La descentralización en el Ecuador: opciones comparadas

Transcripción

1 La descentralización en el Ecuador: opciones comparadas

2 Fernando Carrión M., compilador La descentralización en el Ecuador: opciones comparadas

3 De la presente edición: FLACSO, Sede Ecuador La Pradera E7-174 y Diego de Almagro Quito Ecuador Telf.: (593-2-) Fax: (593-2) SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Juan León Mera 130 y Av. Patria, Ed. CFN, piso 11 Quito Teléfono: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammernarbeit (GTZ) GmbH. Cooperación Técnica Alemana Av. Amazonas N y Gaspar de Villarroel, Quito Teléfonos: (593-2) Fax: (593-2) COSUDE Av. NNUU E9-72 y Shyris, Quito Teléfono: PDDL Proyecto de Descentralización y Desarrollo Local Calle Paseo 3 de Noviembre y Los Cipreses Cuenca Teléfono: Fax: PRODESIMI Programa de Gestión Participativa, descentralización y desarrollo Municipio de Ibarra (García Moreno y Bolívar) Ibarra Telefax (5936) BTC Edificio Twin Towers, Torre Uno Av. Republica de El Salvador N35-82 y Portugal, Piso 12, Quito Teléfono: ISBN: Diseño de portada e interiores: Antonio Mena Imprenta: Crearimagen Quito, Ecuador, ª. edición: septiembre, 2007

4 Índice Presentación Prólogo La descentralización en el Ecuador: un tema de Estado Fernando Carrión y Manuel Dammert Guardia Introducción En búsqueda de salidas a la crisis ética, política y de pensamiento Fander Falconí y Pabel Muñoz L. I. Descentralización en América Latina: un desafío en ciernes Interrogatorio a la descentralización latinoamericana: 25 años después Fernando Carrión II. Procesos de descentralización en países próximos Descentralización y la Asamblea Constituyente en Bolivia José Blanes Perú la reforma pendiente: descentralización autonómica y desarrollo territorial Manuel Dammert Ego-Aguirre Chile duro: régimen de presidencia centralista reforzada por la dictadura derechista y administrada por la centroizquierda paternalista Esteban Valenzuela Van Treek Dilemas e incertidumbres de la descentralización en Colombia Fabio Velásquez

5 III. Punto de partida para la descentralización y las autonomías en el Ecuador: El balance Agotamiento de la descentralización y oportunidades de cambio en el Ecuador Augusto Barrera Implosión nacional y explosión local: descentralización y autonomías en el Ecuador Fernando Carrión M. Propuesta de políticas para la descentralización fiscal (CEPAL-CONAM-GTZ) Ameli Torres Política, descentralización y autonomías en el Ecuador ( ). Incentivos, debates y agendas pendientes Edison Hurtado Arroba La frontera interior. Reflexiones sobre una relación conflictiva Santiago Ortiz Visión prospectiva sobre la descentralización y autonomías en el Ecuador Jakeline Jaramillo B. IV. Pluralidad de metas: Las propuestas Construcción del nivel intermedio de gobierno: Avances y desafíos Gustavo Abdo El proyecto de ley orgánica del sistema autonómico. Una aproximación al buen gobierno Joffre Campaña Mora Autonomía regional Fernando Carrión M. Lecciones que deja la descentralización en el Ecuador Diego Monsalve Vintimilla

6 Visión prospectiva sobre la descentralización y autonomías en el Ecuador Jakeline Jaramillo B.* Resumen A las puertas de un cambio de gobierno en el Ecuador y en un contexto en donde se discuten nuevas reformas constitucionales, la FLACSO y el CONAM organizaron el evento Quince años de descentralización y autonomías en Ecuador, como un aporte a una evaluación integral del proceso en el país. Los diferentes bloques temáticos del seminario permitieron contextualizar la descentralización ecuatoriana a nivel internacional, matizándola con algunas las experiencias de países de la región, así como tener una mirada crítica al proceso en el país y conocer los proyectos y propuestas más relevantes sobre descentralización y autonomías en el Ecuador. A partir de estos contenidos, el presente acápite resume las ideas fuerza más importantes que plantearon los expositores y los participantes en los foros de discusión y en el taller de retroalimentación que se realizó al final del evento. Este resumen se ha estructurado de tres ámbitos: las aspectos más relevantes de las experiencias internacionales, el balance del proceso ecuatoriano y recomendaciones en los ámbitos: político, lo financiero, lo territorial y lo administrativo * Asesora en descentralización y modernización el Estado del Programa PROMODE-GTZ Ecuador. 309

7 Jakeline Jaramillo B. La experiencia en América Latina sobre descentralización A la luz de las experiencias vividas en América Latina y de sus resultados, la redefinición del concepto de descentralización aparece como un tema fundamental. Al plantear que la descentralización no es un tema local únicamente, se entiende que ésta no busca eliminar la centralidad estatal o el poder que tiene el Estado, sino de distribuirlo equitativa y democráticamente para redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad. Entonces, cómo debe ser concebido el centro, quién se encarga de él y cuál debe ser su funcionalidad, son temas obligatorios a abordar en el proceso de descentralización. Sin embargo, en un contexto de construcción de un nuevo modelo de Estado, se requiere de un centro fuerte y una periferia fuerte, pero ambas distintas a la actual. Por otro lado, la descentralización es principalmente un proceso político complejo, vinculado a los actores sociales y políticos, a la correlación de estas fuerzas. También es definida como un proceso abierto, donde se enfatiza en los peligros que encierran sus extremos, como ejemplo en el caso de América Latina, la reivindicación por privatización y por la creación de nuevas soberanías o autonomías, aparecen como demandas de descentralización principalmente en las regiones ricas. Actualmente muchos países de América Latina viven un reflujo y otros estancamiento del proceso de descentralización. La vía predominante en la región ha sido la municipalista, la cual ha traído problemas de polarización, debilitamiento de lo nacional, pérdida de peso del nivel intermedio de gobierno y desorganización del Estado. La experiencia de Bolivia, Perú y Colombia países que tienen ya un buen camino recorrido en el tema, dejan varias lecciones aprendidas que es posible tomar en cuenta para alimentar el proceso ecuatoriano, sobre todo en la lucha por el poder político y económico. En Bolivia luego de 12 años del proceso, se pone en relieve la situación actual donde se produce un enfrentamiento entre el Gobierno y los actores que han venido impulsando la descentralización. En este contexto, la Asamblea Constituyente en este país deberá tratar el tema de las autonomías departamentales, definir su viabilidad y contenido. 310

8 Visión prospectiva sobre la descentralización y autonomías en el Ecuador La reforma administrativa amparada por la Ley de participación popular en iniciativa del gobierno- trató de evitar la descentralización política. En esta reforma la municipalización que se implementó fortalecía y modernizaban el Estado sin perder su carácter centralista. Sin embargo, luego de años de silencio de los movimientos regionalistas en Bolivia y tras la emergencia de los comités cívicos, la descentralización política emerge con gran fuerza en el debate político. En este escenario los avances de la descentralización administrativa han pasado a segundo plano, actualmente el tema clave de la descentralización en Bolivia se relaciona con la lucha de los actores sociales y con el planteamiento de la propuesta de las autonomías departamentales. La Constitución de 1993 en el Perú -vigente a la fecha- que fue elaborada para el a la medida del régimen autocrático presidencialista, concentró el poder en el presidente, consolidando la hipercentralización. En la segunda reforma de la descentralización iniciada con la transición democrática a inicios del siglo XXI, Toledo la redujo a un proceso de transferencias condicionadas, donde el gobierno central es el árbitro. Reforma que no estuvo acompañada con esfuerzos de descentralización fiscal, ya que no prosperaron en el referéndum, las demandas por recursos de los gobiernos regionales departamentales, otorgándole también un fracaso a la integración regional planteada. La Ley de bases de descentralización del 2002, fue clara sobre las competencias exclusivas, mas no sobre la compartidas o concurrentes. Como resultado se tiene en el Perú la ausencia de un mapa de distribución de competencias, recursos y en general de una visión de desarrollo y objetivos de reforma de estado. Actualmente el Perú se encuentra entre dos repúblicas. La vieja república de privilegios, exclusión y centralismo con su representación en la derecha política y los grupos de poder económico y la otra, como opción progresista que desde la sociedad surge con un nuevo sentido de república. Al parecer esta última opción se vislumbra como un nuevo escenario la reforma descentralista o rediseño de la reforma en el Perú. La experiencia de Colombia es vista como uno de los procesos que mayores resultados ha obtenido en materia de devolución de competencias, institucionalización de mecanismos participativos en la gestión 311

9 Jakeline Jaramillo B. pública y de mejoramiento de las condiciones de vida de los colombianos. Los logros obtenidos con la constitución de 1991 en materia de descentralización, se ven actualmente amenazados debido a la estrategia de recentralización que impulsa el gobierno nacional desde fines de la década de lo años 90 y por la paramilitarización de la política o el poder del conflicto armado sobre los gobiernos locales. Las leyes aprobadas para sanear las finanzas y reducir el déficit a través del cambio en el sistema de transferencias, han disminuido el poder de las autoridades locales, convirtiéndose en ejecutores de las decisiones del gobierno central. Estos dos aspectos fundamentales han debilitado el proceso de descentralización en Colombia y de los objetivos iniciales de reforma de estado y modernización de la gestión pública. En resumen, las experiencias enunciadas permiten caracterizar que la descentralización en estos países está inscrita en un marco de correlación de fuerzas políticas y sociales. Si bien los procesos emergen desde la iniciativa de gobierno con carácter principalmente administrativista, pero dejan de lado la descentralización política y económica 1. Ante esta realidad, la lucha por el poder político y los conflictos entre actores predominantes, ven su salida en escenarios pluralistas y democráticos como asambleas y planteamiento de espacios para rediseño de reformas. Se pone de manifiesto la necesidad de contar en cualquier escenario y país una política de descentralización, como proceso de concertación nacional y subnacional en torno al futuro de la descentralización que vincule el concepto de territorio y las disparidades regionales. Por otro lado la descentralización no puede ser separada de un proyecto político y en este contexto, más allá del fortalecimiento local, está la construcción de un nuevo modelo de estado. En este sentido si la descentralización es un tema de acuerdos nacionales, ésta no puede ser reducida a una técnica de transferencias de competencias, ni la construcción de las autonomías, debe responder a un proceso donde desaparecen los estados nación. 1 Con excepción de Colombia. 312

10 Visión prospectiva sobre la descentralización y autonomías en el Ecuador Otro aspecto que hay que resaltar es hasta dónde y cómo equilibra el poder político entre centro y periferia, sobre todo cuando existiendo avances y mejoramiento de servicios a través del proceso de descentralización, éste se ve amenazado por decisiones de recentralización del gobierno central. Una mirada al proceso ecuatoriano A partir de las exposiciones sobre este tema se puede afirmar, que en el Ecuador los resultados frente al ajuste y la modernización y a las reformas de segunda generación han sido mínimos. El estado central se debilitó, no se han modernizado las entidades que promovían el modelo neoliberal y menos las que fomentaban la cohesión social. El achicamiento del estado no se concretó, ni se descentralizó, ni se privatizaron completamente las empresas estratégicas. Sobre los avances del proceso de descentralización, en el Ecuador existen dos países: el de papel y el real. El país de papel ya logró el reto de la descentralización a través del amplio marco legal, mientras que el del país real, aún no. Lo anterior debido a la inexistencia de un proyecto de país, con un modelo de descentralización que funciona con otros objetivos y con demandas de competencias no sustantivas y privilegiando a los gobiernos locales fuertes. La preeminencia de la voluntariedad del esquema constitucional, la no transferencia de recursos y la falta de información a la ciudadanía sobre sus beneficios, son también otros cuellos de botella del proceso. En la caracterización de la descentralización en el país se destaca: Debilitamiento del estado nacional y el fortalecimiento de los gobiernos locales: La legitimación de lo local en desmedro de los sistemas nacionales y la universalización de los derechos. La existencia de un sistema político regionalizado fragmentado con una representación parlamentaria provincial, y con partidos regionales e incluso locales. 313

11 Jakeline Jaramillo B. El fracaso de Ley de descentralización y del modelo 1 a 1 basado en la voluntariedad. Competencias no definidas por nivel y superposición. Convenios de Transferencias sin los recursos asociados. Nivel intermedio fragmentado (gobernación-direcciones, prefectura). No rendición de cuentas, clientelismo, baja participación sociedad civil. Alta discrecionalidad y asimetría tributaria: concentrada enormemente en Pichincha y Guayas. El petróleo es un factor clave para el financiamiento público de lo nacional. Aumento de recursos sin competencias; partidas especiales discrecionalidad. Recursos fiscales, en su mayoría ejecutados por el Gobierno central en el ámbito local. El gasto subnacional se explica principalmente por las transferencias del gobierno central, lo que induce a sustituir esfuerzo fiscal local por transferencias. Las transferencias territoriales subnacionales - ni las sociales están siendo distribuidas equitativamente. Recomendaciones planteadas al proceso ecuatoriano Frente a esta realidad las recomendaciones planteadas a lo largo del seminario se pueden resumir en cuatro grupos: en lo político, financiero, territorial y lo administrativo Sobre aspectos políticos Frente a la crisis del Estado y del agotamiento del modelo centralista casi todos los expositores del seminario han planteado la necesidad de estable- 314

12 Visión prospectiva sobre la descentralización y autonomías en el Ecuador cer un nuevo modelo de Estado y una reestructura del estado. La mayoría coincide en una visión de un sistema nacional, articulado y más o menos homogéneo. El postulado general es sí a las autonomías subnacionales, pero partiendo de un proyecto nacional que promueva para todos el crecimiento económico, la mejora de la calidad de vida, la equidad, la eficiencia y el desarrollo de ciudadanía. La descentralización no debe ser vista como una técnica de transferencias, ni tampoco las autonomías como un mecanismo para desaparecer al estado. Al contrario se requiere no sólo fortalecer la periferia, sino también al centro. Adicionalmente un proceso de descentralización y autonomías debería garantizar: articular el territorio, democratizar el gobierno, culminar en una nación pluriétnica, participación y contraloría social. Sin embargo, otra visión fue propuesta en el seminario, que parte de la afirmación que el sistema de descentralización ha sido un fracaso para el Ecuador, principalmente por el aspecto económico, ya que implica asumir los déficit del sistema y sus competencias deficitarias. La propuesta se basa principalmente en el principio de la voluntariedad y el respeto a la diversidad para entrar en un proceso autonómico. Postula las autonomías individuales y las asociaciones consensuadas para el manejo de diferentes materias. Tampoco deben tener espacios de intermediación con el gobierno central para las ciudades mas desarrolladas. Esta perspectiva al parecer de los participantes, busca consolidar proyectos locales y pensar menos en lo nacional. El concepto de autonomía se mira como un instrumento que permita resolver las inequidades y la lucha contra la pobreza. Surge entonces la pregunta sobre cuál debe ser el concepto de autonomía en un estado unitario, cómo la nación se visibiliza en los territorios? Queda planteada la interrogante sobre la convivencia de 2 visiones con prioridades diferenciadas: la equidad versus la libertad y cómo se plantea la descentralización y las autonomías. Como una que apoya a los más pobres o como otra que beneficia a los más ricos. Este aspecto es fundamental a ser discutido en nuestro país y las diferentes alternativas hay que negociarlas con los diferentes actores. 315

13 Jakeline Jaramillo B. Otras ideas planteadas y que se vinculan al ámbito de lo político se refieren a: Sistema electoral por distritos. Voto por programas de gasto. Presupuestación participativa. Definición de gastos e ingresos por representantes electos. Representación mixta: el territorio global y del distrito electoral. Sobre aspectos financieros La ponencia presentada por CEPAL 2, fue extensa y pertinente. Plantea una propuesta en la que define la descentralización fiscal, en función de una diferenciación, sea esta para bienes territoriales o sea esta para bienes sociales 3. Algunas de las recomendaciones más importantes dan énfasis a los siguientes aspectos: Sistema de asignación fiscal predecible, co-responsable y solidario. Incluir contribuciones comunitarias en ingresos municipales. Dar base fiscal a los gobiernos intermedios. Establecer un principio de justicia distributiva. Eliminar el gasto discrecional. 2 Con base en un estudio conjunto con CONAM (GTZ). 3 Bienes sociales: educación y atención de salud; bienes territoriales: todo lo demás descentralizable. 316

14 Visión prospectiva sobre la descentralización y autonomías en el Ecuador Gasto diferenciando en el financiamiento entre bienes territoriales y bienes sociales. Sobre aspectos territoriales Frente a un excesivo fraccionamiento en el nivel intermedio, una multiplicidad de organizaciones gubernamentales poco eficiente, incremento de brechas territoriales, cambio de patrones espaciales, una de las ideas planteadas es que se debe procurar un nuevo ordenamiento territorial donde la división político-administrativa corresponda con las diferenciaciones geográficas, buscando los equilibrios territoriales y las economías de escala. Es necesario desarrollar con mayor profundidad los aspectos territoriales, planteando los siguientes aportes en la búsqueda de una visión territorio que promueva: Territorios integrados. Desarrollo con valor agregado. Apertura al mundo. Competitividad con innovación. Sustentabilidad ambiental. Territorios indígenas. Espacios regionales. Sobre aspectos administrativos En este campo existió una diversidad de propuestas, que se han agrupado en cuatro modelos territoriales administrativos. Sin embargo, se notó como denominador común que todos parten de la importancia de elimi- 317

15 Jakeline Jaramillo B. nar la superposición de funciones entre los diferentes niveles del estado y de plantear la necesidad de redefinir la dicotomía urbano-rural que existe en el nivel subnacional. También resalta la propuesta de ir hacia un régimen nacional, simétrico pero procesal, de competencias obligatorias, de complementariedad legislativa, basado en el fortalecimiento de los distintos niveles de gobierno y bajo los principios de subsidiariedad, equidad y desarrollo armónico. Queda de manifiesto la interrogante, a partir de la coyuntura política en el país, sobre qué institución va a soportar o impulsar el proceso de descentralización y atado a esto, la necesidad de recursos tanto para el proceso como para la gestión descentralizada propiamente dicha. Modelo 1 Sistema de competencias establecido, organizado. Puede tener complementación progresiva. Organizar un modelo de transferencias gradual. Modelo con marco general con flexibilidad. Modelo 2 Redefinir roles por niveles de gobierno desde una estrategia nacional de competitividad. Plantear un nivel intermedio de gobierno como articulador. Definir las competencias públicas territoriales y transferir gasto diferenciado entre bienes sociales y territoriales. Potestades de gasto o financiamiento autónomo a gobiernos subnacionales, condicionadas a asociación o en forma de consorcio. 318

16 Visión prospectiva sobre la descentralización y autonomías en el Ecuador Modelo 3 Plantea regiones como nivel intermedio, donde Quito y Guayaquil tendrían jerarquía de ciudades regiones. El nivel regional combinaría el último eslabón de lo desconcentrado y el inicio del nivel regional autonómico. Se deber retomar un sistema de planificación y gestión. Diseñar la representación de los municipios en este nivel regional o intermedio. Definición competencial, lo exclusivo y lo concurrente manteniendo un enfoque sistémico. Racionalizar división política administrativa por: economías de escala y regiones territorios. Conformación de gobiernos regionales a través de estímulos para la fusión. Modelo 4 Plantea la posibilidad de un sistema autonómico ubicado en varios niveles de gobierno y creación de mancomunidades. Proyecto sustentado en la voluntariedad de los territorios, no obligatorio. Competencias integrales, sin fraccionarlas, sin matrices. Ciudades grandes y medianas no precisan de interlocutores ante el gobierno central (sin gobiernos intermedios). Otras observaciones e inquietudes a tomar en cuenta se recogen a continuación y que se requiere analizar: 319

17 Jakeline Jaramillo B. Cómo funcionaría las relaciones intergubernamentales entre niveles? Descentralización con autonomías para el desarrollo nacional: derecho de los ciudadanos. Estado unitario con autonomías?, pero cuál autonomía? Falta conceptualización de descentralización y autonomía. Desconocimiento de varias propuestas provinciales sobre autonomías (ejemplo, Manabí). Hasta dónde llega el nivel legislativo sub-nacional? Cómo va a ser la captación de tributos y recursos nacionales en un régimen de autonomías? Que pasa después de la transferencia de competencias? Cómo se gestiona en el territorio? Cómo se atiende las demandas de transformación institucional requeridas? Escenarios De los aportes de los expositores se pudo recoger los siguientes escenarios posibles: La posibilidad de reforma constitucional, vía asamblea, que llevaría a un cambio más global, adecuando el conjunto del régimen político y administrativo y donde se analice y proponga un Régimen nacional de autonomías. Las reformas o promulgación de leyes: trabajando en una Ley de régimen seccional que pudiera integrar la noción de gobierno intermedio (nueva provincia o distritos metropolitanos). 320

18 Visión prospectiva sobre la descentralización y autonomías en el Ecuador Los participantes identificaron acciones que puedan apoyar estos escenarios: Pre-construir, en el marco de espacios públicos y legítimos nacionales, una propuesta de consenso. Ejercer presión desde la demanda (los gobiernos locales y gremios), al gobierno central. Formación de demandas regionales como agenda socio política. Conclusiones finales A la luz de los hallazgos del proceso y de las reflexiones, es claro que el debate sobre estos temas en el Ecuador, está por iniciar y es una oportunidad poder tratarlos en el marco de una posible asamblea constituyente. Sin duda en el país se están planteando, visiones y propuestas diferentes y aún cuando existen diferencias en los proyectos planteados, parecería que sí puede haber una base de acuerdos que debe ser explorada. Es imperativo que se vea a la descentralización y a las autonomías como parte de una reforma integral del estado, cuyo contenido debe ser alimentado con una visión conjunta de los actores relevantes, incluyendo a aquellos que se oponen a descentralización. Para ser oportunos en los aportes, debe intentarse que los acuerdos se logren en un proceso preasamblea a través de amplias reuniones. Se debe acordar términos, pues es aparente que el significado de descentralización y autonomías es diferente para diferentes actores y a la luz de esta realidad, se debe profundizar sobre los contenidos de la autonomía para el país y sus implicaciones. 321