DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

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1 DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Al contestar refiérase al oficio No Señora Jenny Phillips Aguilar Viceministra Ministerio de Hacienda Fax: Estimada señora: 13 de diciembre de 2010 DCA-0878 Asunto: Se autoriza al Ministerio de Hacienda, contratar en forma directa a la empresa SAP México, S.A. de C.V. para realizar la implantación final del Proyecto Tributación Digital, por un monto de hasta $ ,12 (treinta y cuatro millones trescientos noventa y cinco mil ciento cuarenta y cinco con doce céntimos). Nos referimos a su oficio DVMI del 31 de agosto del presente año, recibido en este Despacho el 01 de setiembre siguiente, mediante el cual solicita la autorización de esta Contraloría General para contratar en forma directa a la empresa SAP México, S.A. de C.V. para realizar la implantación final del Proyecto Tributación Digital. I. Antecedentes y justificación de la solicitud Como antecedentes relevantes con respecto a la gestión en trámite, se presentan los indicados a continuación: 1) Que el Proyecto de Tributación Digital inició el 05 de octubre del año 2007, mediante la ejecución del Contrato MH y sus respectivas adendas firmadas por parte de ese Ministerio y la Empresa Bearing Point México Sociedad de Responsabilidad Limitada de Capital Variable. Mediante dicho contrato se contrató a la empresa en mención para el desarrollo e implementación del modelo integral de gestión tributaria digital y la solución tecnológica, para la Dirección General de Tributación del Ministerio de Hacienda. 2) Que por medio del oficio DCA-3025 (10368) de fecha 5 de setiembre del 2007, este Despacho concedió refrendo al contrato suscrito entre este Ministerio y la empresa Bearing Point, para la contratación de los servicios de desarrollo e implementación de un modelo integral de gestión tributaria, la cual fue tramitada mediante Licitación Pública N 2006LN , por un monto de $ ,17 (veinte millones doscientos cuarenta y un mil ciento tres dólares con diecisiete centavos).

2 2 3) Que por medio del oficio (DCA-3021) del 29 de setiembre del 2008 este órgano contralor refrendó la primera adenda al contrato derivado de la Licitación Pública No. 2006LN para el desarrollo e implementación de un modelo integral de gestión tributaria digital y la solución tecnológica que lo soporte para la Dirección General de Tributación del Ministerio de Hacienda. Mediante esta adenda se efectuaron ajustes en las condiciones de pago y se disminuyó a su vez, el precio en una de las líneas. 4) Que por medio del oficio (DJ-0430) del 28 de julio del 2009, este órgano contralor refrendó en forma condicionada, adenda Nº 2 al contrato MH suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la empresa Bearing Point México S de RL de CV, correspondiente a la Licitación Pública Nº 2006LN , referida a la adquisición de los servicios para el desarrollo e implementación de un modelo integral de gestión tributaria digital y la solución tecnológica que lo soporte, que significó en un aumento de $ ,68 (seis millones seiscientos sesenta y dos mil quinientos quince dólares con sesenta y ocho centavos) del valor original del contrato. 5) Que mediante la Resolución de las 14:36 horas del 18 de febrero del 2010, la Ministra de Hacienda de ese momento, resolvió suspender el Contrato MH y sus adendas, procediendo a conocer un presunto incumplimiento del contrato en mención y procediendo a conformar un Órgano Director del Procedimiento Administrativo. 6) Que por medio de la Resolución de las 14:29 horas del 26 de mayo del 2010, se dictó el acto final de dicho procedimiento, decidiendo resolver unilateralmente el contrato y sus adendas. 7) Que a partir de la suspensión del contrato, el Ministerio aduce haber iniciado las gestiones para determinar el estado en que había quedado la ejecución de dicho proyecto y buscar a una empresa para poder concluir el modelo iniciado para el Proyecto de Tributación Digital. 8) Que la empresa SAP México S.A. de C.V. presentó al Ministerio de Hacienda el estado actual de implementación del proyecto, como herramienta a tomar en cuenta al momento de tomar alguna decisión. 9) Que actualmente el porcentaje de avance y de pago es de un 66% el cual responde a las implementaciones realizadas a través de la puesta en producción de los productos relacionados con las fases I, II y II A. Quedando pendiente la fase III. 10) Que existen una serie de procesos pendientes que es necesario que sean concluidos por la empresa que retome la ejecución del contrato, dentro de los cuales se mencionan: inscripción en el RUT, cobro judicial, control cumplimiento extensivo material, control cumplimiento extensivo formal, fiscalización, valoraciones administrativas y tributarias, órgano de normalización técnica, normativa, planificación tributaria, Tribunal Fiscal Administrativo, tercero autorizado, declaraciones informativas, inteligencia tributaria, pruebas de la funcionalidad en producción, migración de la masividad y los procesos transversales o comunes.

3 3 11) Que adicionalmente el Ministerio advierte que los procesos que actualmente se encuentran en servicio, han presentado una serie de errores en la funcionalidad (problemas en el registro de las declaraciones, pérdida de datos, duplicidad de documentos, entre otros), los cuales deben ser corregidos para que el Proyecto funcione correctamente. 12) Que además se cuenta con un inventario de tareas pendientes en relación con los procesos de la Fase III. Las cuales son detalladas en el oficio DVMI del 17 de noviembre del ) Que de acuerdo con lo expuesto por parte del Ministerio de Hacienda en el oficio DVMI , el informe presentado por la empresa SAP fue evaluada técnicamente, a lo interno del Ministerio, por parte de la Dirección del Proyecto de Tributación Digital como por el Comité Directivo de dicho proyecto, concluyendo que dicha empresa es la que debe concluir el proyecto. Del mismo modo, la Viceministra Jenny Phillips Aguilar por medio del oficio DVMI del 12 de octubre del presente año, señala que: ( ) el Comité Directivo del Proyecto conformado por mi persona, el Lic. Francisco Fonseca Montero Director General de Tributación y la Licda. Gabriela Espinoza Meza basó su decisión de aprobar el diagnóstico elaborado por la empresa SAP México S.A. de C.V. con respecto al Proyecto de Tributación Digital, con base en los criterios técnicos aportados por la Licda. Espinoza Meza en una sesión de trabajo ( ). 14) Que en su oferta SAP incluye en su propuesta la actualización de la versión del software, las correcciones necesarias para el correcto funcionamiento del sistema y nuevos productos necesarios para la operación óptima del modelo. 15) Que de acuerdo a lo expresado por el Ministerio de Hacienda, la empresa SAP México es reconocida en el mundo como el proveedor líder de soluciones colaborativas de software. Agregan que SAP México S.A. de C.V. es subsidiaria de SAP AG de Alemania fue establecida el 08 de abril de 1994 y a la fecha cuenta con más de 15 años de operación en México. Añade que las soluciones SAP permiten a los empleados, clientes y socios de negocio trabajar conjuntamente, en cualquier momento y lugar. Además añaden que se trata de una plataforma totalmente abierta y flexible. 16) Que la empresa BearingPoint utilizó la solución SAP para el desarrollo del Proyecto de Tributación Digital y luego de que esta empresa sufrió la quiebra, siendo éste uno de los motivos de la resolución contractual, consideran que es necesario trabajar directamente con quienes han desarrollado la plataforma, lo que a su juicio disminuye el riesgo del Ministerio de sufrir una nueva suspensión en el diseño debido a que las etapas desarrolladas se encuentran actualmente impactadas por inconsistencias. 17) Que SAP como fabricante y dueño de la solución garantiza contar con el conocimiento, recursos, solidez para poder concluir, actualizar y establecer la solución acorde al modelo de Gestión Tributaria. Además aportan una certificación según la cual la Apoderada de SAP México S.A. de C.V. Evangelina Fuentes Morales señala: ( ) Que SAP México es actualmente la única subsidiaria autorizada por SAP AG dentro del territorio de México y Centroamérica ( ). Además agrega: ( ) Que en referencia a la propuesta comercial de servicios presentada por SAP México al Ministerio de Hacienda de Costa Rica con objeto de la Implantación del Sistema de Tributación Digital de fecha 26 de agosto del 2010, declaro que hoy, las únicas personas autorizadas para adaptar e implementar la solución SAP Tax and Revenue Management en su última versión EhP5

4 4 ( Enhancement Package 5 ) son consultores de SAP México, SAP AG, o alguna de sus subsidiarias. ( ). 18) Que el Ministerio cuenta con los recursos económicos para hacerle frente a este nuevo contrato tanto para lo que resta del 2010 como para el año 2011 y tiene los recursos materiales y humanos a destinar para la conclusión del proyecto. Adjunta el oficio DGT del 27 de agosto del 2010 mediante el cual, el Director General de Tributación a.i. Licenciado Juan Carlos Gómez Sánchez, hace constar que el Ministerio cuenta con los recursos presupuestarios suficientes para el nuevo contrato. 19) Que el monto de la oferta de la empresa SAP México, S.A. de C.V. es de $ ,12. El monto de la oferta se divide en los siguientes rubros: $ ,00 en corrección de defectos, $ ,00 en productos pendientes y $ ,00. Sin embargo, manifiestan que: ( ) la estrategia de implementación de la solución propuesta (proyecto integral con una sola salida a productivo) difiere a la aprobada y utilizada por Bearing Point México (implementación por fases), razón por la que se imposibilita efectuar un comparativo directo entre los productos presentados en la propuesta ( ). 20) Que por medio del oficio DCA-0486 del 05 de noviembre del 2010 se convocó a reunión a los funcionarios encargados del Proyecto, celebrada al ser las 15:00 horas del 09 de noviembre en el piso ocho de esta Contraloría General. 21) Que además solicita que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 inciso 3) del Reglamento sobre los Refrendo de las Contrataciones Administrativas Públicas, se exima del trámite de refrendo el contrato que se firmará con la empresa en cuestión. II. Criterio del Despacho La presente gestión, el Ministerio de Hacienda la fundamenta tanto en el artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa y 138 del Reglamento a dicha Ley y paralelamente en el artículo 205 del mismo Reglamento. Por consiguiente, el análisis se realizará partiendo de lo dispuesto en las normas mencionadas con anterioridad. Bajo ese escenario, es pertinente afirmar que como regla general de raigambre constitucional, las compras realizadas con fondos públicos, deben observar necesariamente el procedimiento ordinario de licitación, que corresponde aplicar de acuerdo al monto. No obstante, preponderando el interés público de los habitantes sobre los formalismos que pretenden garantizar ese interés, el legislador moldeó en los artículos 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa y el 138 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, la facultad de la Contraloría General para autorizar de forma excepcional la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios, cuando existan razones suficientes para considerar que es la mejor o la única forma de satisfacer el interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos.

5 5 Por otra parte, en el artículo 205 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se establece el procedimiento que debe seguir la Administración para resolver un contrato, cuando estime que existen incumplimientos de parte del contratista en relación con las obligaciones a las que se comprometió desde su oferta, tomando en consideración las reglas cartelarias y la cláusulas del contrato que finalmente pasó a ser ejecutado. Ahora bien, en el último párrafo de este mismo numeral, se dispone que desde el momento en que se emite la orden de suspensión del contrato, la Administración podrá contratar directamente los trabajos faltantes para contratar la obra, bien o servicio, siempre y cuando sea autorizada por parte de la Contraloría General de la República. Dentro de ese contexto, cabe señalar que el artículo en mención, 205 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se encuentra impugnado ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a través de una acción de inconstitucionalidad presentada el 10 de noviembre del 2010 y que se conoce en el expediente N CO. No obstante, es necesario indicar que el numeral se refiere a la posibilidad de solicitar una contratación directa luego de haber suspendido un contrato como medida adoptada dentro de un procedimiento de resolución contractual que es lo que en definitiva regula ese artículo- pero no se refiere a las facultades conferidas legalmente al órgano contralor para autorizar la utilización de procedimientos de contratación directa cuando las circunstancias lo ameriten y califiquen dentro de las condiciones que legalmente y reglamentariamente se han definido. Por consiguiente, sin detrimento de la acción de inconstitucional incoada, se procederá a conocer la solicitud planteada al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa y 138 del Reglamento a dicha Ley. Una vez dilucidado lo anterior, en cuanto al caso de marras, este órgano contralor es conciente que una vez tomada la decisión administrativa de resolver el contrato, la Administración requiere de buscar algún mecanismo para proveerse del bien o servicio que requiere contratar y que por diferentes circunstancias no llegó a concretarse a través del contrato derivado del procedimiento ordinario de licitación llevado acabo. Principalmente, cuando se trata de un proyecto que busca modernizar el sistema tributario y el registro de la información que se realiza, teniendo múltiples beneficios tanto para el acceso a la información que tendrán los usuarios como la posibilidades de aumentar la recaudación por las bondades que ofrece el sistema, de acuerdo a lo expuesto por parte de la Administración gestionante. En ese orden de ideas, la Administración en esta oportunidad señala que es necesario contratar con la empresa SAP México, S.A. de C.V. en específico, debido no solo a la experiencia con que cuenta la empresa por los años dentro de este giro comercial y el reconocimiento internacional que ostenta, sino que es una de las únicas empresas autorizadas para adaptar e implementar la solución SAP Tax and Revenue Management en su última versión EhP5, al lado de la empresa SAP AG de la que es subsidiaria y de las demás empresas que a su vez resulten ser subsidiarias. Por lo tanto, SAP México, S.A. de C.V. aparece como una de las pocas empresas dentro del mercado que se encuentra habilitada para prestar el servicio requerido por el Ministerio de Hacienda

6 6 y además cuenta con experiencia en la solución SAP Tax and Revenue Management, lo que de acuerdo con lo señalado por parte de ese Ministerio no sucede en el caso de otros posibles contratistas (Inforum, Deloitte y Pricewaterhousecoopers, siendo estas empresas Business Partner Certificado por SAP). Lo anterior resulta importante, considerando que el Ministerio de Hacienda opta por esta tecnología en virtud del acceso oportuno a la información que permite a los contribuyentes, el procesamiento automático de la facturación, solicitudes de pago y actividades de cobranza, a través de sistemas tributarios interconectados. Además de las ventajas que les ofrece contar con el soporte de los desarrolladores para las implementaciones de Tax and Revenue Management (TRM) EhP5. Razón por la cual, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa y 138 del Reglamento a esa Ley, dentro de esta coyuntura según la cual, se tiene la ejecución del contrato suspendida, sin entrar a valorar la pertinencia de las resoluciones que así lo determinaron, debiendo ser la empresa que se encargue de concluir el diseño y la implantación final del Proyecto de Tributación Digital, una empresa autorizada para adaptar e implementar la solución Tax and Revenue Management, por lo que este es un aspecto trascendental para efectos de conceder la autorización. En ese sentido, el Ministerio de Hacienda ha sido categórico al señalar que el objeto de la contratación directa pretendida es ( ) la implantación final del Proyecto Tributación Digital ( ) (párrafo primero, página 1 del oficio DVMI ), que el Ministerio se avocó a ( ) buscar la mejor opción de empresa para poder concluir el modelo iniciado para Tributación Digital ( ) (párrafo segundo, página 2 del oficio DVMI ) y se indica que la empresa SAP México S.A. de C.V. cuenta con: ( ) el conocimiento, recursos y solidez para poder concluir, actualizar y establecer la solución acorde al modelo de Gestión Tributaria ( ) (párrafo tercero, página 9 del oficio DVMI ), bajo ningún motivo se está autorizando la entrega de un objeto contractual totalmente nuevo que deje de lado los productos entregados por la empresa Bearing Point México Sociedad de Responsabilidad Limitada de C.V., aun cuando se estén considerando los ajustes y correcciones que el Ministerio ha determinado que se deben realizar, bajo su responsabilidad. No obstante, durante el conocimiento de esta autorización, este órgano contralor ha insistido en la necesidad de contar con un análisis o respaldo desde la óptica técnica respecto de la propuesta presentada por la empresa. En ese sentido, resulta indispensable que el Ministerio haya realizado un esta revisión de la solución propuesta, en aras de determinar que lo en esa propuesta se indica no solo resulta necesario técnica y económicamente; sino que además efectivamente es una respuesta integral y completa para la finalidad que se persigue, de tal forma que al finalizar la contratación se cumplirán plenamente los objetivos y necesidades vertidas en el contrato original. No se pierde de vista que el conocimiento de la herramienta puede ser complejo, pero no se aprecia que en el caso se haya acreditado que el personal está imposibilitado para realizar estas validaciones; ni que terceros no puedan coadyuvar en el cumplimiento de este cometido, todo en aras de la sana inversión de fondos públicos involucrados en la contratación que se propone. En ese sentido, el detalle requerido durante el trámite sobre el estado del proyecto tampoco se ha cumplido, lo cual debería ser un insumo con el que se cuente para efectivamente concluir que todos los

7 7 extremos de la oferta se ajustan no solo a las inconsistencias detectadas, sino también a los aspectos restantes para que funcione integralmente la solución. Este examen técnico de parte del Ministerio resulta indispensable como ya se dijo en atención a la verificación de que se trata de un objeto que resultará satisfactorio; pero sobretodo en la medida que se pretende concluir el proyecto ya iniciado y en el cual vale recordar que se ha destinado una gran cantidad de recursos, no solo en cuanto a los pagos efectuados a la empresa Bearing Point México Sociedad de Responsabilidad Limitada de C.V. que ascienden a la suma de $ ,00 (66% del total del monto contractual), sino también a la corrección de problemas detectados. En ese sentido, para este órgano contralor es clave que el Ministerio verifique y garantice el correcto funcionamiento del sistema desde un punto de vista integral y mayoritariamente corroborar que efectivamente los productos entregados por parte de la contratista anterior sean utilizados por parte de la empresa SAP México S.A. de C.V. tal y como se afirma en los diferentes oficios. En ese mismo sentido, con esa revisión técnica no se pretende otra cosa que una correcta administración de fondos públicos y evitar que se trate de un nuevo objeto contractual, que no tenga relación o conexión alguna con los productos entregados por Bearing Point México Sociedad de Responsabilidad Limitada de C.V. por los que se pagaron $ ,32 (sin incluir las licencias derivadas de la adenda No.2 por un monto de $ ,68). Esto quiere decir que la Administración deberá verificar que se trate de la conclusión de la implantación iniciada por parte de Bearing Point México Sociedad de Responsabilidad Limitada de C.V. sin importar que, como se ha expuesto, se tramite bajo un esquema diferente al que se utilizó en el Contrato MH De esa forma, se ha señalado por el Ministerio de Hacienda en el oficio DVMI , que el informe presentado por la empresa SAP fue evaluado técnicamente, a lo interno del Ministerio, por parte de la Dirección del Proyecto de Tributación Digital como por el Comité Directivo de dicho proyecto, concluyendo que dicha empresa es la que debe concluir el proyecto. Adicionalmente, la Viceministra Jenny Phillips Aguilar por medio del oficio DVMI del 12 de octubre del presente año, señala que: ( ) el Comité Directivo del Proyecto conformado por mi persona, el Lic. Francisco Fonseca Montero Director General de Tributación y la Licda. Gabriela Espinoza Meza basó su decisión de aprobar el diagnóstico elaborado por la empresa SAP México S.A. de C.V. con respecto al Proyecto de Tributación Digital, con base en los criterios técnicos aportados por la Licda. Espinoza Meza en una sesión de trabajo ( ). Al respecto, estima este órgano contralor que la validación del Comité Directivo no desvirtúa la necesidad de remitir la evaluación técnica que se menciona como ya realizada, por lo que dicho documento debe constar en el expediente del trámite, con la finalidad de acreditar con claridad el objeto de la contratación que se pretende sea autorizada. En ese sentido, como ya se dijo no basta remitir la propuesta de la potencial contratista, sino que es necesaria la lectura técnica de la Administración que concluye que cumple con lo requerido, de forma que se justifica la inversión de $ ,12, sin detrimento de los montos ya invertidos. Considerando que en la actualidad no consta esa información en el trámite, pese a los requerimientos reiterados de este órgano contralor, se estima necesario denegar la solicitud en tanto

8 8 no se cuenta con toda la información necesaria para resolver la gestión, sin perjuicio de que oportunamente pueda ser completada por ese Ministerio. Atentamente, Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado AAA/HPV/Rbr NI: Ci: Archivo Central G: