Capítulo 1: Introducción

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1 Capítulo 1: Introducción CONTEXTO DEL INFORME: EL PROGRAMA GUAPA Este informe forma parte de un programa más amplio que abarca varios años de trabajo analítico y asistencia técnica y es una clara demostración del compromiso del Banco Mundial en la lucha contra la pobreza. Los principales objetivos del informe incluyen: (a) contribuir a llenar los vacíos clave en materia de información sobre la pobreza y las condiciones de vida, (b) hacer aportes regulares, constantes y oportunos en respuesta a los requerimientos de los clientes y a la disponibilidad de datos, y (c) prestar cooperación y colaboración de largo plazo en el análisis y en las estrategias para combatir la pobreza. Los cuatro componentes principales e interrelacionados incluyen: (a) GUAPA colaborativo, que busca promover el desarrollo institucional y la formación de capacidades dentro de los organismos de contrapartida, para lograr que estas instituciones sientan como propio el análisis y los resultados, como también mejor sostenibilidad. Como tal, el programa adopta un enfoque de colaboración, conforme al cual se presta asistencia técnica y capacitación práctica a los funcionarios de los organismos de contrapartida en las tareas de medición de la pobreza, recopilación y análisis de datos, y formulación de políticas y estrategias 1 ; (b) GUAPA analítico, que busca llevar a cabo un análisis completo y multidimensional de la pobreza, basado sobre el marco del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001 del Banco Mundial y utilizando datos cuantitativos y cualitativos (cuyo principal producto es este informe); (c) GUAPA político, que busca contribuir al diseño de la próxima Estrategia de Asistencia para el País (Country Assistance Strategy, CAS) 2 del Banco, al igual que al próximo Memorando Económico para el País (Country Economic Memorando, CEM), a las políticas y estrategias de reducción de la pobreza del Gobierno, y a la eficiencia de las intervenciones y políticas de reducción de la pobreza implementadas en Guatemala; (d) GUAPA operativo, que busca forjar vínculos con las operaciones de financiamiento que se están elaborando en este momento con el fin de mejorar su orientación hacia la pobreza, como por ejemplo aquellas relacionadas con la protección social, la educación y el transporte. En su conjunto, este programa recibe el nombre de Programa de Estudio sobre Pobreza - Guatemala (Programa GUAPA) y está íntimamente ligado al apoyo que presta el Banco Mundial al Programa MECOVI en Guatemala (véase el Recuadro 1.1). Los principales organismos de contrapartida del Programa GUAPA han sido el Instituto Nacional de Estadística Guatemala (INE) y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), en colaboración con la Universidad Rafael Landívar (URL). Más allá de este informe, los otros aportes generados con el apoyo del programa GUAPA/MECOVI incluyen la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, ENCOVI 2000, y su bases de Recuadro 1.1 El Programa MECOVI: Llenando un vacío crucial en la información Guatemala no tiene una sólida tradición en cuanto a la recopilación de estadísticas sobre las condiciones de vida de sus habitantes. Esto se debe en cierta medida a la prolongada guerra civil que abarcó tres décadas y gracias a la cual temas como la pobreza, condiciones de vida y equidad social se convirtieron en tabú dentro de los círculos gubernamentales. El resultado es que Guatemala tiene un vacío excesivo en términos de información reciente, sistemática y exhaustiva sobre la pobreza, los indicadores sociales y las condiciones de vida. Para llenar este vacío y generar datos de encuestas domiciliarias que sean exhaustivos, sistemáticos e integrados, el Gobierno de Guatemala solicitó su incorporación al Programa para el Mejoramiento de Encuestas y Mediciones de las Condiciones de Vida en América Latina y el Caribe (MECOVI) patrocinado por el Banco de Desarrollo Interamericano (BID), el Banco Mundial (BIRF) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El Programa MECOVI-Guatemala también cuenta con recursos financieros de varios donantes, incluyendo: USAID, la Fundación Soros, PNUD, UNICEF, y el OIT. Los objetivos de este programa implican (a) el desarrollo de un sistema integrado de encuestas domiciliarias, incluyendo dos Encuestas Nacionales de Condiciones de Vida (ENCOVI 2000 y 2003) y encuestas sobre el trabajo y los ingresos en los años intermedios (2001 y 2002); además, (b) la formación de capacidades en el ámbito nacional para diseñar, implementar y analizar los datos de las encuestas domiciliarias. Uno de los elementos del Programa GUAPA implica prestar apoyo tanto financiero como técnico a este Programa MECOVI. 1

2 datos (véase más abajo), el mapa de la pobreza (véase el Recuadro 14.1 en el Capítulo 14), un perfil de la pobreza elaborado por el equipo técnico multidepartamental de INE-SEGEPLAN-URL, al igual que la capacitación y la formación de capacidades para numerosos funcionarios de estos organismos. Este programa también ha proporcionado apoyo técnico a la Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP) aplicada por el gobierno 3. OBJETIVOS DEL INFORME Este informe del estudio sobre la pobreza tiene tres objetivos principales. El primero de ellos es llevar a cabo un análisis profundo y multidimensional de la pobreza, basado en el marco del Informe sobre el Desarrollo Mundial (IDM) 2000/2001 del Banco Mundial, y usando datos tanto cuantitativos como cualitativos. El segundo es examinar la forma en que las políticas y el gasto del gobierno en sectores clave afectan a los pobres. El tercero es usar los resultados empíric os para identificar opciones y prioridades que permitan reducir la pobreza en el futuro. Además de su explicación general, las propuestas de políticas también abarcan los temas y sectores específicos que ellas cubren. Esperamos que este informe sea un aporte concreto al mejoramiento de las políticas y estrategias para reducir la pobreza (tanto en términos generales como para cada sector específico) del gobierno. Otro de los objetivos que busca el informe es contribuir a la definición de la estrategia de asistencia para el país (CAS) y a las operaciones de financiamiento del Banco Mundial y de otros donantes, con el fin de aumentar la efectividad de estas intervenciones en el futuro. Los Estudios sobre pobreza son investigaciones que el Banco Mundial realiza en forma regular (normalmente cada 3-5 años) en los países que recurren a sus servicios y su objetivo no es criticar la administración de un gobierno específico. Más bien, lo que persiguen es evaluar la situación de pobreza de un determinado país, proporcionar una base para emprender un esfuerzo conjunto con el propósito de reducir la pobreza entre las autoridades de un país y el Banco Mundial y ayudar a fijar el programa de temas que ameritan un diálogo sobre las políticas a implementar. MARCO ANALÍTICO La pobreza es un fenómeno multidimensional en términos de su definición, su medición, sus manifestaciones, causas y soluciones. El marco analítico utilizado en este estudio adopta esta perspectiva multidimensional, la que fue formalizada en el reciente Informe sobre el Desarrollo Mundial, Los pobres se encuentran en esta situación porque carecen de los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas de alimentación, alojamiento, vestimenta y niveles aceptables de salud y educación. Pero los pobres también son particularmente vulnerables a los efectos de las situaciones adversas (crisis o choques), y tienen escasos recursos para poder enfrentarlos. Por último, la pobreza asimismo se caracteriza por una sensación de falta de voz y de poder, en especial respecto de su representación e interacción con las instituciones. Un aspecto importante de este marco es la interacción que se produce entre estos factores, dado que tienden a potenciarse mutuamente. Es posible simplificar este marco analítico en las siguientes tres facetas de la pobreza, las cuales son interrelacionadas entre sí (véase el Recuadro 1.2) 4 : Oportunidad. Un aspecto central para que se manifieste la pobreza es la oportunidad (o la falta de ésta) para generar ingresos y satisfacer las necesidades básicas. El crecimiento económico es un elemento esencial para ampliar las oportunidades económicas de los pobres y este crecimiento a su vez depende del funcionamiento de los mercados, el entorno normativo, las instituciones y las condiciones iniciales (como la geografía, la fragmentación social y los ingresos iniciales). La capacidad del crecimiento de influir en las oportunidades de los pobres no sólo depende de su ritmo, sino también del patrón de ese crecimiento dentro de la economía (por ejemplo, a favor o en perjuicio de los sectores en que laboran grandes segmentos de la población pobre). Los pobres también dependen de un conjunto de activos para forjarse las oportunidades, los que incluyen el capital humano (su propio trabajo, educación y salud), los activos físicos (servicios básicos, viviendas y tierras), los activos financieros 2

3 (ahorros y créditos) y el capital social (conexiones horizontales y verticales, organizaciones informales y formales, etc.). La distribución de estos activos entre los pobres suele ser desigual. Empoderamiento. El contexto social y político en el que se desenvuelven los pobres afecta su vida cotidiana. La falta de representación política y social, la discriminación, las barreras sociales, los conflictos, el trato inapropiado de parte de los funcionarios públicos, la lejanía de los prestadores de servicios, las barreras lingüísticas y la falta de información sobre servicios y sus derechos afecta su capacidad de aprovechar su potencial y crea en ellos una sensación de falta de representación y poder. El fortalecimiento de los procesos democráticos, el cumplimiento del estado de derecho, la promoción de la participación en los procesos políticos y en la toma de decisiones, como también la remoción de las barreras sociales son todos aspectos importantes para empoderar a los pobres y permitirles ampliar sus oportunidades y aprovechar su potencial. Estos factores relacionados con el contexto son de especial importancia en Guatemala, donde la movilidad de los pobres ha estado restringida por generaciones debido a una larga historia de conflictos, exclusión y discriminación. Vulnerabilidad. La vulnerabilidad proviene del concepto de que ciertos grupos de la sociedad son más vulnerables que otros a las crisis que amenazan su sustento y/o supervivencia. Otros grupos son tan extremadamente vulnerables que sobreviven en un estado crónico de miseria, donde su forma de sustento se encuentra en constante peligro (por ejemplo los niños de la calle). El origen de los riesgos puede ser natural (como los huracanes) o provenir de actividades humanas (como la pérdida de empleo, conflictos o violencia). Dado su bajo nivel de activos (véase más abajo), los pobres son especialmente vulnerables a las repercusiones de las crisis negativas. El fortalecimiento de los activos de los pobres mejora su capacidad de enfrentar los riesgos y superar las crisis. Las intervenciones para enfrentar riesgos--como un seguro social o la asistencia social--también pueden ayudarles a mitigar y enfrentar esas crisis. RECUADRO 1.2 MARCO ANALÍTICO POBREZA Oportunidad Empoderamiento Vulnerabilidad Crecimie nto Activ os Instituciones Gobernabilidad Riesgos Política económica Instituciones Capital humano Activos físicos Servicios básicos Vivienda Tierra Fragmentación social (por ej., étnica) Capital social Desastres naturales Riesgos sociopolíticos Riesgos de salud Fragmentación social Activos financieros Condiciones básicas (por ej., Capital social Fuente: K. Lindert, Octubre de 2000, basado en el IDM

4 FUENTES DE INFORMACIÓN: INTEGRACIÓN DE DATOS CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS Un aspecto innovador del GUAPA es su uso combinado de métodos de investigación tanto cualitativos como cuantitativos, los que si bien es cierto tienen un gran valor al usarlos por sí solos, producen importantes sinergias cuando se usan en conjunto. Datos cuantitativos sobre las condiciones de vida. Las encuestas domiciliarias y comunitarias de naturaleza cuantitativa sirven para recopilar información que se pueda cuantificar, tabular y analizar con métodos estadísticos. Entre otros aspectos, tienen la ventaja de proporcionar datos concretos sobre una gama de indicadores que se pueden generalizar para una muestra estadísticamente representativa de la población. La principal fuente de información cuantitativa es la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI-2000), la cual se llevó a cabo bajo el Programa MECOVI (véase el Recuadro 1.1) 5. La ENCOVI ofrece una oportunidad única en el análisis de la pobreza, ya que ofrece una instantánea comprehensiva de las condiciones de vida para una muestra representativa de la población guatemalteca. La encuesta fue realizada por el INE y el trabajo de campo se ejecutó durante los meses julio a diciembre de En total, cubre una muestra de 7,276 hogares y es representativa en términos estadísticos para todo el país y para una gran cantidad de estratos, los que incluyen: (a) áreas urbanas y rurales, (b) ocho regiones 6 (y áreas urbanas y rurales en esas regiones) y (c) grupos étnicos de acuerdo a las clasificaciones lingüísticas del Censo de 1994, incluidos: Ladinos (hispanohablantes), K iche, Kaqchiqel, Mam, Q eqchi, otros Maya y otras lenguas indígenas. La ENCOVI se basa en la metodología de la ENV, la que combina un conjunto integrado de cuestionarios para recopilar datos sobre las condiciones de vida de los hogares e incluye varias características de control, de calidad. El cuestionario de hogares recopila la información necesaria para generar mediciones monetarias de la pobreza (usando el consumo y/o el ingreso) y también reúne datos sobre activos clave y otros indicadores de las condiciones de vida, como trabajo y migración, vivienda, tierra, servicios básicos, transporte, salud, educación, activos financieros, empresas familiares, agricultura, fecundidad y estado de nutrición. La ENCOVI de Guatemala también incluye diversos módulos no habituales diseñados para recopilar información sobre las dimensiones sociales de la pobreza, entre otros el capital social, la participación y la ciudadanía, la delincuencia y la violencia, los riesgos y las crisis, y uso del tiempo. El cuestionario de la comunidad obtiene respuestas de grupos representativos (focus groups) de la comunidad sobre temas como la infraestructura y los servicios básicos (permitiendo el uso de variables de control), condiciones del mercado laboral, mercados de productos, capital social formal (como organizaciones comunitarias) y una variedad de temas cualitativos como la percepción respecto de los servicios, condiciones de vida, el crimen y la violencia, y temas críticos que enfrenta la comunidad. También se incluye un cuestionario de precios para recopilar la información necesaria para construir índices de precios detallados en el ámbito espacial y temporal. Datos cualitativos. Los instrumentos cualitativos, en cambio, sirven para recopilar información respecto de la influencia de los motivos, las actitudes y las preferencias en el comportamiento económico, las percepciones, y los demás obstáculos y oportunidades que determinan la pobreza y la movilidad. Su objetivo no es ser representativos en términos estadísticos ni reflejar mediciones de la tendencia general, sino más bien entregar información fundamentalmente descriptiva, pero que puede ampliar el campo de la investigación y permitir la inclusión de preguntas, temas y factores en los instrumentos cualitativos que de lo contrario se podrían pasar por alto. Un Estudio cualitativo de la pobreza y la exclusión (ECEP) proporciona la principal fuente de información cualitativa para GUAPA 7. Sus objetivos son recopilar información sobre las percepciones y la naturaleza de las restricciones y las oportunidades en la movilidad económica, con el fin de comprender mejor los procesos dinámicos que perpetúan o reducen la pobreza y la exclusión. El ECEP recopiló datos 4

5 en diez comunidades rurales que también están incluidas en la ENCOVI. Con la selección de estas aldeas se pretende conocer la percepción que tienen numerosas etnias respecto de la pobreza y la exclusión. Por consiguiente, en la muestra se incluyeron dos aldeas de cada uno de los siguientes grupos étnicos: Mam, K iche, Q eqchi, Cachiquel y Ladino (no indígenas). Para los efectos de proteger la identidad de los entrevistados, cada aldea recibió un nombre codificado (por ejemplo, M1, M2, K1, K2, etc.). El trabajo en terreno abarcó una amplia variedad de temas, entre otros: percepciones sobre la pobreza y el bienestar; percepciones sobre riesgo, crisis y vulnerabilidad; capital social; percepciones de los usuarios respecto de los programas públicos; percepciones de la comunidad sobre la educación; y roles y temas de género. Los principales instrumentos de investigación para este estudio incluyeron: grupos representativos (focus groups) de la comunidad, entrevistas directas, mapeo social y observaciones. El resumen de los principales hallazgos en cada una de las diez aldeas seleccionadas para el ECEP se presenta en el Anexo 5 8. VISIÓN GENERAL DEL ES TUDIO Este estudio se divide en cinco partes. En la parte 1 se examina la magnitud y las causas de la pobreza en Guatemala. El Capítulo 2 demuestra que la tasa de pobreza e inequidad del país está entre las más altas de la región de América Latina y el Caribe. Es más, Guatemala se ubica entre los peores de la región en la clasificación de distintos indicadores sociales--su tasa de desnutrición es particularmente alta. 9 En el Capítulo 3 se muestra que la pobreza está determinada en gran medida por las características y dotación de recursos de los hogares, los que incluye activos clave como capital humano, activos físicos y capital social. En el Capítulo 4 se sostiene que la influencia de otros factores tanto históricos como coyunturales ha sido fundamental en modelar los resultados de Guatemala respecto de los niveles de esta dotación de recursos y características. En particular, varias fuerzas dentro del modelo de desarrollo históricamente excluyente de Guatemala han determinado que este país se encuentre en relativa desventaja en términos de su desarrollo y sus indicadores sociales clave. Otro factor importante es la prolongada guerra civil que sufrió el país y que significó costos adicionales para su desarrollo. Luego, en este mismo capítulo, se sostiene que los Acuerdos de Paz implicaron un vuelco fundamental en el modelo de desarrollo de Guatemala y allanaron el camino hacia la formación de una nación más próspera y con inclusión de todos sus segmentos. Como prueba de ello, en los seis años posteriores a la firma de los Acuerdos de Paz, Guatemala ha dado pasos importantes en este nuevo camino de desarrollo y ha logrado avanzar en temas de gestión del sector público, ingreso y gasto fiscal y mejoras en la cobertura y la equidad de la educación y de los servicios básicos. Estos pasos señalan que el progreso sí es posible, a pesar del desafío que implica cambiar el curso de la historia. Sin embargo, quedan desafíos pendientes. Muchos de los retos relacionados con la reducción de la pobreza coinciden en gran medida con las acciones pendientes de la Agenda de la Paz. El avance es particularmente lento en algunas metas decisivas del desarrollo incluidas en los Acuerdos de Paz, especialmente aquellas relacionadas con los resultados de la salud y educación y con el crecimiento económico. La falta de logros en estos indicadores de desempeño indica la necesidad de reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida, puesto que estos factores son fundamentales para lograr una paz duradera. Además, hacen resaltar los desafíos prioritarios que aún están pendientes en varias áreas decisivas y revelan que existen considerables coincidencias entre la Agenda de la Paz y la agenda de la pobreza, a saber: (a) la creación de oportunidades; (b) la reducción de vulnerabilidad; y (c) el mejoramiento de las instituciones y el empoderamiento de las comunidades. En la Parte 2 se analiza el primero de estos desafíos clave, específicamente el reto de crear oportunidades y construir activos. La relación entre pobreza y crecimiento económico en Guatemala se examina en el Capítulo 5. Tomando como base este contexto macroeconómico, en el Capítulo 6 se examina con mayor profundidad la forma de sustento y las oportunidades de ingreso de los pobres desde una perspectiva más microeconómica y de nivel de hogar, centrándose en especial en el sustento rural. Los pobres también dependen de un conjunto de activos para forjarse sus oportunidades, lo que incluye la educación (Capítulo 7), la salud (Capítulo 8), los servicios básicos (Capítulo 9), los activos financieros y de la tierra (Capítulo 6) 5

6 y el acceso al transporte (Capítulo 10), activos que por lo general no están distribuidos de manera equitativa entre ellos. La Parte 3 analiza la segunda área de los desafíos--el de reducir la vulnerabilidad y mejorar la protección social. En el Capítulo 11 se revela que las crisis, en particula r los desastres naturales y las crisis económicas, afectan de manera muy importante a los pobres. No obstante, se constata que la naturaleza de la pobreza y la vulnerabilidad es principalmente crónica (más que transitoria), lo que pone de relieve lo importante que es construir activos para los pobres. En el Capítulo 12 se determina que el uso de los recursos disponibles destinados a la protección social se puede mejorar enormemente mediante la eliminación de ciertos programas y el afianzamiento y mejoramiento de la focalización y la ampliación de la cobertura de otros. En la Parte 4 se examina el empoderamiento como el tercer desafío clave. En el Capítulo 13 se sostiene que estas fuerzas institucionales son cruciales tanto para cumplir con la Agenda de la Paz como con la Agenda de la Pobreza, ya que influyen en el espectro de opciones disponibles al Gobierno para las futuras gestiones con el propósito de reducir la pobreza y en la forma en que se ejecutan estas opciones. Ciertamente, la pobreza y el crecimiento económico no sólo están determinados por los procesos económicos, sino además por fuerzas sociales, políticas y económicas que interactúan entre sí y dependen en particular de la transparencia y capacidad de respuesta de las instituciones del estado. No obstante, las instituciones sociales (sistemas de parentesco, organizaciones comunitarias, y redes informales) también influyen en alto grado en la pobreza, debido a la ayuda que le prestan a la comunidad en la gestión de los bienes públicos, en la forma de enfrentar los riesgos y las crisis, y en la obtención de asistencia externa. Debido a la importancia de estos factores tanto para la pobreza como para la Agenda de la Paz, en este capítulo se analizan los desafíos institucionales clave en las siguientes áreas: (a) gestión del sector público, (b) gobernabilidad y (c) participación comunitaria y capital social. En el capítulo también se analiza la función de otros actores importantes en el desarrollo, especialmente el sector privado, las ONGs, y las organizaciones religiosas. En la Parte 5 (Capítulo 14) se identifica una serie de acciones prioritarias que apoyan los esfuerzos para reducir la pobreza en Guatemala, basándose en el detallado análisis empírico que resulta de la combinación de los datos cuantitativos y cualitativos de la ENCOVI y el ECEP (presentado en capítulos anteriores). En el capítulo se sostiene que estas acciones prioritarias son coherentes con los principios generales de la Agenda de la Paz. Ciertamente, reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida son aspectos fundamentales para lograr una paz duradera en Guatemala. 1 Este enfoque contó con el apoyo de dos donaciones del Fondo de Desarrollo Institucional (FDI) del Banco Mundial, uno destinado al INE para la formación de capacidades que permitiera contar con un sistema integrado de encuestas domiciliarias (TF027318) y otro destinado a la SEGEPLAN para llevar a cabo tareas de fortalecimiento institucional para en análisis de la pobreza y la formulación de estrategias y de políticas(tf027423). 2 Los vínculos entre el GUAPA y la CAS se estrecharon aún más luego del apoyo prestado por una Donación para el aprendizaje del equipo multisectorial conjunto GUAPA-CAS. En particular, esta donación sirvió para apoyar la realización de dos retiros (hasta la fecha) donde se analizaron los hallazgos del GUAPA y sus consecuencias para la CAS, en los cuales participó la mayor parte del equipo del Banco Mundial para Guatemala. 3 SEGEPLAN: Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP), Noviembre de Este marco analítico está basado en gran medida en el marco establecido en el Informe sobre el Desarrollo Mundial Los datos de la ENCOVI 2000 están disponibles al público a través del INE en inedifusion@intelnet.net.gt. Los documentos y la información sobre la encuesta están disponibles en el Banco Mundial en 6 Guatemala, Norte (abarca los departamentos Baja Verapaz, Alta Verapaz), Nor-Occidental (abarca Huehuetenango y Quiche), Sur-Occidental (abarca Sololá, Totonicapán, Suchitepequez, Quetzeltenango, Retalhuleu y San Marcos), Central (abarca Chimaltenango, Escuintla, Sacatepequez), Nor-oriental (abarca Izabal, Zacapa, Chiqimula, El Progreso), Sur-oriental (abarca Santa Rosa, Jalapa, Jutiapa) y Petén. 7 El financiamiento fue proporcionado por el Gobierno de Dinamarca (TF039498). El trabajo en terreno se llevó a cabo entre julio y octubre de El informe completo también está disponible en la web en : 9 En particular, el impedimento del crecimiento (altura en relación a la edad), ver Capítulos 2 y 8. 6