Tema 10 Sistema y estructuras presupuestarias

Transcripción

1 Tema 10 Sistema y estructuras presupuestarias Hacienda Pública I Grupo II Curso

2 Índice 1. Introducción 2. El Presupuesto por Programas 2.1. Concepto 2.2. Antecedentes 2.3. Elementos 2.4. Procedimientos 2.5. Problemas 2.6. Efectos 2

3 Índice 3. El Presupuesto de Base Cero 3.1. Concepto 3.2. Antecedentes 3.3. Elementos 3.4. Procedimientos 3.5. Ventajas e inconvenientes 3.6. Efectos 4. La presupuestación orientada a resultados. 5. Resumen, perspectiva histórica y comparada de las técnicas de presupuestación. 3

4 Índice 6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización 6.1. Presupuesto cíclico 6.2. Presupuesto compensatorio 6.3. Presupuesto de estabilización automática 6.4. Presupuesto con superávit estructural de pleno empleo 4

5 Bibliografía Bustos (cap. 6 y 7). Corona y Díaz (cap. 7). 5

6 1. Introducción El Presupuesto es una herramienta de política fiscal; incide sobre la asignación de recursos, la distribución de la renta, el desarrollo y estabilidad económica. Técnica cada vez más compleja, a medida que el desarrollo de un país y el peso del sector público es mayor. La concepción acerca de las funciones del presupuesto ha ido cambiando a lo largo de la historia: (a) Época de la teoría clásica (b) Época posterior a la Gran Depresión 6

7 2. El Presupuesto por Programas PPBS = Planning Programming Budgeting System 2.1. Concepto Se reconoce que la función del presupuesto para contribuir a solventar las necesidades de la sociedad y el hecho de que los recursos son escasos. Se elige entre diferentes programas alternativos de gasto que deben competir por los recursos disponibles Se desarrollan técnicas que permiten comparar distintos programas (ej., el análisis coste-beneficio). Ejemplo: el Gobierno dispone de 100 millones de euros y debe elegir entre la construcción de un aeropuerto o de una línea férrera de alta velocidad. 7

8 2. El Presupuesto por Programas 2.2. Antecedentes Origen: Ministerio de Defensa de EE.UU. y empresas privadas como la General Motors. Implantación definitiva en el sector público: R. Mac Namara, cuando llegó a la Secretaría de Estado de Defensa en A partir de ahí se intento extender a otros niveles de la Administración y, con desigual fortuna, a otros países. Robert Mac Namara Ford Company ( ) Secretario de Estado de Defensa ( ) Presidente del BM ( ) 8

9 2. El Presupuesto por Programas 2.3. Elementos Estructural: se orienta a determinar los fines de cada función desarrollada por el sector público. Para ello, se evalúan todos los costes que exige la consecución de esos fines. Analítico: los programas se evalúan en términos coste-beneficio, lo cual tiene dos dimensiones: Análisis coste-beneficio puro: compara distintos programas. Análisis coste-eficacia: compara los programas que persiguen un mismo fin. Informativo: proporciona información para identificar objetivos, decidir entre alternativas y evaluar y controlar posteriormente el cumplimiento de los objetivos. 9

10 2. El Presupuesto por Programas 2.4. Procedimientos Llevar a cabo el PPBS exige introducir cambios en Formulación Reestructurar las partidas presupuestarias tradicionales Ampliar el periodo temporal de análisis (que en las técnicas presupuestarias tradicionales es 1 año) para evaluar más correctamente los programas. Análisis coste-beneficio de las alternativas Reforma administrativa coherente. Replanteamiento de las fases presupuestarias Elaboración: el presupuesto anual debe ir incorporando las previsiones de los planes plurianuales (no siempre efectivo). Control: flexibilidad choca con control del legislativo sobre el ejecutivo. 10

11 2. El Presupuesto por Programas 2.5. Problemas Conceptuales: buscamos la comparación de programas fijar el nivel de definición de los programas. Ejemplo: Sanidad o campaña de vacunación de la gripe A? Operativos: falta de correspondencia entre los programas que van a llevarse a cabo y la organización administrativa del Estado. Por ejemplo, es necesaria coordinación y no siempre es posible. Ejemplo: sanidad descentralizada. Institucionales: es perturbador para el sector público, al evaluar (y eventualmente cuestionar) políticas que se llevaban poniendo en práctica tradicionalmente. Ejemplo: políticas activas de empleo. 11

12 2. El Presupuesto por Programas 2.5. Efectos (1) Más eficaz dentro del mismo Ministerio. (2) Falta de capacidad técnica para su implantación. (3) Peso excesivo de las decisiones pasadas o presentes Poco efectivo para reducir el sector público o abandonar funciones. (4) Coste de documentación para el análisis y evaluación. (5) Ausencia de grandes beneficios y certeza de enormes cambios requeridos progresivo abandono. 12

13 3. El Presupuesto de Base Cero 3.1. Concepto Técnica presupuestaria que exige que cada administrador justifique su petición de recursos desde el primer euro. se crean paquetes de decisión que se evalúan y ordenan de forma sistemática. Implicaciones importantes: + Debe justificarse cada euro gastado (no por qué hay que gastar más sino por qué hay que gastar cada euro). + Deben identificarse todas las actividades realizadas. + Deben evaluarse y ordenarse todas las actividades realizadas. 13

14 3. El Presupuesto de Base Cero 3.1. Concepto El PBC no es incrementalista. No garantiza que los niveles actuales de gasto se mantengan o consoliden. Tanto los nuevos proyectos y los gastos existentes son evaluados, de forma que es posible que se abandonen actividades históricamente realizadas por el sector público. De esta forma, se pretende frenar la tendencia al crecimiento del gasto público. 14

15 3. El Presupuesto de Base Cero 3.2. Antecedentes Surge en la empresa privada. Lo adopta el presidente Carter en EE.UU. para la Administración Federal con el fin de reducir el gasto sin reducir la cantidad o calidad de los servicios suministrados. James E. Carter Presidente EE.UU. ( ) Partido Demócrata 15

16 3. El Presupuesto de Base Cero 3.3. Procedimientos (A) Identificación de actividades (B) Elaboración de los paquetes de decisión (C) Clasificación de los paquetes de decisión 16

17 3. El Presupuesto de Base Cero (A) Identificación de actividades La unidad administrativa que solicita los recursos debe elaborar un informe con Información básica sobre unidad de decisión. Objetivos a largo plazo atribuidos a la unidad. Necesidades concretas a atender. Alternativas para alcanzar cada finalidad (indicando por qué la fórmula elegida es apropiada). Grado de consecución de los objetivos hasta el momento de elaboración del informe. 17

18 3. El Presupuesto de Base Cero (B) Preparación de los paquetes de decisión Deben incluir: Datos de identificación (centro de gasto, nº proyecto, etc). Descripción de objetivos (y sus consecuencias). Análisis de alternativas para realizar la actividad y de los posibles niveles de gasto: Nivel mínimo: nivel por debajo del gasto actual y bajo el cual no se podría realizar la actividad. Nivel corriente: presupuesto para el año en que se elabora el documento base para la discusión posterior. Nivel de mejora: cualquier nivel de gasto por encima del nivel corriente. 18

19 3. El Presupuesto de Base Cero (B) Preparación de los paquetes de decisión Evaluación de los objetivos a c/p, expresando los resultados esperados de forma cuantitativa y con la probabilidad de ser logrados. Evaluación de los objetivos a l/p de la unidad administrativa. Otra información adicional que ayude a evaluar el paquete de decisión 19

20 3. El Presupuesto de Base Cero (C) Clasificación de los paquetes de decisión La unidad administrativa ordena los paquetes por orden de importancia y los envía al nivel organizativo superior. Evaluación de los objetivos a l/p de la unidad administrativa. El nivel organizativo superior puede aceptar o modificar esa ordenación. Integra eso clasificación con la de otras unidades y la envía al nivel siguiente. Y se repite el proceso hasta tener una clasificación final. 20

21 3. El Presupuesto de Base Cero 3.4. Principales ventajas e inconvenientes (A) Ventajas Mayor implicación de los gestores (desde la identificación de actividades hasta la clasificación por el nivel superior) Mayor información para adoptar decisiones (justificación para una actividad, el nivel de gasto, alternativas, etc.) Mayor eficiencia en el uso de los recursos utilizados por el sector público (base firme para decidir) Mayor control sobre el gasto público (abandono de técnicas incrementalistas). 21

22 3. El Presupuesto de Base Cero 3.4. Principales ventajas e inconvenientes (B) Inconvenientes Se necesita planificar adecuadamente la puesta en marcha del PBC informar a las unidades administrativas sobre los objetivos de recoger la información y cómo deben establecerse las prioridades. Más tiempo de trabajo de los funcionarios, papeleo, medios informáticos, etc. que en el presupuesto tradicional. Cuando el gasto depende mucho de decisiones pasadas o es muy rígido (ej: sueldos de los funcionarios) el PBC es poco efectivo para reducir el gasto. 22

23 3. El Presupuesto de Base Cero 3.5. Efectos del PBC 1) No hay reducciones significativas del gasto (depende más de voluntad política y posibilidades recaudatorias). 2) Generalmente, ha generado transferencias de fondos dentro de la misma unidad administrativa causa: si el director de la unidad no tiene garantizado el presupuesto de la unidad, tiene incentivos a presentar muchos programas de nivel mínimo (que tienen más posibilidades de pasar la evaluación en el organismo superior). 3) Escasas transferencias de fondos entre organismos causa: paquetes elaborados por distintos organismos poco homogéneos difíciles de comparar. 23

24 3. El Presupuesto de Base Cero 3.5. Efectos del PBC 4) Ha logrado eliminar las actividades menos productivas de los centros de gasto (no absolutamente). 5) Mejor conocimiento del destino de los recursos entregados a cada unidad administrativa para unidades administrativas y organismo central (coste y rendimiento de los mismos). En resumen: expectativas muy optimistas, pero no confirmadas por los hechos. Apropiado para replantear las actividades de una unidad administrativa, pero poco efectivo para reducir el gasto en unidades grandes o con gastos rígidos. 24

25 4. La presupuestación orientada a resultados Tratan de asignarse los recursos de forma con la mayor calidad, eficacia, eficiencia y economía y el menor coste-eficacia posible. Su principal elemento distintitivo es la utilización de indicadores de evaluación de calidad, economía, eficacia, eficiencia y costeeficacia. 25

26 Tipología de los indicadores en los Programas Presupuestarios Coste-Eficacia Calidad Recursos del presupuesto ( ) Input Output Resultados Economía Eficiencia Eficacia 26

27 4. La presupuestación orientada a resultados Etapas del Presupuesto Orientado a Resultados Elaboración Ejecución Definición de las prioridades del Gobierno y de la política general de la Administración. Planificación estratégica y operativa de las actuaciones de las diferentes unidades de la A.P. Definición y concreción de: Objetivos a cumplir por los programas presupuestarios (a corto y medio plazo) Estrategias para cumplir con los objetivos definidos Indicadores para medir el grado de consecución de los objetivos Programación y presupuestación de las actividades de los programa Control y seguimiento de los programas - a nivel económico-financiero y - en materia de cumplimiento de objetivos (medidos por los indicadores) tomando medidas correctoras en su caso Liquidación Rendimiento de cuentas y evaluación de objetivos y resultados obtenidos, garantizando la transparencia en el uso de los recursos y retro-alimentando (aprendiendo de la experiencia) el proceso de asignación de recursos y de planificación en la elaboración de los siguientes presupuestos 27

28 5. Resumen, perspectiva histórica y comparada de las técnicas de presupuestación Funciones tradicionales vs funciones modernas del presupuesto Funciones tradicionales Suministrar información detallada sobre el volumen, la magnitud y la diversidad de la actividad del sector público Funciones modernas Controlar el conjunto de los ingresos y los gastos del sector público (control legal y disciplina fiscal) Obligar al ejecutivo a cumplir las indicaciones del legislativo Asignar los recursos a las políticas prioritarias para el ejecutivo Planificar la intervención necesaria del sector público en la economía Planificar y programar las actuaciones del sector público a fin de emplear los recursos de la manera más eficiente y eficaz 28

29 5. Resumen, perspectiva histórica y comparada de las técnicas de presupuestación Técnicas presupuestarias en perspectiva comparada Denominación Orientación principal Elemento más destacado Presupuesto por tareas o actividades (1950) Presupuesto por Programas ( ) Presupuesto Base Cero ( ) Presupuesto orientado a resultados (1993) Eficiencia en la actividad productiva de la A. P. (tareas, actividades y outputs) Eficacia y eficiencia de los programas presupuestarios Racionalidad en la asignación de recursos mediante la revisión en base cero del gasto (agrupado en paquetes de decisión) Asignar los recursos de forma eficaz, fomentar la gestión eficiente y eficaz y con transparencia Análisis del coste de las actividades y de los outputs Análisis de las alternativas (programas) para conseguir los objetivos, formulados al nivel de outputs y de impactos en la población Análisis y selección de los paquetes de decisión Medidas de evaluación o indicadores 29

30 6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización 6.1. Presupuesto cíclico 6.2. Presupuesto compensatorio 6.3. Presupuesto de estabilización automática 6.4. Presupuesto con superávit potencial de pleno empleo 30

31 6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización 6.1. Presupuesto cíclico Renunciamos al equilibrio anual: - Déficit en crisis por la menor actividad económica. - Superávit en expansión por mayor actividad económica. Esperanza de que los superávits compensen los déficits a lo largo del ciclo. Inconvenientes: - Si abandonamos el equilibrio anual de inicio, por qué imponer la misma regla para un periodo mayor? - Cuánto dura el ciclo económico? - No garantiza la estabilidad económica. Solución: Presupuesto compensatorio 31

32 6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización 6.2. Presupuesto compensatorio Se abandona la idea de equilibrio de las cuentas públicas: el fin primordial es contrarrestar las fluctuaciones de la renta nacional provocadas por los agentes privados - Déficit cuando la situación lo requiera - Superávit cuando sea posible Clave: ajustar el gasto público para contrarrestar las fluctuaciones de la inversión privada ( I G ; I G ) Inconveniente: visión demasiado optimista de la capacidad para predecir la inversión privada y aplicar medidas de inmediato. Con frecuencia, desde el diagnóstico de la crisis hasta la aplicación del incremento del gasto hay un lapso de tiempo (posibles resultados opuestos a los buscados). Solución: Presupuesto de estabilización automática 32

33 6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización 6.3. Presupuesto de estabilización automática El presupuesto debe incluir algunas partidas de ingresos y gastos que sirvan para suavizar las fluctuaciones de la actividad económica por las decisiones de los agentes privados; automáticamente, sin decisión específica previa del sector público 33

34 6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización Ejemplos de partidas: Impuesto progresivo sobre la renta: suaviza la fluctuación de la renta disponible. En crisis: caída de la renta caída mayor de la recaudación efecto compensador sobre el consumo. En expansión: incremento de la renta crecimiento mayor de la recaudación la renta disponible (posibilidad de consumo) crece menos que la renta moderación de la inflación. Transferencias Seguro de desempleo: En crisis, las empresas despiden trabajadores los trabajadores experimentan una caída muy fuerte de su renta (no cobran salario) cae su consumo no demandan se acentúa la recesión. Las prestaciones por desempleo permiten que el nivel de consumo no caiga tanto, atenuando la recesión. Políticas de mantenimiento de los precios agrarios Evita precios muy altos con cosechas poco abundantes y permite mantener los ingresos de los agricultores cuando hay cosechas muy abundantes. 34

35 6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización Inconveniente: cualquier impuesto progresivo y prestación de desempleo suaviza los ciclos económicos hay un número infinito de presupuestos de estabilización automática. Solución: Superávit estructural de pleno empleo. 35

36 6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización 6.4. Presupuesto de superávit estructural de pleno empleo Combinación de impuestos progresivos y prestaciones de desempleo que para un nivel determinado de otros gastos (en bienes y servicios y pensiones) garantice que cuando haya pleno empleo el Estado tendrá superávit. Ejemplo: el superávit estructural del 1% de Chile (0,5% desde 2007). 36

37 Crecimiento del PIB y balance fiscal efectivo en Chile ( ) 37

38 Balance fiscal estructural y efectivo en Chile ( ) 38