Trabajadores independientes: Incentivarlos u obligarlos a cotizar? Una tercera opción*

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1 ISSN Trabajadores independientes: Incentivarlos u obligarlos a cotizar? Una tercera opción foco 66 Trabajadores independientes: Incentivarlos u obligarlos a cotizar? Una tercera opción* Solange Berstein, Gonzalo Reyes y Francisco Pino (*) Una versión extendida de este estudio será publicada próximamente como documento de trabajo de la Superintendencia de AFP.

2 Introducción Uno de los temas que más se discuten hoy sobre el sistema de pensiones es el nivel de cobertura, tanto respecto del número de personas que acceden a sus beneficios, como a su monto. En este sentido, es importante Uno de los temas que más se discuten hoy sobre el sistema de pensiones es el nivel de cobertura, tanto respecto del número de personas que acceden a sus beneficios, como a su monto. En este sentido, es importante destacar que en un sistema de capitalización individual las pensiones dependen directamente de los aportes que realizan los trabajadores al sistema durante toda su vida laboral. Más aún, los aportes que efectúan durante los primeros años de ella representan un porcentaje muy significativo de la pensión final. destacar que en un sistema de capitalización individual las pensiones dependen directamente de los aportes que realizan los trabajadores al sistema durante toda su vida laboral. Más aún, los aportes que efectúan durante los primeros años de ella representan un porcentaje muy significativo de la pensión final. De acuerdo a la Encuesta de Protección Social (EPS), realizada en el año 2002, y a las historias previsionales de los afiliados que se entrevistaron en ella, los trabajadores en Chile presentan frecuentes períodos en los cuales no cotizan. Estas lagunas previsionales se explican ya sea por períodos de desempleo, por trabajos que efectúan como independiente o simplemente por inactividad. En el caso de los hombres, el trabajo por cuenta propia es más frecuente que en las mujeres (en este último grupo, la inactividad es el factor que más explica estas lagunas previsionales). Estos períodos en los que no se efectúan cotizaciones tienen un impacto negativo importante en las pensiones. La independencia, de acuerdo a un estudio cualitativo realizado a través de focus group (1), en muchos casos es una opción para el trabajador que prefiere tener mayores libertades. En otros casos, en tanto, se presenta como alternativa al desempleo. Con todo, no necesariamente se constituye como la única forma de empleo para un trabajador, sino que estos frecuen- (1) Este estudio fue encargado por la Superintendencia de AFP a la Consultora Mori en el año

3 temente pasan de ser dependientes a independientes en reiteradas oportunidades durante su vida activa. Las estadísticas, la información de encuestas y de estudios cualitativos muestran que estos trabajadores no efectúan cotizaciones durante los períodos de independencia, aun cuando podrían hacerlo sin estar obligados a ello. Esto tiene que ver con muchos factores, entre ellos, la imprevisión, las dificultades operativas, la falta de confianza en el sistema y la percepción de que el cotizar por un determinado monto conlleva la obligación de que tendrán que hacerlo durante todos los meses por igual monto. El presente documento resume algunos resultados de diversos estudios previos que permiten caracterizar a este tipo de trabajadores. Considerando esta descripción, se evalúan algunas alternativas de política como obligar o incentivar a los independientes para que tengan una mayor cobertura y mejores pensiones. Luego, se presenta una propuesta de política concreta que constituye una opción distinta a las dos alternativas anteriores. Esta consiste en mantener la voluntariedad de la cotización, pero hacer que la opción por omisión sea cotizar en la AFP y, por lo tanto, requerir una decisión activa para no cotizar en lugar de la situación actual. Posteriormente, se evalúa el potencial impacto de esta propuesta sobre la base de información de la EPS, las historias previsionales de estos afiliados y el modelo de proyección de Berstein, Larraín y Pino (2004). Caracterización de los trabajadores independientes Para caracterizar a los trabajadores independientes se utilizó información de distintas fuentes de datos, entre ellas, la encuesta de empleo del INE, la Encuesta de Protección Social (EPS) 2002 y la encuesta CASEN La primera de ellas entrega información sobre cuántos son los trabajadores independientes y cuál es su participación en el sistema previsional. La encuesta CASEN, por su parte, permite realizar una completa caracterización del stock de estos trabajadores, mientras que la EPS ayuda a observar el comportamiento dinámico y de ahorro que presenta este grupo. Por último, los resultados de un focus group, efectuado en febrero de 2004, incorpora una descripción más cualitativa de los trabajadores independientes y de su postura frente al sistema previsional. 2

4 Cuántos son? Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), en el trimestre noviembre 2003-enero 2004 existían trabajadores inde- Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), en el trimestre noviembre 2003-enero 2004 existían trabajadores independientes (por cuenta propia). En el mismo período, personas cotizaron en las AFP como independientes, lo que implica una cobertura del 4,5%. pendientes (por cuenta propia). En el mismo período, personas cotizaron en las AFP como independientes, lo que implica una cobertura del 4,5%. Mientras esta cobertura ha caído desde niveles cercanos al 6%, a fines de los 80, al 4,5% actual, la cobertura de los trabajadores dependientes medida de manera análoga ha aumentado permanentemente hasta alcanzar el 80,2% en el año Es necesario tener en cuenta, sin embargo, que no todos los trabajadores dependientes se encuentran en el sector formal de la economía, lo cual explica que las tasas de cobertura en este sector que tiene la obligación de cotizar no alcancen el 100%. Por otro lado, utilizando datos del INE y de la Superintendencia de AFP (SAFP), se observa que la fracción de trabajadores ocupados, que se autodenomina como trabajador independiente, se ha mantenido relativamente constante y cercana al 28%, constituyendo una porción significativa de la fuerza laboral. Sin embargo, es importante notar que la fracción de trabajadores independientes se distribuye en forma desigual a lo largo del país. De hecho, la proporción de trabajadores que son independientes en regiones como la IX y X supera el 35%, mientras que en otras, como la VI o XII, no alcanza el 20%. Quiénes son? La encuesta CASEN 2003 muestra un total de trabajadores independientes, de los cuales declaran cotizar en alguna AFP. Este autorreporte, sin embargo, sobrestima en forma importante la cobertura previsional de este grupo, probablemente, porque no es claro qué entienden las personas por cotizar en AFP cuando son encuestadas ( En qué período? Lo confunden con estar afiliado? Lo asocian a cotizar en Isapre?, entre 3

5 otros). Por esto mismo, el siguiente estudio no pretende hacer un análisis de cobertura propiamente tal. Solo se propone caracterizar a los trabajadores independientes, según declaren cotizar o no en el sistema previsional. Pese a esto, es posible afirmar que este autorreporte sí entrega cierta información sobre el grado de formalidad de este grupo de trabajadores. De hecho, es probable que quienes se declaran como cotizantes sean independientes y dependientes de manera simultánea o alternadamente. En general, los trabajadores independientes tienden a ser de mayor edad que los asalariados, aunque quienes declaran cotizar en AFP se concentran en edades medianas de entre 30 a 55 años, justamente las más productivas en el mercado del trabajo. A su vez, si se compara con la distribución de los asalariados, la proporción de hombres es mayor dentro de los independientes. En cuanto al nivel de educación, cabe destacar que existe una mayor proporción de trabajadores con Educación Básica o menos entre los independientes que entre los asalariados (en torno a un 10% de los asalariados versus un 25% en el caso de los independientes). Lo contrario sucede con el nivel de Educación Superior, el cual registra a un 20% de los asalariados y solo un 8% de los independientes. Los trabajadores independientes tienden a estar más concentrados en las ramas del comercio, la agricultura y la construcción. En el comercio participa un 30% de ellos versus un 18% de asalariados, en la agricultura su presencia es de un 17% (contra un 14% de asalariados), en tanto que en la construcción esta llega a un 11% (versus un 9% de asalariados). En cuanto a la distribución por oficio, la cual se presenta en la Figura 1, los trabajadores independientes tienden a desempeñarse como operarios, agricultores y miembros del Poder Ejecutivo. A su vez, quienes declaran cotizar en AFP, tienden a ser trabajadores más calificados: técnicos y profesionales, científicos y miembros del gobierno. 4

6 Figura 1 Distribución por oficio Miembros Poder Ejecutivo Técnicos y prof. nivel medio Vendedores comercio Oficiales, operarios y artesanos Trabajadores no calificados Profesionales científicos Empleados de oficina Agricultores y trababajadotes calificados Operadores y montadores Fuente: CASEN 2003 Muchas veces se contabiliza como trabajadores independientes, además de los trabajadores por cuenta propia, a los que pertenecen a la categoría patrón o empleador. Al comparar las características de ingreso de estas clasificaciones se aprecia que los empleadores tienen ingresos marcadamente superiores al resto de la población, por lo que, en ausencia de mecanismos formales de ahorro para la vejez, pueden contar con otras fuentes de autoseguro. Por el contrario, los ingresos de los trabajadores por cuenta propia parecen ser tan solo ligeramente superiores a los de los trabajadores asalariados. La distribución por quintiles de los trabajadores independientes, por su parte, tiende a estar algo más concentrada en los grupos de altos ingresos que en el de los asalariados. Sin embargo, esta diferencia se acentúa si se considera a quienes declaran cotizar en AFP, lo que refuerza la idea que esta respuesta de los encuestados se relaciona con el grado de formalidad percibido por los trabajadores. 5

7 Cuadro 1 Ingresos de los trabajadores por categoría ocupacional Ingresos Ocupación % del total Promedio Min. Máx. Mediana Patrón o empleador 3, Trabajador por cuenta propia 20, Trabajador asalariado 66, Servicio doméstico 6, Familiar no remunerado 1, FF.AA. y de Orden 1, Total Fuente: CASEN 2003 Con el objetivo de caracterizar la correlación de cada una de las variables anteriores con el hecho de ser un trabajador independiente, se estima un modelo probit (2). Los resultados, que se muestran en el Cua- Mientras mayor es el ingreso del hogar de la persona, mayor probabilidad existe que esta se desempeñe ginales de cada variable, confirman dro 2, en la forma de los efectos mar- como trabajador independiente. Además, los trabajadores independiencontraron antes. En particular, los las correlaciones simples que se entes se observan con mayor probabilidad en las zonas rurales y en las probabilidad de ser independientes, y hombres tienen un 4,8% de mayor ramas de actividad de comercio, las personas casadas un 1,9% mayor. construcción y agricultura. Sin embargo, los hombres casados presentan una probabilidad de un 4,9% menor de ser independientes que las mujeres solteras. Mientras mayor es el ingreso del hogar de la persona, mayor posibilidad existe que esta se desempeñe como trabajador independiente. Además, los trabajadores independientes se observan con mayor probabilidad en las zonas rurales y en las ramas de actividad de comercio, construcción y agricultura (en este análisis se omite la rama de servicios sociales y comunales). (2) El modelo probit es un modelo econométrico que permite estimar el efecto de diversas variables explicativas en la probabilidad de cumplir una condición, representada por una variable dependiente que toma valores 0 y 1. Para mayores detalles véase Greene (2003). 6

8 Cuadro 2 Efectos marginales. Modelo probit Variable explicada: Trabaja como independiente Variable dy/dx Valor promedio Variable dy/dx Valor promedio Edad 0,86% Agricultura* 16,19% 0, (0,00061)** (0,00559)** Edad 2 0,00% 1760,45 Minas* -5,38% 0, (0,00001)** (0,01208)** Escolaridad -1,22% 9,46249 Manufacturas* 14,61% 0, (0,00045)** (0,00694)** Hombre* 4,84% 0, Electricidad, gas, agua* -16,76% 0, (0,00437)** (0,01437)** Casado* 1,86% 0, Construcción* 19,79% 0, (0,00547)** (0,00784)** Hombre casado* -4,86% 0, Comercio* 30,37% 0, (0,00617)** (0,00607)** Ing-hogar 3,08% 12,6833 Transporte* 18,61% 0, (0,00175)** (0,00869)** Urbano* -7,60% 0, Estbl. financieros* 7,40% 0, (0,00368)** (0,01063)** Observaciones * Los efectos marginales se calculan como el cambio discreto entre 0 y 1 para variables categóricas. ** Variables significativas al 1% Cómo se comportan? De acuerdo a los datos de la EPS, la distribución de la vida activa de una persona varía por sexo, siendo los períodos de inactividad significativamente más importantes para las mujeres. Mientras los hombres trabajan Solo el 60% del tiempo, en el caso de más del 85% de su vida laboral, las los hombres, y el 46%, en el de las mujeres apenas alcanzan el 60%. mujeres, mantienen una relación formal con empleador y contrato firmado. Solo el 60% del tiempo, en el caso de los hombres, y el 46%, en el de las mujeres, mantienen una relación formal con empleador y contrato firmado. De esta forma, los períodos de independencia representan el 19% de la vida laboral para los hombres y un 7% para las mujeres. Si se restringe el 7

9 análisis a los períodos en que estas personas no cotizan para el sistema de AFP, en el caso de los hombres, el 37% de ese tiempo trabajan como independientes, el 31% de él están inactivos, el 16% permanecen sin contrato y el 11% están desempleados. Para las mujeres, en cambio, la situación es muy distinta. El 69% del tiempo que no cotizan están inactivas, el 10% de él permanecen desempleadas, el 11% trabajan sin contrato y solo el 8% de este período se desempeñan como independientes. Distribución de vida activa Figura 2 Distribución de períodos sin cotizaciones Fuente: Elaboración de los autores, en base a la EPS Una interrogante que queda pendiente es qué tanto se mueven los trabajadores entre una categoría y otra en su historia laboral. Sobre la base de las historias laborales que se autorreportan entre 1981 y 2002, registradas en la EPS, se observa que un 90% de las mujeres solo ha trabajado como dependiente durante su vida laboral (según consta en su historia laboral), mientras que esta proporción alcanza al 77% para el caso de los hombres. A su vez, dos tercios de quienes alguna vez trabajaron como independiente, también lo hicieron como dependiente. Esto corresponde solo a un tercio de los trabajadores que entre 1981 y 2002 se desempeñaron como independientes (3). El 69% de estos independientes puros y el 76% de quienes han pasado por períodos de dependencia e independencia son hombres. (3) Cabe notar que la EPS es una muestra de los afiliados a algún sistema previsional, por lo que este análisis puede dejar fuera a trabajadores independientes que nunca se han afiliado. 8

10 En cuanto a la disposición a ahorrar, usualmente se piensa que los trabajadores independientes ahorran para su vejez utilizando otras fuentes, distintas del sistema de AFP. En la Figura 3 se muestra que los ( ) los independientes tienen el mismo patrón de ahorro que el de un em- independientes tienen el mismo patrón de ahorro que el de un empleado o un trabajador de casa particu- es distinto es el de los empleadores, pleado. Sin embargo, el grupo que sí lar (servicio doméstico). Sin el cual como es de esperar ahorra embargo, el grupo que sí es distinto en su empresa o negocio. es el de los empleadores, el cual como es de esperar ahorra en su empresa o negocio. Figura 3 Instrumentos de ahorro según categoría ocupacional (AFP, INP) Educación de mis hijos Empleado u obrero Servicio doméstico Fuente: EPS A partir de los resultados de un focus group realizado en febrero de 2004, se puede realizar una descripción cualitativa de los trabajadores independientes sobre sus motivaciones para trabajar de esa forma, las características de sus ingresos, su capacidad de ahorro y su conocimiento y participación en el sistema de pensiones. 9

11 Existen dos razones fundamentales que explican las motivaciones de las personas para trabajar como independiente: la imposibilidad de encontrar un trabajo estable (asociado a la Existen dos razones fundamentales necesidad de trabajar) y la elección que explican las motivaciones de voluntaria (por libertad de horario e las personas para trabajar como independiente: la imposibilidad de tos). El nivel de ingresos subjetivo, independencia, entre otros elemen- encontrar un trabajo estable (asociado a la necesidad de trabajar) y cia del segundo motivo por sobre el en tanto, determina la preponderan- la elección voluntaria (por libertad primero. de horario e independencia, entre La característica principal del otros elementos). ingreso de los trabajadores independientes es su variabilidad en el tiempo. Algunos tienen nulo control de sus entradas, preocupándose del día a día o de la semana, mientras que otros a pesar de su volatilidad conocen la estacionalidad de su negocio. Los trabajadores independientes tienen diversas estrategias de ahorro. Estas, en general, están orientadas a enfrentar la inestabilidad de los ingresos o a adquirir alguna propiedad o bien durable para así asegurar la vejez. Sin embargo, la mayoría de los entrevistados declara no tener capacidad para ahorrar. En cuanto a su relación con el sistema de pensiones, los trabajadores independientes tienen muy bajo conocimiento de las características de este y de los trámites básicos como, por ejemplo, afiliarse o cotizar en él. Esta situación se ve incrementada por la poca información que poseen sobre el sistema a nivel de prensa, y por las experiencias negativas que han recibido de sus amigos o familiares. De esta manera, el sistema se percibe como un medio de ahorro deficiente, burocrático y no confiable. Por último, en relación a cómo pretenden enfrentar económicamente la vejez, los entrevistados señalan que trabajarán toda la vida, que irán ajustando el trabajo a sus capacidades físicas o que vivirán con los ahorros que logren juntar, mostrando un importante nivel de imprevisión. En definitiva, como resultado de esta caracterización, se puede clasificar, a grandes rasgos, a los trabajadores independientes en tres categorías. Primero, un grupo que presenta ingresos bajos y variables, además 10

12 de un alto grado de informalidad, y para el cual realizar algún nivel de ahorro para la vejez constituiría un sacrificio importante. En el otro extremo, existe un grupo que goza de altos ingresos, y que si bien no tiene Por último, están los trabajadores de una gran capacidad de ahorro, no ingresos medios que pueden transitar enfrentarán una situación dramática entre el trabajo asalariado y el in- en la vejez. Por último, están los trabajadores dependiente y que, en ausencia de de ingresos medios que un mecanismo formal de ahorro para pueden transitar entre el trabajo asalariado la vejez, verán fuertemente mermada y el independiente y que, en su capacidad de consumo cuando ausencia de un mecanismo formal de dejen de trabajar. Este es el grupo al ahorro para la vejez, verán fuertemente que debe enfocarse cualquier medi- mermada su capacidad de da que tienda a aumentar la cobertu- consumo cuando dejen de trabajar. ra previsional de los trabajadores independientes. Este es el grupo al que debe enfocarse cualquier medida que tienda a aumentar la cobertura previsional de los trabajadores independientes. Propuesta para aumentar la cobertura previsional de los independientes La discusión respecto a cómo aumentar la cobertura previsional para los trabajadores independientes ha estado centrada tradicionalmente en la conveniencia de extender el mandato previsional a este sector de la población o, alternativamente, otorgar incentivos para que estos trabajadores coticen en el sistema de pensiones (4). Cada una de estas alternativas tiene ventajas y desventajas que se mencionan brevemente en esta sección. Sin embargo, esta discusión deja de lado una tercera alternativa, la que sin obligar ni otorgar incentivos monetarios directos, tendría un gran efecto potencial en la participación, a la luz de la experiencia internacional. En efecto, para que un trabajador independiente cotice requiere de una decisión activa. Si gran parte de la falta de cobertura para ellos se explica por inercia o altos costos de transacción, al cambiar la necesidad de tener que tomar una acción activa para cotizar por otra que implique una acción para (4) Ver Iglesias y Paredes (2004) 11

13 no cotizar, se puede lograr una importante participación de trabajadores independientes en el sistema. Esto equivale a cambiar la opción por omisión de no cotizar por cotizar. A continuación se mencionan las ventajas y desventajas de las alternativas de obligatoriedad e incentivos, para posteriormente exponer una manera de implementar la opción de la cotización por omisión (5) para los trabajadores independientes. Ventajas y desventajas del mandato previsional y los incentivos Entre las desventajas de obligar a cotizar a los trabajadores independientes, se ha mencionado el costo en bienestar que esto pudiera implicar. De hecho, el que los trabajadores independientes no coticen puede reflejar que estos tengan preferencias muy distintas a las de los asalariados. Esto se ve acentuado si se considera que los trabajadores independientes pueden contar con otras formas de ahorro para la vejez. Sin embargo, Barr y Packard (2002) muestran evidencia experimental que sugiere que las preferencias intertemporales, frente al riesgo de los trabajadores independientes, no son significativamente distintas a las de los asalariados. Más aún, los resultados de la EPS analizados en la sección anterior, muestran que estos trabajadores no cuentan con otras formas de ahorro importantes que les permitan financiar su vejez. Otras posibles desventajas de obligar a los trabajadores independientes a cotizar son los costos de monitorear el cumplimiento de la obligación y la posibilidad de que esta genere incentivos para que estos pasen a la informalidad. En efecto, resulta más fácil hacer cumplir el mandato previsional para los trabajadores asalariados, ya que en dichos casos es posible vigilar que el empleador cumpla con la obligación de realizar la cotización. En el caso de los trabajadores por cuenta propia, en cambio, se requeriría un monitoreo que vele porque este trabajador declare en forma fehaciente sus ingresos y realice las cotizaciones correspondientes directamente en la AFP. Para estos efectos, quienes proponen extender el mandato previsional a los trabajadores independientes plantean utilizar otras instancias formales a través de las cuales estos (5) Para evitar los anglicismos se traduce el término default, utilizado en la literatura internacional, por omisión. Una alternativa es utilizar el término por defecto. A lo largo de este documento se utilizarán ambos de manera indistinta. 12

14 trabajadores se relacionen con el aparato estatal. El mecanismo más natural parece ser las declaraciones de impuesto que deben realizar al menos una vez al año ante el Servicio de Impuestos Internos (SII). Esta parecería ser una vía efectiva para observar los ingresos (o bien las rentas presuntas, en el caso de algunos tipos de trabajadores por cuenta propia), a la vez de realizar las cotizaciones correspondientes. Sin embargo, un problema práctico es que se le endosa al SII la responsabilidad de ser un mecanismo de recaudación de cotizaciones previsionales, una función que hoy no tiene. Más importante aún, al emplear este mecanismo de monitoreo, muchos trabajadores independientes que consideren la cotización obligatoria como un costo, podrían verse incentivados a no declarar impuestos y, por lo tanto, a pasar al sector informal. Si bien se desconoce la magnitud de este efecto, se puede evitar por completo con la alternativa que aquí se propone. Otro enfoque frente al desafío de aumentar las cotizaciones previsionales de los independientes consiste en otorgar incentivos para la cotización. La gran desventaja de ellos es que para que sean efectivos, estos pueden suponer importantes recursos fiscales. Además, no serán necesariamente focalizados si se condicionan al hecho de cotizar. Esto, incluso si se limita el monto del ingreso declarado, ya que fácilmente los trabajadores independientes pueden subdeclarar sus ingresos. Por otra parte, se considera eliminar ciertos desincentivos que hoy existen para que los trabajadores independientes efectúen cotizaciones previsionales. En su revisión de dichas propuestas, Iglesias y Paredes (2004) mencionan: otorgar incentivos tributarios a la cotización (esto es, básicamente, ampliar de hecho la exención tributaria que hoy existe para los trabajadores dependientes), extender el beneficio de asignación familiar a estos trabajadores, modificar el cálculo del beneficio de vacaciones progresivas y cambiar las reglas de acceso a la atención de salud gratuita en el sistema público de salud. Si bien no existe evidencia acerca del efecto de todas estas medidas, a priori parecerían tener poco impacto por sí solas en la decisión de un trabajador independiente de cotizar en el sistema de AFP. En todo caso, todas ellas son compatibles con la propuesta que aquí se presenta con el fin de aumentar la cobertura de los trabajadores independientes, aunque antes de decidir una eventual implementación sería necesario evaluar cada una de ellas en su propio mérito, en particular, respecto a los costos involucrados. 13

15 Una tercera vía: La cotización por omisión La obligatoriedad de contribuir al sistema de pensiones tiene como fundamento un modelo de comportamiento en que los agentes son miopes, en el sentido que no pueden prever La obligatoriedad de contribuir al sistema de pensiones tiene como funda- que se producirá al final de la vida correctamente la caída en ingresos mento un modelo de comportamiento laboral y, por lo tanto, por sí solos no en que los agentes son miopes, en el ahorrarían lo suficiente para suavizar sentido que no pueden prever correctamente la caída en ingresos que se otra parte, quienes proponen el cami- el consumo a lo largo de la vida. Por producirá al final de la vida laboral y, no de los incentivos, implícitamente por lo tanto, por sí solos no ahorrarían lo suficiente para suavizar el conpendientes son racionales en su deci- suponen que los trabajadores indesumo a lo largo de la vida. Por otra sión de no cotizar, ya que consideran parte, quienes proponen el camino de que los beneficios de hacerlo son menores a los costos. Por lo mismo, dis- los incentivos, implícitamente suponen que los trabajadores independientes son racionales en su decisión neficios asociados a las cotizaciones minuir los costos o aumentar los be- de no cotizar, ya que consideran que previsionales llevaría a un aumento los beneficios de hacerlo son menores a los costos. res independientes. en la participación de los trabajado- En los últimos años ha surgido en la literatura económica un área de estudio denominada Economía del Comportamiento que propone una serie de modelos alternativos a los de racionalidad clásicos que tratan de explicar una serie de conductas que de otra manera resultan contradictorias en muchos agentes económicos. En particular, uno de los modelos que se propone para explicar el hecho que generalmente se postergan las decisiones que se consideran importantes es el de descuento hiperbólico (Laibson, 1994). En él se asume que el individuo presenta preferencias inconsistentes en el tiempo, por lo que siempre le resulta ventajoso postergar su decisión por un período (aunque ex post se arrepienta de no haberla tomado con anterioridad). Este modelo puede utilizarse para explicar la no participación de los trabajadores independientes en el sistema previsional. En términos simples, puede que por inercia no decidan cotizar en él, postergando la decisión por 14

16 el solo hecho que tomarla requiere una acción activa. Si, en cambio, esta acción fuera necesaria para dejar de cotizar, la inercia haría que muchos independientes siguieran cotizando en el sistema de pensiones. Esto se amplifica si se considera que la información es imperfecta y el hecho de que la opción por omisión sea cotizar puede verse como información sobre lo que es deseable hacer, aunque no sea obligatorio. La pregunta que surge entonces es cómo se implementa un sistema en que la opción por defecto sea que los trabajadores independientes coticen. Análogo a la propuesta de obligar a cotizar, la idea sería utilizar la declaración de impuestos para poner en práctica dicho sistema. Así, en primer lugar, al final de la declaración de impuestos, y en caso de tener derecho a una devolución, se le mostraría al contribuyente que una parte de su devolución de impuestos se puede destinar a la cotización previsional en una AFP. Acto seguido, se le daría la opción de rechazar la cotización y, por lo tanto, de contar con el monto de la La pregunta que surge entonces es cómo se implementa un sistema en que la opción por defecto sea que los trabajadores independientes coticen. Análogo a la propuesta de obligar a cotizar, la idea sería utilizar la declaración de impuestos para poner en práctica dicho sistema. devolución completa. Si el contribuyente no se manifiesta en contra de realizar la cotización, esta va directo a su cuenta de capitalización individual en la AFP. En particular, esta propuesta consiste en fijar el monto de la cotización por omisión en el equivalente a la tasa de contribución más la mayor cotización adicional (comisión variable) que existe en el mercado aplicado a 12 sueldos mínimos. En caso que el monto de la devolución sea inferior a esta cifra, la cotización por omisión corresponderá al total de la devolución, con un mínimo equivalente a la cotización de un sueldo mínimo. En caso de que el contribuyente haya realizado cotizaciones previsionales en el año tributario correspondiente a la declaración de impuesto a la renta, la suma de estas cotizaciones además de las que realizó a través de su declaración de impuestos no podrán exceder el tope imponible anual de 7,2 UF (6). La (6) Corresponde a la cotización obligatoria que va a la cuenta individual del afiliado (10%), multiplicado por el tope imponible mensual (60 UF) por 12 meses. 15

17 AFP depositará todo exceso que se genere en esta operación en la cuenta 2 del afiliado, el que queda a su disposición para que lo retire. Además, la propuesta considera el cálculo del número de meses equivalentes para obtener el acceso a la garantía estatal de pensión mínima (7), así como el acceso a cobertura del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS). Respecto al primer punto, se propone calcular los meses equivalentes como el cuociente entre el monto total de la cotización y la cotización equivalente a un salario mínimo mensual. El número de meses contabilizados para acceder a esta garantía estatal será el menor valor entre este cuociente y el número de meses que no presentan cotizaciones en el año tributario correspondiente a la declaración de impuestos (8). El mecanismo para otorgar cobertura para el SIS se basa en la actual cobertura que se otorga al trabajador dependiente cesante. De esta manera, si la cotización anual es equivalente a al menos siete sueldos mínimos, este seguro entrega una cobertura para los 12 meses siguientes desde el momento en el que se realiza la cotización. En caso contrario, la cobertura es de un mes por cada mes cotizado equivalente a un sueldo mínimo. Existe evidencia respecto al potencial efecto que una medida de este tipo puede tener en la participación en el sistema de pensiones. En Estados Unidos, los empleadores ofrecen los planes 401(k), que son esquemas de ahorro voluntario de contribuciones definidas para el retiro de la vida laboral. Madrian y Shea (2001) muestran que cuando los nuevos empleados que entran a una firma deben elegir en forma activa un plan 401(k), la tasa de participación solo alcanza a un 37%. Sin embargo, cuando la opción por defecto es participar en dicho plan y los nuevos empleados deben tomar una acción activa para abandonarlo, la tasa de participación aumenta al 85% (cabe mencionar que estos resultados se obtienen sin otros cambios esenciales en las características de los planes que se ofrecen). Los autores argumentan que esta incidencia del comportamiento por omisión proviene tanto de la inercia por parte de los empleados como por el hecho que estos interpretan la opción por defecto como una sugerencia de inversión por (7) La garantía estatal de pensión mínima se obtiene cuando el afiliado ha cotizado al menos 240 meses, además de otros requisitos. (8) Esto porque existe la posibilidad que el individuo haya realizado cotizaciones mensuales como dependiente en el año en el cual generó ingresos como trabajador independiente. 16

18 parte de su empleador. Otros trabajos han extendido el análisis de Madrian y Shea (2001), encontrando resultados similares (9). Choi et al. (2004) muestran que la opción por defecto no es tan solo importante en términos de la participación, sino que también en lo que se refiere a qué tasa de contribución se utiliza y cuál es el plan de inversión a seguir. Una ventaja de la cotización por omisión es que la participación sigue siendo voluntaria. Si la persona estima que no le conviene o no necesita cotizar, puede no hacerlo. Esto elimina el inconveniente de la obligatoriedad. Además, dada la evidencia expuesta con anterioridad, el efecto en la participación puede ser más potente que simplemente otorgar incentivos o eliminar desincentivos, sin necesidad de aumentar de manera significativa el gasto fiscal. Una ventaja de la cotización por omisión es que la participación sigue siendo voluntaria. Si la persona estima que no le conviene o no necesita cotizar, puede no hacerlo. La función de recaudador previsional implica costos administrativos para el SII que a la fecha de este documento no se está en condiciones de estimar, además de requerir la coordinación entre distintos organismos del Estado y entre el SII y las AFP. Cuantificación de la cotización por omisión La cuantificación del efecto de esta iniciativa, de carácter preliminar, se divide en dos partes. Primero, se presentan algunas estadísticas del SII, las que se utilizan para determinar la proporción de independientes que declaran impuestos y, de estos, cuántos obtienen devolución de impuestos. Posteriormente, para determinar quiénes mejorarían su pensión con esta iniciativa y en cuánto, se proyectan las pensiones de una muestra de afiliados, en la cual se considera que un porcentaje de quienes trabajan como independientes cotizarán utilizando la declaración de impuestos. (9) Choi et al. (2001) extienden el análisis a un mayor número de firmas, encontrando efectos similares en participación. 17

19 Independientes que declaran impuestos La Superintendencia de AFP recibió durante el 2004 una base de datos innominada con información de personas que declararon impuestos en el año tributario 2003 (10), de los cuales tienen ingresos como independientes. De acuerdo al INE, en diciembre de 2003 había trabajadores independientes. Por tanto, es posible concluir que el 63% de ellos declara impuestos (11). Ahora, si se considera a los trabajadores cuyos ingresos como independientes son mayores o iguales a sus entradas como dependientes, el número se reduce a individuos. Como se mencionó antes, existe un importante grupo de trabajadores que transita entre ambas categorías (o que trabaja en las dos en forma simultánea), por lo que es difícil definir quién es independiente puro. Pese a esto, es posible distinguir dos grupos de trabajadores independientes que declaran impuestos: los de alta y baja renta. En los siguientes cuadros se muestran las principales actividades económicas de los trabajadores independientes, los cuales se separan en dos grupos: los de ingreso mensual total mayor o igual a $ y menor a $ (12). (10) Este número no corresponde al total de personas que pagan impuesto a la renta, ya que si se tienen ingresos solo como trabajador dependiente no es necesario hacer la declaración. (11) En estricto rigor, este número es una cota inferior, porque puede haber un número importante de independientes que no realiza su declaración. (12) Como ingreso mensual total se consideran los ingresos como dependiente e independiente. Los ingresos se mensualizaron dividiendo los ingresos declarados como independiente y dependiente por

20 Cuadro 3 Principales actividades económicas de los trabajadores independientes con ingreso mensual mayor o igual a $ Actividad Número Ingreso Ingreso Ingreso Devolución Proporción Proporción independiente dependiente mensual ($) ingreso del total mensual ($) mensual ($) ($) independiente % % Servicios de contabilidad y auditorías ,58 Ingenieros (civiles, comerciales, agrónomos) ,90 Otros profesionales de la salud ,63 Médicos ,92 Socio de empresas ,11 Abogados ,10 Asesoría económica y financiera ,92 Servicios de procesamiento de datos ,87 Odontólogos ,56 Arquitectos ,50 Otras actividades ,17 Total ,25 Nota: Algunas de las actividades económicas originales se han agrupado. Fuente: Elaboración propia, en base a información del SII. 19

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