placa, la revisión técnica vehicular y el mejoramiento de la calidad de los combustibles (eliminación de azufre y plomo en gasolina por ejemplo) hayan provocado esta reducción de 8 puntos con relación al 2007; pero el //4

5 aumento sostenido de la flota vehicular con respecto a 2006 provoca que no se logre llegar a los valores de ese año, ni reducirlos. Por estas razones se propone avanzar hacia un nuevo paradigma de movilidad urbana, que privilegie otras formas más limpias y ambientalmente sostenibles de transporte. Hacia un nuevo paradigma Un nuevo paradigma de desarrollo urbano parte de una visión integral para solucionar los problemas de movilidad urbana; se enfoca, en primer lugar, en el reordenamiento de las ciudades, promoviendo modelos de desarrollo policéntricos, con alta densidad de población, crecimiento vertical y donde, alrededor de polos de desarrollo descentralizados, la población pueda satisfacer sus necesidades cotidianas, ya que tiene acceso a bienes y servicios, atención institucional, y desplazamiento a sus lugares de estudio o trabajo en distancias cortas, permitiendo reducir los tiempos de viaje, la cantidad de vehículos en circulación y la factura petrolera nacional. Estos polos de desarrollo se interconectan entre sí por sistemas de trenes interurbanos modernos y ágiles, así como otros medios de transporte público, con un uso intensivo por parte de la población, evitando ampliar la oferta de espacio público, disponible para los vehículos particulares. En cada uno de estos núcleos poblacionales se privilegian formas de movilidad distintas al vehículo automotor: sistemas de tranvías, construcción de bulevares peatonales, aceras de uso mixto, carriles bici compartidos, ciclovías y amplias zonas verdes que reemplazan los sistemas viales actuales diseñados para privilegiar el uso de vehículos particulares. De esta forma se reduce la contaminación atmosférica por ruido y emisiones, así como el estrés y la violencia urbana que caracteriza a nuestras ciudades; se economiza en la compra de combustibles fósiles, lo que redunda en una disminución de la factura petrolera; se contribuye a mitigar el cambio climático global; y se mejora, significativamente, la salud de la población que, actualmente, presenta alarmantes índices de enfermedades cardiovasculares y de obesidad (más del 60% de la población presenta sobrepeso en Costa Rica debido a malos hábitos alimenticios y a una forma sedentaria de vida). Dentro de este nuevo paradigma, el uso de la bicicleta como medio de transporte urbano resulta un eslabón fundamental. En todos los países donde se ha promovido ha tenido resultados excelentes y es por esta razón que su uso se expande, rápidamente, por diversos países y ciudades de Latinoamérica. Recientemente, la ciudad de Cartago ha construido la primer ciclovía urbana del país. Existen otras fuera de la GAM, en zonas costeras como Caldera y el Roble, en la Provincia de Puntarenas, o las de Upala y Sarapiquí en la Zona Norte y Caribe del país. Estas últimas han sido construidas con el propósito de responder al intensivo uso de la bicicleta en estas comunidades rurales o periféricas, en las que desde hace varias décadas, es uno de los //5

6 medios de transporte principales, pero es con la construcción de la ciclovía de Cartago que se empieza a promover el uso seguro de la bicicleta como medio de transporte urbano en la GAM. Los elevados precios de los combustibles, los largos tiempos de espera en los congestionamientos viales, la necesidad de hacer actividad física; e incluso una mayor sensibilidad hacia los temas ambientales, han empezado a producir un auge en el uso de bicicletas, ya no sólo en las zonas costeras, sino también en las ciudades y poblaciones del Valle Central, donde un número cada vez mayor de trabajadores y estudiantes las toman para sus movilizaciones cotidianas. En la autopista Florencio del Castillo (vía por la que según la ley de tránsito no pueden circular bicicletas), se llegaron a contar los fines de semana, entre 150 y 160 bicicletas en menos de 45 minutos de medición. Entre semana esta cifra decae en la autopista; pero en comunidades como San Pedro de Montes de Oca en una sola intersección (Calle 11, avenida 2) se cuentan entre 10 y15 bicicletas movilizándose a diario entre las 7:30am y las 8:30am. Es por este motivo que Montes de Oca se constituye en el segundo municipio de la GAM en instalar infraestructura ciclista, primero colocando parqueos para bicicletas, y luego trazando una trama de carriles bici y de señalizaciones verticales que advierten a los vehículos de la presencia de ciclistas en la vía. El 26 de agosto de este año, el Concejo Municipal, declaró en forma unánime a Montes de Oca como el primer cantón bici-amigable de Costa Rica. Como parte del esfuerzo de construcción de este nuevo paradigma se hace necesario realizar un análisis del marco jurídico institucional de las bicicletas en Costa Rica, para determinar cuáles normas o disposiciones promueven y estimulan su uso en el país; y cuales, por el contrario, le limitan y se convierten en frenos que le impiden a este medio de transporte limpio y saludable expandirse de forma aún más acelerada. A continuación se analizarán las principales normas e instituciones que tienen que ver con el uso de la bicicleta, y al final se plantearán las recomendaciones de reforma que se requieren, tanto a nivel de legislación como de política, para promover esta transformación en el modelo de movilidad urbana en Costa Rica y poner al país a tono con las tendencias más modernas. //6

7 Sección Uno. Marco constitucional. Un enfoque de derechos fundamentales. Para analizar las fortalezas y limitaciones del marco regulatorio del uso de la bicicleta como medio de transporte urbano, se debe partir de que, en Costa Rica, la movilización por cualquier parte del territorio nacional es un derecho fundamental tutelado, tanto por la Constitución Política, como por diversos instrumentos jurídicos internacionales. Este derecho fundamental está recogido en el artículo 22 de la Constitución Política, el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 8 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. De acuerdo a la jurisprudencia constitucional (Resolución ): toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular libremente por él, y a no abandonarlo sino por su voluntad. Esto implica que todas las personas pueden trasladarse libremente de un lugar a otro a través de los espacios públicos destinados para tal fin y de acuerdo a las regulaciones que la ley establezca para su uso. El artículo 22 de la Constitución Política tutela esta libertad tránsito por el territorio nacional al establecer que: Todo costarricense puede trasladarse y permanecer en cualquier punto de la República o fuera de ella, siempre que se encuentre libre de responsabilidad y volver cuando le convenga. No se podrá exigir a los costarricenses requisitos que impidan su ingreso al país. Este derecho no es irrestricto; en primer lugar no significa que sea un derecho constitucional movilizarse en vehículos automotores particulares; y por otro, no significa que el Estado no pueda imponer regulaciones al uso del espacio público para garantizar que el ejercicio de este derecho no vulnere otros derechos fundamentales de terceros o de sí mismos. A ese respecto dice la Sala Constitucional: La libertad de tránsito que se invoca como transgredida, consagrada en el artículo 22 de nuestra Constitución Política, hace referencia a la libertad de movimiento y la posibilidad de trasladarse y permanecer en cualquier punto del país, sin que esto signifique que eleve a rango constitucional la opción de movilizase mediante un medio de transporte particular (Resolución No ). Precisamente, entre esos otros derechos fundamentales que no pueden ser lesionados invocando la libertad de tránsito se encuentra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; el derecho a la salud, el derecho a la inviolabilidad del domicilio. La Constitución Política de Costa Rica establece en su artículo 50 que El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más //7

8 adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes. Con esta reforma constitucional Costa Rica reconoce desde el año 1994 que el ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho fundamental; y ha emitido una serie de normativas y de políticas tendientes a garantizarlo; entre estas una serie de disposiciones para controlar las emisiones atmosféricas y un conjunto de regulaciones para la circulación de los vehículos automotores por las vías públicas. Por otra parte el artículo 46 de la Constitución Política señala que: Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará estas materias. De este artículo se extrae que todas las personas usuarias de las vías públicas, es decir, peatones, conductores, ciclistas, entre otras; tienen derecho a la protección de sus seguridad, salud, ambiente, e incluso de sus intereses económicos. Pero además dicho artículo establece que por ley se regulará la forma en que el Estado apoyará a las organizaciones de usuarios y consumidores que sean creadas para promover dicha protección. Esta norma es muy importante, ya que de acuerdo a la misma es deber del Estado apoyar a los colectivos de sociedad civil, que como usuarios de las vías públicas, promueven el uso de la bicicleta como medio de transporte. Como ejemplo de esta colaboración cabe resaltar el apoyo, cada vez más frecuente, prestado tanto por las policías municipales de Cartago y San José, como de la Fuerza Pública (a través de su cuerpo de Policletos ), quienes acompañan las llamadas cleteadas urbanas que dichos colectivos realizan con frecuencia, para promover el uso de la bicicleta como medio de transporte urbano. De igual forma la alianza establecida entre diversos colectivos de ciclistas, fuerzas vivas y organizaciones no gubernamentales aglutinadas en torno a la Red Ambiental de Movilidad Urbana (RAMU) con el gobierno local de Montes de Oca que culmina con un acuerdo unánime del Concejo Municipal declarando este cantón como el primero bici amigable de Costa Rica; y que permite el desarrollo del primer carril bici de uso compartido en Costa Rica, el cual es realizado además con la participación de vecinos y vecinas, estudiantes de la Universidad de Costa Rica y personeros de esta Municipalidad. Por otra parte, los trabajadores tienen derecho a que el patrono adopte en las empresas, las medidas necesarias para garantizar la higiene y la seguridad del trabajo. En ese sentido la //8

9 instalación de parqueos para bicicletas como una forma de mejoramiento de la higiene y la seguridad puede tener sustento constitucional (Artículo 66 Constitución Política). Por último; y no por eso menos importante;el artículo 21 de la Constitución establece el derecho a la inviolabilidad de la vida;y por tanto el Estado debe emitir las disposiciones legales necesarias para que en el ejercicio de la libertad de tránsito no se vulnere este derecho fundamental. En conclusión de conformidad con la Constitución Política es un derecho de las personas que optan por la bicicleta como medio de transporte, el contar con la protección del Estado, que debe regular por ley, todo lo relacionado con su seguridad e integridad físicas. De igual manera el Estado tiene plenas facultades legales y reglamentarias para restringir la circulación de vehículos particulares, construir ciclovías, carriles bici, promover el uso seguro de la bicicleta, peatonizar vías públicas y tomar otras medidas dirigidas a preservar el ambiente y la salud de las personas sin que estas se puedan considerar una limitación a la libertad de tránsito. //9

10 Sección Dos Marco Institucional Las principales competencias en torno a la regulación de la circulación vehicular en el país corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en la red vial nacional); y a las Municipalidades (en la red vial cantonal). De conformidad con la Ley 4686 del 5 de julio de 1971, (que reforma a la ley 3155 de 1963) se crea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en sustitución del Ministerio de Obras Públicas, asumiendo el nuevo Despacho los derechos y obligaciones del anterior que sean compatibles con los objetos establecidos en el artículo siguiente. Entre otros, tiene por objeto este Ministerio, de conformidad con el artículo 2 de dicha ley: a. Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. d. Regular, controlar y vigilar los transportes por ferrocarriles y tranvías. f. Planificar, regular, controlar y vigilar cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en este artículo. Del artículo anterior se desprende que el MOPT es el ente competente en materia de planificación y construcción de las carreteras nacionales y que tiene la obligación de colaborar con los municipios en el mantenimiento de los caminos vecinales; además le corresponde regular el tránsito y transporte por los caminos públicos, regular el funcionamiento de los ferrocarriles y tranvías así como de cualquier otra modalidad de transporte, dentro de las que necesariamente se incluyen las bicicletas. Dice el artículo 3 de esta Ley, que para el cumplimiento de sus objetivos, el Poder Ejecutivo establecerá por decreto las direcciones y dependencias necesarias para la mejor organización del MOPT. De esta forma el Ministerio se ha estructurado en cuatro grandes divisiones: Administrativa, Marítimo Portuaria, Obras Públicas y Transportes. Esta última, que es la de interés en esta investigación. Está regulada por la Ley de Administración Vial No.6324, del ; Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; así como el Decreto Ejecutivo No MOPT, del 10 de junio de La División de Transportesse subdivide en 5 direcciones: - Dirección de Transportes. Que es la encargada general de la administración y gestión de la Unidad de transportes. //10

11 - Dirección General de Ingeniería de Tránsito. Responsable de que el país cuente con todos los requerimientos técnicos que sean necesarios en materia de seguridad vial. Sus funciones se dividen en tres grandes áreas: prevención de accidentes, prevención de congestionamiento vial y reducción de los impactos ambientales del transporte. Para ello es responsable de diseñar las políticas, programas y estrategias necesarias, así como dictar las normas técnicas y de procedimiento para la señalización vertical y horizontal de las vías nacionales. Para efectos de la promoción del uso de la bicicleta como medio de transporte urbano esta Dirección es fundamental a la hora de establecer las demarcaciones de eventuales ciclovías, carriles bici compartidos, áreas mixtas, y diseñar la señalización correspondiente. En Costa Rica, a diferencia de otros países de la Región, aún no se han establecido zonas seguras para bicis junto a los pasos peatonales en los semáforos; oseñales indicando la presencia de ciclistas en la vía. Hay un grave faltante de señalización, tanto vertical como horizontal, que haga más segura la circulación de bicicletas por las vías públicas; lo cual, como se ha visto, es competencia de esta Dirección. Ante esta ausencia de señalización para brindar seguridad a las bicicletas, algunas Municipalidades, en el ejercicio de sus competencias, han empezado a diseñar infraestructura compatible con este medio de transporte. Tal es el caso del municipio de Cartago que diseñó y construyó una ciclovía urbana en el centro de la ciudad; y el de Montes de Oca, que además de declararse primer cantón bici-amigable de Costa Rica, inició el trazado de carriles bici en las principales avenidas de su cabecera. Otras funciones de esta Dirección según la Ley de Administración Vial, número 6324 de 17 de diciembre de 2008 son: Artículo 11.- La Dirección de Ingeniería de Transito tendrá a su cargo el estudio de los problemas de tránsito y de sus consecuencias ambientales y sociales, así como el diseño y la ejecución de medidas y norma técnicas para controlarlas. Para tales fines tendrá a su cargo el señalamiento vial y la planificación de servicios de transporte público. Esta dirección es la responsable por tanto de la demarcación de las vías públicas pero además se le asigna la tarea de realizar estudios de los problemas que el tránsito ocasiona así como de sus consecuencias sociales y ambientales, tal y como lo detalla el artículo 14 de dicha ley: Artículo 14.- La Dirección de Ingeniería de Tránsito tendrá las siguientes funciones: a) Estudiar y analizar los problemas de tránsito y formular las políticas de administración de tránsito; //11

12 b) Estudiar y analizar las consecuencias ambientales y sociales del tránsito, tales como contaminación y accidentes, y formular estrategias para resolverlas; c) Elaborar normas, especificaciones y procedimientos, así como preparar diseños y planos operacionales, para resolver los problemas de tránsito, reducir al máximo, sus consecuencias ambientales y resolver los problemas de seguridad vial; ch) Elaborar políticas, normas y procedimientos sobre educación vial para todo el país, e implantar el ordenamiento del tránsito que sea necesario con el fin de que haya una reducción de los accidentes, para ello coordinará lo que corresponda con el Ministerio de Educación Pública y formulará las normas de capacitación técnica para la policía de tránsito. d) Diseñar y poner en ejecución programas referentes a la instalación de semáforos, señales viales, marcas sobre el pavimento y otros dispositivos para el control del tránsito, así como programas de operación de tránsito para incrementar la capacidad y la seguridad viales; e) Revisar los programas, planos y diseños para la construcción o mejoramiento de la infraestructura del transporte vial, para garantizar su conformidad con las políticas y estrategias de la administración del tránsito y con las normas técnicas de la Ingeniería de Tránsito; f) Planificar las rutas y servicios de transporte público, sobre la base del análisis de la demanda, y formular recomendaciones para la organización y regulación de tales servicios; g) Preparar y presentar a conocimiento del Consejo de Seguridad Vial los presupuesto de ingresos y egresos relativos al Fondo contemplado en el artículo 10 de la presente ley; y h) Todas aquellas otras relativas a la ingeniería de tránsito que sean asignadas por el Ministro de Obras Públicas y Transportes. Esta ley le establece que la Dirección de Ingeniería de Tránsito, debe contar con una Oficina Coordinadora y de Asistencia Técnica para asesorar a las Municipalidades en temas de planificación y regulación del tránsito. Pero además le da la competencia de revisar y aprobar los planes y proyectos que elaboren los gobiernos locales en materia de tránsito en sus respectivos cantones. (Artículo 15). Sin embargo dado que la salud, la integridad física y el ambiente son derechos fundamentales, la inacción de las instancias nacionales no debe impedir que los gobiernos locales tomen medidas en el ejercicio de sus competencias constitucionales para velar por los intereses y servicios de sus cantones y hacer de estos, lugares más seguros para la circulación de bicicletas y peatones. - Dirección General de Policía de Tránsito Es la autoridad encargada de controlar y vigilar el tránsito terrestre en todo el territorio nacional y de velar porque se cumplan las disposiciones técnicas y legales que regulan la circulación de vehículos y personas por las vías públicas. Además le corresponde llevar un registro de accidentes //12

13 e infracciones junto al Consejo de Seguridad Vial y la Dirección de Ingeniería de Tránsito; y participar activamente en los programas de educación y seguridad vial. Como se ha mencionado antes, la policía de tránsito ha jugado un papel importante apoyando diversas actividades dirigidas a la promoción de la bicicleta como medio de transporte urbano, acompañando las bicicleteadas (paseos urbanos en bicicleta), y co-organizando actividades de promoción y prevención.así lo hizo esta entidad en mayo anterior, cuando diversos colectivos de sociedad civil, junto a la Municipalidad de Curridabat, inauguraron 4 parqueos para bicicletas y un paso peatonal artístico. - Dirección General de Educación Vial Corresponde a esta Dirección la regulación de los procedimientos y requisitos para el otorgamiento de las licencias para conducir automotores, así como la elaboración de políticas, normas y procedimientos sobre educación vial. Esta Dirección puede jugar un papel muy importante en el desarrollo de programas de concientización y educación para peatones, conductores y ciclistas sobre la importancia de compartir la vía, el respeto a las distintas formas de transporte y movilidad urbanas, y la forma segura de conducirse por las vías públicas entre otros temas. En las ciudades del Valle Central, los conductores de vehículos automotores no están acostumbrados a la presencia de ciclistas, que cada vez en mayor número comparten la vía con ellos; y por tanto es frecuente el conflicto entre ambas formas de transporte. - Dirección General de Planeamiento de Transportes Le corresponde regular la prestación de los servicios de transporte en el país; además brinda asesoría y supervisa técnicamente, en el marco de sus competencias, a las demás direcciones de la División de Transportes. Cuadro Uno Estructura básica de la División de Transportes del MOPT MOPT Divisiónde Transportes Dirección de Transportes Dirección General de Ingeniería de Tránsito Dirección General de Educación Vial Dirección General de la Policía de Tránsito Dirección de planeamiento de transportes Fuente: Elaboración propia basado en información de página web del MOPT Además, el Ministerio de Transportes cuenta con 5 Consejos: - Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) - Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) - Consejo Nacional de Concesiones (CNC) - Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC) - Consejo de Transporte Público (CTP) //13

14 De estos, para efectos de la presente investigación interesan el CONAVI y el COSEVI, los cuales se analizarán a continuación: Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI). El Consejo Nacional de Vialidad se crea en el año 1998, mediante la Ley 7798; como un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personería jurídica instrumental. Estas características le permiten al CONAVI administrar sus propios recursos a través del Fondo Vial. Su propósito es la construcción, mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento de la red vial nacional, incluyendo carreteras, calles de travesía y puentes (dejando por fuera solamente las vías cantonales y caminos vecinales que son competencia municipal). Lo anterior quiere decir que corresponde a este Consejo la construcción de ciclovías y carriles bici en la red vial nacional y a las municipalidades en la red vial cantonal. El CONAVI es gestionado por un Consejo de Administración integrado de la siguiente forma: - El Ministro de Obras Públicas y Transportes -quien lo preside-. - Dos representantes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) - Un representante de las municipalidades. - Un representante de la Asociación de Carreteras y Caminos de Costa Rica - Dos representantes de la Unión de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada. Es notoria la a ausencia de colectivos de sociedad civil y de organizaciones no gubernamentales especializadas en el tema; como lo son precisamente las organizaciones que agrupan a ciclistas, otras dedicadas a promover la seguridad vial y la prevención de los accidentes de tránsito, o incluso de peatones. Posteriormente mediante la ley Nº 8114 se designó al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica (LANAMME), como el ente responsable de velar por la calidad de las inversiones que realice el CONAVI. Ley Reforma a la Ley Mediante esta ley se reformó el artículo 24 de la Ley 7798 de Creación del CONAVI para que dijera lo siguiente: En todas las labores de planificación, diseño, conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento, rehabilitación y en la construcción de obras viales nuevas de la red vial nacional o cantonal, que realicen el Consejo Nacional de Vialidad, el MOPT y las municipalidades, de acuerdo con sus respectivas competencias, se deberá considerar e incorporar el componente de seguridad vial antes de su ejecución, de conformidad con el detalle que se efectuará de manera reglamentaria y en forma coordinada entre órganos y entes. //14

15 Como parte de la seguridad vial deberán incorporarse prevenciones para el paso seguro de peatones, incluidos aquellos a nivel y a desnivel, la protección para el tránsito seguro de peatones longitudinal a la vía, las bahías para las paradas de transporte público, las ciclorutas, en los casos que corresponda, y la adecuada visibilidad de las vías, incluida la eliminación de obstáculos en ellas y en el derecho de vía de estas y cualquier otro que disponga el Reglamento. Para salvaguardar la seguridad vial, deberá tomarse en consideración el entorno urbano que atraviesen las vías, los planes reguladores, las directrices del Ministerio de la Vivienda, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y la Ley N.º 7600, las condiciones para vías con accesos restringidos o no restringidos, así como todos los otros elementos, las especificaciones técnicas, las normas y los procedimientos que garanticen la mejor seguridad vial de los peatones y conductores. Como se ve este artículo es muy importante porque establece nuevamente una competencia compartida entre el MOPT y las Municipalidades y una obligación para ambas entidades de incorporar elementos de seguridad vial, e incluso ciclorutas cuando corresponda, así como a considerar el entorno urbano, los planes reguladores y las directrices de entidades como INVU y Ministerio de Vivienda. Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) El Consejo de Seguridad Vial es creado mediante Ley 8062 de 20 de junio de De acuerdo a la Ley de Administración Vial No de 17 de diciembre de 2008, corresponde a este consejo: Artículo 9. a) Conocer los análisis de los asuntos referentes al tránsito, para identificar problemas de seguridad vial y hacer las recomendaciones que estime pertinentes. b) Conocer y aprobar orientaciones, prioridades y proyectos para programas de promoción de la seguridad vial. c) Administrar el Fondo de Seguridad Vial y asignar las sumas necesarias para los programas y proyectos de seguridad vial que requieran las Direcciones Generales de Ingeniería de Tránsito, de Transporte Público y de la Policía de Tránsito. ch) Conocer, tramitar y resolver cualquier otro asunto que le someta el Ministro de Obras Públicas y Transportes. Considerando sus competencias el COSEVI es un órgano fundamental para desarrollar programas de prevención y seguridad vial dirigidos a ciclistas, conductores y peatones. //15

16 Sección Tres. Marco legal Partiendo del marco institucional anterior, en esta sección se analizarán las disposiciones referidas a la legislación de tránsito y sobre vías públicas; y como estas pueden potenciar o limitar el uso de la bicicleta como medio de transporte urbano. a. Ley de Tránsito Ley 9078 de 26 de octubre del 2012 Esta ley marco constituye el principal instrumento de regulación para la circulación de vehículos de automotores, peatones y bicicletas por las vías públicas de Costa Rica. La Ley de Tránsito contiene una serie de disposiciones que potencian el uso de la bicicleta como medio de transporte urbano; pero también otras que constituyen barreras que le limitan. A continuación se analizarán las distintas disposiciones que contempla esta ley referidas al uso de la bicicleta: a.1. Aspectos generales y definiciones Ámbito de Acción. El artículo 1 de esta Ley establece que su ámbito de aplicación es la regulación de la circulación, por las vías públicas terrestres, de los vehículos y de las personas que intervengan en el sistema de tránsito Bicicletas. De acuerdo al artículo 2 de esta misma ley la bicicleta se define como un vehículo: Artículo 2. Inciso12. Bicicleta: vehículo de dos ruedas de tracción humana y accionada mediante pedales. Lamentablemente esta definición deja por fuera, conceptualmente, otro tipo de bicicletas como los triciclos que son muy utilizados en ciudades y poblaciones de la periferia, e incluso del Valle Central para el transporte de mercaderías, o bien otros como los carritos-bici usados para la venta de helados, o granizados; o incluso las bicis de niños y niñas con rodines laterales, entre otros. Todos estos tienen más de dos ruedas y por tanto estarían por fuera de la definición anterior. La característica principal de este medio de transporte no es la cantidad de ruedas que tiene, sino el hecho de que son de tracción humana accionada mediante pedales. Sin embargo, lo importante de este artículo es que la bicicleta queda incorporada dentro de la legislación de tránsito como un vehículo más. //16

17 Ciclista: Este mismo artículo, en su inciso 30, define al ciclista como la persona que conduce una bicicleta o su pasajero. Ciclovía: Una de las más grandes deficiencias conceptuales de esta ley es la definición de ciclovía contenida en el inciso 31 de este mismo artículo: vía o sección de la calzada destinada exclusivamente, al tránsito de bicicletas, triciclos y peatones, cuyo ancho se establecerá reglamentariamente. Esta definición es errónea, ya que la ciclovía debe ser un espacio destinado exclusivamente para la circulación de bicicletas u otras modalidades de transporte similares, como los triciclos que mencionábamos antes; pero nunca para que anden por ella los peatones. Esto representa un potencial conflicto, que pone en riesgo la integridad tanto de ciclistas como de personas que caminan a pie por estos espacios. Además representa una contradicción con el concepto de calzada que la misma ley define como aquella superficie de la vía sobre la que transitan los vehículos y que está compuesta por uno o varios carriles de circulación. No incluye el espaldón. (Artículo 2, inciso 17). La ley es clara en este inciso que la calzada es la superficie de la vía donde circulan los vehículos (entre estos las bicicletas) pero nunca los peatones. Es necesario corregir este inciso y además incorporar otras definiciones relativas a carriles bici, espacios mixtos, espacios compartidos, que la ley menciona pero que es omisa en su conceptualización. a.2. Regulaciones para ciclistas, vehículos automotores y bicicletas En distintos capítulos de la ley, se establecen una serie de regulaciones para proteger a los ciclistas y procurar una circulación segura de bicicletas por las vías públicas: Prioridad de paso a ciclistas y peatones en semáforos El artículo 104 establece la prioridad de paso de ciclistas y peatones en los semáforos. Una disposición muy importante pero que pocas veces se cumplen en el país a falta de cámaras de vigilancia y de policías de tránsito que la hagan cumplir, así como por la nula existencia de campañas mediáticas que informen a conductores, peatones y ciclistas de esta norma: ARTÍCULO Intersección de vías. d) Cuando la luz verde del semáforo otorgue el derecho de paso o cuando se gire a la derecha en rojo, el conductor cederá el derecho de paso a todos los peatones y ciclistas que se encuentren sobre la calzada. Adelantamiento de bicicletas El artículo 108, inciso i establece que para adelantar a un ciclista, se debe respetar una distancia mínima de un metro cincuenta centímetros (1.50 cm) entre el vehículo y la bicicleta. //17

18 Este es uno de los artículos más incumplidos de la Ley de Tránsito. A excepción de algunas campañas televisivas lanzadas por la asociación ACONVIVIR, por parte del Estado ha sido absolutamente nula la difusión de esta normativa. Por esta razón la Municipalidad de Montes de Oca ha desarrollado un programa para la instalación de señalización vertical anunciando la presencia de bicicletas en la calle y recordando la obligación de dejar 1.5 m al adelantar. El programa de carriles bici, o ciclocarriles trazados en las calles del cantón va dirigido a dotar de un espacio seguro a las bicicletas, haciendo que los vehículos dejen una distancia segura al adelantar. Estacionamiento y circulación por ciclovías El artículo 110, inciso g señala que se prohíbe utilizar una ciclovía, carril-bici, carril-bici protegido o acera-bici para el tránsito automotor, para estacionarse, hacer reparaciones, para cargar y descargar bienes y personas o para cualquier otro uso que no sea el estipulado en las definiciones para estos dispositivos. Nótese que este artículo habla de otros espacios destinados a la circulación de vehículos además de la ciclovía, que no están incluidos dentro de las definiciones de la ley, ni en ninguna otra parte o sección de su articulado: carril-bici, carril-bici protegido o acera-bici. Es importante definir estas categorías de espacios de circulación para vehículos para poder desarrollar infraestructura ciclista que vaya más allá de las ciclovías. Por lo demás la ley es clarísima en que por estos espacios no pueden circular o estacionarse vehículos automotores, ni siquiera para hacer reparaciones o cargar o descargar mercaderías, como ocurre por ejemplo, con cierta frecuencia en la ciclovía de Cartago. Este mismo artículo establece otras prohibiciones para los vehículos automotores que son de utilidad para las bicicletas y peatones: b) Se prohíbe estacionar en las calzadas o en las aceras, de forma que impida el libre tránsito, afecte la visibilidad o ponga en peligro la seguridad de los demás ; c) En los lugares que así se indique expresamente o demarcados con una franja amarilla, salvo que la prohibición se limite a un horario específico. a.3. Obligación del MOPT y de las Muni cipalidades de promover el uso de la bicicleta. La Ley de Tránsito también incluye un capítulo específico con normativa para regular el uso de las bicicletas (Título IV, capítulo V. Ciclistas). En este capítulo se encuentran las siguientes disposiciones: //18

19 ARTÍCULO Ciclismo. El MOPT y los gobiernos locales deberán proveer las condiciones que permitan y promuevan el uso y disfrute de la bicicleta como medio de transporte, deporte, esparcimiento y recreación. Asimismo, construir ciclovías en los lugares en que se justifique técnicamente su necesidad. Nótese en primer lugar que esta norma habla de un deber legal del MOPT y de las Municipalidades. No es una potestad discrecional, sino una obligación; una competencia compartida que le corresponde a ambas ejercerla. En segundo lugar dicha obligación consiste en generar las condiciones para promover el uso y disfrute de la bicicleta no solo para el deporte, esparcimiento y recreación; sino también y lo que es más importante, como medio de transporte, y para ello deberán construir ciclovías en los lugares que se justifique técnicamente. Como la ley es omisa en cuanto al otro tipo de infraestructura ciclista que menciona el artículo 110 citado antes, debe interpretarse que la construcción de carriles-bici, carriles-bici protegidos y aceras-ciclistas son parte de las condiciones que están obligados el MOPT y las Municipalidades a proveer para el uso y disfrute de la bicicleta. Este artículo estable también que es obligación del MOPT establecer programas para: a) Concientizar a los conductores y ciclistas sobre su obligación de compartir la vía pública y cumplir las normas establecidas. Hasta el momento no se han hecho estos programas y es notoria la ausencia de campañas de concientización en los medios de comunicación, a excepción de algunos esfuerzos realizados por organizaciones de sociedad civil como ACONVIVIR señalados antes. b) Promover lugares adecuados para estacionar las bicicletas en edificios públicos. Esto tampoco se ha hecho realidad, siendo el MOPT el principal incumplidor de esta norma. No se han girado directrices, ni instrucciones para que los edificios públicos coloquen parqueos u otro tipo de infraestructura ciclista. Han sido más bien esfuerzos de establecimientos privados (supermercados por ejemplo), organizaciones de sociedad civil y algunas municipalidades como las de Montes de Oca y Curridabat las que han instalado parqueos. También en las zonas rurales es común verlos en bancos, escuelas y colegios. c) Incentivar a la ciudadanía a utilizar la bicicleta en las zonas para su uso exclusivo. En la medida en que existan ciclovías, carriles bici, aceras bici, se debe promover su uso por parte de la ciudadanía. Para ello es muy importante que los trazados y construcciones de estos espacios se hagan por donde ya circulan los ciclistas; y no por donde se generen menos molestias para los automotores, como sueleser el criterio que priva en muchas de las autoridades. De continuar imperando este criterio, los ciclistas, que trazan sus rutas en forma natural procurando la menor //19

20 distancia posible entre el punto de llegada y salida, no harán uso de las ciclovías o zonas de uso exclusivo. d) Coadyuvar a los gobiernos locales en la habilitación de rutas a nivel cantonal, durante los días domingos y feriados, para el ejercicio del ciclismo, sin perjuicio de otras actividades físicas y recreativas que puedan desarrollarse en ellas. Una vez autorizada la ruta por el órgano competente deberá garantizarse que esta no sea utilizada por vehículos automotores, durante el tiempo que se habilite para fines recreativos. Esto tampoco se ha cumplido. Las municipalidades de San José y Montes de Oca, y ocasionalmente otras como las de Escazú, Santa Ana, Pérez Zeledón, organizan cleteadas urbanas para promover el uso de la bicicleta en sus cantones, pero el MOPT no ha colaborado con el cierre de vías, como ocurre en otros países, para hacer de estas rutas exclusivas para bicis por un día. a.4. Obligaciones de los ciclistas. Otro artículo clave, que se ha prestado a discusión es el 119, referido a las obligaciones de los ciclistas. Muchas de las disposiciones de este artículo contravienen los manuales y criterios técnicos que deben regir la circulación de bicicletas, mientras que otras se ajustan correctamente a estas: Dice el Artículo 119, que los ciclistas deberán: a) Conducir con el debido cuidado y precaución por las vías públicas. b) Asegurarse de que su bicicleta esté en condiciones óptimas para transitar en la vía pública. c) Portar documento de identificación y circular por el lado derecho del carril de la vía. Este inciso presenta un problema muy grave, que pone en riesgo la seguridad e integridad de los ciclistas. La forma correcta de desplazarse por las vías públicas no es al lado derecho del carril (a menos que esté demarcado un carril bici), sino por el centro del carril para que el ciclista pueda ser observado por los conductores de automotores. Desplazarse por el lado derecho es una de las causas más comunes de atropellos y arrinconamientos de ciclistas. Por otra parte la misma ley autoriza a los menores de 6 años(artículo 119 inciso J) a transitar por las vías en compañía de mayores de 15, es impensable que puedan portar documento de identidad. d) En los casos en que se adelante un vehículo que circule a menor velocidad, deberá hacerse por el lado izquierdo del carril. Esta disposición es correcta, es la forma en que las bicicletas deben adelantar a los automotores, sin embargo, por desconocimiento los ciclistas tienden a hacerlo por el borde derecho de la vía. //20

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