OFICINA DE ACTIVIDADES PARA LOS TRABAJADORES

Transcripción

1 OFICINA DE ACTIVIDADES PARA LOS TRABAJADORES INFORMALIDAD Y SEGURIDAD SOCIAL EN PAÍSES DE AMERICA LATINA DOCUMENTO DE TRABAJO Lima, marzo del 2001.

2 TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCION AMERICA LATINA: ECONOMIA Y SITUACION SOCIAL EN LOS CRECIMIENTO ECONOMICO: INSUFICIENTE, DEPENDIENTE E INESTABLE EMPLEO: AUMENTO DE LA DESOCUPACIÓN Y DE LA INFORMALIDAD EVOLUCION DESIGUAL DE LOS SALARIOS ALTOS NIVELES DE POBREZA Y CONCENTRACION DEL INGRESO ASPECTOS DEMOGRAFICOS NIVELY COMPOSICION DEL GASTO PUBLICO SOCIAL SEGURIDAD SOCIAL CONCEPTO Y PRINCIPIOS TENDENCIAS GENERALES OBSERVADAS EN LOS REFORMAS EN EL SISTEMA JUBILACIONES Y PENSIONES REFORMAS EN SALUD RELACIONES INFORMALES DE TRABAJO: ASPECTOS TEORICOS INTEGRACION SOCIAL, TRABAJO ASALARIADO Y CIUDADANÍA LOS ANTECEDENTES TEORICOS DEL CONCEPTO DE INFORMALIDAD DIVERSOS ENFOQUES SOBRE LA NOCION DE SECTOR INFORMAL LA INFORMALIDAD Y EL GENERO FLEXIBILIZACION, DESREGULACION Y NEOINFORMALIDAD QUE DEBERIA HACER EL ESTADO? INDICADORES GENERALES PARA 12 PAISES DE AMERICA LATINA DESCRIPCION DE LOS REGINES GENERALES DE SEGURIDAD SOCIAL BRASIL Invalidez, vejez y sobrevivencia Seguro de enfermedad COLOMBIA Invalidez, vejez y sobrevivencia Seguro de enfermedad ECUADOR Invalidez, vejez y sobrevivencia Seguro de enfermedad PERU Invalidez, vejez y sobrevivencia Seguro de enfermedad URUGUAY Invalidez, vejez y sobrevivencia Seguro de enfermedad VENEZUELA Invalidez, vejez y sobrevivencia Seguro de enfermedad EL SECTOR INFORMAL Y LA SEGURIDAD SOCIAL

3 6.1 BRASIL COLOMBIA ECUADOR PERU URUGUAY VENEZUELA LA OPINION DE LOS TRABAJADORES DEL SECTOR INFORMAL COLOMBIA ECUADOR PERU URUGUAY VENEZUELA LAS PROPUESTAS DE LOS TRABAJADORES BRASIL COLOMBIA ECUADOR PERU URUGUAY VENEZUELA CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES: INDICADORES ECONOMICOS Y SOCIALES LOS REGIMENES NACIONALES DE SEGURIDAD SOCIAL Presentación sintética comparativa de los regímenes de IVS Presentación sintética comparativa de los seguros de salud LA COBERTURA DE SEGURIDAD SOCIAL DEL SECTOR INFORMAL LA OPINIÓN Y PROPUESTAS DE LOS TRABAJADORES CONCLUSIONES FINALES BIBLIOGRAFIA

4 LISTA DE SIGLAS AISS BM BPS CEPAL CELADE CPI EPS ERT ISAPRES IVS OCDE OIT PBI PEA PREALC UE Asociación Internacional de Seguridad Social Banco Mundial Banco de Previsión Social (Uruguay) Comisión Económica para América Latina y el Caribe Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía Capitalización plena individual Entidades Prestadoras de Salud Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS Instituciones de Salud Previsional Invalidez Vejez y Sobrevivencia Organización para el Comercio y el Desarrollo económico Oficina Internacional del Trabajo Producto Bruto Interno Población Económicamente Activa. Programa de Empleo para América Latina y el Caribe Unión Europea 4

5 LISTADO DE CUADROS Cuadro 1: Tasas de desempleo en América Latina...12 Cuadro 2: Importancia del sector informal en América Latina...12 Cuadro 3: América Latina y el Caribe: Evolución de las remuneraciones medias reales. Indice promedios anuales 1995 = Cuadro 4: América Latina y el Caribe: Evolución de las remuneraciones medias reales según períodos. Tasas promedio anual...14 Cuadro 5: Pobreza y distribución del ingreso en América Latina. Años 1996 o Cuadro 6 Gasto público social en % del PBI. Bienio Cuadro 7: Indicadores económicos sociales de 12 países de América Latina...35 Cuadro 8: Relación de dependencia. Año Cuadro 9: Esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil Cuadro 10: PEA urbana y rural, en miles. Año Cuadro 11: Estructura del empleo urbano. Año Cuadro 12: Riesgos cubiertos por la seguridad social...40 Cuadro 13: Brasil. Proporción de los trabajadores ocupados en el sector informal como porcentaje del total de ocupados. Año Cuadro 14: Brasil. Cobertura de seguridad social. En miles de personas. Población ocupada privada. Año Cuadro 15: Brasil. Porcentaje de población restringida cubierta. Año Cuadro 16: Colombia. Sector informal. % en el total de ocupados y participación relativa de las categorías ocupacionales en el sector. Año Cuadro 17: Colombia. Cobertura del Régimen Subsidiado de Salud. En miles de personas...66 Cuadro 18: Colombia. Población beneficiaria del Fondo de Solidaridad Pensional...67 Cuadro 19: Colombia. Afiliados al Fondo Subsidiado Pensional. En miles de personas. Junio del Cuadro 20: Ecuador. Proporción de los trabajadores ocupados en el sector informal como porcentaje del total de ocupados. Año Cuadro 21: Ecuador. Personas cubiertas por el IESS. En miles. Año Cuadro 22: Perú. Proporción de los trabajadores ocupados en el sector informal como porcentaje del total de ocupados. Año Cuadro 23: Perú. Población cubierta por el seguro social de salud. En miles. Marzo Cuadro 24: Definición de los problemas de empleo...71 Cuadro 25: Uruguay. Evolución de los problemas de empleo. Total país urbano En porcentajes sobre el total de la Población Económicamente Activa...72 Cuadro 26: Uruguay. Problemas de empleo y exclusión de la seguridad social. En miles..74 Cuadro 27: Venezuela. Sector informal. En miles de personas y %. Año 1ro. Semestre del Cuadro 28: Venezuela. Cobertura de los seguros sociales. En miles de personas. Año 1r semestre del Cuadro 29: Seis países de América del Sur. Indicadores económicos sociales Cuadro 30: Seis países de América del Sur. Relación de dependencia. Año Cuadro 31: Seis países del América del Sur. Cobertura de riesgos y reformas estructurales en seguridad social. Año

6 Cuadro 32: Tres países de América del Sur. Tipo de reforma estructural en seguridad social. Hasta el año Cuadro 33: Seis países de América del Sur. Tipo de regímenes de seguridad social. Año Cuadro 34: Seis países de América del Sur. Campo de aplicación de los regímenes de IVS. Año Cuadro 35: Seis países de América del Sur. Condiciones de calificación para el sistema IVS. Año Cuadro 36: Seis países de América del Sur. Financiación del régimen IVS. Año Cuadro 37: Seis países de América del Sur. Campo de aplicación. Año Cuadro 38: Seis países de América del Sur: Condiciones de calificación al seguro de enfermedad. Año Cuadro 39: Seis países de América del Sur. Financiación del Seguro de Salud. Año Cuadro 40: Seis países de América del Sur. Estructura del empleo Urbano. Año Cuadro 41: Seis países de América del Sur. Cobertura de seguridad social. En porcentaje sobre la PEA. Años Cuadro 42: Seis países de América del Sur. Cobertura en seguridad social del sector informal. En porcentaje sobre la PEA. Año

7 INTRODUCCION La presente investigación, está orientada a analizar la vinculación del sector informal de la economía con la seguridad social en seis países de América Latina. El objetivo general es detectar que tipo de coberturas existen para dicho sector, intentando identificar propuestas de inclusión. Uno de los rasgos básicos y distintivos del funcionamiento de los mercados laborales latinoamericanos ha sido la convivencia de sectores formales e informales, que representan a segmentos diferenciados con características y papeles específicos. Desde los años 60, los trabajos de la CEPAL y de la OIT para América Latina han enfatizado este aspecto y su vinculación con los problemas de heterogeneidad estructural de las economías latinoamericanas. Desde estas perspectivas analíticas, la informalidad, que abarca una proporción importante de la fuerza de trabajo, presentaría niveles significativamente menores de productividad y por esta razón los ingresos percibidos en este sector serían menores a los registrados en las actividades formales. Los trabajadores informales no se encuentran protegidos por la normativa laboral, en especial la carencia de cobertura de la seguridad social es uno de los rasgos distintivos centrales de la informalidad. De ser ciertas estas premisas, la calidad de los puestos de trabajo informales sería menor a los del segmento formal del mercado de trabajo. Sin embargo, más allá de esta caracterización genérica, existe un problema metodológico importante para identificar claramente los límites entre ambos sectores. Un enfoque generalizado ha sido considerar a los trabajadores independientes que no desempeñen tareas profesionales o gerenciales -, los ocupados no remunerados, las trabajadores del servicio doméstico y a los ocupados en micro unidades de producción, como integrantes del sector informal. En general los trabajadores del sector informal presentan características diferenciales en cuanto a su pertenencia a los deciles inferiores de la distribución del ingreso, tener una fuerte representación en los sectores de pobreza, presentar menores niveles educativos del promedio, sufrir dificultades de organizarse a través de sindicatos y estar mayormente expuestos a las transformaciones que se vienen dando en el contexto de la globalización mundial. Luego del retroceso económico de la década del 80 que comenzó con la crisis de la deuda externa, se implementaron en la región importantes reformas estructurales comunes a la mayoría de los países: políticas de estabilización macroeconómicas, privatizaciones del sector público, apertura unilateral del comercio, procesos de integración en diferentes subregiones, desregulaciones en general y en particular en el mercado de trabajo. En el plano social al final de la década del 90 puede observarse un mantenimiento o agravamiento de las inequidades sociales que se expresa en los altos niveles de pobreza, la fuerte concentración del ingreso, el crecimiento del desempleo abierto y del sector informal y una ampliación de los sectores que presentan vulnerabilidad social. El desarrollo histórico de la seguridad social en los distintos países ha sido muy desigual, existiendo algunas naciones pioneras que tienen un desarrollo relativo importante en términos de la región y muchos donde la seguridad social aún hoy tiene un 7

8 desenvolvimiento muy limitado. La tendencia principal observable en los 90 ha sido la privatización total o parcial de los regímenes de seguridad social en muchos países, sobre la base de la participación, como gestor, del sector financiero y la exclusión de la sociedad a través de sus organizaciones representativas. Este informe se orienta a responder, para los trabajadores del sector informal, que tipo de cobertura de seguridad social tienen, cuantificar la misma, que opinión y propuestas realizan los propios trabajadores del sector y si existen experiencias autogestionaias de cobertura de riesgos. A tales efectos el documento se organiza de la siguiente manera: En el capítulo 1 se presenta una breve reseña de la evolución económica y social de la región en la década de los 90, en el entendido que para analizar los programas de seguridad social es imprescindible ubicar el marco donde los mismos se insertan. Asimismo se establece la dimensión del gasto público social, previamente se realiza una tipología que indica la etapa de la transición demográfica en se encuentran los distintos países, ya que este hecho resulta imprescindible para evaluar prioridades de políticas sociales y los posibles impactos de las mismas. Por otra parte se realiza una discusión acerca de que manera las políticas sociales aplicadas están influyendo en la distribución del ingreso y un comentario acerca de la brecha entre las potencialidades de las políticas sociales y las efectivamente implementadas. En el capítulo 2 se brinda un panorama general de las principales tendencias observadas en materia de seguridad social en la última década. Se contrasta las características esenciales de las reformas aplicadas en la región con lo que esta ocurriendo en otras latitudes y se describen, de una manera somera, las reformas estructurales ocurridas en los regímenes de pensiones y de salud. En el capítulo 3 se brinda una panorama teórico del concepto de informalidad, mostrándose la evolución que la noción ha tenido en las últimas décadas. Se detectan nuevas realidades que presenta el mercado de trabajo sugiriéndose algunos elementos para resignificar el concepto de informalidad. Asimismo se plantean los desafíos de políticas para enfrentar la situación existente. En el capítulo 4 se comienza a analizar la relación entre seguridad social y el sector informal de las economías para los seis países seleccionados. Dada la dimensión de la investigación, se seleccionaron los seis países de América del Sur. Empero en este capítulo se brindan indicadores para los doce países: demográficos, económicos, sociales, riesgos cubiertos por la seguridad social, etc. La intención, a la vez de visualizar un panorama más general, es tener avanzado el análisis para los países. En el capítulo 5 se describen los regímenes de IVS y Seguro de Enfermedad de los seis países de América del Sur. Se detallan para los regímenes generales el campo de aplicación, las condiciones de exigibilidad, las formas de financiación, las modalidades de las prestaciones y los organismos de administración de los programas. En el capítulo 6 se establecen las dimensiones del sector informal y la cobertura real de seguridad social para los seis países de América del Sur. Se releva si existen regímenes 8

9 especiales de seguridad social para los trabajadores del sector informal y las modalidades de los mismos. En el capítulo 7 se recoge la opinión de los trabajadores de los respectivos países. La misma fue obtenida por distintos medios según los países: a veces a través de estudios de casos por medio de entrevistas a trabajadores del sector informal, otras por documentos de sindicatos del sector informal o centrales sindicales nacionales En el capítulo 8 se formulan las propuestas realizadas por los trabajadores de los seis países cuya realidad se profundiza en esta investigación. Al igual que lo sucedido con el relevamiento de las opiniones respecto a la seguridad social, las propuestas se recogieron en los distintos países por métodos variados. En el capítulo 9 se establecen las conclusiones generales y las principales recomendaciones. Para ello se realiza una síntesis conclusiva del análisis realizado para los seis países de América del Sur y se enmarcan dentro del contexto más amplio desarrollado en este informe. 9

10 1 AMERICA LATINA: ECONOMIA Y SITUACION SOCIAL EN LOS 90 En el entendido que los programas de seguridad social se desenvuelven en determinados contextos socioeconómicos que deberían servir de base para el establecimiento de políticas, se realiza una breve reseña de lo que ha acontecido en América Latina en la última década. A tales efectos se recurrió a diversos documentos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Oficina Internacional del Trabajo (OIT). 1.1 CRECIMIENTO ECONOMICO: INSUFICIENTE, DEPENDIENTE E INESTABLE La década de los 90 se caracterizó por la aplicación de reformas estructurales y políticas de estabilización en el continente. Las primeras abarcaron un conjunto de políticas acerca de desregulaciones de la economía, privatizaciones de empresas y servicios públicos y una mayor apertura externa. Si bien se retomó una senda de crecimiento económico el mismo ha sido exiguo: 1,6% promedio anual per cápita frente a -0,9 de la década del 80. El crecimiento logrado ha sido inferior al experimentado entre 1945 y El comportamiento de la actividad económica refleja un patrón de dependencia acentuada frente a los altibajos del financiamiento externo. Los flujos de capital hacia la región fueron muy importantes en el primer lustro de la década pero se volvieron muy inestables a partir del denominado efecto "tequila" en La inestabilidad de los flujos de capitales explica también la fragilidad del patrón del crecimiento económico de los 90. En particular, el fuerte sesgo en favor de la revaluación cambiaria que ha caracterizado los períodos de auge ha sido responsable de los serios problemas de ajuste que han enfrentado los sectores productores de bienes y servicios comercializables en varios países, así como de eventuales ataques especulativos que han acentuado la inestabilidad y los riesgos de crisis financieras. La década del 90 culminó con el crecimiento más rápido del volumen de las exportaciones reales de la historia regional (8,9% entre 1990 y 1999), aún así, la participación de América Latina y el Caribe en el total de exportaciones mundiales sigue siendo muy baja, sólo ligeramente superior al 5%. La apertura y el acceso renovado al financiamiento externo han redundado en un crecimiento aún más rápido de las importaciones. Por este motivo, el déficit comercial ha tendido a ampliarse, alcanzando niveles similares a los de la década del 70, lo cuál plantea una gran interrogante acerca si el actual patrón de crecimiento es viable dada la inestabilidad del financiamiento externo. 10

11 El auge de la inversión extranjera directa no se ha traducido en su totalidad en la ampliación de la capacidad productiva, ya que su componente más dinámico han sido las fusiones y adquisiciones de activos existentes, primero públicos (privatizaciones) y más recientemente privados. En síntesis, la debilidad del crecimiento económico promedio de la región revela problemas tanto macroeconómicos como sectoriales y microeconómicos. A nivel agregado refleja el deterioro de la relación entre el crecimiento económico y las cuentas externas y la insuficiente recuperación de las tasas de inversión. A nivel sectorial refleja la incapacidad de los distintos sectores de enfrentar la competencia externa y la ruptura de cadenas productivas, especialmente en el sector manufacturero. A nivel microeconómico refleja el predominio de estrategias defensivas de adaptación de las empresas al nuevo contexto en vez de estrategias ofensivas. 1.2 EMPLEO: AUMENTO DE LA DESOCUPACIÓN Y DE LA INFORMALIDAD El crecimiento económico de la región en la década, moderado e inestable, se ha centrado en muchos países en sectores dinámicos intensivos en capital o en recursos naturales, lo que ha conducido a la exclusión de trabajadores cuyas calificaciones específicas han quedado desvalorizadas. Ello se ha sumado al aún importante incremento de la población en edad de trabajar y de la participación laboral, y a las brechas estructurales entre las calidades de trabajo disponibles y las calificaciones requeridas por las transformaciones tecnológicas y de la estructura productiva. Los cambios tecnológicos y organizativos que se han dado tanto en las empresas como en el conjunto de la economía durante la última década han contribuido a acentuar la inequidad social. La expansión del empleo y los ingresos se ha concentrado en un grupo reducido, lo que se refleja en particular en la ampliación de la brecha salarial entre trabajadores con distintos niveles de educación. La ampliación de la brecha salarial refuerza la segmentación estructural del mercado de trabajo, entre núcleos formales o modernos, con buenas condiciones de trabajo, y otros de baja productividad, con condiciones precarias. Estos segmentos se diferencian, entre otras cosas, por la estabilidad en el empleo, los niveles de remuneración y productividad, las posibilidades de capacitación y actualización, la duración de los períodos de desempleo, la rotación de oficios y empleadores, la cobertura de la seguridad social, el ambiente de trabajo y la existencia de contrato de trabajo. Como una primera aproximación a los problemas de empleo en América Latina podemos observar en los siguientes cuadros la evolución en la década del desempleo abierto y del sector informal: 11

12 Cuadro Error! Unknown switch argument.: Tasas de desempleo en América Latina País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rca. Dominicana * 13.8 Uruguay Venezuela Promedio ponderado Fuente: CEPAL. Estudio económico de América Latina y el Caribe * El dato no estaba disponible Cuadro Error! Unknown switch argument.: Importancia del sector informal en América Latina Sector Formal Empresas privadas (no micros) Sector Público Informal Microempresas* S. Doméstico T. Independiente** Fuente: OIT. Panorama laboral

13 *Ocupados en establecimientos que cuentan con hasta 5 trabajadores ** Incluye trabajadores por cuenta propia (excepto profesionales y técnicos) y trabajadores familiares. En doce los dieciocho países considerados el desempleo era mayor al final de la década que al principio. En promedio aumento un 50%. El cuadro 2 debe tomarse como una primera aproximación a los problemas de empleo que no son el desempleo abierto. En principio no considera la situación del empleo en el sector rural que sigue siendo muy importante en varios países. Por otra parte la clasificación entre formal e informal tiene validez como vía aproximativa, sobre todo si interesa evaluar las condiciones de trabajo en cuanto a estabilidad del empleo, existencia o no de contrato laboral y en particular los derechos a la Seguridad Social. Por ejemplo trabajadores en empresas no micros pueden estar fuera del sistema de Seguridad Social y viceversa. Pero más allá de la necesidad de explicitar con mayor detalle las dimensiones y las características del sector informal, todos los análisis coinciden que en la última década ha crecido. En un informe realizado por el Director General de OIT en la XIV Reunión Regional Americana que el empleo en el sector público había disminuido del 15,5% del total en 1990 al 12,9% en 1998, el empleo en las grandes empresas privadas había disminuido del 32,7% del total al 28,4% en el mismo período, mientras que el empleo autónomo y en pequeñas empresas privadas aumento del 44,8% al 51%. Según Tokman y Martinez (Los temas laborales del Mercosur) de aproximadamente 8,2 millones de nuevos empleos generados en el período , en los países del Mercosur, algo más de 7,9 millones corresponden al sector informal. 1.3 EVOLUCION DESIGUAL DE LOS SALARIOS En el Cuadro Error! Unknown switch argument. se observa la evolución del salario medio real en índices. Para mayor claridad de exposición se construyó el Cuadro Error! Unknown switch argument. donde se puede analizarse la evolución del salario real promedio anual en distintos subperíodos. 13

14 Cuadro Error! Unknown switch argument.: América Latina y el Caribe: Evolución de las remuneraciones medias reales. Indice promedios anuales 1995 = 100 País Año Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala México Nicaragua Paraguay Perú Uruguay Venezuela Fuente: CEPAL. Estudio económico de América Latina y el Caribe Cuadro Error! Unknown switch argument.: América Latina y el Caribe: Evolución de las remuneraciones medias reales según períodos. Tasas promedio anual País Argentina 0.2% -0.5% -0.1% -2.6% -1.4% Bolivia 2.7% 4.3% 3.4% 4.3% 3.9% Brasil -0.7% 2.4% 0.7% 0.9% 0.8% Chile 4.3% 2.9% 3.7% 0.5% 2.0% Colombia 1.1% 1.4% 1.2% 1.6% 1.4% Costa Rica 2.2% 2.8% 2.4% -1.5% 0.4% Ecuador 8.9% -0.3% 4.7% -3.0% 0.6% Guatemala 5.3% 5.4% 5.4% -1.4% 1.8% México 2.6% -2.0% 0.5% -2.5% -1.1% Nicaragua 4.1% 2.3% 3.3% -14.5% -6.5% Paraguay 2.7% -0.4% 1.3% -0.2% 0.5% Perú 3.1% -2.4% 0.6% -10.7% -5.5% Uruguay 1.7% 1.1% 1.4% -0.8% 0.2% Venezuela -6.3% -1.9% -4.3% -7.5% -6.0% Fuente: Elaboración propia en base a datos del Puede observarse que la evolución salarial en los ochenta refleja la década pérdida. En 10 de los 14 países contemplados en el Cuadro Error! Unknown switch argument. hubo pérdida salarial. En Nicaragua, Venezuela y Perú la pérdida salarial fue enorme. 14

15 En la década de los 90 el salario medio se recupera con la excepción de Argentina y Venezuela, siendo en este último país la pérdida salarial también en este período importante. Si dividimos la década del 90 en dos subperíodos (90-95 y 99-95) se constata que la situación es diferente. En efecto mientras que en el primer lustro sólo 2 países sufrieron pérdida salarial, ya en el segundo 6 países vivieron un proceso negativo respecto a la evolución de este indicador. 1.4 ALTOS NIVELES DE POBREZA Y CONCENTRACION DEL INGRESO Cuadro Error! Unknown switch argument.: Pobreza y distribución del ingreso en América Latina. Años 1996 o 1997 País % de Hogares pobres Coeficiente de gini a/ Argentina b/ Bolivia b/ Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador b/ El Salvador Guatemala c/ Honduras México Nicaragua b/ Panamá Paraguay b/ Perú R. Dominicana Uruguay b/ Venezuela Promedio simple Fuente: elaboración propia en base a datos de CEPAL (panorama social de A. Latina y el Caribe, ) y la OIT ( Informe sobre el trabajo en el mundo 2000). a/ Sintetiza la distribución del ingreso. Un coeficiente más alto indica una peor distribución del ingreso. El coeficiente está estimado para las zonas urbanas. b/ los datos de porcentaje de hogares pobres son de zonas urbanas. c/ Los datos son de 1986 para el indicador de pobreza y de 1989 para el de la distribución del ingreso. 15

16 Diversas instituciones vienen desarrollando el concepto de vulnerabilidad social, que si bien tiene íntimos vínculos con la pobreza, es más abarcativo. Se entiende que más allá de las condiciones históricas de pobreza y concentración del ingreso, rasgo permanente en los países de la región, la apertura de los mercados y el repliegue productivo y social del Estado han traído aparejado un recrudecimiento de la indefensión e inseguridad para vastos grupos de personas y familias, que se encuentran expuestas a mayores riesgos. Se define la vulnerabilidad como un fenómeno social multidimensional que da cuenta de los sentimientos de riesgo, inseguridad e indefensión y de la base material que los sustenta, provocado por la implantación de una nueva modalidad de desarrollo que introduce cambios de gran envergadura que afectan a la mayoría de la población. Los recursos o activos de los hogares y personas están integrados por todos lo bienes tangibles e intangibles que éstos controlan. Se identifican cuatro tipos de recursos: el trabajo, el capital humano, los recursos productivos y las relaciones sociales y familiares. El trabajo, que es el más importante de los recursos de los grupos de medios y bajos ingresos, se ha visto menoscabado por una forma de producción basada en ciertos núcleos modernos que demandan escasa mano de obra. La incapacidad de generación de empleo de estos, sumada a la expulsión de empleo hacia las ramas de baja productividad y la precariedad resultante de las políticas de flexibilización, sin seguros de desempleo, han provocado una alta condición de vulnerabilidad en el trabajo. Se analizan las otras dimensiones de los recursos, concluyéndose que el patrón de desarrollo implantado en la década de los 90 ha agudizado la indefensión de las personas y familias. Finalmente se plantea que el tratamiento de la pobreza, dentro de una perspectiva más amplia de vulnerabilidad social, debiera permitir identificar e impulsar iniciativas de política pública que apunten a potenciar los recursos y reforzar o complementar las estrategias de las propias familias para posicionarse de mejor manera ante las circunstancias que enfrentan, en un marco general de políticas orientadas a la protección básica y la promoción de la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos ASPECTOS DEMOGRAFICOS A los efectos de evaluar la pertinencia de las políticas sociales y en particular las de seguridad social es necesario identificar en que etapa de la denominada transición demográfica se encuentran los países. En este sentido la realidad de América Latina es heterogénea. Sin embargo, como se verá más adelante, las reformas en seguridad social que se han introducido en el continente tienen un patrón similar y no parecen contemplar este aspecto fundamental. 16

17 Lo que sigue es una síntesis de un documento del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) 1 : La transición demográfica ha sido descrita como un proceso de larga duración, que transcurre entre dos situaciones o regímenes extremos: uno, inicial, de bajo crecimiento demográfico con altas tasas de mortalidad y fecundidad, y otro, final, de bajo crecimiento pero con niveles bajos en ambas tasas. Entre ambas situaciones se pueden identificar dos momentos principales. El primero, en el que la tasa de crecimiento de la población aumenta como consecuencia del descenso de la mortalidad, y el segundo, en el que dicho crecimiento disminuye, debido al descenso posterior de la fecundidad. En qué magnitud y a que velocidad cambia la tasa de crecimiento, dependerá de la velocidad y del momento en que comienzan a descender la mortalidad y la fecundidad (Chesnais, 1986). Se ha construido una tipología para los países de América Latina. Los grupos son los siguientes: Grupo 1. Transición incipiente. Son países con alta natalidad y mortalidad, con un crecimiento natural moderado, del orden de 2,5%. Los países de este grupo son Bolivia y Haití que, por su elevada fecundidad, tienen una estructura por edades muy joven con una alta relación de dependencia. Grupo 2. Transición moderada. Son países de alta natalidad, pero cuya mortalidad ya puede calificarse de moderada. Por este motivo su crecimiento natural es todavía elevado, cercano al 3%. Los países de este grupo son El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. El descenso de la mortalidad, sobre todo durante el primer año de vida, se ha traducido en un rejuvenecimiento de la estructura por edades, lo que también lleva a una elevada relación de dependencia. Grupo 3. En plana transición. Son países con natalidad moderada y mortalidad moderada o baja, lo que determina un crecimiento natural moderado cercano al 2%. Los países de este grupo son: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Perú, República Dominicana y Venezuela. Como el descenso de la fecundidad es reciente la estructura por edades se mantiene todavía relativamente joven, aun cuando ya ha disminuido la relación de dependencia. Grupo 4. Transición avanzada Estos son países con natalidad y mortalidad moderada o baja, lo que se traduce en un crecimiento natural bajo, del orden del 1%. Los países de este grupo son Argentina, Uruguay y Chile. Los dos primeros han tenido fecundidad y mortalidad bajas por un largo período y, por lo tanto, tienen un crecimiento y una estructura de edades similares a la de los de países desarrollados. 1 Impacto de las tendencias demográficas sobre los sectores sociales en América Latina. Santiago, pág. 26 a

18 1.6 NIVELY COMPOSICION DEL GASTO PUBLICO SOCIAL El gasto público social es el instrumento más importante por medio del cual el Estado influye sobre la distribución del ingreso, particularmente en su distribución secundaria, a la vez que, a largo plazo, la mayor inversión en capital humano permite incidir en algunos de los factores estructurales que influyen en su distribución primaria. El impacto distributivo del gasto social dependerá de su magnitud, de los sectores que se benefician de las transferencias y de la modalidad de su financiamiento. Los componentes del gasto público social son la educación, la salud, la seguridad social, la asistencia social y la vivienda El gasto público social había sufrido una importante reducción durante la década de los 80 y se recuperó en los 90, pero aún los niveles son muy insuficientes. Según la CEPAL en el bienio era el 10,1% del PBI y se ubicó en 12,4% en el bienio En el siguiente cuadro puede verse un detalle por sectores y por países: Cuadro Error! Unknown switch argument. Gasto público social en % del PBI. Bienio País TOTAL Educación Salud S. Social Vivienda y Asist. Social Uruguay Panamá Costa Rica Brasil Argentina Colombia Chile Bolivia Nicaragua México a/ Venezuela Paraguay El Salvador Honduras 7.2 R. Dominicana Perú 5.8 Guatemala Promedio Fuente: CEPAL. Equidad, desarrollo y ciudadanía a/ El dato en seguridad social incluye salud 18

19 Existe una gran disparidad entre los países. Así un conjunto de ellos (Uruguay, Panamá, Costa Rica y Brasil) rondan o superan levemente el 20%, mientras que 8 países no superan el 10%. En materia de Seguridad Social se destaca el gasto en Uruguay que es el triple del promedio de la región, mientras que 10 países tienen niveles inferiores al 5%. Una reciente investigación de la CEPAL 2 midió el efecto redistributivo del gasto público social en ocho países de América Latina. Para ello se construyó un índice que es la relación entre el porcentaje del gasto recibido por el 40% más pobre de la población dividido la proporción del ingreso primario que recibe dicho sector. Si el índice es mayor a 1 el gasto es positivo desde el punto de vista de la distribución del ingreso y cuanto más alto más positivo. El gasto más progresivo resultó en educación primaria con un coeficiente de 4,5, mientras que el gasto en seguridad social tuvo un coeficiente más bajo de 2,1. Como se verá más adelante la potencialidad distributiva de los gastos en seguridad social, en buena medida es amputada por la baja cobertura existente en la mayoría de los países del continente. Sin embargo, el impacto distributivo del gasto social no es solo función de los sectores a quienes va dirigido dicho gasto, sino también, a la magnitud del mismo (U$S 100 dirigido al sector más pobre tendrá un efecto distributivo nulo) y a la modalidad de su financiamiento. Con respecto a la magnitud ya se vio que en general es relativamente baja. Se sabe que el financiamiento a través de una estructura tributaria basada en impuestos directos es más progresiva que otra sustentada en impuestos indirectos al consumo, en América Latina la tributación directa viene perdiendo importancia. Mientras en los países de la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) el 65% de la recaudación corresponde a impuestos directos ( y cuatro quintas partes de esa proporción a impuestos sobre la renta personal), en América Latina los tributos directos sólo representan el 25% de la recaudación (en su mayor parte por renta de las empresas). En conclusión, se percibe que el desarrollo de políticas sociales que tenga en cuenta las necesidades sociales, la situación demográfica y modificaciones en el sistema tributario, tienen un gran potencial para coadyuvar a forjar sociedades mas equitativas en la región. 2 Equidad, desarrollo y ciudadanía. Año

20 2 SEGURIDAD SOCIAL En este capítulo se realizará una breve descripción de las principales tendencias que se vienen observando en la materia en América Latina. 2.1 CONCEPTO Y PRINCIPIOS La Oficina Internacional del Trabajo (OIT, Introducción a la Seguridad Social, l984), define la seguridad social como la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos. Se destaca como un hito del desarrollo de la seguridad social Informe Beveridge (en el cual se inspiran teóricamente sistemas públicos universales a nivel internacional). En dicho informe se proponían determinadas políticas para sacar a Gran Bretaña del empobrecimiento de su población como consecuencia de las secuelas de producidas por la segunda guerra mundial. A partir de allí la Seguridad Social adquiere una dimensión mas amplia que el concepto Bismarckiano de Seguro Social. Los programas de Asignaciones Familiares, de Salud Pública, de Asistencia Social, de empleo y otros, de carácter no contributivo y financiados a través del fisco, pasan a integrar, junto al Seguro Social, el universo de políticas de Seguridad Social. Los principios en que se basan los sistemas de seguridad social son los siguientes: SOLIDARIDAD esto es, que cada cual aporte al sistema de seguridad social según la capacidad contributiva y reciba prestaciones de acuerdo a sus necesidades, lo cual constituye una herramienta esencial a efectos de cumplir con el objetivo esencial de la seguridad social: la redistribución de la riqueza con justicia social. La solidaridad implica la del sano con el enfermo, la del joven con el anciano, etc. UNIVERSALIDAD en sus dos vertientes: la objetiva, es decir que la seguridad social debe cubrir todas las contingencias (riesgos) a las que está expuesto el hombre que vive en sociedad. La subjetiva, esto es, que todos los hombres deben estar amparados por la seguridad social, principio que deriva de la naturaleza de Derecho Humano Fundamental de la S. Social. (Art. 48 de la Declaración de los Derechos del Hombre de Naciones Unidas) IGUALDAD, lo que significa que todos los hombres deben ser amparados igualitariamente ante una misma contingencia, lo que implica que analizando las desigualdades sociales y económicas, el tratamiento debe ser adecuado a efectos de que la prestación cubra en forma digna el riesgo en cuestión, independientemente de la referida desigualdad. SUFICIENCIA 20

21 Lo que implica que la prestación debe cubrir en forma plena la contingencia de que se trate. PARTICIPACIÓN Lo que significa que la sociedad debe involucrarse en la administración y dirección de la seguridad social a través de sus organizaciones representativas. 2.2 TENDENCIAS GENERALES OBSERVADAS EN LOS 90 En América Latina la realidad muestra que la seguridad social no se ha universalizado. Si bien la situación es heterogénea se puede afirmar que la cobertura en términos generales es baja. Según una reciente publicación de la OIT 3 uno de los problemas fundamentales con que se enfrenta la seguridad social en la actualidad es que más de la mitad de la población mundial están excluidos de cualquier tipo de protección obligatoria de la seguridad social. No están cubiertos ni por un régimen de seguro social contributivo ni por una asistencia social financiada a través de la fiscalidad. En Africa subsahariana y en el Sur de Asia, la cobertura de la seguridad social obligatoria se cifra entre el 5 y el 10 por ciento de la población activa, porcentaje que está disminuyendo. Por ejemplo, en la India, no más del 10 por ciento de los trabajadores, se encontraban, mediados de la década de 1990, en el sector estructurado, en comparación con más del 13 por ciento de mediados del decenio de En América Latina, la cobertura se sitúa aproximadamente entre el 10 y el 80 por ciento y está en franco estancamiento. En el Sudeste y en el Este de Asia, la cobertura puede variar entre el 10 y el 100 por ciento y, en general, está aumentando. En la mayoría de los países europeos en período de transición, la cobertura oscila entre el 50 y el 80 por ciento, mientras que en la mayor parte de los países desarrollados, ha llegado prácticamente al 100 por ciento. En América Latina la tendencia principal observable en los 90 ha sido la privatización total o parcial de los sub-sistemas de Invalidez, Vejez y sobrevivencia (IVS) y la reforma con privatización en el sector salud, denominadas reformas de tipo estructural. En un estudio realizado por Carmelo Mesa-Lago 4 se analiza las transformaciones ocurridas en 10 países de América Latina, se encuentra que en 8 de ellos se produjeron reformas de tipo estructural en el sistema IVS y en 4 en el sector salud. Sin embargo el gran problema sigue sin resolver: mas de 2/3 de la población no tiene cobertura del seguro social, según Mesa Lago. No obstante, siendo que el problema principal de la seguridad social en América Latina es su bajo nivel de cobertura las reformas implementadas en la región no han contemplado 3 Seguridad Social para la mayoría excluida. Estudios de casos de países en desarrollo. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo. Año Desarrollo social, reforma del Estado y de la seguridad social, al umbral del siglo XXI. Santiago de Chile. Nro. 36. Enero del

22 este crucial aspecto. Según un estudio realizado por Conte-Grand y Bonilla 5 las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina se han llevado a cabo, por definición, sobre regímenes en curso y no han considerado a los grupos tradicionalmente excluidos, ni eliminado la mayoría de los regímenes de privilegio de grupos especiales en los países. La tendencia observada en América Latina no es universal ni siquiera mayoritaria. A los efectos de ilustrar dicho juicio extraemos algunos pasajes del documento de la Comisión de las Comunidades Europeas 6 " En los Estados miembros de la Unión Europea, la mayor parte de los gastos en asistencia social, atención sanitaria y pensiones son asumidos por sistemas de protección social que cuentan con financiación pública. Desde la creación de la Unión, estos sistemas han desempeñado un papel fundamental para garantizar la redistribución de la renta y la cohesión social, así como para mantener la estabilidad política y el progreso económico". En la actualidad los sistemas públicos de seguridad social representan un 28% del PBI en la Unión Europea (UE) en un rango del 16% al 35% según los distintos países. En esa región se plantea la modernización de los sistemas para adaptarlos a los siguientes cambios: i. La naturaleza cambiante del trabajo: es preciso establecer un nuevo modelo de interacción entre las medidas destinadas a mejorar la flexibilidad y las que aspiran a garantizar la seguridad. ii. La evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional: el principio de igualdad de oportunidades plantea nuevos problemas y exigencias en materia de protección social. iii. El envejecimiento de la población Europea: el rápido crecimiento de la población dependiente crea nuevas necesidades y fuerza el ritmo de la reforma de los sistemas de pensiones. iv. La necesidad de introducir reformas en la coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social para las personas que se desplazan en el interior de la UE. El enfoque del cual se parte para atender los desafíos que presenta la nueva realidad económica y social esta basado en la siguiente premisa: "Se valora el modelo social europeo y se aboga por su consolidación. Este modelo se basa tanto en valores comunes como en el reconocimiento de que la política social y los resultados económicos no son incompatibles sino que se refuerzan mutuamente. La existencia de sistemas altamente desarrollados de protección social constituye un componente esencial de este modelo social". 5 La reforma de los sistemas de pensiones en América Latina: Crónicas y reflexiones. "Documentos de la red". Setiembre de La protección social en Europa, "Documentos de la red". Año

23 Sin embargo los decisores de política en América Latina tuvieron en cuenta otras consideraciones, la preocupación principal era disminuir el gasto, ello en un continente donde en la mayoría de los países el gasto en seguridad social es bajo. Los defensores de la privatización argumentan que la misma tendrá efectos beneficiosos en el ahorro nacional, el desarrollo del mercado de capitales y la inversión productiva. Sin embargo dichas tesis han sido cuestionadas severamente por distintas instituciones y expertos. Recientemente, quién hasta el año 1999 fuera vicepresidente del Banco Mundial (BM) y economista en jefe de dicha institución, Joshep Stiglitz 7 ha sustentado una visión sumamente crítica a los postulados que el BM desarrollara en el documento donde propone la privatización de los seguros sociales públicos. 2.3 REFORMAS EN EL SISTEMA JUBILACIONES Y PENSIONES En el año 1994 el BM emitió un informe 8 donde se realiza un diagnóstico del funcionamiento de los sistemas públicos de pensiones, se concluye en la necesidad de desmantelar los mismos y sustituirlos por otros, sobre la base de tres pilares: i..- Un primer pilar administrado por el sector público, financiado con impuestos y con una prestación mínima. ii.- Un segundo pilar de ahorro personal u ocupacional obligatorio, administrado por el sector privado y totalmente financiado con las técnicas de capitalización. iii.- Un tercer pilar, similar al segundo, pero opcional para las franjas de ingresos superiores a determinado nivel. En el informe citado se dan una serie de recomendaciones para realizar la transición de los actuales sistemas al propuesto, dados los distintos desarrollos de los sistemas públicos. Sin embargo el BM es enfático en el objetivo último. Citamos el informe: " Cómo deben los países iniciar este proceso? Y como pueden efectuar la transición los países que ya tienen grandes pilares públicos? Las metas finales son las mismas para todos, pero el camino a seguir y el tiempo que se necesite dependerán de las circunstancias de cada país." La propuesta significa, en pocas palabras, la sustitución de los seguros sociales de administración pública por un sistema privado, similar al seguro mercantil pero obligatorio. La iniciativa del BM tiene un referente histórico en el modelo Chileno implantado en En los años 90 se han propagado por América Latina distintos programas de capitalización individual cuya inspiración han sido el modelo chileno y las recomendaciones del BM. Así en los países Argentina, Perú, Bolivia, Colombia, México, El Salvador y Uruguay se ha 7 Un nuevo análisis de la reforma de pensiones: Diez mitos sobre los sistemas de Seguridad Social.. "Documentos de la red". Año Envejecimiento sin crisis: Propuesta para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento. Documento del Banco Mundial. Año

24 introducido el régimen de cuenta individual bajo administración privada para sustituir parte o todo el sistema público. Se han clasificado (Mesa-Lago, documento ya citado) las reformas de tipo estructural en tres grupos: sustitutivos, mixtos y paralelos. Sustitutivo: se cierra el sistema público y se reemplaza con un sistema de capitalización plena e individual (CPI). Países: Chile, Bolivia, México y El Salvador. Mixto: Se reforma el sistema público y se lo integra como componente básico con un nuevo componente de CPI. Países: Argentina y Uruguay Paralelo: Se reforma el sistema público creando un nuevo sistema de CPI que compite con el público. Países: Perú y Colombia. Más allá de peculiaridades los sistemas de CPI tienen en común que el aporte de los trabajadores es administrado por empresas privadas con fines de lucro (principalmente empresas asociadas a los bancos). La administración implica que el aporte de los trabajadores, previa deducción de una comisión, se invierte en el mercado de valores. Una vez generada la causal jubilatoria el trabajador puede retirar el capital acumulado o contratar una renta vitalicia en base a la expectativa de vida, según se disponga en cada país. Se denominan estos sistemas de cotización definida, cuya contracara es la prestación indefinida. En efecto en un sistema público de solidaridad la prestación se define en base a los salarios y determinados parámetros (tasas de remplazo, cálculo del básico jubilatorio, etc.), por eso se denomina esta modalidad como de prestación definida, ya que, dados los parámetros, la prestación es función de los salarios. En un sistema de CPI dados los salarios la prestación no queda definida, ya que dependerá de la valorización de los aportes de los trabajadores en el mercado de valores. 2.4 REFORMAS EN SALUD Siguiendo el documento de Mesa Lago ya citado, el autor encontró que de los diez países analizados, en cuatro de ellos se han realizado reformas que promueven la expansión del sector privado. El autor agrupa dichas reformas en dos modelos: selectivos duales (Chile y Perú) y selectivos múltiples (Colombia y Argentina). Chile fue pionero en la reforma de la salud igual que en el caso de las pensiones, pero a diferencia de este caso el seguro social público no se cerró, sino que se reformó, integró y descentralizó, además se creó un sistema privado de prepago administrado por las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES). Los asegurados pueden optar por el sistema público o el privado. En 1997, el 27% de la población estaba cubierto por las ISAPRES y 64% por el seguro social público. Los asegurados de ingresos medio superior y alto se 24