Análisis de Políticas Públicas Una introducción para profesionales

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1 Análisis de Políticas Públicas Una introducción para profesionales MÓDULO 2 1. La implementación de las políticas públicas. Se asume que el problema de la implementación consiste en una serie de decisiones e interacciones mundanas que no merecen la atención de los académicos que buscan el lado intelectual de la política. La implementación es engañosamente simple: no parece implicar ninguno de los grandes temas. (Van Meter y Van Horn 1975:450 Citado por PARSONS W. 2007:481) Hay consenso entre los autores que desde el nacimiento de la disciplina del análisis de políticas ( policy analysis ) en los años cincuenta, hasta la década de los setenta, la implementación 1 de las políticas se consideraba como un asunto de menor importancia. A la implementación no se le atribuía mayor importancia porque se asumía con cierto grado de ingenuidad que la administración pública funcionaba como una gran maquinaria dispuesta a recibir instrucciones del gobierno. La implementación constituye en el conocido modelo del ciclo de las políticas públicas, el último eslabón en la secuencia de las políticas conforme se ilustra en la Gráfica No. 1: 1 1 En inglés se dice implementation. Se ha traducido como implementación por muchos autores latinoamericanos. Sin embargo, en España se traduce por implantación para guardar la especificidad en las políticas públicas. Aquí utilizamos los términos indistintamente.

2 2 GRÁFICA No. 1 El modelo del ciclo de las políticas públicas. Sin embargo, los fracasos de muchas políticas indujeron a considerar que la implementación en realidad rebasaba el proceso de planeación racional y los esfuerzos de los tecnócratas. Así como que la etapa de ejecución era la más importante en el enfoque del ciclo por cuanto convertía las ideas en acciones. Qué es la implementación? Al igual que ocurre con el concepto de política pública hay tantas definiciones de la implementacion como autores. No obstante, una de las definiciones más completas es la de Mazmanian y Sabatier (1981: 329 ) que dice: Implementación es el cumplimiento de una decisión política básica. Èsta se plasma por lo general en un estatuto (ley), aunque también puede presentarse en forma de órdenes ejecutivas determinantes o como decisiones de los tribunales. En el mejor de los casos, esa decisión identifica el (los) problemas

3 3 (s) que deben atacarse, estipula el (los) objetivo (s) a lograr y estructura el proceso de implementación de diversas maneras. En esta definición observamos los elementos del enfoque de arriba hacia abajo que caracteriza el modelo más conocido de la implementación y al cual nos referiremos en un apartado posterior y que son: Resultado de una decisión política. Está contenida en la ley o en forma de orden ejecutiva. La decisión es racional porque identifica el problema y el objetivo. La decisión puesta en práctica es la implementación. Sin embargo, la definición que ofrece el investigador argentino Fabián Repetto de la implementacion es la que mejor se ajusta a los objetivos del presente estudio: La implementación es, al mismo tiempo, un proceso que articula fuertemente lo técnico y lo político. Lo técnico,porque, requiere prácticas y herramientas gerenciales lo politico, porque en los momentos post-decisorios también surgen conflictos de intereses, cuya resolución requiere articular posiciones a través de la acción política. (Repetto F. 2007: 311). Observamos en esta definición que el énfasis está puesto en un proceso mixto en el que se juegan dos variables. Una llamada técnica referida a las capacidades administrativas o gerenciales de la entidad ejecutora y una politica enfocada a la capacidad de maniobar en medio de la divergencia de intereses. Éstas son precisamente las dos variables que incorpora la metodología utilizada en este estudio. La implementación no debe considerarse como un proceso que tiene lugar después e independientemente del diseño de la política como parecería indicar el model del ciclo de la política (Gráfica No. 1). No es simplemente ejecución. El proceso de implementación es más bien un proceso de ensamble del programa cuyo control está en manos de otros actores. Algunos estarán bajo control, otros parcialmente y otros serán autónomos. Estos niveles incluyen los cuerpos

4 4 técnicos, los Ministerios, las Direcciones, y los gobiernos regionales y municipales. Administrar e implementar tienen grandes semejanzas, y mientras que los investigadores de la implementación tienden a destacar las políticas antes que la organización, como lo hacen los estudios de administración pública, en todo estudio de implementacion se utilizan las ideas clásicas y contemporáneas de la administración pública como lo haremos en los apartados del 3.1 al 3.7 a continuación. 2. El modelo burocrático weberiano En términos generales, burocracia es un tipo ideal de organización delimitado por una estructura de dominación legal. De tal manera que el fundamento de la burocracia es la legalidad que le proporciona legitimidad (Weber). La burocracia, por tanto, representa una estructura administrativa y de personal de una organización que se puede aplicar a grandes organizaciones tanto del sector privado como al sector público. Max Weber identificó algunas normas básicas fundamentales para el desarrollo burocrático. Las cuales fueron desarrolladas posteriormente por teóricos en los dos lados del Atlántico, para dar lugar a lo que se conoce en la literatura especializada como el modelo burocrático-racional. Entre estos principios y creencias se cuentan las siguientes: Los cargos y no las personas constituyen el núcleo principal del cuadro administrativo burocrático.. Existe un sistema de carrera administrativa Neutralidad. El burócrata debe ser neutral tanto a sus propios intereses y preferencias como a las presiones que, por razón de su cargo, reciba de agentes externos. Esto le brinda al Gobierno, como organización en su conjunto, la capacidad de dirigir a la nación por medio de un cuerpo

5 5 organizado cuya lealtad se encuentra atada a los intereses colectivos que se consideran supremos y superiores a cualquier interés particular. La existencia de una jerarquía de mando. No hay democracia en una burocracia sino una organización vertical que, en diferentes niveles, puede funcionar como un todo de manera articulada y direccionada. Las remuneraciones de los funcionarios, miembros de la burocracia, deben estar determinados en forma de salarios determinados y públicos por lo que no deben existir gratificaciones por servicios. Cada función está definida por las delegaciones específicas de autoridad. Es decir, que los funcionarios que desempeñan cualquier función determinada sólo deben actuar cuando expresamente lo permita la regla o las instrucciones dadas por autoridades superiores en la cadena de mando. Nombramientos por méritos y calidad de trabajo. Las responsabilidades clave de la función de personal incluye la clasificación de empleos, el examen de solicitantes y el llevar a cabo los nombramientos para ocupar las plazas. Trabajo sobre procedimientos y normas establecidas. Los funcionarios deben aplicar las reglas y los procedimientos de manera uniforme. La falta de apego a las reglas debe recibir la sanción apropiada. Registro en papel de todas las actividades desarrolladas y se basa en documentos y procedimientos por escrito (formularios, comprobantes, certificaciones etc). La administración burocrática moderna define a la racionalización como el supuesto y principio fundamental para el pleno ejercicio de la burocracia moderna y supone que mediante procesos de racionalización adecuados se

6 6 logra la eficiencia y a largo plazo se construye la acción social o aceptación social, para unir el aparato burocrático el modelo burocrático a la sociedad. En resumen, el paradigma burocrático weberiano asume que si se dá una decisión racional, unas características administrativas ideales y una ausencia de conflicto ambiental, la actuación de los implementadores se desarrollará mejor y mejores serán también los resultados finales del programa. El modelo de administración burocrática fue el paradigma inspirador de todo el movimiento internacional de reforma administrativa hasta mediados de los años setenta. Sin embargo, en la mayoría de países latinoamericanos estas reformas no lograron implantar verdaderas burocracias weberianas por la ausencia de un Estado de derecho (Prats J. 2005:107) que deberia otorgar certidumbre jurídica en la economía y en la administración pública. FIN DEL MÓDULO Catedrático: Lic. Marco T. Cajas 28 Noviembre 2011.