Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres. Diciembre de 2010

Transcripción

1 Diciembre de 2010 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres Por Bodo Ellmers, Nuria Molina y Visa Tuominen

2 Eurodad La Red Europea de Deuda y Desarrollo es una red especializada que estudia y realiza labores de incidencia sobre las políticas oficiales de financiación al desarrollo. Posee más de 58 grupos de miembros en 19 países. Sus labores son: investigar aspectos complejos de la financiación al desarrollo; sintetizar e intercambiar información procedente de ONG y fuentes oficiales; facilitar encuentros y procesos para mejorar las acciones políticas conjuntas de las ONG en toda Europa y en países del Sur. Eurodad promueve políticas que apoyen estrategias de desarrollo sostenible orientadas hacia los pobres y definidas democráticamente. Defendemos el empoderamiento de las poblaciones del Sur para que determinen su propio camino hacia el desarrollo y la erradicación de la pobreza. Buscamos una política apropiada de financiación al desarrollo, una solución duradera y sostenible a la crisis de la deuda y un sistema financiero internacional estable que conduzca hacia el desarrollo. Si lo desea, puede encontrar más información e informes recientes en: Suscríbase al boletín informativo de EURODAD, «Development Finance Watch»: Agradecimientos Nos gustaría transmitir nuestro especial agradecimiento a Antonio Tricarico (CRBM), Jesse Griffiths (Bretton Woods Project), Pippa Gallop (Bankwatch), Anouk Frank (BothEnds), Lars Koch (IBIS) y Mark Herkenrath (Alliance Sud) por sus comentarios y contribuciones, además de a Clare Birkett por haber editado el presente informe.

3 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres Contenido Resumen ejecutivo 2 1. Introducción 5 2. Desarrollo, de quién? Las inversiones de la CFI en los países más pobres del mundo Quién decide? Las inversiones de la CFI y la apropiación de los países en desarrollo Resultados de desarrollo: resultado intencionado o consecuencia imprevista? 28 Conclusiones 31 Recomendaciones 34 Acrónimos 36 Anexos 37 Bibliografía 42 Notas al final 43 1

4 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres Resumen ejecutivo El presente informe analiza las operaciones de la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial y se plantea si su financiación a empresas que invierten en los países más pobres del mundo cumple con las normas básicas de la eficacia del desarrollo. Para el desarrollo es crucial que exista un sector privado pujante, que genere empleo, productos y servicios básicos y actúe como fuente de ingresos fiscales. En las últimas décadas, las instituciones de financiación al desarrollo han proporcionado apoyo financiero a las compañías que invierten en el Sur, con el objetivo de contribuir a las actividades del sector privado en los países en desarrollo. En la primera década del año 2000, la financiación pública a las operaciones del sector privado en los países en desarrollo alcanzó niveles históricos. A principios de la década, los préstamos al sector público constituían casi el 90 por ciento de las carteras de los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), frente a apenas un 10 por ciento de inversiones en el sector privado. En 2007, este porcentaje alcanzaba ya el 30 y el 60 por ciento para el sector público y privado, respectivamente. La CFI (el mayor prestamista al sector privado de los BMD) multiplicó por cuatro sus inversiones durante la última década. Con la aparición de la crisis financiera mundial este aumento se frenó temporalmente, pero se espera que el apoyo de los BMD a compañías privadas con inversiones en países en desarrollo siga creciendo conforme remita la crisis. Las instituciones de financiación al desarrollo, incluyendo la CFI, tienen mandatos específicos para contribuir a la erradicación de la pobreza. Por esta razón, sólo deberían apoyar actividades económicas e invertir en compañías que puedan contribuir a un desarrollo equitativo y que favorezca a los pobres, dado que no todas las actividades del sector privado tienen un impacto positivo sobre el desarrollo. Además, se necesita un enfoque selectivo para las inversiones al sector privado en el Sur. Por desgracia, el debate sobre las actividades privadas que podrían tener un mayor impacto sobre el desarrollo ha sido uno de los grandes ausentes de las instituciones públicas de desarrollo. Esto ha llevado con frecuencia a que se diera prioridad a atraer más inversión extranjera directa al Sur, en lugar de concentrarse en lo que sería más eficaz para contribuir a un desarrollo sostenible y construir un sector privado pujante en los países en desarrollo. En 2005, las agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo acordaron una serie de objetivos para garantizar que la financiación pública al desarrollo contribuye eficazmente al desarrollo sostenible. Aunque estos compromisos de eficacia de la ayuda se concentran sobre todo en la ayuda que se concede a las instituciones públicas, los compromisos oficiales establecen que el sector privado también debería contribuir a procesos de desarrollo eficaces y que estén liderados por los países en desarrollo. Esto es todavía más importante en aquellos casos en que la CFI apoya las inversiones del sector privado. Dicha institución aspira a «crear oportunidades para que la gente pueda salir de la pobreza y mejorar sus condiciones de vida, ayudándoles a crear empleos productivos y proporcionar servicios esenciales a los desfavorecidos». Este informe analiza las operaciones de la CFI en países de renta baja desde 2008 hasta nuestros días con el objetivo de evaluar si sus préstamos e inversiones en los países más pobres del mundo cumplen una serie de normas principales para la eficacia del desarrollo. Las inversiones de la CFI, cumplen con el principio de apropiación y alineación con las estrategias nacionales de desarrollo de los países en vías de desarrollo? Sirven de apoyo, en la medida de lo posible, a los sistemas, instituciones y empresas nacionales? O están simplemente ayudando a las empresas del Norte a acceder a los mercados de los países en desarrollo? Está llevando a cabo la CFI una política activa de apoyo a inversiones cuyo principal valor añadido es conseguir resultados de desarrollo? El presente informe aborda estas cuestiones y sugiere cambios radicales en el modelo de negocio de la CFI para promover aquellas inversiones en el sector privado que realmente contribuyen al desarrollo a favor de los pobres y la erradicación de la pobreza. La primera sección del informe, Desarrollo, de quién?, se plantea en qué medida la CFI 2

5 financia empresas de en desarrollo o países ricos. El resultado del análisis es que, en el periodo cubierto, menos de un quinto de las inversiones totales de la CFI se dirigieron a compañías de los países más pobres del mundo, donde los créditos escasean y obtener préstamos resulta más caro. Dos tercios del apoyo financiero de la CFI se dirigieron a compañías basadas en los países más ricos. Además, las ocho operaciones más grandes de la CFI suponen más de la mitad de su cartera en países de renta baja, lo que demuestra que esta Corporación se ocupa principalmente de compañías grandes de países ricos y no de compañías de menor tamaño de países pobres. Se supone que el principal cometido de la CFI es apoyar a los bancos que no pueden acceder a los mercados de capital privado «a través de préstamos y participaciones de capital cuando no haya suficiente capital privado disponible de otra forma y en términos razonables». A pesar de ello, el presente informe concluye que la CFI llega a empresas bien situadas y con acceso a servicios financieros como créditos comerciales o emisiones de bonos en los mercados internacionales de capital. Las compañías nacionales, que en realidad carecen de cobertura financiera, tampoco reciben dicha cobertura de la CFI. La segunda parte, Quién decide?, se plantea si las inversiones de la CFI se guían por los principios de apropiación nacional de los procesos nacionales de desarrollo, algo fundamental para garantizar que los países en desarrollo llevan las riendas del proceso de desarrollo. Por desgracia, las investigaciones de Eurodad han descubierto que es el Departamento de Industria en la sede de la CFI en Washington (y no las autoridades nacionales) quien tiene un mayor poder de decisión a la hora de seleccionar los proyectos que necesitan o no apoyo financiero. Con frecuencia, los responsables de inversiones de la CFI se guían por las ganancias financieras a la hora de buscar oportunidades de negocio en lugar de buscar respuestas a las necesidades y solicitudes de los países en desarrollo. Como resultado de ello, la CFI no es capaz de demostrar cómo apoya a los países en desarrollo para que se apropien de las políticas industriales y agrícolas, las estrategias y políticas de inversión o el desarrollo de sus sectores financiero y privado. La última sección, Resultados de desarrollo: resultado intencionado o consecuencia imprevista?, proporciona una evaluación crítica de la forma en que la CFI pretende conseguir resultados de desarrollo. La conclusión de esta sección es que a pesar de que la CFI dispone de sistemas para realizar un seguimiento del impacto de sus inversiones sobre los pobres (el denominado Development Outcomes Tracking System, DOTS), no es capaz de dar prioridad a la eficacia del desarrollo como criterio principal a la hora de seleccionar los proyectos en los que invierte. Además, su seguimiento y evaluación tampoco cumplen con las normas existentes: la información relacionada con los resultados de desarrollo a nivel de proyectos no se publica y la información disponible no se desagrega por grupos sociales ni por niveles de renta. El sector privado debería contribuir a procesos de desarrollo que estén liderados por los países en desarrollo. 3

6 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres En tanto que institución de desarrollo, la CFI debe garantizar que invierte donde puede tener un mayor impacto positivo sobre el desarrollo, incluyendo la creación de empleo decente y oportunidades de empleo cualificado en los países pobres, el refuerzo de las capacidades y conocimientos locales y la promoción de los sectores más importantes para el bienestar de los ciudadanos de los países pobres. Para ello, los países miembros de la CFI, sobre todo los de mayor tamaño, deben: establecer un equilibrio entre el dinero canalizado a través de los sectores privados y públicos del Grupo del Banco Mundial (GBM); asegurar que el criterio principal de cada uno de los componentes del ciclo de inversión son los impactos positivos sobre el desarrollo; apoyar a las pequeñas y medianas empresas en los países de renta baja; alinear las inversiones con las prioridades y necesidades de los países en desarrollo; fomentar la transparencia de sus inversiones y la forma en que contribuyen a resultados positivos de desarrollo. 4

7 1. Introducción Tendencias: el mundo se pasa a los préstamos al sector privado Tradicionalmente, las instituciones de desarrollo proporcionaban financiación externa a los gobiernos de los países pobres para cubrir sus vacíos financieros. Desde los 80 su apoyo a compañías que invierten en países pobres ha ido en aumento. Sin embargo, no fue hasta la primera década del 2000 cuando los recursos canalizados a través del sector privado aumentaron drásticamente en comparación con aquellos canalizados a través del sector público. El negocio basado en proporcionar financiación pública al desarrollo al sector privado está principalmente en manos de los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), incluyendo el Banco Mundial y las instituciones financieras de desarrollo públicas y semipúblicas (IFD) 1. Todos ellos proporcionan préstamos directos o adquieren participaciones de capital en negocios privados, además de conceder préstamos indirectos de bancos privados negociados o garantizados por instituciones públicas. La financiación al sector privado se ha convertido en una de las principales actividades de la cartera del Banco Mundial y otros bancos regionales de desarrollo. En 1990, los BMD canalizaron millones de $ al sector privado. Casi dos décadas después, esta cantidad se había multiplicado por diez, alcanzando los millones de $ en A principios de la década de , los préstamos al sector público constituían casi el 90 por ciento de la cartera de los BMD, frente a únicamente el 10 por ciento de las inversiones al sector privado. En 2007, la tasa entre los préstamos al sector público y privado había pasado al 60 y 30 por cierto, respectivamente. Las instituciones bilaterales de desarrollo en Europa que forman parte de la red de las IFD europeas (IFDE) también aumentaron su financiación a compañías privadas que invierten en el Sur, llegando a superar los millones de (8.000 millones de $) en 2007, lo que representa un aumento de casi el 20 por ciento desde el comienzo de la década. Aunque el porcentaje de fondos destinados al sector privado de los BMD volvió a caer en 2009, con el rápido aumento de los préstamos a gobiernos como consecuencia de la crisis mundial, se espera una vuelta a las tendencias anteriores conforme vaya remitiendo la crisis 3. Tras la crisis mundial, los gobiernos europeos con problemas de liquidez han recurrido a la financiación al sector privado como forma de compensar sus limitados recursos de ayuda, reforzando así la tendencia anterior a la crisis de canalizar una cantidad cada vez mayor de financiación pública al desarrollo a través del sector privado. De acuerdo con esta tendencia, la Comisión Europea decidió en junio de 2010 seguir garantizando los préstamos concedidos por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) a compañías privadas con inversiones en el Sur 4. A finales de 2010 la Comisión confirmó que a partir de ahora se iba a concentrar en «un entorno empresarial predecible, transparente, [ ] combinado con el apoyo a la inversión en sectores productivos y oportunidades de mercado, [que] es necesario para atraer y retener inversiones nacionales y extranjeras», dentro de un documento que pretende guiar la política de desarrollo de la UE los próximos años 5. En dicho documento, la CE se pregunta «Cómo [ ] debe la ayuda de la UE apoyar proyectos de inversión industrial en países en desarrollo? Deberían debatirse también los intereses europeos, tales como el acceso a materias primas o la seguridad energética?» Este cambio se basa en la asunción de que las inversiones en el sector privado en los países en desarrollo contribuyen directamente a reducir la pobreza y mejorar las vidas de las personas, tal y como se indica en la misión de la CFI del BM: «Creemos en un crecimiento económico racional [ ] [basado en] la inversión privada exitosa, y que se necesita un clima propicio para los negocios a fin de [ ] elevar el nivel de vida de la población 6». Sin lugar a dudas, para el desarrollo es crucial que exista un sector privado pujante, que genere empleo, productos y servicios básicos y actúe como fuente de ingresos fiscales. No obstante, para garantizar que las inversiones privadas tienen un impacto positivo sobre los pobres deben darse unas condiciones determinadas. Estos impactos no están exentos 5

8 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres de controversia. A pesar de que algunos creen que el sector privado beneficia a los pobres al generar bienes, servicios y empleo, existen pruebas de que no siempre ha producido los beneficios necesarios para erradicar la pobreza y crear un mundo más igualitario 7. Las instituciones de financiación al desarrollo disponen de mandatos explícitos para el desarrollo. Esto significa que sólo deberían apoyar actividades económicas e invertir en compañías que puedan contribuir a un desarrollo equitativo y que favorezca a los pobres. Sin embargo, hasta el momento este debate ha estado ausente dentro de las instituciones públicas de desarrollo que proporcionan apoyo al sector privado. Esto ha derivado con frecuencia en que se diera prioridad a una mayor inversión extranjera directa en el Sur, en lugar de concentrarse en lo que sería más eficaz para contribuir al desarrollo sostenible y construir un sector privado nacional pujante. Por desgracia, esta «mayor» inversión no siempre ha sido «mejor». Recientemente, la Secretaría General de la ONU expresó sus inquietudes por la falta de ejemplos de la contribución de las inversiones del sector privado a un desarrollo equitativo en los países pobres: «Se está destinando una cantidad cada vez mayor de cooperación al desarrollo a promover [...] las inversiones del sector privado extranjero y nacional [...] no existen informes oficiales acerca de las mejores prácticas en estas áreas 8». Lejos de resolver estas controversias, la crisis financiera mundial ha servido para plantearse preguntas legítimas acerca del impacto de la inversión privada en los países en desarrollo y las circunstancias en que podría contribuir al desarrollo equitativo y la erradicación de la pobreza. La Corporación Financiera Internacional La Corporación Financiera Internacional, sección del Banco Mundial que se encarga del sector privado, es una de las mayores instituciones públicas de desarrollo que contribuye a las inversiones del sector privado en los países en desarrollo. Es la responsable de casi un tercio de la financiación al sector privado canalizada por los BMD 9. La CFI dispone de un capital de millones de $ que recibe de sus 182 países miembro y únicamente recauda fondos de los mercados de deuda 10. A pesar de que podría recibir préstamos de la sección del BM que concede préstamos al sector público, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la CFI ha decidido recaudar fondos únicamente de los mercados de capital para reforzar su «cualidad de sector privado y la disciplina financiera necesaria para recaudar dinero en los mercados internacionales al menor coste posible». En 2009, tras generosos aumentos de capital del BIRF del BM y otros BMD regionales, la CFI pidió a sus accionistas que aumentaran su capital y capacidad de conceder préstamos. Sin embargo, en las reuniones de primavera del BM y del FMI en abril de 2010, los accionistas no aprobaron dicho aumento, lo que podría ser un indicio de las inquietudes existentes acerca del funcionamiento de la CFI. La CFI ofrece servicios de inversión y asesoría para operaciones del sector privado en países en desarrollo. Proporciona préstamos y adquiere participaciones de capital en empresas privadas para proyectos en países en desarrollo. También desempeña un papel catalizador a la hora de movilizar fondos adicionales de otros inversores, mediante la cofinanciación, participaciones en préstamos, suscripciones y avales. En la última década, los compromisos de préstamos e inversiones de la CFI se multiplicaron prácticamente por cuatro, pasando de millones de $ en el año 2000 a casi en 2008 (véase el gráfico 1 a continuación). En 2008, más de un tercio de todos los nuevos compromisos del Banco Mundial se realizaron a través de la CFI. En 2009, los préstamos del Banco Mundial al sector público (a través de la Asociación Internacional de Desarrollo, la AID, y el BIRF) se dispararon hasta alcanzar los millones de $, por primera vez en la historia. Este fue el resultado de un aumento de los préstamos a los gobiernos de los países en desarrollo para 6

9 Cuadro 1: Cómo el suministro privado de productos básicos ha fracasado a la hora de servir a los pobres en África Después de la presión de los donantes para que se privatizaran los productos básicos en el África subsahariana durante los años 90, la financiación pública a los productos básicos disminuyó drásticamente. Las investigaciones desarrolladas por el Centro Internacional de Pobreza del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sacaron a relucir que los préstamos del Banco Mundial para realizar inversiones en infraestructura se redujeron un 50% entre 1993 y el 2002 y que gran parte de los mismos se dirigió a preparar las empresas para su privatización. En el 2002, los préstamos del Banco para aguas y saneamiento supusieron únicamente el 25% de su media anual durante los años 90. Asimismo, el Banco Mundial aumentó su apoyo a la inversión privada en productos básicos a través de la CFI y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones. Mientras que los préstamos del Banco al sector eléctrico se redujeron de unos millones de $ en 1990 a tan solo 824 millones en 2001, sus préstamos sectoriales a inversores privados ascendieron de 45 a 687 millones de $. En contra de lo esperado, los inversores privados no han querido invertir en estos servicios básicos en la región. Como resultado de ello, no sólo se ha reducido la financiación de la inversión pública por parte de los donantes sino que además también lo han hecho las inversiones privadas. El hecho de que los inversores se hayan concentrado en recuperar costes no ha promovido objetivos sociales tales como reducir la pobreza y promover la igualdad. Los hogares pobres han sufrido como consecuencia de la reducción de los subsidios y la desconexión de aquellos servicios que no pueden permitirse pagar. El abastecimiento se ha fragmentado y ha sido objeto de crecientes desigualdades. Esto ha ido en detrimento del progreso logrado en los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) de agua y sanidad, así como de muchos otros ODM que dependen de la energía. En varios países africanos, el abastecimiento privado de agua y electricidad ha incrementado la sostenibilidad financiera de algunos servicios básicos a expensas de imponer precios inaccesibles para muchos consumidores. En Ghana y Namibia, el abastecimiento privado de productos básicos y la eliminación de las subvenciones de las zonas urbanas a las rurales llevó a una creciente desigualdad entre las regiones. En Senegal, el proveedor privado de agua incrementó sus niveles de ingresos mediante una política estricta de desconexión, aunque el doce por ciento de las conexiones se dejaron de utilizar. En Tanzania, después de la privatización del suministrador de agua Dar es Salaam, un consorcio en manos de la empresa Biwater del Reino Unido se hizo con el suministro. A pesar de que el contrato con esta empresa se firmó en 2003, finalizó 18 meses más tarde sin ninguna mejora en los servicios. En 2004, se publicaron dos informes de gran influencia, uno del Banco Mundial (Reforming infrastructure: Privatisation, regulation and competition) y otro de la OCDE (Privatisation in Sub-Saharan Africa). Ambos informes subrayaban las deficiencias del abastecimiento privado de servicios básicos y enfatizan la necesidad de reglamentos apropiados para la participación privada en estos sectores. Sin embargo, ninguno de los informes se planteó la opción de reforzar el abastecimiento del sector público. Esto se tradujo en insuficiente financiación al desarrollo del sector público, mientras que la financiación de los BMD a las inversiones privadas en infraestructura no ha dejado de crecer. Fuente: Kate Bayliss y Terry McKinley: Privatising basic utilities in Sub-Saharan Africa, the MDG impact. Centro Internacional de la Pobreza del PNUD,

10 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres 8 que respondan a las necesidades financieras de la crisis mundial. Se prevé que este aumento remita en los próximos años para volver a los niveles anteriores a la crisis. Sin embargo, los préstamos de la CFI, que disminuyeron cuando se desató la crisis mundial, se espera que vuelvan a su tendencia al alza 15. La presión de Banco Mundial para liberalizar las inversiones y el comercio y privatizar las compañías estatales de los países en desarrollo anticipó el cambio hacia la financiación al sector privado: «Tras dos décadas de desregulación, liberalización y privatización, el éxito del funcionamiento de los distintos mercados adquirió más importancia que nunca para el desarrollo 16». Durante la primera mitad de los años 90, las condiciones ligadas a los préstamos del Banco Mundial para reformar el sector privado de los países en desarrollo constituían más de la mitad de todas las condiciones del Banco 17. Paralelamente, la CFI realizó cambios sustanciales en su forma de operar. Diversificó sus principales actividades de préstamos e inversiones en compañías privadas para proporcionar asistencia y utilizar intermediarios financieros a los que proporciona financiación para que realicen préstamos e inversiones en compañías activas en países en desarrollo. Es muy probable que en los próximos años estas tendencias de financiación al sector privado supongan cambios en la financiación al desarrollo del Banco Mundial. Durante muchas décadas, la ayuda financiera al sector privado no fue más que un apéndice de la actividad principal del BM otros BMD: proporcionar asistencia a los gobiernos de los países en desarrollo. Sin embargo, es posible que la financiación al sector privado se convierta ahora en la actividad principal del Banco. La CFI y la eficacia del desarrollo La CFI tiene una importancia cada vez mayor dentro del GBM, por lo que la presión extranjera sobre dicha Corporación para asegurarse de que sus inversiones producen resultados positivos de desarrollo también ha ido en aumento. En 2006, la CFI creó una unidad de eficacia del desarrollo y publicó un sistema de seguimiento de los resultados de desarrollo: el Development Outcomes Tracking System, o DOTS, por sus siglas en inglés. Sin embargo, sólo un año después, el Grupo de Evaluación Independiente del BM (GEI) ha analizado los resultados de desarrollo de la CFI y encontró que más del 40 por ciento de todos los proyectos de la CFI fracasaron a la hora de generar resultados positivos de desarrollo y que más de la mitad de las inversiones de la CFI en África han una puntuación baja en lo que respecta a su contribución al desarrollo 18. Esto demuestra que el dinero público está financiando actividades del sector privado que no generan resultados positivos de desarrollo ni sirven para erradicar la pobreza. Si los resultados de desarrollo son importantes, la forma en que se conceden los fondos es también crucial para garantizar que los países receptores llevan las riendas del proceso de desarrollo y que se refuerzan sus instituciones y empresas para que puedan poner fin a la excesiva dependencia de la financiación externa. En 2005, más de cien gobiernos e instituciones multilaterales (incluyendo el Banco Mundial) acordaron una serie de objetivos para conseguir que la ayuda contribuya eficazmente Existe un conflicto de intereses potencial entre la CFI en tanto que proveedora de asistencia técnica sobre de la forma en que los gobiernos deberían reglamentar su regímenes de inversión y como copropietaria de la AOD en los mismos países.

11 Cuadro 2: Cómo funciona la CFI? Los servicios de asesoría se han multiplicado recientemente y actualmente suponen un quinto de la cartera de la CFI. Aunque los servicios financieros de la CFI tienen por objetivo compañías privadas, la mitad de los servicios de asesoría proporcionan asistencia técnica a gobiernos de países en desarrollo acerca de temas tales como el refuerzo del denominado «clima de inversión». Estos servicios han sido controvertidos en el pasado dado que asumen que «la AOD es buena para el desarrollo; por lo tanto, cuanto más mejor». Sin embargo, existen pruebas de que la AOD puede frenar el desarrollo; además, continúa liberalizando los regímenes de inversión a pesar de la oposición de los países en desarrollo en las reuniones de la OCDE y la OMC 12. Por otro lado, existe un conflicto de intereses potencial entre la CFI en tanto que proveedora de asistencia técnica sobre de la forma en que los gobiernos deberían reglamentar su regímenes de inversión y como copropietaria de la AOD en los mismos países. Los servicios financieros a compañías privadas siguen siendo negocio principal de la CFI. Para ello, dispone de una variedad de instrumentos financieros: Préstamos por cuenta propia de la IFC (Préstamos A): el instrumento estándar de la CFI. Éstos son préstamos en condiciones de mercado a cuenta de la CFI. La mayor parte se emiten en las principales monedas, pero también se pueden otorgar en moneda nacional. Los préstamos de la IFC financian tanto compañías totalmente nuevas como proyectos de otro tipo (tales como fusiones y adquisiciones de compañías existentes que no implican la creación de nuevas instalaciones). A pesar de que la CFI principalmente financia proyectos del sector privado, también puede proporcionar financiación a compañías con alguna participación pública. Préstamos de consorcios (o préstamos B): préstamos de bancos comerciales y otras instituciones financieras para proyectos financiados por la CFI. Sin embargo, la IFC mantiene su condición de prestamista principal y prestamista oficial del prestatario. Mediante estos préstamos de consorcios, los bancos comerciales «disfrutan de las ventajas que conlleva la participación de la IFC en su calidad de institución multilateral de desarrollo, como el acceso preferencial a las divisas en caso de que se produzca alguna crisis cambiaria en el país donde están llevando a cabo actividades». De esta manera, los bancos privados y comerciales minimizan los riesgos en caso de que no se les devuelvan las deudas o se produzca una reestructuración de las mismas. Financiamiento en forma de capital accionario: la IFC adquiere participaciones en el capital de empresas del sector privado e instituciones financieras que invierten en países en desarrollo, convirtiéndose en accionista y copropietaria de la entidad. Para cumplir exigencias vinculadas con la propiedad nacional, «sus tenencias de acciones pueden recibir el tratamiento de capital o acciones nacionales 13». Esto significa que las compañías pueden utilizar el financiamiento en forma de capital accionario de la CFI para sortear una serie de reglamentos gubernamentales tales como los requisitos de apropiación nacional. Éstos los establecen normalmente los gobiernos para asegurar que industrias importantes desde el punto de vista estratégico siguen en manos nacionales. La apropiación nacional también es un prerrequisito para el tratamiento preferencial conforme a las normativas de licitación pública que aspiran a promover el desarrollo económico local mediante una serie de adquisiciones públicas específicas. Esta norma de la CFI implica que algunas empresas que están en manos extranjeras de facto pueden considerarse nacionales y por tanto beneficiarse de las políticas de licitación pública y de la industria que pretenden desarrollar el sector privado nacional. Continued overleaf 9

12 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres Continued from page 7 Fondos de deuda y de inversión de capital privado: la IFC fomenta las inversiones en carteras extranjeras en países en desarrollo mediante la creación y la inversión en una gran variedad de fondos, como los de inversión de capital privado y los de deuda que invierten en valores de mercados emergentes. Financiamiento estructurado: la CFI ha desarrollado otros productos, incluyendo mecanismos de mejoramiento del crédito para bonos y préstamos mediante garantías crediticias parciales, mecanismos de distribución de riesgos y participaciones en operaciones de titulización. Intermediarios financieros: en torno al 40% de la financiación de la CFI se encauza hacia proyectos del sector privado en países en desarrollo a través de intermediarios. La CFI utiliza toda la gama de productos financieros para suministrar recursos a una gran variedad de intermediarios financieros. Al trabajar a través de ellos, la IFC puede otorgar financiamiento a largo plazo a pequeñas y medianas empresas y a empresarios del sector de las microfinanzas, a los que la CFI asegura que no llegaría a través de sus propios canales, dados los elevados costes de transacción. Sin embargo, no está claro cómo se garantiza esto en la práctica. Por ejemplo, entre estos intermediarios financieros se encuentran fondos privados de capital accionario y de inversión, tales como los fondos de inversión basados en un índice de valores, en cuya lista frecuentemente sólo aparecen las grandes empresas. Los fondos por país tienen por objetivo un país en concreto, que puede ser un país menos desarrollado un país «frontera», pero no garantiza necesariamente que se vayan a concentrar específicamente en las pequeñas y medianas empresas. Fuente: Página web de la CFI. a procesos sostenibles de desarrollo. Dichos acuerdos quedaron recogidos en la Declaración de París y el Programa para la Acción de Accra (PAA). Sus signatarios se comprometieron, entre otras cosas a: dejar que los países en desarrollo lideren sus propias estrategias para la reducción de la pobreza; utilizar los sistemas nacionales como primera opción y en la medida de lo posible; y concentrarse en los resultados de desarrollo. En 2008, más de un tercio de todos los nuevos compromisos del Banco Mundial se realizaron a través de la CFI. 10

13 Es muy probable que en los próximos años estas tendencias de financiación al sector privado supongan cambios en la financiación al desarrollo del Banco Mundial es posible que la financiación al sector privado se convierta ahora en la actividad principal del Banco. Gráfico 1: Financiación del Banco Mundial a los sectores público y privado ( ) Millones de $ Sector privado (CFI) Sector público en países de renta media (a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) Sector público en familias de renta baja (a través de la Asociación Internacional para el Desarrollo del Banco Mundial) A pesar de que estos compromisos se centran sobre todo en los gobiernos, el PAA reconoce que el sector privado también debería contribuir a procesos de desarrollo eficaces y liderados por países. Esto es todavía más importante cuando la CFI apoya las inversiones del sector privado, ya que esta institución se ha comprometido a «generar oportunidades para que las personas eviten la pobreza y mejoren sus vidas [ ] ayudándoles a crear empleos productivos y proporcionar servicios esenciales a los desfavorecidos 19». El presente informe analiza las actividades de la CFI para estudiar si sus préstamos e inversiones en los países más pobres del mundo cumplen con las normas básicas de eficacia del desarrollo. Las inversiones de la CFI, cumplen con el principio de apropiación y alineación con las estrategias nacionales de desarrollo de los países en vías de desarrollo? Sirven de apoyo, en la medida de lo posible, a los sistemas, instituciones y empresas nacionales? O están simplemente apoyando a las empresas del Norte para que accedan a los mercados de los países en desarrollo? Está llevando a cabo la CFI una política activa de apoyo a inversiones cuyo principal valor añadido es conseguir resultados de desarrollo? El presente informe aborda estas cuestiones y sugiere cambios radicales en el modelo de negocio de la CFI para promover las inversiones del sector privado que realmente contribuyan al desarrollo a favor de los pobres y la erradicación de la pobreza. La primera sección del informe, Desarrollo, de quién?, se plantea en qué medida la CFI financia empresas de países en desarrollo o países ricos para lo que analiza los beneficiarios de todas las operaciones de la CFI en los países más pobres del mundo desde La segunda parte, Quién decide?, analiza si las inversiones de la CFI se guían por principios de apropiación nacional de los procesos nacionales de 11

14 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres desarrollo. Para ello evalúa la forma en que se seleccionan los proyectos en los que se invierte, cómo se alinean con las estrategias nacionales de desarrollo de los países en desarrollo y si apoyan el espacio político de los propios países en desarrollo para que puedan establecer sus propios regímenes de inversión y estrategias de desarrollo del sector privado. La última sección, Resultados de desarrollo: resultado intencionado o consecuencia imprevista?, proporciona una evaluación crítica de la forma en que la CFI pretende proporcionar resultados de desarrollo a la hora de seleccionar los proyectos en los que invierte. Más del 40 por ciento de todos los proyectos de la CFI fracasaron a la hora de generar resultados positivos de desarrollo. 12

15 2. Desarrollo de quién? Las inversiones de la CFI en los países más pobres del mundo El principal objetivo de la CFI consiste en conceder financiación que contribuya «al establecimiento, la mejora y la expansión de empresas del sector privado a través de préstamos y participaciones cuando no haya suficiente capital privado de otra forma en términos razonables 20». Esto significa que la CFI aspira a tener por objetivo compañías que sean demasiado pequeñas o para las que acceder a la financiación de los mercados de capital constituye un riesgo y que están basadas en países dónde los créditos disponibles están muy limitados o las tasas de interés demasiado altas, lo que hace que la financiación de las empresas sea escasa y costosa. La falta de crédito es uno de los principales retos de las compañías de los países de renta baja y son una de las principales limitaciones del crecimiento. En muchos países en desarrollo, las compañías confían en préstamos de los bancos porque tienen menos acceso a recursos financieros alternativos, como los mercados de valores. Sin embargo, a pesar de su gran dependencia en los préstamos bancarios, las empresas raramente pueden acceder a ellos, dado que «los bancos nacionales (incluyendo los que están en manos extranjeras) no conceden suficientes préstamos, o no los conceden a los sectores que los necesitan. Además, las grandes diferencias entre los tipos de interés deudores y sobre los depósitos echan a perder las actividades de inversión 21». Por tanto, la CFI podría representar un papel esencial a la hora de proporcionar fuentes de financiación alternativas a empresas con problemas de liquidez localizadas en los países más pobres del mundo. Es importante proporcionar apoyo a las empresas locales para reforzar el tejido socioeconómico de los países más pobres del mundo. Los principios de eficacia de la ayuda dan prioridad, siempre que sea posible, al uso de los sistemas nacionales para que la financiación externa refuerce las instituciones del país en desarrollo a la vez que contribuye a un resultado específico de desarrollo. Cuando el sector privado no dispone de tecnología ni iniciativa empresarial, el papel de las compañías extranjeras es con frecuencia crucial. Sin embargo, siempre que sea posible, también deberían utilizarse los sistemas nacionales para apoyar las inversiones nacionales y las iniciativas locales. En investigaciones recientes, el Center for Global Development (Centro para el Desarrollo Global), con sede en Washington, ha descubierto que «el apoyo directo de los BMD a empresas privadas podría tener un mayor impacto sobre el desarrollo [si se concentrara] en empresas de propiedad nacional, particularmente aquellas que no forman parte de grandes conglomerados y sobre todo en pequeñas y medianas empresas [ y] en reforzar los intermediarios financieros nacionales 22.». Esta sección estudia hasta qué punto las inversiones de la CFI financian empresas locales de los países pobres o a inversores extranjeros de países ricos. Para ello, se han analizado los beneficiarios de todas las operaciones de la CFI en países de renta baja desde 2008 hasta la fecha. La CFI apoya el desarrollo de quién? Inversiones de la CFI en países de renta baja qué compañías se llevan la mayor parte? En 2009, la CFI se comprometió a destinar millones de $ de un total de millones en nuevos compromisos a inversiones en países de renta baja. Casi la mitad de los nuevos compromisos de la CFI se dirigieron a los países más pobres del mundo, lo que supone un aumento desde el tercio en que se encontraba en A pesar de que en 2010, como resultado de la crisis mundial, menos de un tercio de los nuevos compromisos se dirigió a países de renta baja (PRB), la tendencia al alza anterior a la crisis está en línea con el objetivo estratégico de la CFI de aumentar sus inversiones en los países más pobres del mundo. Hoy por hoy, más de la mitad de las inversiones de la CFI (el 52%) todavía se concentran en apenas diez países de renta media. Los cuatro principales receptores son los países BRIC (Brasil, Rusia, India y China) con casi un tercio de todas las inversiones de la CFI 24. Sin embargo, el hecho de que un proyecto esté localizado en un país de renta baja no implica necesariamente que esté en manos de compañías nacionales que reciben financiación 13

16 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres de la CFI (país huésped) ni de compañías de otros países de renta baja. De hecho, son las compañías de los países ricos las que reciben la mayor parte de las inversiones de la CFI. Eurodad ha descubierto que sólo el 16 por ciento de todas las inversiones de la CFI apoyan a compañías locales de países pobres 25. Las compañías transnacionales de los países ricos se llevan la mayor parte, con dos tercios de las inversiones. No es fácil hacer un seguimiento de los beneficiarios de los proyectos de la CFI (la persona o grupo de individuos que se benefician de una inversión aunque no poseen nominalmente los activos) 26. Aunque la CFI hace pública esta información para la mayor parte Gráfico 2: País de origen de las compañías financiadas por la CFI que invierten en países de renta baja ( ) 13% 3% Compañías en países de la OCDE: millones de $ Compañías de países de renta media: 300 millones de $ Compañías de países de renta baja (no locales): 74 millones de $ Compañías locales: 360 millones de $ 63% 19% 16% Fuente: Cálculos de Eurodad basados en el resumen de la inversión propuesta de la CFI Eurodad ha descubierto que sólo el 16 por ciento de todas las inversiones de la CFI apoyan a compañías locales de países pobres. Las compañías transnacionales de los países ricos se llevan la mayor parte, con dos tercios de las inversiones. 14

17 de sus proyectos, no siempre está completa o es suficiente para determinar el beneficiario final de una inversión. Con frecuencia, las compañías que reciben préstamos o inversiones de la CFI son subsidiarias o filiales de corporaciones transnacionales, o incluso vehículos de inversión creados específicamente para ejecutar un proyecto determinado. Para clarificar quién se beneficia realmente de los proyectos financiados por la CFI en los países pobres, Eurodad hizo un seguimiento de los beneficiarios de todos sus proyectos en países de renta baja desde 2008 hasta la fecha utilizando toda la información disponible públicamente 27. Eurodad dividió las inversiones de la CFI en compañías basadas en países de renta alta (países de la OCDE), de renta media y de renta baja. El gráfico 2 muestra que las compañías que son propiedad de los países más ricos (países de la OCDE) recibieron millones $, o casi dos tercios de todas las inversiones de la CFI cuyo objetivo era promover las actividades del sector privado en países de renta baja. Las compañías de los países de renta media recibieron 300 millones de $ (13 por ciento). Menos de un quinto de todas las inversiones de la CFI se destinaron a compañías de los países más pobres del mundo, donde más escasean los créditos y los costes de los préstamos son más altos. El hecho de que sean grandes compañías de los países ricos las que reciben la mayor parte del apoyo financiero de la CFI provoca dudas acerca de la adicionalidad real de los servicios financieros de la CFI en términos de desarrollo. Aunque la CFI afirma que su financiación se dirige a los más necesitados (es decir, a compañías y proyectos que de otra manera no tendrían acceso a créditos) sólo una de las ocho operaciones de mayor tamaño aprobadas entre el 2008 y el 2010 proporcionó financiación a un proyecto ejecutado por una compañía cuyos beneficiarios están registrados en un país de renta baja (Nigeria). La mayor parte de las compañías que recibieron apoyo de la CFI estaban registradas en el Reino Unido o en los Estados Unidos o incluso en una jurisdicción extraterritorial como las Islas Caimán. La continua financiación de la CFI a compañías registradas en paraísos fiscales es particularmente preocupante. La investigación Tabla 1: Los ocho proyectos más grandes financiados por la CFI en países de renta baja ( ) Nombre del proyecto País del proyecto Importe (millones de $) Compañía beneficiaria País en el que está registrada la compañía beneficiaria Vodafone Ghana Ghana 300 Vodafone Group Plc Reino Unido Helios Towers Nigeria 250 Helios Investment Reino Unido Partners Zain Ghana Ghana 160 Zain Group Kuwait IFC/SCB Facility Ghana 150 Standard Chartered Bank Millicom DRC República Democrática del Congo 150 Millicom International Cellular S.A Reino Unido Luxemburgo Tullow Oil Ghana 115 Tullow Oil Plc Reino Unido First Bank of Nigeria 100 First Bank of Nigeria Nigeria Nigeria Plc Plc Kosmos Energy Ghana 100 Kosmos Energy Holdings EE.UU., Islas Caimán 15

18 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres de Eurodad demuestra que la CFI financia proyectos en Gana, Nigeria, Uganda y Kenia con patrocinadores de proyectos que están basados u operan a través de paraísos fiscales 28. Cada año los países en desarrollo pierden aproximadamente 1 billón de $ a través de los flujos ilícitos, dos tercios de ellos como consecuencia de la evasión fiscal y esquemas agresivos de elusión de impuestos liderados por actores comerciales que operan a través de paraísos fiscales o jurisdicciones con secretismo. Esto supone una fuga de recursos del Sur al Norte, equiparable a seis veces la AOD anual a los países en desarrollo. Desgraciadamente, las cifras indican que la CFI está contribuyendo al desarrollo de compañías de países ricos, en lugar de fortalecer las empresas de los países en desarrollo, cuyo desarrollo económico, social y humano tiene la obligación de mejorar. A qué sectores económicos apoya la CFI? De todos los proyectos evaluados en países de renta baja desde 2008 hasta la actualidad, el sector de telecomunicaciones (principalmente dedicado a la creación de redes de teléfonos móviles) recibe con diferencia la mayor parte de las inversiones de la CFI. El grupo Vodafone del Reino Unido se benefició del mayor préstamo (300 millones de $) 29, seguido por Millicom International Cellular basado en Luxemburgo (170 millones de $) y el grupo Zain Group de Kuwait (160 millones de $). Durante el periodo evaluado, estas tres grandes multinacionales recibieron más financiación de la CFI que todas las empresas nacionales de todos los países de renta baja juntas. El segundo sector que recibe una mayor cantidad de inversiones de la CFI en PRB es el sector financiero. Esto podría reflejar el incremento en el uso de intermediarios financieros de la CFI, que están clasificados dentro del sector financiero; sin embargo no está claro a qué sectores prestan el dinero de la CFI estas instituciones. Dado que el dinero es algo fungible y que estas instituciones pocas veces son transparentes con respecto al destino del dinero que les presta la CFI, es difícil saber qué parte de su cartera corresponde a los préstamos de la CFI. En tercer lugar se encuentran el petróleo, el gas y la minería. Todos los propietarios y beneficiarios de este sector se encuentran en los países ricos. El campo petrolero Jubilee Gráfico 3. Sectores económicos financiados por la CFI y origen de las compañías que ejecutan proyectos en cada uno de estos sectores ( ) Compañías extranjeras Compañías locales: 700 US$ million Fuente: Cálculos de Eurodad basados en el resumen de la inversión propuesta de la CFI Telecomunicaciones Finanzas Petróleo, gas, minerales Químicos Agricultura Energía eléctrica Turismo Manufacturera 16

19 frente a las costas de Gana podría convertirse en el mayor proyecto exclusivamente financiado en un país de renta baja por la CFI, que destina 854 millones de $ a su explotación 30. La mayor parte de estas operaciones están orientadas a la exportación y no consiguen dar respuesta a las necesidades energéticas y de recursos naturales del país huésped. La CFI tiene preferencia por sectores con alta proporción de capital y baja intensidad de mano de obra, tales como el sector de las telecomunicaciones y el sector extractivo, que ofrecen pocas oportunidades de trabajo y por tanto pocos ingresos directos a los pobres. Además, las empresas que están en manos de las multinacionales o que trabajan en la exportación, la minería, el petróleo y los servicios financieros, normalmente tienen menos limitaciones financieras 31. El sector manufacturero, que normalmente es aquel en el que hay una mayor proporción de mano de obra y que tiende a tener mayores limitaciones financieras, recibe un apoyo financiero de la CFI relativamente escaso. Al elegir los sectores de las telecomunicaciones y la industria extractiva, la CFI ha optado por concentrarse en sectores muy controvertidos. La promoción de la IED en el sector de las telecomunicaciones puede llevar a graves problemas de balanza de pagos, dado que las empresas extranjeras generan la mayor parte de los ingresos localmente y en moneda local mientras que los inversores extranjeros prefieren cambiar sus beneficios a monedas extranjeras y llevárselos a sus países. La expansión del sector de la industria extractiva tiene el potencial de proporcionar ingresos adicionales a los países a través de impuestos y regalías; sin embargo, demasiadas veces las Instituciones Financieras Internacionales recomiendan a los países pobres que reduzcan los impuestos para presuntamente promover las inversiones y atraer más IED. Por ejemplo, este año el FMI publicó un documento en el que recomendaba al gobierno de Malí que redujera las regalías de la minería de oro, precisamente en el momento en que los precios del oro habían llegado a su máximo y cuando el país tenía la oportunidad de hacerse con los beneficios del enorme crecimiento de esa materia prima 32. Las industrias extractiva y de la minería no favorecen la transferencia de tecnologías, privando a los países en desarrollo de uno de los supuestos beneficios de la IED. También pueden «contribuir a la competición por los recursos al dañar la economía mediante, por ejemplo, al mal holandés y minando los sistemas políticos al fomentar la captación de rentas y la corrupción33.» Además, afianzan el papel de los países de renta baja en tanto que proveedores de materias primas dentro de la división mundial del trabajo. El sector manufacturero, sector clave para promover el desarrollo industrial y crear un sector privado nacional fuerte y diverso, no recibe respuesta a sus necesidades. El sector de la agricultura, el principal soporte que garantiza la subsistencia de las comunidades pobres, también recibe poco apoyo financiero de la CFI. Además, los servicios de asesoría de la CFI al sector de la agricultura han sido duramente criticados por promover un mayor acceso de los inversores a los mercados de tierras, lo que pone en peligro el bienestar de las comunidades locales, tanto en términos de A pesar de que la IED puede ser necesaria, cuando un país pobre no dispone de la tecnología, los conocimientos o el capital necesarios para realizar una inversión específica, su impacto sobre el desarrollo de propiedad nacional y a favor de los pobres no está exento de controversias. 17

20 Desarrollo truncado: Cómo la Corporación Financiera Internacional no logra beneficiar a los más pobres Gráfico 4. Remesas de beneficios procedentes de la y IED para todos los países en desarrollo (millones de $) Fuente: Global Development Finance 2010 (BM, FMI): Repatriated profits on FDI for all developing countries posesión de terrenos como en lo que respecta al acceso a los alimentos. Incluso en sectores como la agricultura, en donde financiar a los pequeños agricultores habría tenido un mayor impacto sobre el desarrollo, la CFI ha optado por las grandes industrias agroalimentarias del Norte 34. Preferencia por las grandes compañías transnacionales de los países ricos Las inversiones de la CFI en los países pobres tienden claramente a promover las inversiones extranjeras directas (IED) de las compañías multinacionales en lugar de las inversiones nacionales de las empresas de los países de renta baja. A pesar de que la IED puede ser necesaria, cuando un país pobre no dispone de la tecnología, los conocimientos o el capital necesarios para realizar una inversión específica, su impacto sobre el desarrollo de propiedad nacional y a favor de los pobres no está exento de controversias. Este es el caso, sobre todo, cuando «los intereses comerciales de las compañías trasnacionales no coinciden con los objetivos de desarrollo del país huésped, por ejemplo en lo que respecta a las contrataciones y la redistribución de beneficios mediante precios de transferencia 35». Esto demuestra que no es posible exagerar cuando se habla de la apropiación nacional de las políticas y estrategias de inversión. Cuando un país dispone de pocas capacidades nacionales esto también puede ir en detrimento de su capacidad de recoger los beneficios de la IED que recibe y limitar el efecto desbordamiento del conocimiento. En este sentido, investigaciones desarrolladas por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) previenen de que la entrada en el mercado de las compañías transnacionales puede tener impactos negativos dado que pueden desplazar a las compañías locales que no son capaces de competir con ellas 36. A pesar de que esto puede tener el potencial de aumentar La CFI no puede basar sus decisiones de inversión en principios ideológicos, sino que debe basarse en evidencias de que dichas inversiones contribuyen al desarrollo en favor de los pobres y a la erradicación de la pobreza. 18