MIDEPLAN/CEPAL SEMINARIO PERSPECTIVAS INNOVATIVAS EN POLÍTICA SOCIAL Sede de la CEPAL, Santiago de Chile, 29 y 30 de octubre del 2002.

Transcripción

1 MIDEPLAN/CEPAL SEMINARIO PERSPECTIVAS INNOVATIVAS EN POLÍTICA SOCIAL Sede de la CEPAL, Santiago de Chile, 29 y 30 de octubre del PRIMER MODULO: EL ENFOQUE DE DERECHOS APLICADO EN PROGRAMAS SOCIALES: UNA APUESTA POR LA SUPERACION DE LA DESIGUALDAD Y LA POBREZA Comentarios de la Sra. Carmen Artigas, Jefa de la Unidad de Derechos Humanos de la CEPAL Quisiera, en primer lugar agradecer,al Departamento de Evaluación Social de MIDEPLAN, la invitación a participar en este panel, cuyo tema central constituye una de las principales areas de trabajo de la Unidad de Derechos Humanos de la CEPAL, establecida a partir de este año en su Division de Desarrollo Social. Mas allá de la literatura que puede encontrarse sobre el enfoque de derechos en las políticas de desarrollo, son todavía escasos los ejemplos de reflexiones convocadas por instancias gubernamentales y con un compromiso definido para avanzar en torno a la consolidación de metas e indicadores de derechos humanos en las políticas sociales. Me permito compartir con Uds., a ese respecto, que para la Organización de las Naciones Unidas, existe además un renovado mandato en torno a la realización del derecho al desarrollo como traducción mas inmediata de lo que significa dicha perspectiva de derechos y que la Asamblea General definio en 1986 como un proceso integral economico, social, cultural y politico que tiene por objeto el mejoramiento constante del bienestar de toda la población y de cada uno de los individuos en base a su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él resultan. La misma Asamblea General, en ocasión de la Cumbre del Milenio y tomando como base el Informe del Secretario General titulado Nosotros los pueblos, reiteró en su Resolución conteniendo la Declaración del Milenio, el compromiso de hacer del derecho al desarrollo una realidad para todos y de liberar a la humanidad de la miseria y la necesidad. 1

2 Cuando hablamos de un enfoque de derechos en las políticas de desarrollo, estamos reconociendo que el objetivo de dichas políticas es dar cumplimiento al deber de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos y que en tal calidad sus titulares pueden exigir tal respeto, protección y realización. Hemos dado aquí el primer paso para lo que se conoce como empoderamiento pero que nosotros preferimos llamar el ejercicio de derechos inherentes. Ahora bien, qué entendemos específicamente por un enfoque de derechos? Constituye un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que está basado normativamente en estándares internacionales de derechos humanos y operacionalmente dirigido a promover, proteger y hacer efectivos los derechos humanos. Un enfoque de este tipo integra la normativa, principios y estándares del sistema internacional de derechos humanos en la legislación, programas, planes y proceso del desarrollo. Las normas y estándares están contenidas en los distintos instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos y los principios son los de responsabilidad y rendición de cuentas; el de universalidad; no discriminación y equidad; el de procesos participativos de toma de decisiones y el reconocimiento de la interdependencia entre todos los derechos. El enfoque de derechos en el desarrollo incorpora los siguientes elementos: 1. Expresa un vinculo con los derechos, es decir, la definición de objetivos de desarrollo en términos de derechos particulares como titularidad de derechos exigibles es un ingrediente esencial de estos enfoques, al igual que la creación de vínculos normativos expresos con los instrumentos internacionales de derechos humanos. Los enfoques de derechos abordan integralmente toda la gama de derechos indivisibles e interdependientes de carácter civil, cultural, económico, político y social. Esto determina la necesidad de estructurar un marco de desarrollo con sectores que reflejen los derechos garantizados internacionalmente como alimentación, salud, educación, vivienda, administración de justicia, seguridad y participación política. 2. Incorpora la rendición de cuentas, identificando titulares de derechos y los sujetos de las correspondientes obligaciones. Se atiende tanto a la parte positiva de la obligación, es decir, respetar, proteger, hacer efectivos, como a la negativa, el abstenerse de violaciones. 3. El denominado empoderamiento o ejercicio de derechos se centra en los beneficiarios como titulares de derechos y no como receptores de acciones asistenciales. La finalidad es garantizar a las personas el disfrute de 2

3 la capacidad, de las habilidades y del acceso necesario para cambiar sus vidas, mejorar sus comunidades y decidir sus propios destinos. 4. La participación a la que se refiere el enfoque de derechos es la definida en la Declaración sobre el derecho al desarrollo, es decir activa, libre y significativa 5. No discriminación y atención a los grupos vulnerables. El imperativo de derechos humanos en esas aproximaciones, significa que debe darse atención particular a los temas de discriminación, equidad, vulnerabilidad a partir de raza, edad, género, religión, etnicidad, y otras posibles categorías como los migrantes y los reclusos por ejemplo. Todas las decisiones de desarrollo, además de fortalecer el ejercicio de los derechos, deben precaverse contra el reforzamiento involuntario de desequilibrios de poder por ejemplo entre mujeres y hombres, propietarios y campesinos, trabajadores y empleadores. El desarrollo,a partir de un enfoque de derechos, está centrado en las personas, es participativo y ambientalmente sustentable. Involucra no solamente el crecimiento económico, sino la equitativa distribución de sus beneficios, el mejoramiento de las capacidades de las personas y la ampliación de sus opciones. Estas características del enfoque de derechos se identifican estrechamente con las dimensiones del desarrollo humano, es decir, la potenciación, como un aumento de la capacidad de la gente, la ampliación de sus opciones y con ello una mayor libertad; la cooperación, que atiende a la compleja red de estructuras sociales a que pertenecen los seres humanos, los que valoran el sentido de pertenencia a una comunidad; la equidad, que hace referencia tanto a la capacidad básica como a las oportunidades y que en muchos casos puede entrañar una distribución de recursos desigual; la sustentabilidad, que se asocia a un concepto de equidad intergeneracional pero que exige profundos compromisos por la justica social en el hoy y la seguridad que hace referencia a la necesidad de cautelar que las personas vivan en condiciones que no las expongan a riesgos debido a la delincuencia, la violencia o el desempleo. Igualmente, en la lectura del desarrollo humano desde la perspectiva de los derechos humanos, las siete libertades a que hace referencia el Informe Mundial de Desarrollo Humano correspondiente al año 2000, sitúan en gran parte las metas a las que apunta el enfoque de derechos. 3

4 Se recogen en dicho texto las libertades: a) de la necesidad, para disfrutar de un nivel de vida digno; b) de la discriminación, ya sea en razón del género, la raza, el origen nacional o étnico o la religión; c) para desarrollar y hacer realidad la potencialidad humana de cada uno; d) para tener un trabajo decente, sin explotación; e) del temor, de las amenazas contra la seguridad personal, de la tortura, de la detención arbitraria y otros actos violentos; f) de la injusticia y las violaciones al imperio de la ley; g) para expresar opiniones, formar asociaciones y participar en la adopción de decisiones. Quisiera compartir con Uds., en el marco de estos comentarios, la oportunidad que ofrecen las guías preliminares del enfoque de derechos humanos en las estrategias de reducción de la pobreza, recientemente publicadas por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y que constituyen una propuesta abierta a ser completada y perfeccionada. Las guías reflejan el potencial del enfoque de derechos humanos en el objetivo de reducción de la pobreza de varias maneras: (a) instando a la rápida adopción de estrategias para la superación de la pobreza sustentadas en los derechos humanos, como una cuestión de obligatoriedad jurídica; (b) ampliando el ámbito de las estrategias de reducción de la pobreza a fin de abordar las estructuras de discriminación que generan y sostienen a la pobreza; (c) instando a la expansión de los derechos civiles y politicos que pueden jugar un papel instrumental crucial en la causa de reducción de la pobreza; (d) confirmando que los derechos económicos, sociales y culturales son derechos humanos jurídicamente vinculantes y no solamente aspiraciones programáticas; (e) agregando legitimidad a la demanda por asegurar una participación significativa de los pobres en el proceso de toma de decisiones ; (f) previniendo contra el retroceso y el no cumplimiento de obligaciones esenciales en nombre de eventuales compensaciones; (g) creando y fortaleciendo instituciones mediante las cuales los responsables de las decisiones deban rendir cuenta de sus acciones. Las guias son 8 y se refieren a : 1) La identificación de los pobres, entendiendo que la pobreza consiste en la no realización de los derechos humanos de una persona a un conjunto de capacidades básicas para hacer y ser las cosas que la misma tiene razones para valorar. Una falla en la capacidad es de esta manera un atributo definidor de la pobreza; 2) Al marco internacional y nacional de derechos humanos con el que deben ser consistentes las estrategias; 3) Igualdad y no discriminación; 4) Progresiva realización de los derechos humanos: construcción de indicadores y metas; 5) Participación y empoderamiento o ejercicio de derechos; 6) Derecho a la alimentación adecuada; 7) Derecho a la salud y 8) Derecho a la educación. 4

5 En el establecimiento de metas e indicadores consistentes con los estándares internacionales de derechos humanos, es importante hacernos cargo de la necesidad de un diálogo cada vez más activo y transparente entre el mundo jurídico y el político, dado que es imperioso buscar una complementación armónica entre la necesidad de la progresiva realización de los derechos y la administración del gasto público y el equilibrio fiscal. A esta tarea, que estamos impulsando desde la División de Desarrollo Social de la CEPAL, queremos convocar a todos los que desen aportar desde sus particulares disciplinas, visiones y experiencias. Evidentemente todos tenemos deteminadas preferencias sobre la forma de manejar este dilema, pero evidentemente éste excede los ámbitos exclusivos del derecho o la política social. Es por eso que parece interesante explorar algunas propuestas innovadoras en materia de búsqueda de eficiencia del gasto y optimización de recursos que pueden contribuir a esa progresiva realización de los derechos humanos que exige el derecho al desarrollo. Finalizo ahora con algunos comentarios específicos sobre las contribuciones aquí presentadas. Las presentaciones del Servicio Nacional de la Mujer y del Servicio Nacional de Menores, constituyen ejemplos auspiciosos del intento por construir políticas sociales hacia grupos vulnerables basadas en normas y estándares de instrumentos de derechos humanos. Resulta muy significativa la incorporación del tema del mundo del trabajo en el documento de SERNAM, en un momento en que hay una tendencia a dejar libradas al mercado garantías esenciales para el ejercicio de los derechos, entre ellos al de un trabajo decente Ya la Declaración de Copenhague adoptada en 1995 al finalizar la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, convocada a propuesta del entonces Presidente chileno Patricio Aylwin, reafirmó el vínculo entre derechos humanos y desarrollo, estableciendo un nuevo consenso que coloca a las personas en el centro de las preocupaciones por el desarrollo sostenible, abogando por la erradicación de la pobreza, la promoción del empleo pleno y productivo y para impulsar la integración social a fin de lograr sociedades estables, seguras y justas para todos. Igualmente, tanto la Declaración del Milenio como el Informe del Banco Mundial sobre Desarrollo Mundial, hacen referencia a la necesidad de asegurar el trabajo decente y productivo como instrumentos para las estrategias de superación de la pobreza, desde un enfoque de derechos humanos en las políticas hacia los grupos vulnerables. 5

6 Parecería especialmente necesario poder incorporar una reflexión sobre lo qué significa trabajo decente y productivo en el marco de la interpretación de conceptos como el de flexibilidad laboral y como ésta puede impactar en el efectivo goce de los derechos. Existe otro punto en el documento de SERNAM que me resultó especialmente convocante y es el de analizar el impacto de la pobreza en el ejercicio democrático. En este aspecto hay sin duda una retroalimentación perversa entre la violación de los derechos civiles y políticos y los derechos económicos sociales y culturales. La pobreza, la falta de oportunidades provoca un desinterés por el ejercicio de los derechos civiles y políticos, específicamente la participación y el sufragio lo que conduce a un debilitamiento de las instituciones democráticas. Esta prescindencia determina asimismo una imposibilidad de incidir en la construcción social y en la orientación del modelo de desarrollo hacia un enfoque de derechos. Finalmente, me resulta particularmente importante el tema de la información citado en el documento como un requisito y parte del efectivo ejercicio de los derechos. A menudo el ejercicio de los derechos se obstaculiza, no por la falta de recursos financieros sino por la falta de recursos de información. Asimismo es bueno tener en cuenta como en este aspecto, muchas veces, la información no llega a los actores por interferencias propias de la idisioncrasia, la cultura o la mantención de reductos de poder local o vecinal, lo que exige diseñar formas sui-generis de intervención. Con respecto a la contribución del Servicio Nacional de Menores, me parece muy esclarecedora la insistencia en que el enfoque de derechos aplicado a la infancia y la adolescencia supone una visión totalmente nueva y es la de reconocerles su condición de sujetos de derechos como tales y no como seres humanos a los que debemos compensar de cierta manera por no ser todavía adultos. Evidentemente la incorporación de los contenidos de la Convención sobre los Derechos del Niño, a la legislación constituye la consagración definitiva de ese enfoque. Me atrevería decir además que el enfoque de derechos en las políticas sobre la infancia y la adolescencia constituye quizá el primer intento por dotar de contenido al concepto de lo que significa pensar el desarrollo humano en términos de derechos. En la publicación de la CEPAL titulada Construir equidad desde la infancia y la adolescencia en Iberoamérica, se afirma que el enfoque de derechos concibe de manera sistémica las distintas facetas del quehacer humano, conformando un todo indivisible de subdimensiones: civiles, políticas, sociales, económicas y culturales. Se postula en la publicación que en lo que toca a las políticas sociales, el enfoque exige reemplazar las tradicionales orientaciones de las políticas públicas, históricamente concentradas en la prestación de servicios sociales básicos, por aproximaciones más integrales basadas en estándares de derechos humanos y con fuerte contenido ético. 6

7 Es tremendamente remecedora el hecho consignado en el documento, de que todos los antecedentes indican que nos enfrentamos en la infancia y la adolescencia a desigualdades más brutales y que los niños, niñas y adolescentes del país son más pobres, más maltratados, más explotados, abandonados o abusados. Creo que este cuadro se repite en la mayoría del resto de los países de la región donde claramente del total de niños y jóvenes hasta los 19 años, el 51, 5 por ciento son pobres. La particular vulnerabilidad de los niños y adolescentes hace especialmente necesario atender al cúmulo de derechos sobre los que se apoya su bienestar, dado que muchas veces los esfuerzos en políticas sectoriales como la educación o la salud pueden ver grandemente disminuido su impacto, si no se atiende también a otros factores familiares y sociales. En esa misma línea el énfasis puesto por los programas del SENAME en las familias, tiende justamente a cautelar esa integralidad propia del enfoque de derechos y seguramente en el largo plazo a generar una oportunidad de intervenciones más allá del ámbito de la infancia y la adolescencia. Otro aspecto especialmente motivador del documento, es el referido al Programa de Intervención Ambulatoria y su papel en los procesos de rehabilitación y reinserción y el desafío de pasar de una actitud antisocial a una prosocial. El tema de los adolescentes infractores está estrechamente ligado a distintas áreas de vulnerabilidad que sujeta a los menores al extremo de los tentáculos del narcotráfico, el tráfico de armas y otras formas de crimen organizado como la prostitución y la pornografía, en donde los niños, niñas y adolescentes conviven en roles de infractores y víctimas. Este punto parece particularmente sensible en un momento en que el país se debate sobre la pertinencia de la rebaja de la edad de imputabilidad penal. Paralelamente a ello, se ha indicado la preocupación de avanzar en una mayor regulación, control y sanción en el tema de la fabricación y venta de armas en donde existen distintos instrumentos del Sistema de las Naciones Unidas que podrían ser usados como marcos legislativos. Parecería entonces necesario que esos instrumentos al penalizar esas conductas vinculadas a las armas tuvieran especialmente en cuenta como circunstancias agravantes el hecho de facilitarlas a menores. Entiendo que Chile está en el proceso de ratificación o de sometimiento a ratificación del Protocolo Opcional a la Convención sobre los Derechos del Niño referido a la venta, prostitución y pornografía de menores. Dado que el otro Protocolo Opcional se refiere exclusivamente a la participación de niños en conflictos armados parecería que debemos buscar formas de penalizar severamente a quienes facilitan el 7

8 acceso de los menores a las armas y el armamento que tienen a las mujeres y los niños entre sus principales víctimas. ////////////////////////// 8