WHITE PAPER Colaboración Público-Privada Una nueva forma de relación

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1 WHITE PAPER Colaboración Público-Privada Una nueva forma de relación Junio 2013

2 Autoría MARTA CANO RODRÍGUEZ 13 años de experiencia en Consultoría & TIC Directora Sector Público en everis Responsable Unidad de Compras y Contratación Pública de everis Cofundadora y secretaria técnica del Observatorio de Contratación Pública Licenciada en Administración y Dirección de Empresas por la Universidad de Barcelona Linkedin: Web: SUSANA PRADO GARCÍA 12 años de experiencia en el Sector Publico & TIC Directora Sector Público Cataluña y Baleares en Informática El Corte Inglés Profesora Asociada en la URV de Tarragona Ingeniero Informático por la URV Linkedin: Web: JUAN ROMÁN BOCANEGRA 14 años de experiencia en Consultoría & TIC Delivery Manager en la División de Sector Público en Altran Ingeniero en Automática y Electrónica Industrial Universidad Politécnica de Catalunya (UPC) Máster en Dirección y Organización de Empresas Fundación UPC Máster en Sistemas de Gestión de la Calidad en la Empresa Instituto Catalán de la Tecnología (ICT) / Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) Linkedin: Web: ANTONIO ESCUDERO 14 años de experiencia en Consultoría Senior Manager para Sanidad y Sector Público en Accenture Management Consulting Executive Máster en Operaciones por la Fundació Politécnica de Catalunya Ingeniero Industrial por la Universidad de Zaragoza Linkedin: Web: Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

3 ÍNDICE 1. Introducción Qué es la colaboración Público-Privada Caso Práctico: Innovación en la Contratación de las TIC por la Generalitat de Catalunya..7 a) CTTI: Instrumento estratégico para la construcción del nuevo Modelo TIC b) Diálogo Competitivo: El Mercado y la Administración en Busca del c) CPP mas allá del modelo contractual 4. Lecciones Aprendidas Conclusión Sobre ACEC...17 Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

4 INTRODUCCIÓN Las Administraciones Públicas en España se encuentran actualmente condicionadas por el contexto económico y social, caracterizado por: Incremento progresivo de la demanda de servicios (población más longeva, ciudadanos más informados, mayor número de población a atender, etc.). Crecientes dificultades presupuestarias derivadas de la situación financiera actual e histórica. La combinación de una mayor demanda de servicios junto con una situación financiera compleja, supone un incremento progresivo del coste de prestación de los servicios públicos de difícil asunción por el sistema, poniendo en riesgo su sostenibilidad. Al objeto de cubrir la creciente distancia que se abre entre los servicios necesarios y los recursos disponibles, y para garantizar que esos servicios se prestan con la máxima eficiencia y la mejor calidad, puede la iniciativa privada contribuir de algún modo? La respuesta es afirmativa y la Colaboración Público-Privada (CPP) es una posibilidad que va ganando cada vez más aceptación para las contrataciones en el sector público a nivel europeo. Este tipo de colaboraciones posibilita que una entidad del sector privado participe en el diseño e implantación de mejoras en los servicios actuales o en la construcción de nuevas capacidades no existentes, aportando su experiencia y conocimiento, y con un enfoque de compartición de riesgos y resultados con la Administración Pública, postulándose como una alternativa válida y cada vez más utilizada para la implementación de proyectos complejos de cualquier sector. Entendiendo la fórmula de la Colaboración Público-Privada como mecanismo facilitador de la puesta en marcha de iniciativas fundamentales para la ciudadanía, la ACEC se ha propuesto elaborar este White Paper, cuyo objetivo es promover su uso, difundiendo sus características y alguna experiencia relevante entre todos aquellos que trabajan en y para la Administración Pública. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

5 2- Qué es la Colaboración Público - Privada (CPP) La Colaboración Público-Privada es un concepto que engloba diferentes formas de cooperación entre el Sector Público y el Sector Privado, y que como tal está recogido y explicado tanto en el ámbito comunitario como en la normativa española. En concreto, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público recogió, como nueva modalidad contractual, el Contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado CCPP, descrito en dicha ley así: [ ] Son contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado aquellos en que una administración pública encarga a una entidad de Derecho privado, por un período determinado, [ ] la realización de una actuación global e integrada que, además de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones de interés general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones: a) La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas y productos o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renovación, su explotación o su gestión. b) La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas. c) La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado. d) Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administración del servicio público o actuación de interés general que le haya sido encomendado. [ ] Este tipo de contrato abandona alguno de los condicionantes que afectan a las categorías tradicionales de contratos públicos y permite dar satisfacción a las exigencias de las Administraciones Públicas de apelar también a los conocimientos, capacidad de gestión y posibilidades financieras de la empresa privada. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

6 Los contratos de Colaboración Público-Privada se caracterizan por una serie de elementos propios: 1) La complejidad de la actuación, razón por la cual el poder adjudicador, que tiene una necesidad concreta, no puede establecer por sí mismo los medios o soluciones para satisfacerla (medios técnicos, cobertura jurídica o financiera). Tanto es así, que la nueva legislación determina el diálogo competitivo como único procedimiento de adjudicación válido para los CPP. 2) Una duración de la relación más larga de lo habitual, lo que implica la cooperación entre el socio público y el privado en diferentes aspectos y fases del proyecto que se va a realizar. 3) El importante papel del operador económico, que participa en diferentes etapas del proyecto (diseño, realización, ejecución y financiación). El socio público se concentra esencialmente en definir los objetivos que han de alcanzarse en materia de interés público, calidad de los servicios propuestos y política de precios, al tiempo que garantiza el control del cumplimiento de dichos objetivos. 4) El modo de financiación del proyecto, en parte garantizado por el sector privado, en ocasiones a través de una compleja organización entre diversos participantes. La financiación privada puede completarse con financiación pública, que en ocasiones contemplará el pago por el usuario en lugar de la tradicional financiación con cargo al presupuesto. 5) El reparto de los riesgos entre el socio público y el privado, al que se le transfieren riesgos que habitualmente soporta el sector público. El reparto preciso de los riesgos se realiza caso por caso, en función de las capacidades respectivas de las partes en cuestión para evaluarlos, controlarlos y gestionarlos. 6) La vinculación de los honorarios de la empresa privada, total o parcialmente, a la consecución de hitos u objetivos cualitativos y cuantitativos definidos previamente de forma conjunta entre las partes, de forma que las entidades públicas solamente tienen que hacer frente a los costes de los servicios en el momento en que se consigan los resultados previstos. Todos estos elementos hacen que, en una Colaboración Público-Privada, la relación bilateral entre Administración y contratista requiera una alta capacidad de gestión y una estrecha cooperación por ambos lados, excediendo ampliamente la vinculada al tradicional contrato de obras o de servicios. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

7 En resumen, una Colaboración Público-Privada es una modalidad de contrato de larga duración en el que la administración pública externaliza a una entidad privada la provisión de bienes y/o servicios de alta complejidad, cuya financiación es aportada en gran medida por el contratista, en el que ambas partes se distribuyen los riesgos de la iniciativa y los pagos que se derivan están vinculados al cumplimiento de objetivos. 3- Caso práctico: Innovación en la contratación de las TIC por la Generalitat de Catalunya A.) CTTI: INSTRUMENTO ESTRATÉGICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL NUEVO MODELO TIC Como caso práctico de aplicación de una Colaboración Público-Privada desarrollaremos el proceso que, el pasado año, llevó a cabo la Generalitat de Catalunya desde el Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CTTI), en el que mediante el formato de diálogo competitivo centralizó las compras de soluciones TIC permitiendo ahorrar 170 millones anuales del presupuesto público. El CTTI es una empresa pública creada por ley en 1993 con la voluntad de gobierno de integrar todos los servicios informáticos y de telecomunicaciones de la Administración en una única estructura. Pero no es hasta octubre de 2011 cuando, en el Plan de Gobierno, se determina que el desarrollo de la Sociedad Digital en Cataluña es transversal y el CTTI será el responsable de su contratación centralizada con el objetivo de generar ahorro, eficiencia, transformación e innovación, e impulsando un servicio público más eficaz y cercano a la ciudadanía que incremente la transparencia y la igualdad de oportunidades. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

8 El CTTI debía, por lo tanto, definir un nuevo modelo TIC que diera respuesta a los objetivos establecidos, y para ello realizó un análisis de la situación de partida: Aproximadamente el 70% de su presupuesto TIC se encontraba descentralizado por lo que no existía una visión TIC global con mínimas sinergias establecidas entre servicios similares. Existía un alto nivel de obsolescencia tecnológica que implicaba la necesidad de inversiones en un contexto económico difícil y con un déficit en telecomunicaciones de alta capacidad. Existía una alta dispersión de proveedores y contratos. El modelo organizativo y de gobernanza no respondía a las necesidades establecidas. Si a este escenario (ya de partida complejo) se le añaden datos volumétricos de contexto ( puestos de trabajo, edificios, aplicaciones, 40 Datacenters, 71 salas técnicas) claramente identificamos que pensar en una solución definitiva que garantice el logro de los objetivos previstos resultaba de una gran complejidad. Por este motivo, el CTTI planteó un modelo de contratación de los servicios TIC basado en la modalidad de diálogo competitivo. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

9 B) DIÁLOGO COMPETITIVO: EL MERCADO Y LA ADMINISTRACIÓN EN BUSCA DEL MODELO El proceso de Diálogo competitivo representa la mejor opción de contratación en aquellos casos de elevada complejidad técnica en los que la Administración no dispone de la capacidad interna suficiente para discernir la mejor solución técnica a una necesidad. Figura 1 Proceso de Diálogo Competitivo El nuevo modelo TIC se vertebra en dos ejes: MODERNIZACION y EFICIENCIA. Pero es necesario destacar una serie de objetivos tanto tecnológicos como estratégicos que el CTTI y el Gobierno de la Generalitat persiguen con este nuevo enfoque, y que son la base sobre la que se construirá el nuevo modelo: Transformar las infraestructuras, las aplicaciones y la provisión del puesto de trabajo en beneficio de los ciudadanos y de las empresas aumentando su competitividad. Mejorar los costes del servicio TIC prestado con un 25% de ahorro objetivo. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

10 Con estas premisas, en Noviembre de 2011, el CTTI inicia la primera fase para la selección de candidatos, estructurando el nuevo modelo TIC en 4 diálogos competitivos correspondientes a los siguientes bloques de servicios: Mantenimiento de Aplicaciones, Equipamiento para el Puesto de Trabajo y Servicio de Atención al Usuario, Consolidación, Gestión y Mantenimiento de Centros de Proceso de Datos y Servicios de Telecomunicaciones. En esta primera fase de diálogo, se publica el documento descriptivo que permitirá seleccionar un conjunto de empresas con la suficiente solvencia económica y técnica para abordar, enfocar y debatir posibles soluciones capaces de lograr los objetivos y retos establecidos. Diálogo Competitivo Candidaturas Presentadas Número máximo de candidatos Aplicaciones Puesto de Trabajo y SAU 10 8 Centro de Proceso de Datos 10 6 Conectividad y Telecomunicaciones 9 8 Tabla 2 Resultado Obtenido Fase1 Dialogo Competitivo Diciembre 2011 En Enero de 2012, las empresas seleccionadas son invitadas a iniciar los diálogos produciéndose 3 rondas de debate, con temáticas concretas, en sesiones de 6-8 horas de duración, con grupos de hasta 20 personas entre administración y empresa debido a la complejidad y variedad de los aspectos tratados (posibles soluciones técnicas, modelos de costes, contractuales y de gobernanza, modelos de prestación de servicio -SaaS, BPO, pago por uso-, tratamiento de los activos y recursos a transferir y, de forma particular, algunas soluciones verticales críticas como Sanidad, Educación, RH, BI entre otros). Tras finalizar esta fase de diálogo, la Administración decide la solución final y conforma diversos lotes. En Junio, los licitadores presentan sus ofertas definitivas, y los contratos se adjudican al mes siguiente. Termina así un proceso de licitación complejo, largo y costoso para todos los implicados, en el que tanto administración como empresas TIC se entregan totalmente para crear y definir la solución definitiva y la hoja de ruta que permita conseguir los objetivos previstos en tiempo y forma. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

11 Diálogo Competitivo Número de Número de Duración candidatos adjudicatarios Aplicaciones años Puesto de Trabajo y SAU años Centro de Proceso de Datos años Conectividad y Telecomunicaciones años Tabla 3 Resultado Final Competitivo Julio 2012 El camino a recorrer a partir de la firma de los contratos resultantes incluye inversiones y transformaciones intensas que requieren la coordinación y planificación de todos los actores: CTTI, departamentos y empresas adjudicatarias. Se establece un periodo de transición que finaliza en Marzo de 2013, y un horizonte de transformación que incluye el año 2014 a partir del cual el nuevo modelo TIC debe estar desplegado de forma estable y consolidada, con el grado de modernización y eficiencia esperado tanto por empresas como administración. Si a día de hoy hacemos un balance de los resultados obtenidos podemos identificar algunos objetivos ya de partida conseguidos: 1. Un ahorro ya de salida por la concentración de volúmenes, contratos y proveedores TIC. 2. Una reducción de la estructura CTTI que no ha conllevado la destrucción de puestos de trabajo y que genera también ahorro para la Administración. 3. Atracción de nuevas inversiones en Cataluña, creación de nuevos puestos de trabajo y participación de las pymes catalanas en el proceso tanto a nivel de adjudicación como de subcontratación. Los objetivos de modernización tecnológica y de mejora de los servicios deberán ser evaluados a final del proceso de transformación (2015), será entonces cuando la Administración se beneficie de un modelo consolidado, eficiente y orientado a la productividad que permita un mejor servicio al ciudadano, y a su vez las empresas participantes empezaran a recuperar los volúmenes de inversión en los que han incurrido para la creación de este nuevo modelo. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

12 C) CPP MÁS ALLÁ DEL MODELO CONTRACTUAL Podría cometerse el error de pensar que una vez aplicado el modelo de compra innovadora en formato de diálogo competitivo y una vez adjudicados los contratos acaba la innovación, cuando la realidad es que el reto acaba de empezar para todos los implicados. Una vez el modelo objetivo está definido, se requiere un proceso de Due Dilligence que permita conocer los detalles reales del escenario inicial garantizando que los parámetros contractuales son realmente válidos. Las empresas tienen claras las transformaciones que deben realizarse para garantizar la eficiencia y modernización prevista, tienen claro su escenario económico a años, y conocen perfectamente qué parámetros lo desestabilizan y lo hacen inviable, más de 20 lotes con sus planes de transformación en paralelo, con implicaciones y dependencias entre ellos, con algunos sectores no facilitadores del cambio y un día a día TIC que continua y al que se debe dar respuesta. No debemos olvidar que esta complejidad fue la que incitó una contratación vía CPP y, una vez adjudicados los contratos, este espíritu de Colaboración Público-Privada debe seguir existiendo más que nunca para garantizar la viabilidad y éxito del proyecto. No estamos delante de una mera gestión de contrato cliente-proveedor, sino de un nuevo concepto: el PARTENARIADO, en el que palabras como Confianza, Compromiso, Transparencia, Liderazgo o Flexibilidad adquieren una importante dimensión. Este es el espíritu y el eje vertebrador sobre el que se sustenta una CPP y siempre debe estar presente. Se ha definido un modelo de relación que intenta dar respuesta a esta situación: reuniones multi-proveedor, multi-lote, multi-diálogo, oficinas de gobierno y de trasformación, comités tácticos y estratégicos, numerosos canales de comunicación a varios niveles y en varias direcciones que permiten al máximo tener una visión global que es la que garantiza contextualizar las decisiones y poder ser corresponsable dentro de un macro-escenario. Lo importante es que, más allá de los modelos de relación establecidos, todos los implicados entiendan el proyecto que se aborda, sus objetivos y las reglas de partida sobre las que se definió la colaboración y que permitió a todos definir su viabilidad y que por lo tanto deben cumplirse o restablecerse con nuevos parámetros que permitan esta relación Win-Win sobre la que sin duda pivota cualquier CPP. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

13 4- Lecciones aprendidas De las experiencias vividas por Administraciones Públicas y empresas privadas en el desarrollo de iniciativas de Colaboración Público-Privada, se derivan una serie de Lecciones aprendidas, las cuales incluyen tanto buenas prácticas como aspectos a mejorar que deberían ser tenidos en cuenta a la hora de plantear futuros proyectos de colaboración entre el sector público y el sector privado. Las lecciones aprendidas aquí indicadas son aplicables a cualquier Colaboración Público-Privada, aunque algunas de ellas se han extraído del proceso explicado en el apartado anterior. Liderazgo y esponsorización política y técnica al más alto nivel en la Administración y en la empresa privada. El éxito de un proceso de Colaboración Público-Privada pasa por garantizar la implicación al más alto nivel. Para ello es preciso que tanto responsables políticos como técnicos por la parte de la Administración, así como la alta dirección y los técnicos por la parte de la empresa privada se impliquen en este tipo de procesos. Sostenibilidad para la administración y rentabilidad para la industria a través de contratos de larga duración. Para que la Colaboración Público-Privada sea atractiva, el contrato final debe resultar beneficioso para ambas partes, las cuales deben estar dispuestas a acometer los procesos necesarios (de transformación, industrialización, consolidación, etc.) que permitan generar eficiencias, reducir costes y rentabilizar las inversiones. La duración del contrato debe ser suficientemente larga como para garantizar la rentabilidad del proyecto. Potenciación de la industria del territorio. En la Colaboración Público-Privada se debería fomentar y premiar a empresas que presten servicio en el territorio para garantizar la no destrucción (y generación, en la medida que sea posible) de tejido empresarial del territorio. En procesos de colaboración más complejos se debería prever la posibilidad (y necesidad) de subcontratación de PYMES para evitar que sólo puedan acceder a dichas colaboraciones grandes empresas. Solvencia elevada de los participantes. Para garantizar el éxito en colaboraciones complejas es aconsejable limitar modelos de agrupación de empresas que vayan en contra de la eficiencia operativa de la propia CPP. Sensibilidad de las AAPP hacia Empresas participantes en el Diálogo competitivo: es importante remarcar el esfuerzo económico y la transferencia de conocimientos realizados tanta a la propia Administración como entre las Empresas participantes, que puede suponer un importante quebranto que debería ser tenido en cuenta. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

14 Previsión de posibles interrelaciones entre diferentes materias objeto de Colaboración Público-Privada. Con el objetivo de plantear un servicio lo más global posible, las colaboraciones entre la Administración y los diferentes proveedores debe prever posibles relaciones entre los diferentes proyectos y servicios existentes. Se trata de aprovechar sinergias y evitar duplicidades de forma que las empresas puedan plantear soluciones eficaces que garanticen que la solución proporcionada prevé interrelaciones con otras iniciativas de la Administración. Definición de una estrategia de comunicación y de los canales adecuados a utilizar. La comunicación es un elemento esencial de cara a garantizar que todas las partes conocen los avances y decisiones que se van tomando a lo largo del proceso de Colaboración Público-Privada. Una buena praxis sería la utilización de una herramienta colaborativa en la que las diferentes partes implicadas pudieran intercambiar información. Participación de los interlocutores adecuados. Se deberán definir equipos multidisciplinares por parte de la Administración en los diferentes ámbitos (jurídico, técnico, negocio, administrativo, financiero, organizativo, etc.) que permitan resolver de forma ágil cualquier aspecto relacionado con el ámbito concreto de colaboración. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

15 5- Conclusiones En resumen: Una Colaboración Público-Privada es una modalidad de contrato de larga duración en el que la administración pública externaliza a una entidad privada la provisión de bienes y/o servicios de alta complejidad, cuya financiación es aportada en gran medida por el contratista, en el que ambas partes se distribuyen los riesgos de la iniciativa y los pagos que se derivan están vinculados al cumplimiento de objetivos En el contexto económico actual, la idea de colaboración entre el sector público y el sector privado se ha impuesto como una realidad ineludible, y una alternativa válida y cada vez más utilizada para la implementación de proyectos complejos de cualquier sector de actividad. Ya existen experiencias relevantes en este sentido, como por ejemplo el proceso que el pasado año llevó a cabo la Generalitat de Catalunya desde el Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CTTI) en el que mediante el formato de diálogo competitivo centralizó los contratos de soluciones TIC permitiendo ahorrar 170 millones anuales del presupuesto público. En base a dichas experiencias existentes, se han identificado una serie de lecciones aprendidas (un conjunto de ideas que pueden ser considerados buenas prácticas y otros que son aspectos a mejorar) que deben contribuir a que en futuras colaboraciones de este tipo, se trate de alcanzar una visión común por ambas partes. Y como conclusión final Desde nuestro punto de vista, la Colaboración Público-Privada debe potenciarse, como vía para facilitar el abordaje por parte de la Administración Pública de iniciativas complejas que contribuyan al cambio y transformación prácticamente en cualquier sector. Aunque todavía tiene que ajustarse su funcionamiento en base a la experiencia por ambas partes, creemos que el futuro pasa por fomentar estas nuevas formas de relación entre el sector público y privado basado en el concepto de partenariado. Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

16 Sobre ACEC La Asociación Catalana de Empresas Consultoras, ACEC, es una entidad de carácter privado, sin ánimo de lucro, constituida en el año Está vinculada a la AEC (Asociación Española de Empresas de Consultoría) y es miembro de la FEACO (Federación Europea de Asociaciones de Consultoría). La ACEC reúne a las mejores Consultoras con sede o implantadas en Cataluña. Agrupa a más de 50 empresas de consultoría de todos los Sectores, representando más del 75% del sector, con un volumen de facturación estimado superior a millones de euros anuales y más de empleados, siendo su mayoría titulados universitarios. Los objetivos fundamentales de la ACEC son: Promover el máximo nivel de profesionalidad, ética y calidad en la práctica de la Consultoría. Promover el mercado de la Consultoría entre Empresas y Administraciones Públicas en beneficio de las Consultoras Asociadas y de la Sociedad. Contribuir a un mejor conocimiento del mercado de la Consultoría en todos sus ámbitos y la calidad del mismo, facilitando para ello una acreditación a las consultoras asociadas (Certificado de Miembro) que sirve de reconocimiento y elemento de diferenciación frente a las consultoras no asociadas. ASSOCIACIÓ CATALANA D EMPRESES CONSULTORES Plaça Catalunya, 9, 1ª Planta BARCELONA NIF: G Tel Fax info@asocat.org ASSOCIACIÓN VINCULADA: Asociación Española de Empresas de Consultoría (AEC) iat.org Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel

17 Empresas Asociadas Empresas Adheridas ATOS AYESA DELAWARE DELOITTE ERNST & YOUNG GFI Informática HEWLETT PACKARD INSA IOR CONSULTING NEORIS OESÍA SOPRA GROUP TEA-CEGOS TELVENT UNISYS VASS Pl. Catalunya, nº 9, 1ª planta Barcelona tel