Función de Vigilancia de los Sistemas de Pago y Liquidación de Valores: Una revisión teórica

Transcripción

1 Función de Vigilancia de los Sistemas de Pago y Liquidación de Valores: Una revisión teórica José Alfredo Marroquín 1 Introducción 2 El sistema financiero es uno de los principales impulsores del crecimiento económico y desarrollo de un país, ya que a través de su labor de intermediación financiera, contribuye a la asignación y utilización eficiente de los recursos por parte de los agentes económicos, brindando además, seguridad en las transacciones. Por otra parte, la apertura de las economías y la consiguiente interdependencia entre los países conlleva a que al progresivo flujo real de bienes y servicios entre los mismos, lo acompañe un creciente flujo monetario; por tanto, se genera un mayor dinamismo en el mercado internacional de capitales (Cartagena, 2003). En ese contexto, los sistemas de pago y de liquidación de valores se constituyen en los pilares del sistema financiero, ya que son ellos quienes hacen posible la circulación de los flujos monetarios que a su vez, hacen realidad el intercambio de bienes y servicios en la economía. Es por eso que la seguridad y eficiencia de los sistemas de pago se vuelven objetivos importantes y estratégicos de políticas públicas. Para lograr esos objetivos, durante los últimos 15 años la comunidad financiera internacional ha venido definiendo de manera más formal la función de vigilancia de los sistemas de pago, a la vez que se ha generado consenso respecto a la conveniencia de que sean los bancos centrales, en su rol de guardianes de la estabilidad del sistema financiero y a partir de su experiencia en la operatividad de sistemas de pago, quienes asuman dicha función de vigilancia. Asimismo, el desarrollo de la función de vigilancia se ha visto acompañado por el desarrollo y adopción de una serie de principios internacionales para el diseño y operatividad eficiente y segura de los sistemas de pago; principios que han sido formulados y adoptados en los países desarrollados y que también han comenzado a adoptarse en los países en desarrollo. Este documento presenta un marco teórico sobre la función de vigilancia de los sistemas de pago, identificando su importancia, objetivos, sus actividades principales y haciendo un repaso de algunos de los principios internacionales que se han desarrollado para el diseño y operación efectiva, eficiente y segura de los sistemas de pago. Posteriormente, se hace una revisión de los avances recientes en los sistemas de pago de El Salvador, entre los que se destaca la suscripción del Tratado Regional de Pagos; también se presenta una breve descripción de la situación en América Latina y una ilustración del caso de la función de vigilancia en Costa Rica; finalmente, se presentan conclusiones. I. Importancia de los Sistemas de Pago Se han desarrollado diversas definiciones para los sistemas de pago por parte de organismos internacionales, investigadores e instituciones reguladoras en diferentes países. Mientras que unas son más generales, otras son más detalladas y operativas; sin embargo, existe consenso en la importancia e impacto de los sistemas de pago para la economía y en la complejidad de los mismos. De acuerdo al Banco Internacional de Pagos, los sistemas de pago son los mecanismos a través de los cuales los fondos son transferidos entre los bancos (BIS 2001). Por su parte, Bossone y Cirasino (2001), los definen como la infraestructura establecida para transferir valores monetarios entre distintas partes que tienen obligaciones mutuas entre sí, y agregan que dicha infraestructura está compuesta por un conjunto de instituciones, instrumentos, normas, procedimientos, estándares e infraestructura tecnológica. 1 Especialista del Departamento de Desarrollo Financiero 2 Se aprovecha para reconocer los trabajos iniciales de documentación de fuentes de información, sobre la vigilancia de sistemas de pago, realizados por Gerson Larios, ex coordinador de sistemas de pago del BCR, asimismo, los comentarios de Edgar Cartagena, Flor Novoa y Gladis Carmona. 15

2 Fuentes y Larios (2002) destacan la importancia de los sistemas de pago en 3 aspectos: Son un elemento vital de la infraestructura financiera de un país, pues facilitan la ejecución de las transacciones en el sector real. Son un medio para promover la eficiencia económica al brindar mayor seguridad en los procesos de intercambio de bienes, con menores costos de transacción y garantía de liquidez. Son un canal para la administración de la política monetaria (en los países en donde se ejecuta). No obstante su importancia, el hecho de constituir una red entre instituciones financieras para transferir derechos y liquidar obligaciones de pago, también convierte a los sistemas de pago en medios a través de los cuales pueden transmitirse riesgos financieros entre instituciones y mercados financieros. Es por eso que, tanto su importancia como los riesgos inherentes a su existencia y operatividad, hacen que sea fundamental que los mismos estén diseñados y operados bajo criterios de eficiencia y seguridad; en la medida en que eso ocurra contribuirán a la dinámica de la economía en un ambiente que incentiva la estabilidad financiera, la prevención de crisis financieras 3, así como también, que facilita la reducción de los costos y de la incertidumbre en los procesos de pago y liquidación. La eficiencia del sistema de pago y liquidación de valores está relacionada con la forma en que el sistema es capaz de satisfacer las necesidades de las entidades asociadas y de los consumidores, con el menor costo financiero y de oportunidad, lo que a su vez, se refleja en las características de los servicios: ágiles, sencillos de usar, accesibles y acordes a las innovaciones tecnológicas (BCCR, 2004). Por su parte, la seguridad en los sistemas de pago se refiere a la operación sin interrupciones de las operaciones de pago, a la integridad de los fondos transferidos y en general a la salud del sistema. Esto significa que los operadores de los sistemas deben contar con políticas adecuadas para gestionar los riesgos financieros y operativos que puedan surgir en los sistemas de pago que operen (BCCR, 2004). II. Rol de los Bancos Centrales en los Sistemas de Pago Los bancos centrales han tenido siempre un interés cercano en los sistemas de pago como parte de su responsabilidad de mantener la estabilidad monetaria y financiera. De hecho, dichas entidades han venido involucrándose de diferentes formas en los sistemas de pago, López (2005) identifica las siguientes: Realizando tareas operativas, ya sea operando sistemas de pago de alto o bajo valor por tradición, solicitud o porque el mercado no ha tenido incentivos para desarrollar y operar sistemas. Como catalizadores o facilitadores de la evolución de los sistemas de pago y su regulación; en esta función los bancos centrales se han enfocado más a los pagos al por menor y a los instrumentos de pago de esos sistemas, además, es en esta área que se ha observado importante cooperación con el sector privado, con otros organismos nacionales o extranjeros y con otros bancos centrales. Como usuario de los sistemas, normalmente para canalizar operaciones de sus clientes. Proveyendo activos seguros para la liquidación de las operaciones. Como supervisores o vigilantes de los sistemas. Sobre el mismo tema, Larios (2005) cita un estudio del BIS (2002) sobre la manera en que los bancos centrales del G-10 y Australia se han involucrado en los sistemas de pago al detalle, coincidiendo en los siguientes puntos: 1) operadores de los procesos de compensación y liquidación, 2) rol de vigilancia, 3) facilitadores en el desarrollo de nuevos sistemas e instrumentos de pago. 3 Los sistemas de pago pueden prevenir crisis financieras derivadas de su operación, en la medida en que cuenten y apliquen adecuadas medidas para identificar, entender, medir y controlar los riesgos financieros y operativos a los que se expone. 16

3 En el mismo estudio, se sugiere que los bancos centrales deben evaluar constantemente los desarrollos del mercado a efecto de identificar las fallas que puedan ser corregidas mediante la participación de las entidades públicas según sus áreas de competencia. Dicha participación, a través de medidas de política pública, debe ser evaluada en términos de beneficios y costos, así como también en términos de los niveles de eficiencia que tal acción de política introduciría para corregir las fallas del mercado. Por su parte, los Principios Internacionales para Sistemas de Pago de Importancia Sistémica (BIS, 2001) sugieren 4 responsabilidades del Banco Central para la aplicación de dichos principios: Definir claramente los objetivos de sus sistemas de pago, así como también, revelar públicamente su rol y las principales políticas con respecto a los sistemas de pago de importancia sistémica. Asegurar que los sistemas que opera cumplan con los principios. Vigilar que los principios también se cumplan en los sistemas que el banco central no opera, para lo cual deberá tener la capacidad y recursos necesarios. Cooperar con otros bancos centrales y cualquier otra autoridad extranjera o nacional relevante. En consonancia con lo anterior, diversos autores, entre ellos, López (2005) y Bossone y Cirasino (2001) sugieren que los bancos centrales son las autoridades mejor posicionadas para llevar a cabo la función de vigilancia de los sistemas de pago; por su rol de responsable de la política monetaria (donde aplica), por su proximidad a los agentes participantes, por sus conocimientos en el tema, su responsabilidad por mantener la confianza en el dinero y su autoridad moral. III. Vigilancia de los Sistemas de Pago A. Origen de la Función No obstante lo importante y estratégico que es promover sistemas de pago sólidos y eficientes, el BIS (2005) señala que ha sido hasta hace muy recientemente que la vigilancia de los sistemas de pago se ha desarrollado como una función más formal y sistemática (últimos 15 años), como parte de la creciente preocupación en el área de las políticas públicas con relación a la estabilidad financiera. Asimismo, en el mismo estudio se reconoce que durante ese período los sistemas de pago y de liquidación de valores se han vuelto más eficientes pero también más complejos, lo cual ha planteado un mayor desafío en materia de regulación y monitoreo: Se observa un creciente rol del sector privado en proveer sistemas de pago y de liquidación de valores, por lo que se busca asegurar la incorporación de mecanismos para contrarrestar externalidades negativas inherentes a dichas actividades que puedan acarrear riesgo sistémico. En general, tanto si un sistema es provisto por el sector privado o por el banco central, la creciente atención al rol de vigilancia refleja también los incrementos sustanciales en el valor de las transferencias compensadas y liquidadas, la tendencia a la concentración de la actividad en pocos sistemas de pago claves y la mayor complejidad tecnológica de los sistemas de pago, desarrollos que traen como consecuencia mayor exposición a riesgos (de crédito, liquidez, operativos, o legales) que si no se gestionan adecuadamente pueden llegar a ocasionar crisis sistémicas. Dado que una crisis sistémica es la peor pesadilla de un banco central, la mayor exposición al riesgo sistémico, derivada de la mayor complejidad en el diseño y operación de los sistemas de pago, refuerza el consenso de que es el banco central la institución mejor posicionada para desarrollar la vigilancia. B. Definición de Vigilancia De acuerdo al BIS (2005), la Vigilancia de los sistemas de pago y liquidación de valores es una función de los bancos centrales que consiste en promover los objetivos de eficiencia y seguridad a través del monitoreo de los sistemas de pago y liquidación existentes y planeados, evaluando el cumplimiento de dichos objetivos e induciendo cambios que sean necesarios. La definición anterior hace énfasis en los objetivos (eficiencia y seguridad), en el alcance (sistemas de pago y de liquidación de valores) y en las actividades de la vigilancia (monitoreo, evaluación e inducción de cambios). 17

4 Por su parte, el Banco Central Europeo (ECB) define la vigilancia como una Tarea del banco central cuyo fin principal es promover el funcionamiento fluido de los sistemas de pago y proteger el sistema financiero de posibles efectos dominó que podrían ocurrir si uno o más participantes del sistema sufriera problemas de crédito o de liquidez. La vigilancia se dirige a un sistema determinado y no a los participantes individuales. La definición del (ECB) también hace alusión a la eficiencia y seguridad, y además, enfatiza que la vigilancia se desarrolla sobre los sistemas y no sobre sus participantes; lo cual da pie para establecer la diferencia entre la función de vigilancia de los sistemas de pago y la función de supervisión financiera que realizan los entes encargados de la supervisión en cada país. Según López (2005), las funciones de vigilancia que realizan los bancos centrales se diferencian de las funciones de supervisión que realizan los entes supervisores, en su ámbito de actuación, en los objetivos generales y en la autoridad responsable, tal como se observa en la tabla 1. Así, mientras la supervisión se centra en la solidez de las instituciones financieras, la vigilancia se enfoca en la infraestructura de los sistemas de pago y de liquidación de valores, y en su potencial para generar riesgos sistémicos. De igual forma, la vigilancia de sistemas de pago también se diferencia de la función de vigilancia de los mercados, conocida como surveillance (término francés que significa vigilancia). La surveillance se encarga de observar el comportamiento de los mercados con el propósito de prevenir prácticas ilegales y de abuso de poder, mejorando así los niveles de transparencia y eficiencia de los mercados. Tal como se observa en la figura 1, las funciones de supervisión financiera, vigilancia de sistemas de pago y surveillance son distintas pero complementarias y todas contribuyen de forma diferente a la estabilidad del sistema financiero. Más aún, como se verá más adelante para el caso de las funciones de supervisión financiera y vigilancia, las autoridades responsables de dichas funciones pueden beneficiarse mutuamente de la cooperación. Figura 1: Diferencia entre Supervisión Financiera, Surveillance y Vigilancia de Sistemas de Pago ENFOQUE FUNCION INSTITUCIONES SUPERVISION MERCADOS SURVEILLANCE Fuente: Elaboración propia basada en Casagrande 2006 INFRAESTRUCTURA VIGILANCIA Tabla 1: Diferencia entre supervisión financiera y Vigilancia de Sistemas de Pago. Vigilancia de Sistemas de Pago Supervisión Financiera Ámbito de actuación Sistemas e Instrumentos de pago Entidades Financieras Objetivos Generales Eficiencia y seguridad de los sistemas e instrumentos Estabilidad financiera de las instituciones Autoridad Responsable Banco Central Superintendencia Financiera Fuente: López

5 C. Alcance de la Vigilancia de los Sistemas de Pago Los criterios para determinar el alcance o ámbito de la vigilancia suelen ser establecidos por el banco central en cada país y pueden variar de acuerdo a la evolución de los sistemas de pago en el tiempo. A nivel internacional existe consenso acerca de que los sistemas que implican riesgos sistémicos deben ser sujetos de vigilancia, típicamente estos sistemas son aquellos que manejan transacciones de alto valor tanto a nivel agregado como individual (Cirasino, Guadamillas 2005). Sin embargo, los mismos autores (2006) señalan que en algunos países los sistemas de bajo valor están incluidos por la importancia de la eficiencia integral de los sistemas de pago, el impacto en la confianza de la moneda y el apoyo a la actividad económica. Más aún, Cirasino (2003) sugiere que en economías emergentes se puede justificar un alcance mayor, dado que en esos países el vigilante está llamado a jugar un rol proactivo para asegurar la cobertura nacional de los sistemas de pago y la confianza pública en el dinero y para apoyar el desarrollo de la infraestructura de pagos. Sobre el mismo punto, Casagrande (2006) señala que la importancia de la función de vigilancia no responde al nivel de desarrollo del sistema financiero, sino más bien, al nivel de riesgos que se asume; en ese sentido, concuerda en que la función de vigilancia es aún más importante en los países con sistemas financieros menos desarrollados. Asimismo, agrega que un alcance completo de la función de vigilancia comprende lo siguiente: Sistemas de pago de importancia sistémica; un sistema se define como tal si una interrupción en él es capaz de provocar o transmitir interrupciones mayores entre los participantes e incluso en el sistema financiero como un todo (Woltjer 2003). Dentro de éstos sistemas debe prestarse atención especial a los sistemas de liquidación bruta en tiempo real (LBTR), los cuales, al permitir transferencias de fondos de forma individual y en tiempo real, se constituyen en columnas importantes dentro de la infraestructura de pagos de cada país. Sistemas de liquidación de valores; para que la interacción de la liquidación de los valores y sus respectivos pagos esté siempre garantizada. Sistemas de pago minoristas y sus respectivos instrumentos de pago. Las contrapartes centrales (por ejemplo, las bolsas de valores), se vigilan para garantizar que hayan adoptado medidas adecuadas de manejo de riesgos. Los casi-sistemas; estos existen cuando hay instituciones financieras que concentran los pagos de otras instituciones financieras relevantes. Los proveedores de servicios de comunicación y tecnología de información. D. Estándares Internacionales para la Operación y Vigilancia de los Sistemas de pago A partir de la importancia y de la dinámica de evolución de los sistemas de pago y liquidación de valores, el desarrollo de los mismos se ha visto acompañado por el surgimiento y adopción de Principios y Estándares internacionales de política pública para promover la seguridad y un desarrollo eficiente de los sistemas. En la mayoría de los casos, los principios siguen la clasificación los sistemas de pago, de la siguiente forma: si son de importancia sistémica, si son sistemas de liquidación de valores o si son sistemas de pago de bajo valor. Cabe destacar que los sistemas de liquidación de valores son también de importancia sistémica; no obstante, se suele hacer la distinción debido a la naturaleza específica de los sistemas de liquidación de valores, que implica la transferencia de activos subyacentes de alto valor. Siguiendo esa clasificación, Casagrande (2006) propone tomar en cuenta la siguiente agrupación de principios: 1. Principios para Sistemas de Pago de Importancia Sistémica. Principios Básicos para los Sistemas de Pago de Importancia Sistémica. El Principio de Pago Contra Entrega enunciado en el 19

6 documento: Riesgo de Liquidación en Transacciones en Moneda Extranjera. 2. Principios para Sistemas de Liquidación de Valores. Recomendaciones para los Sistemas de Liquidación de Valores. CPSS-IOSCO. Recomendaciones para las Contrapartes Centrales.. 3. Principios para Sistemas de Pago de Bajo Valor. Objetivos Públicos relacionados con los Pagos Minoristas. Principios Generales para los servicios de Remesas Internacionales. Por otra parte, el CPSS-BIS emitió en Mayo de 2005 una serie de principios específicos para la vigilancia efectiva de los sistemas de pago y para la vigilancia cooperativa internacional, que tienen como propósito ayudar a los bancos centrales a organizar y conducir la vigilancia de sistemas de pago con efectividad. En ese sentido, los principios de vigilancia son complementarios y contribuyen a tener sistemas de pago y liquidación de valores en consonancia con los principios ya señalados. Los principios de vigilancia se presentan en el anexo 1. E. Objetivos de la Vigilancia Además de los objetivos de eficiencia y seguridad, los bancos centrales suelen establecer otros objetivos complementarios, entre las más comunes, Bossone y Cirasino (2001) citan las siguientes: promover condiciones de mercado competitivas, protección del abuso de poder de mercado, extensión de la cobertura de los sistemas, fundamentos legales sólidos, fomentar la cooperación, desarrollo de los sistemas y prevención del uso ilegal del sistema. Sobre ese punto, el BIS (2005) señala que la incorporación de un determinado objetivo dentro de la función de vigilancia del banco central, depende de cómo el país defina el término vigilancia, y de cómo se asignen las responsabilidades sobre los diversos objetivos de políticas públicas entre el banco central y otras autoridades. F. Cooperación en la Vigilancia Pese a su diferencia, el trabajo de supervisión y vigilancia son complementarios y en muchos casos se pueden generar beneficios a través de la cooperación entre las autoridades, por ejemplo, generándose economías de escala para obtener fuentes de información y generar mayor consistencia entre ambas funciones. En su labor de vigilancia, el banco central no debe limitar los acuerdos de cooperación a su relación con los entes supervisores, más bien, la cooperación debe extenderse a la relación con otras autoridades u organismos financieros que puedan aportar insumos importantes para una efectiva labor de vigilancia. Un caso particular en el que la cooperación se vuelve vital para la labor de vigilancia es cuando los servicios de liquidación y pago son provistos por sistemas transfronterizos y multimoneda, en donde el nivel de exposición al riesgo sistémico y la liquidez de los mercados financieros nacionales puede depender de la cooperación efectiva entre los bancos centrales responsables de la vigilancia de dichos sistemas (BIS, 2005). Normalmente, la descripción y alcance de las actividades de cooperación suelen plasmarse en acuerdos o memorandos de cooperación que los bancos centrales firman con las autoridades correspondientes. Cirasino (2003) recomienda la formación de un comité nacional de pagos (CNP), el cual es un organismo consultivo coordinado por el banco central y compuesto por otras entidades interesadas: comisión de valores, ministro de hacienda, asociación de bancos, instituciones financieras, intermediarios no bancarios, proveedores de servicios de liquidación y pago, bolsas y centrales de valores, casas corredoras de bolsa, otros reguladores y usuarios finales. El propósito del CNP es fortalecer el marco de cooperación entre las instituciones de acuerdo a sus distintos roles complementarios y facilitar el desarrollo de los sistemas de pago. Entre las tareas que se recomiendan para el comité se encuentran: * Promover iniciativas comunes en el desarrollo de la infraestructura de pagos. 20

7 Facilitar la cooperación entre los participantes del mercado y los reguladores. Jugar un rol fundamental en la elaboración de un documento estratégico sobre la arquitectura del sistema de pagos. Facilitar la divulgación de información sobre los requerimientos económicos y de negocios de todas las partes sobre las cuales tienen impacto los sistemas de pago y liquidación de valores. Apoyar el monitoreo de la implementación de reformas a los sistema de pago. Ayudar a la identificación de los impactos que diferentes opciones tienen sobre las líneas de negocio de los participantes, las operaciones diarias y los intereses de los usuarios finales. Apoyar la selección de los principios principales y de las opciones de diseño de los sistemas. Apoyar la priorización de los diferentes proyectos que se identifiquen para fortalecer los sistemas de pago. Promover la estandarización de los procedimientos y sistemas. Promover el conocimiento de los temas relacionados a los sistemas de pago. Promover la cooperación entre todas las instituciones participantes en sistemas de pago y liquidación de valores a nivel regional e internacional. G. Actividades de la Función de Vigilancia de Sistemas de Pago Para desarrollar la vigilancia, la definición del BIS (2005) citada anteriormente, propone tres actividades principales que deben realizar los bancos centrales: monitoreo, evaluación e inducción al cambio. a) Monitoreo: el propósito es tener un buen entendimiento del funcionamiento de los principales sistemas de pago y liquidación, y cómo estos se relacionan entre sí, como parte del sistema financiero como un todo. Para realizar estas tareas es vital que los bancos centrales cuenten con una variedad de fuentes de información sobre los sistemas; que estén investidos con los poderes necesarios para accederlas; y que además puedan tener acceso a información de los participantes del sistema, de tal forma que puedan evaluar si el comportamiento de los participantes puede afectar los niveles de riesgo y eficiencia del sistema. b) Evaluación: esta actividad consiste en verificar si cada sistema que está sujeto a la vigilancia cumple con los requerimientos y estándares establecidos en la política de vigilancia. Para ello, se recomiendan los siguientes tipos de evaluaciones: 1. Una evaluación general para comprender el conjunto de acuerdos de pago en la economía, formular políticas apropiadas de vigilancia y determinar el alcance de la misma. 2. Evaluaciones estáticas sobre la conformidad de los sistemas a los estándares internacionales e internos. 3. Evaluaciones dinámicas sobre los riesgos operacionales y sobre manejo de las crisis (para sistemas de importancia sistémica). c) Inducir cambios: si la evaluación concluye que algún sistema no ha cumplido con los requerimientos y estándares establecidos, el banco central puede considerar necesario inducir cambios al sistema, por lo que es importante que cuente con una variedad de instrumentos para cumplir su función de vigilancia. Estos pueden ser persuasión moral, comunicados públicos, acuerdos voluntarios, poder estatutario para exigir cambios, cooperación con otras autoridades, influir en el sistema como un participante, y emitir sanciones. El Consejo Nacional de Pagos es una instancia muy importante para facilitar la tarea de inducir cambios. H. Organización Entre los estándares internacionales para la vigilancia efectiva, se menciona que los bancos centrales deben tener las facultades y capacidad para desarrollar 21

8 sus responsabilidades de vigilancia sobre los sistemas de pago y liquidación de valores de manera efectiva, principio que debe tenerse en cuenta cuando se diseñan los arreglos administrativos para realizar la función de vigilancia. Al respecto, el BIS (2005) advierte que para evitar ser juez y parte, la función de vigilancia dentro del banco central debe estar ubicada en una posición independiente de las áreas responsables de operar sistemas de pago. Por su parte, Casagrande (2006) agrega que la función de vigilancia, a su vez, también debe estar sujeta a una auditoría independiente del departamento de vigilancia. Cirasino y Guadamillas (2006) agregan que hay diferentes enfoques a considerar para ubicar la labor de vigilancia de forma independiente, entre ellas: separación a nivel de Consejo Directivo (CD), separación por debajo del CD, o como una autoridad separada. Casagrande (2006) señala que, cualquiera que sea el arreglo organizacional que se elija, es importante que el perfil de las personas dedicadas a la vigilancia sea de alto nivel y que su dedicación sea completa, integrando amplios conocimientos de sistemas de pago, del sistema financiero en general, tecnología, leyes, organización y auditoría. La integración de estos conocimientos puede darse de forma directa a través de los perfiles de los miembros de la unidad de vigilancia, o complementarse a través del apoyo efectivo de las correspondientes áreas especializadas del banco central. IV. Avance en los Sistemas de Pago en El Salvador 4 El Banco Central de Reserva de El Salvador ha sido la institución líder y promotora del desarrollo de la infraestructura de pagos, así como de velar por su estabilidad tal como lo establece su Ley Orgánica, con lo cual ha venido realizando actividades de vigilancia. En ese sentido, dentro de la Estrategia de Modernización de los Sistemas de Pago, el BCR ha impulsado importantes avances en la modernización de los mismos. Por ejemplo: Se ha modernizado la cámara electrónica de compensación de cheques. Se está desarrollando el Sistema Electrónico de Pagos de Alto Valor (SEPAV). Tal como lo señalan Fuentes y Larios (2002), los sistemas de liquidación bruta en tiempo real constituyen el más importante de los componentes del sistema de pagos nacional, ya que dan soporte a la liquidación de operaciones interbancarias, y apoyan el desarrollo del resto de subsistemas, por lo que su futura implementación impactará positivamente en el resto de ellos. Se cuenta con un marco normativo y reglamentario para los sistemas de pago (cámara de cheques, ACH 5, propuesta para el Sistema Electrónico de Pagos de Alto Valor, entre otros). Lo anterior, tomando en cuenta la transversalidad de los sistemas de pago, que implica considerar elementos de desarrollo financiero, jurídicos, procesos, tecnológicos y estadísticos, entre otros. En consonancia con los avances realizados, el BCR ha iniciado el análisis y elaboración de una estrategia para fortalecer y sistematizar la función de vigilancia de los Sistemas de Pago, de manera que los mismos continúen su evolución de acuerdo a las demandas y desarrollos del mercado. Por otra parte, el sector privado también maneja sistemas de pago bilaterales, principalmente para transacciones minoristas con fines comerciales. De acuerdo a Casagrande (2006), la legislación salvadoreña da fundamentos para la introducción de la función de vigilancia de pagos, por cuanto: El artículo 3 (g) de la Ley Orgánica del BCR establece que es responsabilidad del BCR velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos ; El artículo 3 (h) de la Ley Orgánica del BCR establece que es responsabilidad del BCR adecuar el nivel de los medios de pago al desarrollo de las actividades productivas ; 4 Para mayor referencia, véase la Estrategia de Modernización de los Sistemas de Pago de El Salvador, disponible en estrategia_moder.html 5 Cámara de compensación automatizada, es un sistema de compensación electrónico en el que las órdenes de pago son intercambiadas entre instituciones financieras, principalmente a través de medios magnéticos o redes de telecomunicación, y son administradas por un centro de procesamiento de datos. 22

9 El artículo 60 de la Ley de Bancos señala que el Banco Central reglamentará los sistemas de compensación de cheques y otros sistemas de pago entre bancos y otras instituciones del sistema financiero. Por otra parte, El Salvador, en conjunto con el Consejo Monetario Centroamericano (CMCA) y los bancos centrales de la región (Centroamérica y República Dominicana), está participando activamente en el proyecto regional de sistemas de pago, el cual permitirá que los bancos centrales interconecten sus infraestructuras para facilitar el flujo de pagos intra-regional de una manera más eficiente, contribuyendo así al proceso de integración económica regional. El proyecto se complementará a través de un tratado marco titulado: Tratado sobre Sistemas de Pago y Liquidación de Valores de Centroamérica y República Dominicana, el cual provee un marco de seguridad jurídica para los sistemas de pago y de liquidación de valores de los países de Centroamérica y República Dominicana que lo adopten. El contenido del Tratado está estructurado en cinco capítulos: Disposiciones Generales; Reconocimiento y Protección Jurídica de los Sistemas; Normas de Derecho Internacional Privado; Vigilancia de los Sistemas de Pago; Disposiciones Finales. Dentro del capítulo de Vigilancia de los Sistemas de Pago, el Tratado describe las competencias de los bancos centrales como responsables de la vigilancia de sus respectivos sistemas de pago y liquidación de valores, destaca la cooperación que debe existir entre éllos y las autoridades supervisoras de los Estados firmantes, y establece que el Consejo Monetario Centroamericano podrá evaluar y crear sistemas de pago regionales, sobre los cuales asumirá la responsabilidad de desarrollar la normativa y ejercer la vigilancia, esto último de conformidad a los principios internacionales para la vigilancia cooperativa (véase anexo 1). V. Vigilancia de los Sistemas de Pago en América Latina A. América Latina Como se mencionó al inicio, si bien los bancos centrales históricamente han ejecutado tareas de vigilancia sobre los sistemas de pago, la vigilancia es relativamente nueva como función formal y sistemática. En América Latina, el Banco Central de Venezuela realizó un estudio (BCV, 2004b) para determinar cómo los bancos centrales de América Latina y el Caribe estaban afrontando el reto de la vigilancia. Dicho estudio recoge información de 15 países de la región y presenta los siguientes resultados generales: Los bancos centrales reconocen como principales funciones o acciones de supervisión y vigilancia, las siguientes: Diseño de políticas, reglas y estándares, emisión propuestas de reglamentos y acciones, evaluación de riesgos, mantenimiento de estadísticas, seguimiento de acciones, y supervisión de la operación diaria. La vigilancia se reconoce como una función especializada y en la mayoría de bancos centrales, la vigilancia es parte de los objetivos de la reforma del área estratégica de sistemas de pago, En la mayoría de bancos centrales, los objetivos que se han definido para la vigilancia son seguridad y eficiencia, aunque en algunos casos se agregan la protección a los consumidores y a los participantes. Hay consenso en que se debe mantener relación continua entre vigilante y supervisores, participantes, entre otros. En la mayoría de los bancos centrales, la responsabilidad directa de ejecutar las funciones asociadas a la vigilancia del sistema de pagos, está asignada a un grupo especifico de personas, asimismo y consistente con los principios internacionales, la función está separada del área de operación y recibe apoyo de otras áreas de la organización; sin embargo, no en todos los bancos centrales existen unidades de vigilancia. No se identificó un proceso estándar para incorporar la vigilancia. 23

10 B. Caso de Costa Rica El Banco Central de Costa Rica (BCCR), a través de su ley orgánica, asume la vigilancia de los sistemas de compensación como una competencia propia 6. Y define que la acción de vigilar involucra inspeccionar, analizar, alertar, examinar, registrar y observar. Y agrega que la vigilancia comprende desde el diseño de los servicios, hasta el producto que reciben los clientes de las entidades financieras. 1. Objetivos En cuanto a los objetivos de vigilancia el BCCR (2004) establece y define sus objetivos de vigilancia de la siguiente forma: a) Objetivos principales. Seguridad: minimizar y controlar los riesgos, principalmente de naturaleza sistémica. Eficiencia: Producir servicios que sean prácticos para los usuarios y eficientes para la economía. b) Objetivos subsidiarios. Prevención del uso ilegal del sistema: minimizar y controlar los usos indebidos del sistema. Promoción de la competencia: evitar comportamientos no competitivos que reduzcan la transparencia y equidad del sistema. Promoción de la confianza y defensa del consumidor: dotar al consumidor de información que le permita obtener el mayor provecho de los servicios del sistema SINPE (LBTR). 2. Herramientas para la Vigilancia A efectos de cumplir los objetivos anteriores, el BCCR define las siguientes como sus herramientas de aplicación: Los principios para sistemas de pago de importancia sistémica y las responsabilidades del banco central (BIS 2001). Convenios de cooperación con diferentes partes: entre vigilantes y supervisores, entre el vigilante y los vigilados, entre el vigilante y otras entidades relacionadas con los sistemas de pago, entre el área de vigilancia y áreas operativas de los sistemas de pago. 3. Areas de Vigilancia Dado que los objetivos de vigilancia se verifican en diferentes espacios, las áreas de vigilancia incluyen procesos y procedimientos, interrelaciones entre los diversos agentes, los ámbitos en los cuales operan los sistemas de pago, los productos de los mismos y los sistemas complementarios (acuerdos de compensación de tarjetas, valores). 4. Organización El BCCR cuenta con una unidad independiente cuyos miembros, en su conjunto, deben cumplir con el siguiente perfil: poseer conocimientos de las relaciones económicas, financieras, legales y tecnológicas propias de los sistemas de pago; ser expertos en los sistemas de pago. VI. Conclusiones En el ámbito internacional, el desarrollo de los sistemas de pago nacionales y transfronterizos ha incrementado la eficiencia de los mismos; no obstante, también los ha vuelto más complejos y se ha incrementado la exposición a riesgos que pueden convertirse en sistémicos. Ante ese fenómeno, se han desarrollado estándares internacionales para la operación de los sistemas de pago y se ha formalizado la función de vigilancia sobre los mismos, con el propósito de procurar un desarrollo de los sistemas bajo criterios de seguridad y eficiencia. Por su conocimiento, autoridad y responsabilidad en mantener la confianza en los medios de pago; los principios internacionales sugieren que el banco central es la entidad mejor posicionada para asumir la función de vigilancia, para lo cual debe contar con los recursos necesarios que le aseguren el cumplimiento de dicha función. En el fondo, el planteamiento de la vigilancia constituye una legitimación y reconocimiento de la labor que ya han venido desarrollando los bancos 6 Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Art. 3: le competerán al BCCR las siguientes funciones esenciales: el establecimiento, la operación y la vigilancia de los sistemas de compensación. 24

11 centrales como gestores de la modernización y seguridad de los sistemas de pago, a la vez que supone formalizar, sistematizar y fortalecer el monitoreo sobre la operación de los sistemas y promover un rol más proactivo en el desarrollo de los mismos. Para ejercer una vigilancia efectiva se requiere de una adecuada cooperación entre el vigilante y otras instituciones relevantes, asimismo, se recomienda la creación de un Consejo Nacional de Pagos que agrupe a dichas instituciones y que facilite tanto la cooperación como el propio desarrollo de los sistemas de pago. El Salvador ha dado importantes pasos en su estrategia de modernización de los sistemas de pago, asimismo, se encuentra por dar un paso más en el proceso de integración financiera con la región al suscribir el Tratado sobre Sistemas de Pago y de Liquidación de Valores de Centroamérica y República Dominicana, el cual proveerá seguridad jurídica a los sistemas de pago regionales. A la vez que representan importantes avances y ganancias de eficiencia, dichos avances también plantean un desafío para el BCR en términos de vigilar el normal desarrollo de los pagos y garantizar la seguridad de las transacciones, lo cual implica desarrollar una labor sistemática de vigilancia que responda a la doble necesidad de gestionar los crecientes riesgos inherentes a las operaciones de pago y liquidación de valores, y asegurar que las estrategias de modernización de los sistemas de pago evolucionen de acuerdo a las demandas y desarrollos del sistema financiero. Anexo 1 Principios Internacionales para la Vigilancia. Comité de Sistemas de Pago y Liquidación de Valores del Banco Internacional de Pagos (BIS). Mayo Principios para vigilancia efectiva. A. Transparencia Los bancos centrales deben establecer públicamente sus objetivos de vigilancia, incluyendo los requerimientos de política y estándares, así como los criterios para determinar cuales sistemas deben aplicarlos. B. Estándares Internacionales Los bancos centrales deben adoptar en lo que sea relevante, estándares internacionalmente reconocidos para sistemas de pago y liquidación de valores. C. Poderes efectivos y capacidad Los bancos centrales deben tener las facultades y capacidad para desarrollar sus responsabilidades de vigilancia de los sistemas de pago de manera efectiva. D. Consistencia Los estándares de vigilancia deben ser aplicados de manera consistente a sistemas de pago y liquidación de valores comparables, incluyendo sistemas operados por el banco central. E. Cooperación con otras autoridades Como parte de sus esfuerzos para promover la seguridad y eficiencia de los sistemas de pago y liquidación, los bancos centrales deben cooperar con sus similares y con otras autoridades relevantes. Principios para vigilancia cooperativa Estos principios aplican para arreglos cooperativos de vigilancia entre bancos centrales y pueden también servir como referencia para arreglos cooperativos con otras autoridades, tales como supervisores bancarios y reguladores de valores, en casos donde dichos arreglos sean relevantes y aceptables para las entidades involucradas. 25

12 Su aplicación será importante en el marco del Acuerdo Regional de Pagos de la región centroamericana que está siendo promovido por el Consejo Monetario Centroamericano (CMCA) y los bancos centrales de la región (CA y República Dominicana). A. Notificación Cada banco central que ha identificado la operación actual o propuesta de un sistema de pago o liquidación transfronterizo o multimoneda, debe informar a otros bancos centrales que puedan tener un interés en el diseño y administración prudente de dicho sistema. B. Responsabilidad Primaria Sistemas de pago y liquidación transfronterizos y multimoneda, deben estar sujetos a vigilancia por un banco central que acepte responsabilidad primaria sobre dicho sistema; debe presumirse que el banco central donde el sistema está ubicado tendrá dicha responsabilidad primaria. C. Evaluación del sistema como un todo En la vigilancia de un sistema, la autoridad con la responsabilidad primaria debe evaluar periódicamente el diseño y la operación del sistema como un todo. Al hacer esto, debe consultar con otras autoridades relevantes. D. Acuerdos de Liquidación La determinación sobre la idoneidad de los procedimientos de liquidación en una determinada moneda y sus mecanismos de resolución de incidencias deberán ser responsabilidad conjunta del banco central emisor y de la autoridad con responsabilidad primaria para la vigilancia del sistema. E. Sistemas Inadecuados Ante la ausencia de confianza sobre la solidez del diseño o administración de un sistema de pagos o liquidaciones transnacional o multimoneda, un banco central deberá, en caso de ser necesario, desincentivar el uso o provisión de servicios a dicho sistema, por ejemplo, identificando esas actividades como inseguras. Bibliografía - Banco Central de Costa Rica (BCCR, 2004): Documento Visión: Modelo de Vigilancia del Sistema de Pagos. - Banco Central de Reserva de El Salvador, Gerencia del Sistema Financiero (2005): Propuesta de Reglamento para el Sistema Electrónico de Pagos de Alto Valor (SEPAV). - Banco Central de Venezuela (BCV, 2004): Visión Sistema Nacional de Pagos - para discusión. - Banco Central de Venezuela (BCV) Junio 2004: Aspectos Organizativos de la Operación, Políticas y Vigilancia de los Sistemas de Pago al interior del Banco Central. Propuesta del BCV. Documento presentado en la sexta reunión del grupo de trabajo sobre sistemas de pago de América Latina y el Caribe. Setllements Systems (2006): Principios Generales para los Servicios de Remesas Internacionales. Setllements Systems (Mayo 2005): Central Bank Oversight of Payment and Settlement Systems. 26

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