FINANCIACIÓN Y GESTIÓN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS. ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS

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1 FINANCIACIÓN Y GESTIÓN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS. ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS Autor: José Basilio Acerete Gil INV. N. o 2/04

2 Edita: Instituto de Estudios Fiscales N.I.P.O.: X I.S.B.N.: Depósito Legal: M P.V.P.: 12 (IVA incluido)

3 DEPARTAMENTO DE CONTABILIDAD Y FINANZAS UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA Tesis Doctoral FINANCIACIÓN Y GESTIÓN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS. ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS Autor: JOSÉ BASILIO ACERETE GIL Directora: LOURDES TORRES PRADAS

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5 ÍNDICE AGRADECIMIENTO INTRODUCCIÓN CAPÍTULO I. LAS PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS O ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS CAARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS CA1.1. ARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADA CA1.2. QUÉ SON LAS PPPS? DEFINICIÓN CA1.3. OBJETIVOS POTENCIALES CA1.3. CA Tipos de proyectos Value for money CA CA Transferencia de riesgos Public sector comparator CA 1.4. TIPOLOGÍA DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS CA1.3. CA Participación de las administraciones públicas Participación del sector privado: project finance CA1.5. FASES EN EL DESARROLLO DEL UN PROYECTO PPP CA 1.6. PANORAMA INTERNACIONAL CA1.3. CA Programas nacionales Experiencias internacionales CAPITULO II. LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE DEL REINO UNIDO CA2.1. REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO EN GRAN BRETAÑA3 CA1.3. CA1.3. CA El proceso de privatización Iniciativas para la reforma del sector público La llegada de la private finance initiative0 CA 2.2. ANTECEDENTES DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE 5

6 CA2.3. CONFIGURACION INSTITUCIONAL CA1.3. CA1.3. CA Private finance panel Public private partnership programme (4ps) Informe bates. Treasury private finance taskforce CA CA Taskforce projects team Taskforce policy team CA1.3. CA Segundo informe bates: partnerships uk Office of government commerce (ogc) CA2.4. ALCANCE DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE CA 2.5. MARCO CONCEPTUAL DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE CA Value for money CA CA Fuentes de value for money Transferencia de riesgos CA2.6. TIPOLOGIA DE PROYECTOS PFI CA1.3. CA1.3. CA1.3. CA Financially free-standing projects Joint ventures Services sold to the public sector Comparativa de los proyectos instrumentados por la pfi CAPÍTULO III. FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN Y GESTIÓN DE PROYECTOS PÚBLICOS CON CAPARTICIPACIÓN DE LA INICITATIVA PRIVADA EN ESPAÑA CA3.1. INCORPORACIÓN DE LA INICIATIVA PRIVADA EN LA FINANCIACIÓN DE PROYECTOS CA3.1. PÚBLICOS EN ESPAÑA CA3.2. EL PEAJE SOMBRA MÉTODO BRITÁNICO CA1.3. CA1.3. CA Características diferenciales de un proyecto con peajes sombra Infraestructuras viarias Comparación casos británico y español CA CA CA Reino unido España Análisis comparado CA Comparativa entre contratación tradicional y peaje sombra CA3.3. ABONO TOTAL DEL PRECIO MÉTODO ALEMÁN CA3.4. ENTIDADES PÚBLICAS DE GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS CA1.3. CA1.3. CA Sociedades mercantiles de ámbito regional Ente público gestor de infraestructuras ferroviarias Madrid infraestructuras de transporte (mintra) 3 6

7 CA3.5. LA FIGURA CONCESIONAL: ANTEPROYECTO DE LEY REGULADORA DEL CONTRATO CA3.5. DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS CAPÍTULO V. LA CONTABILIDAD EN LAS FÓRMULAS PÚBLICO-PRIVADAS DE FINANCIACIÓN CAY GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS CA4.1. REPERCUSIÓN EN LA CONTABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS213 CA Reino unido CA CA CA Problemática contable de los pfi Normativa contable Registro contable CA Australia CA CA CA regulación contable Propuesta de divulgación de la información Registro contable CA International accounting standards board CA4.2. ALCANCE EN LA CONTABILIDAD NACIONAL DE LOS ACUERDOS PÚBLICO-PRIVADOS CA Consecuencias económicas de infraestructuras financiadas y explotadas por el sector CA privado CA CA Referencia a la modalidad de peaje sombra Aplicación del manual del sec-95 a casos prácticos CA1.3. CA Entidades públicas de gestión de infraestructuras Método alemán CAPÍTULO V. ANÁLISIS VALUE FOR MONEY Y SOCIOECONÓMICO EN LA GESTIÓN PRIVADA CADE SERVICIOS PÚBLICOS CA5.1. OBJETIVOS DEL ESTUDIO CA5.2. REVISIÓN DE ESTUDIOS PREVIOS CA5.3. METODOLOGIA DEL ESTUDIO CA1.3. CA1.3. CA Elección de muestras Recopilación de información Tratamiento de datos y descripción de variables2 CA CA Criterios objetivos de adjudicación Datos socioeconómicos CA Técnicas estadísticas empleadas en el análisis CA CA CA Análisis factorial Análisis cluster Regresión logística 7

8 CA5.4. ANALISIS EMPIRICO E INTERPRETACION DE RESULTADOS CA Análisis de los criterios objetivos de adjudicación CA CA CA Análisis descriptivo de las condiciones de aplicación Aplicación del análisis factorial Aplicación del análisis cluster CA Análisis de indicadores socioeconómicos municipales CA CA Análisis descriptivo de las condiciones de aplicación Aplicación de la regresión logística CA 5.5. CONCLUSIONES CABIBLIOGRAFÍA 8

9 AGRADECIMIENTOS Las primeras palabras de esta Tesis Doctoral quiero dedicarlas a la Directora de la misma, la doctora Lourdes Torres Pradas, cuyas recomendaciones, constante apoyo y oportunos consejos han hecho realidad este trabajo, así como al interés e ilusión que me ha transmitido por la investigación. Muy especialmente, quiero mencionar a mi madre a quien le hace enorme ilusión el paso tan importante que significa la culminación de este fruto, y que ha compartido conmigo los buenos y malos ratos. Agradezco, sinceramente, también a los compañeros y compañeras del Departamento de Contabilidad y Finanzas de la Universidad de Zaragoza sus ánimos, que han hecho que este largo trayecto haya sido más llevadero. No quiero olvidar a amigos y familiares y a aquéllos con los que he compartido algún momento de este trabajo y que, aunque no os nombre individualmente, cuentan con mi reconocimiento. A quienes en esta ocasión ya no están conmigo, mi recuerdo. Por último, quiero también agradecer al Gobierno de Aragón, la beca de investigación que me fue concedida en 1999, gracias a la cual inicié mis pasos en la carrera universitaria, así como al proyecto AREHCAS de la Comisión Europea que me dio la oportunidad de conocer y trabajar en la Universidad de Edimburgo, junto al profesor Irvine Lapsley. 9

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11 INTRODUCCIÓN

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13 El protagonismo de la Administración Pública en la sociedad y en la actividad económica, en particular, creció al comienzo de la segunda mitad del siglo XX, en un proceso en el que se nacionalizaron industrias y se asumieron servicios sociales a una escala sin precedentes. El elevado grado de intervencionismo alcanzado por el Estado en muchos países la participación de la actividad pública alcanzó cifras superiores al 50% de los PIB nacionales, y la percepción de que los procesos burocráticos establecidos no se adaptaban adecuadamente al entorno complejo y cambiante de la sociedad moderna, dio lugar a que a partir de la década de los 80 se especulara con la necesidad de reformar la forma de ejecutar las actividades para desempeñar sus funciones. En la década de los 90, se ponen en marcha iniciativas para la reforma de la Administración Pública, cuya denominación genérica ha sido New Public Management (NPM) o Nueva Gestión Pública [Aucoin (1990), Caiden (1991), Hood (1991, 1995), Dunleavy y Hood (1994), Pollit (1993), Naschold (1995), Ferlie et. al. (1996), Thompson (1997), Gruening (2001)]. No hay una definición exacta de NPM, identificándose diversas tendencias, aunque es posible determinar algunas características, comunes a todos estos procesos de transformación: Desagregación de las entidades públicas en unidades independientes o agencias. Introducción de competencia dentro del propio sector público y entre sectores público y privado. Utilización, dentro de la Administración Pública, de mecanismos de gestión privados. Búsqueda de fórmulas que permitan un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos. Elaboración explícita de normas de medición de la actividad y de los resultados. Control activo de las entidades públicas a través de la asignación clara de responsabilidades. Mayor énfasis en el control de los outputs. Estos factores tienen mayor o menor relevancia dependiendo del ámbito en el que nos encontremos pero, en definitiva, subyace una idea de cambio del papel de la Administración pasando de ejecutar directamente las políticas, a guiar su realización; de amparar estructuras rígidas, a promover procesos competitivos que fomenten la innovación y la flexibilidad; de pagar en función del coste de bienes y servicios producidos, a establecer mecanismos que vinculen los recursos públicos al nivel de calidad del servicio proporcionado o del activo disponible; y, de prestar servicios estándar, descansando en manos públicas la provisión de los mismos, a fomentar estructuras adaptables en las que sus cometidos sean variables. Parafraseando a Blair (1998) esta corriente supone que lo que hace un Gobierno y cómo lo hace, debe ser la clave de su rol en la sociedad moderna. Osborne y Gaebler (1992) acuñan la expresión reinvención del gobierno para calificar la reforma que supone el abandono, por parte de la Administración, de su papel tradicional y la penetración del espíritu empresarial en el sector público. Es decir, incrementando la participación del sector privado e incorporando sus técnicas de gestión y prácticas, es posible aprovechar sus puntos fuertes para lograr mejoras en eficiencia y ahorros en la esfera de lo público, dejando al Estado la tarea de dirigir y controlar la fusión entre el interés social y el interés económico para maximizar el bienestar de la sociedad. 13

14 Junto a estas transformaciones, en España como en otros países de nuestro entorno europeo, ha sido muy relevante la influencia de la Unión Económica y Monetaria, a través de los criterios de convergencia de Maastricht, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. El proceso de integración económica ha afectado de forma decisiva a la financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos. La disciplina que la UEM exige, implica establecer límites al déficit y endeudamiento públicos, con lo que se restringen las fuentes de financiación tradicionales de los proyectos de equipamientos públicos. Para conciliar las circunstancias particulares que les afectan la reforma de la Administración Pública en la búsqueda de eficiencia, la necesidad de acometer proyectos públicos con rentabilidad social, las restricciones del modelo tradicional de prestación de servicios y provisión de infraestructuras públicas, y la incorporación de la iniciativa privada en la realización de proyectos sociales, se han impulsado fórmulas que presentan un cambio en las relaciones entre sector público y sector privado en los procesos de financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos. En este sentido la tercera vía, término que transciende la concepción política tradicional de izquierdas y derechas, se configura en una etiqueta válida para representar la filosofía subyacente en los nuevos métodos que fomentan la cooperación entre operadores privados y entidades públicas, soslayando los estereotipos que convencionalmente han calificado a ambos sectores. Una definición de este concepto podría ser la dada por Lapsley (1998): rechazar la confianza en el mercado como solución a los problemas del sector público. Rechazar la creación de burocracias a gran escala. En su lugar, la Tercera Vía busca promover la colaboración entre los sectores público y privado poniendo énfasis en la calidad del servicio, pero teniendo en cuenta los costes. La implementación práctica de los contenidos de la tercera vía ha dado lugar a la aparición de nuevos vínculos entre Administración Pública e iniciativa privada que se han denominado Asociaciones Público-Privadas, Public-Private Partnerships (PPP). Las relaciones PPP comparten una filosofía en la que cada agente, público y privado, participa en los proyectos llevando a cabo aquellas tareas para las cuales cada uno cuenta con una ventaja comparativa. La lógica de esta transformación radica en permitir que ambos sectores, público y privado, se concentren en hacer aquello para lo que están mejor preparados, de forma que no se limiten sus capacidades, para lograr así resultados óptimos. Aunque éste es un movimiento que se observa a nivel general, como pionero de la corriente de creación de nuevas fórmulas de financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos encontramos al Reino Unido, en quien se han fijado distintos países para desarrollar esta nueva dimensión en la remodelación del sector público a través de colaboraciones público-privadas. Bajo el término Private Finance Initiative (PFI) Iniciativa de Financiación Privada, se aglutinan las directrices que se han adoptado desde principios de los 90 en este país, buscando la cooperación entre los sectores público y privado, para desarrollar infraestructuras públicas y los servicios inherentes a las mismas. En España también existe un cierto nivel de colaboración del sector privado en el desarrollo de procesos públicos, específicamente en el ámbito de las infraestructuras de transporte. La reordenación de tareas públicas entre sectores público y privado origina una alteración del contorno que ha definido a la Administración Pública tradicional, en la medida en que se involucran recursos públicos y bienes y servicios de interés general. La necesidad de suministrar información sobre los mismos constituye un reto para la contabilidad pública. 14

15 En este contexto, dada la importancia que una adecuada dotación de equipamientos públicos tiene para la Economía y la sociedad en general, se ha planteado el desarrollo del presente trabajo de investigación con el objetivo de conocer las implicaciones económico-financieras de las asociaciones público-privadas, sus aplicaciones y consecuencias más inmediatas en la gestión. Los objetivos que pretendemos cubrir con la realización de la presente Tesis Doctoral son los siguientes: 1. Definir las características diferenciales de las public-private partnerships en la financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos, con especial referencia al caso del Reino Unido, que se configura en un marco para otros países interesados en la puesta en marcha de iniciativas PPP. 2. Analizar el alcance, en España, de métodos de financiación de infraestructuras, en los que la incorporación de la iniciativa privada supone un cambio respecto al sistema presupuestario tradicional. 3. Estudiar las repercusiones que los nuevos modelos de provisión de equipamientos públicos con participación del sector privado tienen sobre las cuentas públicas, analizando la problemática contable que las nuevas fórmulas han originado en su reflejo por parte de la Administración y sus consecuencias económicas. 4. Comparar el grado de conciliación de los planteamientos teóricos en los que se sustentan las asociaciones público-privadas, con la realidad práctica, y analizar la influencia de variables socioeconómicas en la utilización de estos instrumentos. Los objetivos presentados han sido desarrollados en cinco capítulos, a través de los cuales se estructura nuestro trabajo. Así, en el Capítulo I abordamos la conceptualización del término public-private partnerships, para delimitar su contenido, estudiar sus características y las actuaciones necesarias para la puesta en marcha de la participación de los sectores público y privado. Asimismo, establecemos una tipología de asociaciones público-privadas y examinamos las experiencias internacionales que permiten conocer la evolución de este enfoque de gestión pública. En el Capítulo II se analizan en profundidad las etapas, configuración institucional y alcance por sectores del que puede considerarse como el programa más avanzado en el campo de las colaboraciones público-privadas en la financiación y gestión de servicios públicos: la Private Finance Initiative. En el Capítulo III nos aproximamos a la realidad de modelos en los que se utilizan técnicas privadas, en el ámbito de la construcción y gestión de infraestructuras y servicios públicos. El análisis pormenorizado del método denominado peaje sombra, que por sus características es el que representa con mayor fidelidad a las PPPs, se ha complementado con el estudio de casos reales puestos en marcha en España. El Capítulo IV nos permite aglutinar el esfuerzo realizado por diversos países como el Reino Unido y Australia, así como el IASB, para dotar de un marco contable estable dentro de la Administración Pública a la información económico-financiera de proyectos PPP. Esta perspectiva se completa con las consideraciones que desde la contabilidad nacional se han tenido presentes respecto a operaciones en las que la construcción y explotación de infraestructuras públicas es realizada por el sector privado. 15

16 En el Capítulo V realizamos una contrastación empírica de los criterios utilizados en las concesiones de Ayuntamientos de ciudades españolas, para la construcción y explotación de aparcamientos municipales por la iniciativa privada. El objetivo es analizar el grado de correlación entre los objetivos teóricos de las asociaciones público-privadas y la realidad práctica y obtener conclusiones sobre la homogeneidad de las Administraciones Locales a la hora de incorporar a operadores privados en el servicio observado. Además se examinan las variables socioeconómicas que propician la puesta en marcha de asociaciones público-privadas en el caso particular que presentamos. Finalmente, presentamos las Conclusiones que sintetizan las principales aportaciones que el desarrollo anterior ha generado. Asimismo incorporamos la Bibliografía consultada para la realización del presente trabajo. 16

17 CAPÍTULO I PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS O ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS

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19 1.1. ARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIÓN DE ASOCIACIONES 1.1. PÚBLICO-PRIVADAS La provisión de equipamientos y prestación de servicios públicos, tradicionalmente se han realizado desde dos perspectivas extremas [IPPR 1 (2001)]: Con un enfoque de monopolio público, basado en el principio de que los servicios públicos deben ser prestados por el sector público. Bajo una visión privatizadora, cuyo propósito es incrementar el protagonismo del sector privado en la prestación y financiación de servicios públicos. La primera perspectiva ha desempeñado el papel predominante en la prestación de servicios y equipamientos públicos y se relaciona directamente con el modelo tradicional basado en la intervención casi exclusiva del sector público. La segunda categoría ha sido sustituta de la primera en situaciones coyunturales en las que ha sido necesaria la utilización de recursos privados o en los procesos de externalización y privatización de servicios públicos. Sin embargo, concurren circunstancias que inciden negativamente en que ambos sectores desarrollen sus prácticas por separado, en torno a modelos casi antagónicos: Insostenibilidad de un modelo dependiente de recursos públicos para afrontar las ingentes inversiones necesarias en infraestructuras y servicios públicos. Corriente reformista de la función pública (New Public Management), en una búsqueda por mejorar la eficiencia incorporando los mecanismos de mercado. Limitaciones a la participación privada exclusiva en muchos proyectos, debido a la escasa rentabilidad proporcionada por éstos 2, sus características particulares 3, o, el rechazo social. En la medida en que se implican bienes y servicios de interés general los responsables públicos deben asegurar una provisión adecuada por parte de los operadores privados, por lo que su intervención es necesaria. Así, se estima necesaria la colaboración entre los sectores privado y público, conciliando una relación calificada muchas veces como antagónica. Estos nuevos vínculos entre Administración 1 Institute of Public Policy Research. 2 Véase Soto Ibañez, V. (2000). Según este autor en España abundan en número y presupuesto, proyectos que ofrecen una rentabilidad ajustada o baja, frente a proyectos que justifiquen holgadamente una inversión. 3 [Lloveras y Soler (1988)] Los proyectos de infraestructuras y equipamientos tienen características específicas: Períodos largos de gestación. Condicionantes económicos, políticos y administrativos. Grandes necesidades financieras. Relación con otros proyectos. Irreversibilidad de la inversión. Difícil evaluación de las variables de demanda, ingresos y otras. Riesgos asociados al proyecto. 19

20 Pública y agentes privados se han denominado Public-Private Partnerships PPPs, o Asociaciones Público-Privadas 4. Esta relación complementaria entre sectores público y privado trata de hacer viables proyectos que se consideran deseables para el conjunto de la sociedad 5 : Las PPPs operan en el límite de los sectores público y privado, de manera que no son activos o servicios nacionalizados, ni tampoco son privados representan una tercera vía para que los gobiernos presten ciertos servicios públicos [Gerrard (2001)]. La fórmula PPP puede adoptar múltiples modalidades, permitiendo su adaptación a los objetivos de la Administración y a la propia naturaleza del proyecto. Las infraestructuras de transporte es uno de los campos en los que su aplicación es frecuente. Desde un punto de vista teórico, las PPPs representan formas de colaboración mediante las cuales los sectores público y privado pretenden lograr actuando conjuntamente lo que cada uno por separado no alcanza. La lógica existente en la puesta en práctica de Public-Private Partnerships [Allan (2000)] es que combinando en una PPP los incentivos privados que conducen a maximizar la eficiencia, con una preocupación directa por el interés público, es posible conseguir un resultado óptimo QUÉ SON LAS PPPs? DEFINICIÓN En la expresión Public-Private Partnership se aglutinan una serie de estructuras y conceptos que implican la colaboración entre los sectores público y privado en la concepción y puesta en marcha de proyectos de infraestructuras y equipamientos públicos, para el reparto de riesgos y responsabilidades. Las PPPs pueden adoptar múltiples formas como el diseño, construcción y mantenimiento, o edificación, propiedad, explotación y transferencia. La elección del modelo depende de factores como los objetivos del gobierno, la naturaleza del proyecto, la disponibilidad de financiación y la actividad que el sector privado pueda desarrollar [Webb y Pulle (2002)]. Las PPPs no son únicamente una alternativa a las restricciones presupuestarias de los Gobiernos, sino que también tratan de ser un medio para la mejora de la calidad y del nivel de servicios públicos prestados. Algunas de las definiciones más relevantes son las siguientes: 4 Partnership, de forma general, se puede traducir por asociación. En el caso particular de la Economía y la empresa, partnership es una organización comercial típica del mundo anglosajón; equivale parcialmente, en algunas ocasiones, a una sociedad colectiva, sociedad civil o a una comunidad de bienes [Alcaraz y Hughes (1996)]. En cualquier caso, se debe tener presente la idea de colaboración entre los sectores público y privado implícita. En ocasiones se traduce por el neologismo partenariado, con el fin de intentar una traducción más próxima al término original. 5 Lloveras y Soler (1988), casi una década antes de que se institucionalizasen las PPPs ya abogaban por la utilización de sistemas semejantes, si bien, se centraban en formentar la participación privada consolidando medidas destinadas a asegurar su rentabilidad financiera. 20

21 Las Public Private Partnerships (PPPs) reúnen a los sectores público y privado para su beneficio mutuo, y son uno de los mecanismos de la estrategia del Gobierno para la provisión de mayores niveles de desarrollo. Por medio de la gestión, financiación y dominio del sector privado, las PPPs ayudarán a mejorar la eficiencia y calidad de los servicios públicos y a proporcionar mayores beneficios al resto de la economía desde activos y negocios actualmente en manos públicas. El objetivo global de las PPPs es asegurar que se generan ciertamente beneficios para los agentes implicados. [Public Enterprise Partnerships Team (1999)]. Una PPP puede definirse generalmente como una forma de colaboración o esfuerzo común entre los sectores público y privado con el propósito de desarrollar, construir, explotar y financiar. Una PPP está consignada por una serie de acuerdos interrelacionados entre los agentes públicos y privados por los que se definen sus respectivos derechos y obligaciones según la configuración legal y política existente. [Naciones Unidas Comisión Económica para Europa (2000a)]. En lugar de que sea la Administración Pública quien provea un activo fijo pagando su coste inicial, el efecto de una estructura PPP típica es, normalmente, crear un negocio independiente, financiado y gestionado por el sector privado. La finalidad es que [el sector privado] construya el activo y luego preste el servicio a la sociedad, a cambio de la recepción de pagos por el servicio prestado durante la vida útil del activo. [Australian Council for Infrastructure Development Limited (2002a)]. Public-Private Partnerships (PPPs) son una fórmula de prestación de servicios por la que el sector privado y la administración son responsables, respectivamente, de aquellos aspectos del proyecto para los cuales cada uno está más capacitado. Por ejemplo, el sector privado participa diseñando, construyendo, explotando, manteniendo, financiando y aportando su capacidad de gestión de riesgos mientras que la Administración Pública es responsable de la planificación estratégica y la estructura industrial, obtención de permisos, algunos aspectos sobre los derechos de los clientes, control, cumplimiento de características de los servicios comunitarios y (en ocasiones) pago en nombre de los usuarios. [Australian Council for Infrastructure Development Limited (2002b)]. Asociación entre los sectores público y privado, que se fundamenta en la capacidad de cada parte para cumplir de la mejor manera posible ciertas necesidades públicas a través del adecuado reparto de recursos, riesgos y compensaciones. [Canadian Council for Public-private partnerships]. Las PPPs pueden definirse como acuerdos en los que entidades públicas participan en acuerdos contractuales a largo plazo con agentes privados para que éstos realicen la construcción o explotación de infraestructuras públicas o la provisión de servicios (utilizando equipamientos públicos) a la sociedad en nombre de las Administraciones Públicas. [Lewis (2001)]. Las citas anteriores aportan una descripción parcial, ya que cada una pone el énfasis en un aspecto diferente de las PPPs. En el Reino Unido, cuya experiencia es tomada como referente por múltiples países, en nuestra opinión, encontramos la definición más completa: Public Private Partnerships (PPPs) son un medio de utilización de financiación y técnicas privadas para la ejecución de proyectos tradicionalmente realizados por el sector público. Estos incluyen proyectos intensivos en el uso de capital tales como colegios, 21

22 hospitales, carreteras y equipamientos de agua. En lugar de que sea una entidad pública quien desarrolle activos fijos y posteriormente detente su propiedad, los gestione y regule, las PPPs generalmente implican que el sector privado sea su responsable y los gestione y la Administración Pública adquiera el servicio al contratista durante un período de tiempo determinado. [The Scottish Parliament (2001)]. De las anteriores definiciones se deducen las características comunes a cualquier proyecto PPP: La Administración Pública y el sector empresarial establecen acuerdos en los que ambos desempeñan funciones complementarias. La base de la relación son acuerdos con vigencia en el largo plazo. Los fines a lograr se refieren tanto a aspectos económicos como sociales, de forma que ambos sectores obtienen beneficios. El sector privado adopta más funciones que en el modelo tradicional de provisión de infraestructuras y servicios públicos. Operador privado es remunerado por los usuarios, o, por la propia Administración, de acuerdo a la actividad desempeñada. Cada uno de los agentes desarrolla aquellas tareas en las que dispone, en principio, de una ventaja comparativa, con el propósito de obtener resultados eficientes. A través de la colaboración público-privada y el desarrollo de las respectivas capacidades, se intentan lograr mejores resultados al mismo coste o los mismos resultados a un menor coste. Los contratos deben definir de forma precisa las responsabilidades de cada parte, los costes y riesgos implicados y a quién corresponde su gestión. La importancia de estos elementos, que caracterizan a las PPPs, puede diferir de una partnership a otra dependiendo de las particularidades de cada proyecto y de las capacidades de los agentes participantes. Las PPPs, el contracting-out y la privatización de servicios comparten la característica de que el sector público no es un prestador directo de servicios, sino que simplemente se encarga de la regulación de los mismos. Sin embargo, hay claras diferencias entre ellos. Desde algunas posturas teóricas el contracting-out y la privatización se consideran modalidades de PPPs. Por ejemplo, el Public Enterprise Partnership Team del Ministerio de Hacienda británico, considera la venta de participaciones públicas en el capital social de empresas estatales como una estructura PPP. Sin embargo, desde nuestro planteamiento y dado que se trata de elementos que no implican una novedad en las relaciones público-privadas, hemos preferido no incluirlos dentro de lo que consideramos PPPs [Allan (2000)]. A través de un acuerdo de contracting-out, el operador privado interviene, normalmente, en la realización de una única actividad, por ejemplo mantenimiento, que previamente era desempeñada por la propia Administración. Una PPP, sin embargo, implica que el sector privado se ocupe de diversas tareas. En el contracting-out el traspaso de responsabilidades al operador privado es mínimo, mientras que la transferencia de riesgos es uno de los principios básicos de las PPPs. Con el 22

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