Proyecto de Ley Orgánica para la Recuperación del Uso Público de los Recursos Petroleros del Estado Informe de Mayoría

Transcripción

1 Proyecto de Ley Orgánica para la Recuperación del Uso Público de los Recursos Petroleros del Estado Sin perjuicio de posteriores observaciones y de la posibilidad de enriquecer la propuesta con los aportes de los asambleistas; presentamos algunos elementos de análisis sobre el Proyecto de Ley Orgánica para la Recuperación del Uso Público de los Recursos Petroleros del Estado, enviada por el Presidente de la República a la Asamblea Constituyente, y puesta en conocimiento de la Mesa de Legislación y Fiscalización, según el procedimiento establecido por el Reglamento de Funcionamiento de la Asamblea Constituyente. 1. En general: El proyecto en cuestión modifica varios cuerpos legales: Codificación a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización, y Transparencia Fiscal; Ley Orgánica de Administración Financiera y Control y Ley de Presupuestos del Sector Público; Ley Orgánica de Creación del Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburíferos FEISEH-; Ley Para la Transformación Económica del Ecuador; y, Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado. Los objetivos del proyecto de Ley Orgánica para la Recuperación del Uso Público de los Recursos Petroleros del Estado: Eliminar las preasignaciones que estas leyes establecen para el uso de los recursos petroleros y la dispersión de estos recursos. Eliminar la lógica de manejo de los recursos a través de fondos y fideicomisos, e incorporarlos al Presupuesto General del Estado como Ingresos de Capital. Mantener la regla fiscal de que los excedentes de los recursos petroleros no puedan ser asignados a gasto corriente y deban usarse en inversión. Facilitar los procesos burocráticos para el endeudamiento externo e interno, manteniendo otras formas de control, siempre necesarias. 2. Uso de los fondos de origen petrolero La existencia de los fondos de estabilización petrolera corresponden a una doble lógica: la primera es la de forzar el ahorro; y la segunda es la predestinar el dinero de esos fondos a cierto tipo de gasto o inversión. Los Fondos que al día de hoy existen en el Ecuador, cuyo patrimonio se origina en la producción petrolera son los siguientes: 1

2 - Cuenta de Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico Tecnológico Especial y de la Estabilidad Fiscal CEREPS. Su objetivo es financiar inversiones en producción, sector social, remediación ambiental, mejoramiento vial e investigación y desarrollo educativo. Beneficiarios: - Costos de comercialización y transporte de Petroecuador - Ley 120 de CORPECUADOR - Fondo de Desarrollo Amazónico - Saldo: 35% para reactivación productiva (recompra de deuda y otros). 15% para salud 15% para educación 5% para investigación científica 5% para reparación ambiental 5% para mejoramiento vial 20% para el Fondo de Ahorro y Contingencia (FAC): fondo para estabilización. Si existe algún saldo que no logra ejecutarse, o al final de ejercicio del año fiscal queda algún saldo, estos pasaran a forma parte del FAC Fuente: M. Finanzas - Fondo de Estabilización Petrolera FEP. Busca estabilizar ingresos totales petroleros del Presupuesto del Estado en caso en que los ingresos efectivos presenten caídas con respecto a lo presupuestado Beneficiarios: - 50% a CEREPS - 40% a la Troncal Amazónica: rectificación o pavimentación - 10% a gobiernos seccionales: contraparte nacional de proyectos en zona fronteriza Fuente: M. Finanzas - Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburífero FEISEH, que busca utilizar los recursos provenientes de la explotación petrolera del Bloque 15 para hacer inversiones en el sector eléctrico y el hidrocarburífero Beneficiarios: - Costos operativos e inversiones del bloque 15-27% del ingreso bruto de este fondo va a CEREPS - Ley 120 CORPECUADOR - Fondo de Desarrollo Amazónico - Presupuesto del Gobierno Central 145 millones: - 11% para FOPEDEUPO (Universidades) - Compensación por donaciones al impuesto a la renta - Por una sola vez, 70 millones a fondo de microfinanzas ya transferidos a proyectos energéticos e hidrocarburíferos Fuente: Ministerio de Finanzas 2

3 Según datos del Ministerio de Finanzas, los ingresos de los fondos petrolero 1 en el 2006 fue de US$ 5.005,4 millones (12,1% del PIB), de los cuales el 32,1% entraron al presupuesto del Gobierno Central (3,9% del PIB), el 53,72% se restituyó los costos a Petroecuador (6,5% del PIB), el 3,66% se repartió a diferentes partícipes (0,4% del PIB) y el 10,52% entró al CEREPS (1,3% del PB). 3. Algunos elementos para el análisis: Dentro del manejo presupuestario del Estado, es necesario que para mejorar la gobernabilidad fiscal se cuente con una capacidad institucional de la autoridad para conducir al cumplimiento de la política definida en coherencia con metas macroeconómicas, lo cual supone una adecuada armonización de las funciones institucionales, económicas y gerenciales del presupuesto 2 Si bien los fondos de ahorro para contingencias no son per se malos, la preasignación de sus ingresos provocan problemas de rigidez fiscal que limitan la acción de cualquier gobierno en la ejecución de sus planes o en la aplicación de políticas. Por qué en necesario racionalizar el uso de los dineros que ingresan a esos fondos, e incorporarlos al Presupuesto General del Estado? Los orígenes de las preasignaciones residen en la fuerza que un determinado grupo de presión tiene, se derivan de la crisis institucional que hace que la generación de leyes que preasignan recursos responda a mayorías móviles en la Función Legislativa. Las preasignaciones además no solo responden a instituciones del sector público, sino que a pesar de que sus fines son para inversiones, estas benefician a sectores o actividades específicas de corte corporativista. Muchas preasignaciones nacen también de la incertidumbre y falta de confianza en los criterios de asignación de recursos y en su transferencia efectiva. En muchos casos, las proformas presupuestarias han privilegiado asignaciones clientelares sin un norte definido, en desmedro de repartos equitativos y planificados de los dineros. La preasignación también puede provocar duplicación de funciones en el Estado, lo cual se traduce en un empleo ineficiente de los recursos. Una de las garantías del mejor empleo de los recursos luego de la eliminación de los fondos es la existencia de un Plan de Desarrollo, de la mano con el fortalecimiento de la autoridad de planificación. Esto permite tener, de manera oficial, una guía de los objetivos de un gobierno (en cualquier tiempo) y de las necesidades de asignación de recursos para la consecución de los objetivos constantes en el Plan. La eliminación de los problemas de rigidez fiscal en el manejo del Presupuesto General del Estado permitirá un manejo más adecuado de los recursos en función de los objetivos fijados en un plan de desarrollo, responder a situaciones de emergencia. Además, permitirá un sinceramiento y el inicio de una fase de diálogo entre los beneficiarios de las preasignaciones: En esta línea, es necesario iniciar un diálogo 1 2 Exportaciones directas, regalías, venta interna de derivados, entre otros. Según Gonzalo Valdivia, en Almeida, Gallardo y Tomaselli. Gobernabilidad Fiscal en Ecuador. ILPES CEPAL

4 político de las inflexibilidades presupuestarias (sic), que permita transparentar los beneficiarios de las mismas y evaluar el uso de esos recursos. Sólo a través de la concientización y la creación de una masa crítica capaz de cumplir el rol de veedora de los procesos de presupuestación y de las principales decisiones fiscales relacionadas, se podrá presionar al Congreso para que flexibilice el presupuesto, creando las condiciones para que el gobierno pueda implementar una verdadera política fiscal y social, en función del bienestar de la sociedad en general. 3 Contar con un manejo más flexible mejorará la respuesta de asignaciones presupuestarias en todo el Estado. Desde la perspectiva de uso de fondos, en algunos casos asignaciones que iban orientadas a programas sociales y mejoramiento ambiental, tenían límites en cuanto al rango de proyectos que podían acceder a tales fondos. En lo relativo a la disposición que excepciona el uso de fondos del FEISEH como gastos corrientes para el año 2008, constante en la disposición transitoria cuarta, ha sido explicada por el Ministerio de Finanzas, se resume en que, una vez declarada la caducidad del contrato con la Compañía OXY para la explotación del bloque 15, el Estado Ecuatoriano, por un lado, incrementó sus ingresos de capital por la totalidad de los recursos netos de costos de operación e inversión, pero por otro dejó de percibir los ingresos tributarios por concepto de impuesto a la renta que la compañía petrolera pagaba. Este cambio de ingresos de corriente a ingreso de capital (los impuestos son ingresos corrientes), desfinancian otros gastos corrientes que el Estado debe hacer. Esto estaba contemplado en la ley de creación del FEISEH en su disposición general primera establece que: Se reconocerá a favor del Presupuesto del Gobierno Central el monto anual de ciento cuarenta y cinco millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD $ ) que deja de percibir por concepto de obligaciones tributarias, como consecuencia de la declaratoria de caducidad del Contrato Modificatorio de Prestación de Servicios del Contrato de Participación para la Explotación de Hidrocarburos en el Bloque 15 de le Región Amazónica Ecuatoriana; el Convenio Operacional de Explotación Unificada de los Yacimientos Comunes M1;M2; y T, en el Campo Unificado Edén-Yuturi; y el Convenio Operacional de Explotación Unificada del Campo Unificado Limoncocha. Esta transferencia, además de permitir la compensación en ese decrecimiento de ingresos corrientes, permitió mantener los niveles de preasignaciones. Por esta razón se incluye esa excepción para el año Sin embargo, es necesario determinar si no se debe agregar un monto fijo, tal como lo establece la disposición transitoria anteriormente citada. 3 María Dolores Almeida, Verónica Gallardo, Andrés Tomaselli. Gobernabilidad Fiscal en el Ecuador. ILPES CEPAL p

5 Cuadro 1. Destino de los ingresos petroleros Tomado de Descentralización fiscal en Ecuador de Antonio Juan Zapata. SENPLADES, Regla fiscal. El proyecto de ley hace explícita la obligatoriedad que los recursos obtenidos por la explotación y comercialización de estos recursos petroleros se asignen exclusivamente a inversiones y en ningún caso a gastos corrientes. 5. Eliminación de algunos requisitos para el endeudamiento interno y externo El proyecto, busca el reducir los tiempos y algunos procedimientos en la contratación de créditos internos como externos, al igual que busca introducir cambios en las atribuciones del Ministro de Finanzas para hacer modificaciones al presupuesto. Derogatorias y cambios planteados: - Reforma que elimina la necesidad de elaborar informes de viabilidad de aspectos sociales y técnicos por parte del MF para la contratación de créditos internos y externos - Eliminación de dictámenes favorables del Ministro de Finanzas, Procurador General del Estado y Directorio del Banco Central para la contratación de créditos internos y 5

6 externos en los límites impuestos por el Congreso Nacional - Eliminación de dictámenes de PGE para operaciones de colocación de papeles fiduciarios en moneda extranjera. - Eliminación del límite del 5% del presupuesto aprobado por el Congreso Nacional para aumentos o rebajas de créditos que alteren niveles del Presupuesto General del Estado que haga el Ministro de Finanzas - Eliminación de determinación de incremento en los créditos por parte del Presidente de la República en los casos que no responden a situaciones de emergencia o aumento de presupuestos - En el caso de decrementos en los créditos, se elimina la autorización del Presidente de la República dejándolo a la autorización del Ministro de Finanzas - Eliminación de dictámenes favorables del Banco Central y Ministerio de Finanzas para que el Banco del Estado contrate créditos en el exterior. Criterios y comentarios sobre la eliminación de los requisitos para la obtención de créditos. En el último párrafo de la exposición de motivos, la Presidencia de la República afirma que: Por otra parte, los procedimientos para la obtención de créditos externos tanto del Gobierno Nacional como de los Gobiernos Seccionales, conllevan procesos engorrosos que en la realidad resultan innecesarios y no permiten la optimización de los recursos y procedimientos para la obtención de dichos créditos, sino mas bien resultan inflexibles y burocráticos. Sería necesario definir la real importancia en los controles cruzados de instituciones como el Banco Central y Procuraduría General del Estado. En este sentido, las motivaciones de la Ley de Presupuestos del Sector Público, Ley Orgánica de Administración Financiera y Control y Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal. No se debe dejar de lado en el análisis de impactos, los costos de oportunidad para el Estado de la obtención de determinados créditos en plazos cortos. Vale la pena recalcar que existen otros controles y limitaciones al endeudamiento por lo que estas derogatorias no significan eliminar todo tipo de control o requisito para estos procedimientos. 6. Comentarios generales En función de lo analizado, y sin perjuicio de otras observaciones y de los cambios precisos que se puedan realizar en los artículos del proyecto a partir del análisis de la Mesa de Legislación y Fiscalización y, adicionalmente, de los comentarios y observaciones de los y las asambleistas y sectores involucrados; planteamos algunos comentarios generales: Coincidimos con la necesidad de transparentar la información y la ejecución presupuestaria al incluir los recursos provenientes de la explotación y comercialización petrolera en el Presupuesto General del Estado. Coincidimos con la eliminación de los fondos y fideicomisos que distorsionan el manejo de grandes recursos y además reproducen la lógica de una preasignación que 6

7 no siempre responde a las necesidades concretas del país y limita las posibilidades de decisión y acción de los gobiernos. El proyecto define un tema que ha sido de permanente discusión en el Ecuador; si los ingresos producto de explotación petrolera son ingresos corrientes o de capital. El proyecto define los ingresos como ingresos de capital precisamente porque se trata de ingresos resultado de la explotación de un recurso no renovable, por lo tanto no permanente. Nos parece conveniente resolver este problema y definir estos ingresos como Ingreso de Capital. Se deben evitar trámites innecesarios para el proceso de endeudamiento, pero en la Mesa de Legislación y Fiscalización seguimos discutiendo cuáles son los mejores mecanismos para eliminar las trabas pero no descuidar la responsabilidad que exige la política y decisión de endeudamiento; una posibilidad es que el Presidente mantenga esa responsabilidad junto al Ministro de Finanzas y omitir entonces el dictamen de la Procuraduría y el del Banco Central (la opinión del Banco Central ya ha sido conocida por el Congreso como parte del proceso de fijación del monto máximo de endeudamiento). Actualmente existe un monto del 5% de flexibilidad para que el Ministro de Finanzas haga cambios a la proforma presupuestaria; el proyecto propone la derogatoria de esa norma con lo cual el Ministro tendría total libertad. Recomendamos que, otorgando un margen más alto de decisión, se establezca un porcentaje límite. En general, coincidimos con los objetivos de la ley y, a partir de estas observaciones, nos parece conveniente trasladar estas inquietudes a los y las asambleístas, con objeto de continuar el proceso de discusión y tratamiento de la ley. Firman: Félix Alcívar; Rosana Alvarado; Ximena Bohórquez; Carlos Medina (suplente del Asambleísta Lenin Hurtado); Nelson López; Necker Franco; Marisol Peñafiel; César Rodríguez; María Paula Romo. 7