Centroamérica: Estado de Cumplimiento de los Principios Fundamentales para la Supervisión Efectiva de Bancos del Comité de Basilea (Tomo I y II)

Transcripción

1 Centroamérica: Estado de Cumplimiento de los Principios Fundamentales para la Supervisión Efectiva de Bancos del Comité de Basilea (Tomo I y II) Ligia María Castro Monge y Arnoldo R. Camacho Diciembre, 1998 CEN 180

2 Documento en Proceso. Escrito por Ligia María Castro Monge, investigadora-consultora del CLACDS y Arnoldo R. Camacho profesor de INCAE. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales, y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de su contenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Diciembre, 1998.

3 TABLA DE CONTENIDO TOMO I ANTECEDENTES DE LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO SOBRE LA AGENDA DE CUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES DE BASILEA EL ESTADO ACTUAL DE LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE INSTITUCIONES FINANCIERAS DE LOS REQUISITOS PREVIOS PARA LA SUPERVISIÓN EFICAZ (PRINCIPIO 1) SOBRE LAS LICENCIAS DE OPERACIÓN Y ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL (PRINCIPIOS 2-5) SOBRE LOS REQUISITOS DE SUPERVISIÓN PRUDENCIAL (PRINCIPIOS 6-15) DE LOS MÉTODOS DE SUPERVISIÓN BANCARIA, LOS REQUISITOS DE INFORMACIÓN Y LAS FACULTADES DEL ENTE SUPERVISOR (PRINCIPIOS 16-22) SOBRE LA SUPERVISIÓN DE OPERACIONES INTERNACIONALES (PRINCIPIOS 23-25) LA AGENDA DE CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DEL COMITÉ DE BASILEA ANEXOS ANEXO I - PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISION EFECTIVA DE BANCOS COMITÉ DE BASILEA PARA LA SUPERVISION BANCARIA RESUMEN ANEXO II - CENTROAMERICA ESTADO DE SITUACION ACTUAL PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISION EFECTIVA DE BANCOS ANEXO III - CENTROAMERICA RESUMEN DE LAS DEBILIDADES MÁS IMPORTANTES RESPECTO A LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISION EFECTIVA DE BANCOS DEL COMITE DE BASILEA TOMO II GUATEMALA - MATRIZ DE CUMPLIMIENTO EL SALVADOR MATRIZ DE CUMPLIMIENTO HONDURAS MATRIZ DE CUMPLIMIENTO NICARAGUA MATRIZ DE CUMPLIMIENTO COSTA RICA MATRIZ DE CUMPLIMIENTO

4 TOMO I 1. ANTECEDENTES Internacionalmente, se reconoce que las cuatro fuentes principales de problemas financieros están asociadas con: i. Las fluctuaciones e inestabilidad macroeconómica; ii. Las deficiencias en los marcos regulatorio e institucional; iii. Las limitaciones en la capacidad técnica de las entidades reguladoras y supervisoras para poner en práctica y exigir el cumplimiento de los principios para la supervisión eficaz, y iv. Las debilidades propias de las instituciones financieras, en aspectos tales como eficiencia y operación. 1.1 De la Regulación y Supervisión del Sistema Financiero En la presente década, Centroamérica y, en especial, algunos de los países, han realizado esfuerzos importantes en materia de reforma financiera, tendentes a promover la operación eficiente del sistema financiero y a garantizar la vigencia de un marco moderno de regulación y supervisión eficaz. Como parte de este proceso, se han propuesto y, en varios casos, aprobado y puesto en vigencia, reformas a las leyes monetarias y bancarias, así como a la reglamentación y normativa prudencial, con el propósito de modernizar el marco legal e institucional bajo el que funcionan los bancos centrales y las superintendencias de bancos. De igual manera, la aprobación/modificación de leyes del mercado de valores y de fondos de pensiones en algunos de los países, han fomentado el ahorro interno y el desarrollo de este tipo de actividades, aunque de manera limitada, pues el mercado de valores continúa estando dominado por operaciones financieras de corto plazo, principalmente de los bancos comerciales y del gobierno y el banco central o ambos, dependiendo del país de que se trate, y el mercado de capitales es prácticamente inexistente. Si bien lo ya vigente, y algunas propuestas pendientes de aprobación, significan cambios de gran alcance, aún prevalecen deficiencias importantes, que requieren revisar de manera integral el marco legal existente para adecuarlo a los requerimientos internacionales de regulación y supervisión del sistema financiero. Lo anterior, por cuanto no todo es posible de ser subsanado vía reglamentos y normas de supervisión prudencial, como hasta ahora han procedido algunos países ante la lentitud del proceso de revisión, diálogo y aprobación de las reformas propuestas en los congresos. Ejemplo de ello son las debilidades en la regulación de los mercados de capitales y de seguros y, especialmente, en la capacidad técnica de los entes supervisores para poner en práctica esquemas modernos de evaluación y control de riesgos de mercado, y de supervisión consolidada de grupos financieros nacionales y regionales. 1.2 Sobre la Agenda de Cumplimiento de las Disposiciones de Basilea En la Cumbre Hemisférica de Presidentes realizada en Santiago de Chile, Centroamérica asumió el compromiso de someterse a la auditoría que el Fondo Monetario Internacional, a solicitud del Comité de Basilea, efectuará en el 2000 en relación con el cumplimiento de tres protocolos básicos: 1. Los 25 principios 1

5 fundamentales para la supervisión efectiva de bancos; 2. Las normas para evaluar los riesgos de mercado, y 3. La adecuación de capital en función de activos sujetos a riesgo y de riesgos de mercado. Para que la región se prepare para lo anterior, y como base para la presentación al Comité Hemisférico de Asuntos Financieros, se han elaborado un diagnóstico y evaluación de situación, y una propuesta preliminar de agenda de cumplimiento de las disposiciones de Basilea (la agenda definitiva sería establecida en conjunto con los entes reguladores y supervisores de cada país). El análisis transcurrió en tres etapas: 1. Identificación de leyes, reglamentos, normas y reformas en trámite relacionados con los principios básicos para la supervisión efectiva; 2. Evaluación del estado de cumplimiento actual e identificación de deficiencias, necesidades y requerimientos para el cumplimiento de los principios fundamentales, y 3. Preparación de la propuesta preliminar de agenda y del cronograma de ejecución respectivo, teniendo en mente la auditoría programada para el 2000, a ser revisados y ajustados en conjunto con los organismos reguladores y supervisores, sobre quienes recaería la responsabilidad de su puesta en práctica. La validación de la agenda debería incluir la realización de dos talleres: el primero, de concientización con representantes y autoridades de alto nivel de los bancos centrales, las superintendencias y el sistema financiero, y el segundo referido a la evaluación, manejo y control de riesgos de mercado en instituciones financieras. 2

6 2. EL ESTADO ACTUAL DE LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE INSTITUCIONES FINANCIERAS La evaluación del marco jurídico, entendiéndose por éste leyes, reglamentos, normas, resoluciones, etc., vigente a la primera mitad de diciembre de y a disposición del público en los sitios web de las Superintendencias, y del alcance de la supervisión se desarrolló tomando como referencia las áreas en que han sido agrupados los principios fundamentales para la supervisión efectiva de bancos, a saber: 1. Condiciones previas para una efectiva supervisión bancaria; 2. Licencias y requisitos de operación de intermediarios financieros; 3. Requisitos y regulaciones prudenciales; 4. Métodos de supervisión bancaria, requisitos de información y facultades del ente supervisor, y 5. Supervisión de operaciones internacionales. El Anexo I presenta un resumen de los 25 principios; el Anexo II la matriz comparativa del estado de cumplimiento de los principios de parte de cada país y el Anexo III el detalle por país de las debilidades más importantes detectadas, resultante de la revisión de las normas jurídicas vigentes y las reformas en trámite. 2 En los próximos apartados se presenta la evaluación más detallada del estado actual de cumplimiento de los principios, lo que permite identificar los requerimientos y ajustes necesarios para su cumplimiento satisfactorio, en los ámbitos nacional y regional. 2.1 De los Requisitos previos para la Supervisión Eficaz (Principio 1) Los prerrequisitos de supervisión eficaz están relacionados con la vigencia de un marco institucional y regulatorio adecuado que facilite la estabilidad y consistencia macroeconómica, que defina claramente las facultades y responsabilidades de los entes reguladores y supervisores, y que favorezca la aplicación eficaz de criterios de supervisión prudencial. El requisito fundamental en esta área se relaciona con la autonomía e independencia del Banco Central y del Ente Supervisor. La autonomía e independencia del Banco Central está orientada al diseño y manejo consistente de las políticas monetaria y financiera conducentes a garantizar la estabilidad interna, promover el crecimiento sostenido, y evitar efectos adversos o distorsiones sobre la eficiencia y estabilidad del sistema financiero. Por su parte, la autonomía del ente supervisor es un elemento fundamental para asegurar el cumplimiento de las regulaciones y requisitos mínimos, en tanto que la protección legal de los supervisores es necesaria para la implementación eficaz de acciones correctivas para garantizar la seguridad y solvencia de las operaciones bancarias, y evitar que éstas se conviertan en una fuente de inestabilidad macroeconómica. El proceso 1 Se hace esta aclaración pues: i. la Comisión Nacional de Bancos y Seguros de Honduras ha estado emitiendo recientemente un conjunto de normas que acompañan a los cambios introducidos en el marco legal en 1997 y 1998 y ii. en Nicaragua, los compromisos asumidos por las autoridades económicas en el contexto del ESAF con el Fondo Monetario Internacional, incluyen la reforma de las leyes que regulan la actividad bancaria y financiera, principalmente la Ley de Bancos y la Ley de la Superintendencia, y el fortalecimiento de las normas prudenciales. Se estima que el nuevo marco legal y normativo sea aprobado en algún momento de 1999, y hay conciencia de que las reformas y ajustes implicarán la capitalización de algunos bancos. 2 El Tomo II que acompañará la versión final del presente documento, contendrá la matriz detallada para cada uno de los países que sirvió de base para la construcción de la matriz comparativa del estado de cumplimiento. 3

7 requiere, asimismo, de una delimitación adecuada de funciones y de la coordinación amplia entre el ente regulador y los entes supervisores. No hay duda de que los años noventa se han caracterizado por ser un período de reforma económica y financiera en Centroamérica. Sin embargo, a pesar de los importantes logros en términos de estabilidad y crecimiento, la región todavía es altamente sensible a shocks internos o externos, y persisten desbalances macroeconómicos 3 y distorsiones domésticas (cambiarias y de tasas de interés) que afectan el desarrollo y eficiencia de los mercados financieros. Aunque las reformas han implicado una mayor profundización financiera en algunos países, los estrictos controles monetarios aplicados en respuesta a desequilibrios internos, principalmente de origen fiscal y comercial, no han favorecido un desarrollo más vigoroso en algunos de los mercados. Por otra parte, las fluctuaciones cambiarias (casos de Guatemala y Honduras), han hecho necesaria la intervención del banco central en el mercado de divisas, con el eventual compromiso de la política monetaria. Adicionalmente, los desequilibrios macroeconómicos continúan siendo responsables de la alta volatilidad de las tasas de interés y, en parte, de los elevados márgenes de intermediación. 4 El cumplimiento de las precondiciones, como se aprecia en el Anexo II, es de parcial ha limitado en el agregado de la región, porque:! El poder ejecutivo mantiene la facultad de nombrar y remover al Presidente y Vicepresidente del Banco Central o ambos(todos los países), y a los miembros de la Junta Monetaria/Directorio (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua) 5, lo que limita la autonomía y podría comprometer la permanencia en estos cargos y el uso de criterios técnicos en el cumplimiento de sus funciones. Además, en Guatemala y El Salvador, el directorio del Banco Central cuenta entre sus miembros a representantes del sector privado, lo que compromete la confidencialidad de la información y las decisiones tomadas, ya que el criterio de algunos directores podría verse influenciado por intereses propios o de grupo, más que por intereses nacionales.! El manejo de la política monetaria y financiera se ve afectado por el desequilibrio fiscal en Honduras, Nicaragua y Costa Rica, países en los que, además, las leyes mantienen mecanismos que permiten a la autoridad monetaria otorgar crédito al gobierno bajo ciertas condiciones. 6! Un control de los agregados monetarios que descansa básicamente en el manejo discrecional del encaje y la emisión de títulos del banco central, con los consecuentes efectos adversos sobre la eficiencia y operación de los 3 Algunos países (Honduras, Nicaragua y Costa Rica) enfrentan restricciones para reducir el déficit fiscal pues políticas del pasado de expansión del gasto financiada con endeudamiento externo o interno imponen una pesada e ineludible carga de pago de intereses. 4 Un análisis más detallado de los tópicos mencionados se encuentra en: i. Castro Monge, Ligia María, bajo la supervisión de Arnoldo R. Camacho, Ph.D., Informes de evolución económica Regional y por país. CLACDS-INCAE. Julio, 1998, y ii. Camacho, Arnoldo R.; Castro Monge, Ligia María y Rodríguez Aguilar, Allan. Centroamérica: Balance macroeconómico y estado actual de los sistemas financieros. CLACDS- INCAE, Julio, 1998 (documento presentado en la Conferencia sobre reforma de los sistemas de pensiones en Centroamérica, HIID, 17 y 18 de julio, 1998). 5 En Costa Rica, el Presidente del BCCR es nombrado por el Poder Ejecutivo, pero los miembros de la Junta Directiva; no obstante, ser nombrados por el Consejo de Gobierno, deben ser ratificados por la Asamblea Legislativa. 6 En Guatemala y El Salvador existe prohibición de financiar al sector público. 4

8 intermediarios financieros, los márgenes de intermediación, y el nivel y variabilidad de las tasas de interés, es usual en la región y, en algunos países, la situación es más crítica que en otros. Por ejemplo, en Guatemala y Honduras, además del encaje, las entidades financieras están afectas a inversiones obligatorias y, en Honduras y Nicaragua, la ley no establece un nivel máximo para la tasa de encaje (podría incluso ser 100%), mientras que en Guatemala el porcentaje máximo es todavía elevado (50%). Adicionalmente, la ley guatemalteca mantiene a disposición de la Junta Monetaria los topes de cartera para el control monetario y, en Costa Rica, existe la posibilidad de aplicar instrumentos temporales, 7 tales como recargos arancelarios, límites al crédito, margen máximo de intermediación, centralización del régimen cambiario y aumento de encajes por encima de la tasa máxima de 15%.! La autonomía del ente supervisor es también relativamente limitada, por la relación de dependencia que mantiene con el banco central, institución a la que en Guatemala y Honduras corresponde la emisión de resoluciones y toma de decisiones en materia de supervisión; las condiciones del nombramiento del Superintendente; la conformación de su Consejo Directivo (participación de accionistas de entidades bajo su control en El Salvador, y en Nicaragua tres de los cinco miembros tienen rango de Ministro de Estado), y la falta de protección legal para el desempeño de funciones (Guatemala).! La aplicación de criterios para la supervisión consolidada, si bien ha sido un área en que en la segunda mitad de la década El Salvador, Honduras y Costa Rica han dado pasos importantes, es bastante débil y prácticamente inexistente en Guatemala y Nicaragua. La corrección de las deficiencias anotadas requiere la aprobación de reformas a las leyes del banco central, de la superintendencia y de los bancos. Sin embargo, con excepción de Nicaragua, que como se mencionara tiene compromisos explícitos como parte de las condicionalidades del ESAF, en los demás países el tema en cuestión no pareciera ser una prioridad en las agendas gubernamentales. Por ejemplo:! El Banco de Guatemala introdujo a la Asamblea Nacional hace 3-4 años, un conjunto de reformas para mejorar la aplicación del encaje y, hace casi un año, los cuadros técnicos de la autoridad monetaria propusieron a la Junta Monetaria una reforma constitucional para desligar a la Superintendencia del Banco de Guatemala y variar la conformación de la Junta Monetaria, pero ambas iniciativas parecen encontrarse estancadas. Adicionalmente, en conferencia dictada en agosto de 1998, el Superintendente de Bancos de Guatemala manifestó su preocupación por, entre otros aspectos, no contar con protección legal para el desempeño de sus funciones, especialmente en materia de intervención de entidades. 8 7 El artículo 77 de la Ley Orgánica del BCCR dispone que tales instrumentos podrán ser utilizados con carácter transitorio "Cuando la economía manifieste un desequilibrio que, a juicio de la Junta Directiva, no pueda ser controlado o compensado mediante los instrumentos de política monetaria que la presente ley establece " 8 Desde la fecha en que se realizó la investigación para la preparación del presente informe, la visión y preocupación por el tema de la autonomía de la Superintendencia y sus facultades regulatorias y sancionatorias, entre otros, ha cambiado en Guatemala, a consecuencia de la crisis de iliquidez que 5

9 ! En El Salvador, durante el primer semestre de 1998, pareció tomar bastante fuerza una propuesta de cambio de la conformación del directorio del Banco Central de Reserva, tendente a fortalecer su autonomía, pero a la fecha parece haber quedado olvidada. Cabe señalar, no obstante, que el manejo macroeconómico se ha depurado mediante dictámenes y resoluciones de los directorios de los bancos centrales, y que los requisitos mínimos para la supervisión eficaz no incorporados en las leyes se están introduciendo por medio de dictámenes y resoluciones del Banco Central o la Superintendencia. Falta, sin embargo, la adopción de normas en materia de riesgos, supervisión consolidada, operaciones internacionales, etc. 2.2 Sobre las Licencias de Operación y Estructura Organizacional (Principios 2-5) Los requisitos para otorgar licencias para el establecimiento de instituciones bancarias y sobre la estructura de propiedad están orientados a garantizar la operación eficiente de las instituciones financieras. Se considera fundamental promover prácticas organizacionales modernas, así como reducir los riesgos potenciales de la excesiva concentración de la propiedad de los intermediarios en manos de grupos económicos o financieros que aumenten el riesgo potencial en la institución. Esto requiere el conocimiento de los accionistas relevantes, así como la valoración estratégica de alianzas estratégicas o participaciones importantes de grandes inversionistas o en grandes proyectos. En toda Centroamérica existen criterios mínimos que gobiernan la autorización para la operación de intermediarios financieros a nivel individual. Sin embargo, en algunos países las leyes, reglamentos y normas son omisos en la definición y caracterización explícita de la figura de grupos financieros (por ejemplo, Guatemala, Honduras y Nicaragua), y en la autorización para que instituciones bancarias extranjeras puedan operar mediante sucursales o agencias (Costa Rica). Regionalmente, la definición y diferenciación de las actividades permitidas a bancos de tipos diversos, tales como de servicios múltiples, de segundo piso y de inversión están ausentes (sólo en Guatemala la actividad de banca de inversión está contemplada bajo la figura de sociedades financieras privadas). En relación con la organización y estructura de propiedad, el avance es disímil entre países, siendo las debilidades más notorias las referentes a niveles de capital mínimo, relativamente bajos respecto a los estándares internacionales, e identificación de grupos controladores, planes operativos y sistemas de control interno, y proyecciones financieras (Guatemala y Nicaragua). Finalmente, los cambios en la estructura de propiedad y las inversiones parecen estar supervisadas de manera muy limitada en Guatemala y Nicaragua, parcial en Honduras, y relativamente satisfactoria en El Salvador y Costa Rica. En general, deben fortalecerse los criterios de valoración estratégica e identificación de riesgos potenciales de las inversiones que pueden llevar a cabo las entidades bancarias. enfrentó el sistema bancario en el último trimestre de 1998, y las pérdidas incurridas por varias instituciones bancarias, a raíz de las dificultades de varias empresas exportadoras de café 6

10 2.3 Sobre los Requisitos de Supervisión Prudencial (Principios 6-15) La supervisión prudencial está orientada tanto a la verificación de los requisitos mínimos para la operación de intermediarios, como a la aplicación de técnicas modernas de supervisión para identificar bancos en problemas, aplicar procedimientos correctivos, o facilitar la salida ordenada de instituciones ineficientes. Los requisitos mínimos están asociados con: 1. adecuación de la base de capital en función del riesgo, como garantía para absorber pérdidas potenciales no aprovisionadas; 2. la evaluación de la calidad y el riesgo de los activos, y la búsqueda de cobertura mediante la constitución de provisiones; 3. límites a la concentración de cartera y restricciones en el otorgamiento de créditos vinculados; 4. evaluación y manejo completo y amplio de otras fuentes de riesgo, como los riesgos de país, de transferencia y de mercado, y 5. el uso de controles internos y de mecanismos de evaluación de clientes para evitar el uso ilícito de los recursos y la infraestructura bancaria. Toda Centroamérica, como se muestra en el Anexo I, ha hecho esfuerzos importantes para adecuar la regulación al cumplimiento de estándares mínimos de capital, y para la evaluación de la cartera crediticia y la constitución de provisiones. Cabe destacar el cumplimiento satisfactorio de lo siguiente:! Ajuste del requisito de suficiencia patrimonial al nivel de 8% recomendado por el Comité de Basilea, 9 compuesto por elementos de capital de niveles I y II. Con excepción de Guatemala, los demás países tienen establecido que el índice de solvencia llegue a 10% en los próximos dos años (julio, 1999 en Honduras, el 2000 en Nicaragua y el 2001 en El Salvador), en reconocimiento de los mayores riesgos potenciales del entorno, la menor disponibilidad y transparencia en la información bancaria, y las restricciones respecto a la capacidad técnica del ente supervisor.! Se aplican principios de clasificación y evaluación de riesgo de las carteras de crédito, y de constitución de reservas, complementados con procedimientos de informe y validación de información e inspección. Sin embargo, poco se ha avanzado en los campos de:! Evaluación de riesgo de activos no crediticios (títulos, activos fijos, bienes recibidos en pago o adjudicados, etc.), siendo Nicaragua la excepción, pues la Superintendencia de ese país ha emitido normas, lineamientos y criterios para que los bancos clasifiquen, valoren y constituyan provisiones para tales tipos de activos.! Evaluación de riesgo de operaciones fuera de balance: Honduras y Costa Rica han introducido alguna regulación para los fideicomisos (ponderación de riesgo de 100% para operaciones en que el fiduciario asume el riesgo crediticio o de liquidez, y tratamiento de pérdidas atribuibles al banco, respectivamente), mientras que en Guatemala no se obliga a los bancos a mantener las proporciones mínimas de capital y reservas legales en operaciones de confianza, ya que en éstas las entidades actúan como depositarios o mandatarios. 9 En El Salvador es 9,2% y en Costa Rica 10%. 7

11 ! Control de fuentes diversas de riesgo (país, de transferencia, de tasa de interés, de liquidez, de mercancías y derivados, cambiario, organizacional y de gestión). La disparidad entre países es elevada en esta área, pues en Guatemala se detectó una total ausencia de disposiciones al respecto; El Salvador sólo ha incorporado consideraciones de riesgo cambiario; la ley hondureña faculta a la Comisión Nacional de Bancos y Seguros a establecer criterios para la constitución de provisiones por riesgos (la ley no los tipifica), pero no se ha dictado la normativa necesaria para hacer operativo el precepto legal; en Nicaragua pareciera que resta regular únicamente los riesgos de mercancías y derivados, y de gestión, al igual que en Costa Rica donde, además, faltaría incorporar los riesgos país y de transferencia.! Establecimiento de límites adecuados y manejables de concentración de cartera y para créditos vinculados. En consecuencia, en el futuro cercano es de vital importancia que los países concentren su esfuerzo en la incorporación de criterios modernos de regulación y supervisión en las siguientes áreas específicas:! Revisión, actualización e introducción de estándares modernos para el otorgamiento de créditos, la realización de inversiones y la administración de ambas carteras.! Definición de límites a la concentración de cartera y los créditos vinculados, adecuados con el contexto particular de cada país y al regional, pero en concordancia con la recomendación internacional.! Establecimiento de centrales de información de riesgo crediticio (operan en El Salvador y Honduras), y aplicación de controles para monitorear grandes clientes/transacciones y su posible vinculación con usos ilícitos (sólo se identificaron normas y procedimientos concretos para Honduras).! Introducción de normas para evaluar y controlar los riesgos de mercado y promover el manejo amplio de riesgos en los intermediarios financieros, y de la definición de capital de Nivel III.! Actualización de la normativa para la adopción de controles internos que garanticen la separación efectiva y el control en áreas relacionadas con la administración, asignación, contabilidad y auditoría de los recursos financieros, para evitar su uso inadecuado o fraudulento.! Desarrollo de criterios para la evaluación del manejo y la gestión de intermediarios financieros. 2.4 De los Métodos de Supervisión Bancaria, los Requisitos de Información y las Facultades del Ente Supervisor (Principios 16-22) Los principios relacionados con los métodos de supervisión bancaria están orientados a garantizar la capacidad del ente supervisor para: 1. Aplicar procedimientos de supervisión directa e indirecta ( on-site, off-site ); 2. Asegurar la disponibilidad y la calidad de la información; 3. Utilizar técnicas de diagnóstico para identificar problemas 8

12 potenciales y aplicar procedimientos correctivos y 4. Proceder con la supervisión consolidada de conglomerados financieros. Estos principios reflejan el alcance óptimo de la función de supervisión, y trascienden la auditoría tradicional y la verificación de regulaciones y requisitos mínimos, y se orientan a la evaluación global de intermediarios financieros con el objeto de promover la estabilidad y solvencia del sistema financiero. A la fecha, todos los países han hecho esfuerzos importantes para promover y mejorar la aplicación de procedimientos adecuados de supervisión, aunque resta corroborar el desempeño en aspectos tales como contacto con la administración (principio 17), que no necesariamente estarían plasmados en normas o resoluciones del órgano supervisor. Destaca en particular lo siguiente:! Establecimiento de procedimientos para las evaluaciones de activos de riesgo, aunque limitado a la cartera crediticia, con verificación de veracidad de operaciones (Nicaragua es el único país en que la evaluación de activos de riesgo y la verificación se aplican a la cartera de crédito y de inversiones financieras, activos fijos y bienes recibidos en pago o adjudicados).! Modernización del manual de cuentas y establecimiento de sistemas de informe directo de información financiera.! Uso de los informes y dictámenes de auditores externos calificados (no fue posible corroborarlo para Nicaragua con la información de que se dispuso), complementado con la verificación en campo para garantizar la calidad y veracidad de la información.! Introducción, si bien limitada, de técnicas de análisis y valoración de riesgo global de intermediarios financieros (evaluación financiera y metodología CAMEL). No obstante lo antes comentado, esta área requiere todavía la adopción de acciones relevantes que garanticen el cumplimiento cabal de los principios básicos, especialmente en relación con:! La profundidad y el alcance del análisis técnico-financiero de los intermediarios, y la aplicación de técnicas de diagnóstico para identificar tempranamente instituciones en problemas (CAMEL, indicadores de alerta temprana).! Fortalecimiento del contacto con la administración de las instituciones financieras y del conocimiento completo de las operaciones que realizan los intermediarios financieros.! Introducción de criterios sólidos para la evaluación cualitativa de la gestión y el manejo del riesgo organizacional.! Aplicación de criterios para la evaluación y el manejo integral de riesgos de los activos y pasivos.! Establecimiento de criterios e indicadores para la identificación temprana de situaciones de irregularidad financiera, y para la definición y aplicación de procedimientos correctivos. El Salvador, Honduras y Costa Rica dan muestra de avance en esta materia. 9

13 ! Creación de mecanismos y procedimientos para la coordinación de la supervisión consolidada de grupos financieros (obviamente, esto demanda la definición y caracterización previa de la figura de grupos financieros, así como la identificación y registro de ellos). El Salvador y Costa Rica han dado pasos importantes en la dirección correcta.! La difusión de información a depositantes e inversionistas respecto de la situación global de las instituciones financieras, haciendo obligatorio la aplicación de criterios para la calificación de riesgo de los bancos y la publicación de los resultados. En resumen, las acciones principales en esta área están asociadas a la introducción de reglamentos y normas que apoyen la puesta en prácticas de métodos de supervisión recomendados y aceptados internacionalmente, la adecuación de los requisitos de información y de los métodos de análisis, y el entrenamiento de los equipos reguladores y supervisores para garantizar la aplicación efectiva de éstos. 2.5 Sobre la Supervisión de Operaciones Internacionales (Principios 23-25) El objetivo principal de la supervisión de operaciones internacionales es proceder con la evaluación consolidada de las actividades y riesgos globales de las instituciones financieras. En esta área, se considera fundamental: 1. El acceso a y la evaluación de las operaciones consolidadas, incluyendo operaciones off-shore, subsidiarias y afiliadas; 2. La coordinación y armonización de estándares con los supervisores internacionales, y 3. La aplicación de criterios adecuados para la supervisión de bancos extranjeros. En relación con los numerales 1. y 2., al igual que en otras áreas, los resultados para Centroamérica son mixtos, pues dos países presentan una ausencia casi total de consideraciones relativas a la supervisión de las operaciones internacionales de los intermediarios domésticos (Guatemala y Nicaragua), otro las ha incorporado en la ley, pero no ha dictado los reglamentos y normas que hagan factible y operativa su aplicación por parte de la Superintendencia (Honduras), uno más restringe esta área de supervisión al caso de grupos financieros nacionales que integren bancos y entidades financieras domiciliadas en el exterior (Costa Rica), y sólo El Salvador pareciera cumplir satisfactoriamente la recomendación del Comité de Basilea. En lo que a la supervisión de bancos extranjeros se refiere, existe una mayor armonización de criterios en la región, en el sentido que todos los países les aplican los mismos estándares que a las entidades locales e iguales normas de supervisión de las operaciones locales; pero no se cumple la recomendación relativa a aplicar el criterio más estricto (local versus extranjero). Asimismo, pareciera existir debilidad, especialmente en Guatemala y Nicaragua, en cuanto al intercambio de información con los supervisores extranjeros y la consolidación de operaciones. En consecuencia, se considera fundamental proceder con: 10

14 ! La preparación de normativa y reglamentos para promover la transparencia de las operaciones internacionales de los bancos locales, sus subsidiarias y afiliadas! El establecimiento, vía el Comité Hemisférico de Asuntos Financieros del FMI, de contacto con supervisores internacionales para promover la armonización de estándares y facilitar e incrementar los flujos de información, para fortalecer la supervisión consolidada. La puesta en práctica de mecanismos adecuados de supervisión de operaciones internacionales requiere el compromiso de los países por adherirse a los principios básicos del Comité de Basilea, pero se vería facilitada y apoyada por la preocupación generalizada respecto de la fragilidad de los sistemas financieros ante los procesos de apertura y globalización en presencia de flujos de capital. 11

15 3. LA AGENDA DE CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DEL COMITÉ DE BASILEA La propuesta preliminar de agenda de cumplimiento se elaboró con base en la evaluación de la situación actual de la región, así como en la integración de facto que muestra la industria financiera centroamericana, mediante la conformación de grupos regionales y de alianzas estratégicas. La agenda preliminar pretende identificar no sólo el tipo de acciones requeridas, tendentes a la convergencia y armonización de los estándares y requisitos, que promuevan una mayor transparencia del proceso de integración financiera, sino también establecer un cronograma considerado realista para su implementación. La ejecución de las actividades propuestas debería completarse hacia finales del 2001, y contempla aspectos tales como:! Concientización de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y de los operadores del sistema financiero, sobre la urgencia de aprobar e introducir reformas a códigos, leyes y reglamentos que rigen el sistema financiero.! Revisión e introducción de normas para adecuar el marco institucional y regulatorio a los dictados del nuevo contexto global de supervisión eficaz.! Programación y realización de actividades de capacitación, con el propósito de fortalecer la capacidad técnica de los entes reguladores y supervisores, y facilitar la puesta en práctica de la nueva normativa. El cumplimiento exitoso de la agenda estará en función directa al grado de compromiso, y su permanencia en el tiempo, de los entes encargados de la dirección futura de las economías nacionales. Los resultados esperados se resumen en i. Reducción del riesgo percibido de país y regional; ii. Promoción de la eficiencia, competitividad y estabilidad del sistema financiero doméstico y regional, y iii. Fomento de la inversión local y la atracción de inversión extranjera hacia actividades productivas con perspectivas de crecimiento sostenido a largo plazo tanto a nivel de país como de Centroamérica. 12

16 CUADRO 1 CENTROAMÉRICA AGENDA DE CUMPLIMIENTO PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISIÓN EFECTIVA DE BANCOS DEL COMITÉ DE BASILEA Principio Requerimiento Actividad/ Fecha límite de ejecución Reforma de la Constitución y de las leyes de bancos centrales y de bancos 1. Autonomía e independencia del Banco Central y del Ente Supervisor 2. Constitución y Operación de Intermediarios Financieros 3. Organización y estructura de propiedad 4. Cambios en estructura de propiedad 5. Propuesta de adquisición e inversión 6. Requisitos mínimos de capital 7. Evaluación y práctica sobre asignación y seguimiento de créditos e inversiones Reforma de las leyes de bancos Vigencia reglamentos respectivos Normativa para identificar grupos controladores, ajustar capitales mínimos a niveles recomendados internacionalmente, planes operativos, sistemas de control interno, proyecciones financieras, e incluir información sobre puestos, responsabilidades, límites de autoridad, flujos de información y criterios de toma de decisiones Normativa para que la Superintendencia revise y apruebe/desapruebe transferencias de propiedad (incluye identificación y valoración de riesgos potenciales), y comunicado de información sobre principales accionistas (3% o más del capital) Normativa para que la Superintendencia revise y apruebe/desapruebe adquisiciones o inversiones importantes de los bancos (incluye identificación y valoración de riesgos potenciales) y comunicado de información Normativa para incorporar al capital adecuado ajustes por riesgos de activos y operaciones fuera de balance, de mercado y organizacional (definición de capital de Nivel III) Normativa para evaluar de los procesos de asignación y seguimiento de créditos e inversiones (límites de autoridad), y de realización y administración de inversiones Charlas de concientización: Poder Ejecutivo/Oct., 1999 Poder Legislativo/Nov., 1999 Aprobación reformas/julio, 2000 Aprobación reformas/julio, 2000 Vigencia reglamentos/set., 2000 Aprobar normativa/oct., 1999 Aplicación: inmediata Aprobar normativa/oct., 1999 Aplicación: inmediata Aprobar normativa/oct., 1999 Aplicación: inmediata Aprobar normativa/dic., 1999 Aplicación: gradual Cumplimiento total: Dic Aprobar normativa/dic., 1999 Aplicación: inmediata 13

17 CUADRO 1 CENTROAMÉRICA AGENDA DE CUMPLIMIENTO PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISIÓN EFECTIVA DE BANCOS DEL COMITÉ DE BASILEA Principio Requerimiento Actividad/ Fecha límite de ejecución Normativa para la clasificación y Aprobar normativa/dic., 1999 valuación de inversiones, activos Aplicación (clasificación y fijos y bienes recibidos en pago o valuación): inmediata adjudicados, y constitución de Aplicación (provisiones): provisiones 8. Calidad de activos y ajuste de provisiones y capital 9. Concentración de cartera, activo fijo y contingentes 10. Créditos relacionados/ vinculados 11. Riesgo país y de transferencia Reforma de las leyes de bancos para establecer límites a la concentración de cartera y créditos relacionados consonantes con el estándar internacional Normativa para la identificación, informe y seguimiento de prestatarios relacionados Reforma de las leyes de bancos para establecer límite a los créditos vinculados consonantes con el estándar internacional, prohibir la concesión de créditos en condiciones favorables, y otorgar la facultad a la Superintendencia de identificar vinculación por presunción Normativa para la identificación, informe y seguimiento de prestatarios vinculados Establecer metodología de cálculo de prima por riesgo país Normativa para incorporar a la evaluación de activos consideraciones de riesgo país y constitución de provisiones gradual Cumplimiento total: Dic., 2000 Aprobación reforma/julio, 2000 Aprobar normativa (identificación, reporte y seguimiento préstamos relacionados)/dic., 1999 Aplicación: inmediata Ajustar normativa (reforma legal)/set., 2000 Aplicación: gradual (casos en que límites vigentes estén por encima de nuevo límite) Ajuste completo: Set., 2001 Aprobación reforma/julio, 2000 Aprobar normativa (identificación, reporte y seguimiento préstamos vinculados)/dic., 1999 Aplicación: inmediata Ajustar normativa (reforma legal)/set., 2000 Aplicación: gradual (casos en que límites vigentes estén por encima de nuevo límite) Ajuste completo: Set., 2001 Metodología/Oct., 1999 Aprobar normativa/dic., 1999 Aplicación (cálculo prima riesgo país y evaluación activos): inmediata Aplicación (provisiones): gradual Ajuste completo: Dic.,

18 CUADRO 1 CENTROAMÉRICA AGENDA DE CUMPLIMIENTO PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISIÓN EFECTIVA DE BANCOS DEL COMITÉ DE BASILEA Principio Requerimiento Actividad/ Fecha límite de ejecución 12. Riesgos de mercado Normativa sobre evaluación, Capacitación/Junio, 1999 control y manejo de riesgos de mercado Normativa sobre requisitos de Aprobar normativa (requisitos información)/oct., 1999 Aplicación: inmediata información Aprobar normativa (riesgos Capacitación a reguladores y de mercado)/dic., 1999 supervisores Aplicación (evaluación riesgos de mercado): inmediata Aplicación (límites de exposición y adecuación capital Nivel III): gradual 13. Manejo de riesgo de alcance amplio/ completo Normativa para la constitución de Unidad de evaluación y manejo de riesgos en los intermediarios financieros (requisito de operación) 14. Controles internos Normativa sobre controles internos 15. Conocimiento de clientes Creación de central de riesgos Normativa para la identificación y administración de cuentas/transacciones ilícitas 16. Supervisión on-site y offsite Normativa para la supervisión consolidada y de grupos financieros 17. Contacto con la administración 18. Manejo de información SATISFACTORIO Replanteamiento de requisitos de información a nueva normativa (por ejemplo, supervisión consolidada, grupos financieros, relación con supervisores extranjeros, etc.), y a coordinación entre el ente regulador y ente supervisor 19. Validación de información SATISFACTORIO Estrechar la relación con los auditores externos, y hacer un mayor y mejor uso de los informes de éstos Ajuste completo: Dic., 2000 Aprobar normativa/dic., 1999 Cumplimiento total: Set., 2000 Aprobar normativa/dic., 1999 Aplicación: inmediata Aprobar normativa (central de riesgos)/dic., 1999 Aplicación: gradual Cumplimiento total: Dic., 2000 Aprobar normativa (cuentas/transacciones)/dic., 1999 Aplicación: inmediata Capacitación equipos/junio, 1999 Aprobar normativa/dic., 1999 Aplicación: inmediata Ajuste acorde con la aprobación de reformas a las leyes, nueva normativa, suscripción de acuerdos bilaterales, etc. Aplicación: inmediata Ajuste de los requisitos para la elaboración y presentación de los informes de auditoría externa, acorde con la aprobación de reformas a las leyes, nueva normativa, etc. Aplicación: inmediata 15

19 CUADRO 1 CENTROAMÉRICA AGENDA DE CUMPLIMIENTO PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISIÓN EFECTIVA DE BANCOS DEL COMITÉ DE BASILEA Principio Requerimiento Actividad/ Fecha límite de ejecución 20. Supervisión grupos Normativa para tipificar grupos Capacitación equipos financieros financieros, las actividades reguladores y permitidas entre las entidades supervisores/junio, 1999 que los conforman y la Aprobar normativa (grupos supervisión consolidada financieros)/dic., 1999 Procedimientos para la Aplicación: inmediata coordinación y el intercambio de Establecer procedimientos información entre el ente relación ente regulador-ente regulador y el ente supervisor supervisor/dic., Calidad de información SATISFACTORIO Replanteamiento de calidad de información a nueva normativa (por ejemplo, supervisión consolidada, grupos financieros, indicadores de alerta, riesgos de mercado y organizacional, relación con supervisores extranjeros, etc.) 22. Técnicas de evaluación Definir técnicas de evaluación, diagnóstico y calificación de intermediarios, y capacitar equipos (indicadores de alerta, CAMEL) Fortalecer criterios y procedimientos correctivos (reforma de las leyes de bancos y de la Superintendencia y acuerdos y resoluciones del órgano supervisor) o ambos 23. Supervisión consolidada operaciones internacionales 24. Supervisores internacionales 25. Supervisión bancos extranjeros Normativa para transparencia en informe y manejo de información Reforma de las leyes de bancos y de la superintendencia Normativa para la autorización de operaciones en el extranjero Contacto directo con supervisores externos y suscripción de acuerdos vía Comité Hemisférico Contacto directo con supervisores externos y suscripción de acuerdos vía Comité Hemisférico Aplicación: inmediata Ajuste acorde a la aprobación de reformas a las leyes, nueva normativa, suscripción de acuerdos bilaterales Aplicación: inmediata Elaborar metodologías/set., 1999 Capacitación/Dic., 1999 Aplicación: inmediata Aprobar reforma/julio, 2000 Aprobar normativa/dic., Aplicación: inmediata Aprobar normativa/dic. 1999, Aplicación: inmediata Aprobación reforma/junio, 2000 Aprobar normativa/oct., 1999 Aplicación: inmediata 11 Contacto y suscripción acuerdos/dic Aplicación: inmediata Contacto y suscripción acuerdos/dic., 1999 Aplicación: inmediata 10 Se aplica a los países en que sólo se requiere modificar las normas emitidas por el ente supervisor. En los países que requieran la modificación e las leyes, la normativa se aplicaría al entrar en vigencia la reforma legal (a más tardar en julio, 2000). 11 En aquellos países en que sólo se requiere ajustar los requisitos (hacerlos más estrictos), la normativa podría aplicarse a partir de la fecha de su aprobación (Oct., 1999); mientras que en los países en que se requiere la modificación de las leyes, la normativa se aplicaría una vez que la reforma legal esté en vigencia (a más tardar en julio, 2000). 16

20 ANEXOS 17

21 ANEXO I PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISIÓN EFECTIVA DE BANCOS COMITÉ DE BASILEA PARA LA SUPERVISIÓN BANCARIA RESUMEN Tomado del sitio web del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA). 18

22 PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA LA SUPERVISIÓN EFECTIVA DE BANCOS Precondiciones para una supervisión bancaria efectiva 1. Un sistema efectivo de supervisión bancaria tendrá claras responsabilidades y objetivos para cada una de las agencias involucradas en la supervisión de organizaciones bancarias. Cada una de estas agencias debe poseer independencia operacional y recursos adecuados. Un esquema legal adecuado para la supervisión bancaria es también necesario, incluyendo provisiones relacionadas con la autorización de organizaciones bancarias y su continua supervisión; poderes para asegurar el cumplimiento de las leyes, así como aspectos de seguridad y solidez; y protección legal para los supervisores. Deben existir arreglos para el intercambio de información entre supervisores y proteger la confidencialidad de tales informaciones. Otorgamiento de licencias y estructura 2. Las actividades permisibles a instituciones que reciben una licencia y son supervisadas como bancos deben estar claramente definidas, y el uso de la palabra "banco" en los nombres comerciales debe ser controlado en la medida de lo posible. 3. La autoridad que otorga las licencias debe tener el derecho de establecer una serie de criterios y de rechazar solicitudes de establecimientos que no cumplan con los estándares establecidos. El proceso de otorgamiento de licencias debe comprender, como mínimo, una evaluación de la estructura propietaria de la organización bancaria, de sus directores y gerentes principales, de su plan de operación y sus controles internos, y de la condición financiera proyectada, incluyendo la base de capital; cuando el propietario propuesto o matriz sea un banco extranjero, debe obtenerse la aprobación previa del supervisor matriz. 4. Los supervisores bancarios deben tener autoridad para revisar y rechazar cualquier propuesta para transferir participaciones accionarias o de control significativas en bancos existentes a otras partes. 5. Los supervisores bancarios deben tener autoridad para establecer criterios para revisar adquisiciones o inversiones importantes por un banco y asegurar que las afiliaciones o estructuras corporativas no exponen al banco a riesgos significativos o inhiban una supervisión efectiva. Requerimientos y regulación prudencial 6. Los supervisores deben establecer requerimientos mínimos de suficiencia de capital prudentes y apropiados para todos los bancos. Tales requerimientos deben reflejar los riesgos asumidos por éstos, y deben definir los componentes del capital teniendo en mente la capacidad de estos componentes para absorber pérdidas. Al menos para bancos activos internacionalmente, estos requerimientos no deben ser menores a los establecidos en el Acuerdo de Capital de Basilea y sus enmiendas. 7. Una parte esencial del sistema de supervisión es la evaluación de las políticas, prácticas y procedimientos del banco relacionados con el otorgamiento de préstamos y la realización de inversiones, así como la administración continua de las carteras de préstamos e inversiones. 19

23 8. Los supervisores bancarios deben estar satisfechos de que los bancos han establecido y se adhieren a políticas, prácticas y procedimientos adecuados para evaluar la calidad de los activos y la suficiencia de las provisiones y reservas para pérdidas por préstamos. 9. Los supervisores bancarios deben estar satisfechos de que los bancos tienen sistemas de información gerencial que permiten a la gerencia identificar concentraciones en el portafolio, y deben establecer límites prudenciales para restringir las exposiciones del banco a deudores individuales o grupos de deudores relacionados. 10. Para prevenir los abusos que surgen de los préstamos relacionados, los supervisores bancarios deben establecer requerimientos, para que el banco preste a compañías o individuos relacionados sobre bases equitativas, que tales préstamos sean vigilados de manera efectiva, y que se tomen otras medidas para controlar o reducir los riesgos. 11. Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos tengan adecuadas políticas y procedimientos para identificar, vigilar y controlar el riesgo por país y el riesgo de transferencia en sus préstamos e inversiones internacionales, y para mantener reservas apropiadas para dar soporte a esos riesgos. 12. Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos hayan establecido sistemas que de manera precisa midan, vigilen y controlen adecuadamente los riesgos de mercado; si es necesario, los supervisores deben tener poderes para imponer límites y cargos específicos de capital o ambos para las exposiciones al riesgo de mercado. 13. Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos hayan establecido un proceso global para la administración del riesgo (incluyendo la vigilancia apropiada del consejo de administración y la alta gerencia) para identificar, medir, vigilar y controlar todos los demás riesgos y, cuando sea apropiado, tener capital ante estos riesgos. 14. Los supervisores bancarios deben determinar que los bancos hayan establecido controles internos adecuados a la naturaleza y escala de sus negocios. Éstos deben incluir arreglos claros para la delegación de autoridad y responsabilidad; separación de funciones que pueden comprometer al banco, el otorgamiento de sus fondos, o derechos sobre sus activos y pasivos; reconciliación de estos procesos; salvaguarda de sus activos y auditorías independientes apropiadas, internas o externas, y funciones para verificar el cumplimiento y evaluar la adherencia a los controles establecidos, así como a las leyes y normas aplicables. 15. Los supervisores bancarios deben determinar que los bancos tengan políticas, prácticas y procedimientos adecuados, incluyendo reglas estrictas de "conocimiento del cliente", que promuevan altos estándares éticos y profesionales en el sector financiero y prevengan que el banco sea utilizado, con conocimiento o sin él, por elementos criminales. 20