Crisis de provisión de alimentos y papel de la agricultura en la región MENA

Transcripción

1 Economía y territorio Estructura productiva y mercado del trabajo Crisis de provisión de alimentos y papel de la agricultura en la región MENA Gamal Siam Profesor de Economía Agraria Facultad de Agricultura, Universidad de El Cairo Marco contextual El desarrollo agrario y la provisión de alimentos constituyen una cuestión fundamental y uno de los mayores desafíos a los que se enfrenta la región MENA. A pesar de algunos progresos y éxitos notables, la agricultura no ha desempeñado un papel eficaz para sacar de la pobreza a la población de esta región y proporcionarle una plataforma para un crecimiento económico diversificado. La brecha alimentaria de la región se ha ido incrementando y ensanchando en los últimos años. La subida del precio de los alimentos y del petróleo, así como las adversas condiciones climáticas del pasado año ( ), han agravado todavía más su situación alimentaria. El panorama general de la agricultura y la seguridad alimentaria en la región se caracteriza por un uso inmoderado e inadecuado de los recursos materiales y naturales, lo que se traduce en una baja productividad de los recursos y en unos niveles insuficientes de rendimiento de las cosechas, agravado todo ello por una distancia tecnológica cada vez mayor. La creciente desproporción existente entre la producción de alimentos y el consumo per cápita sugiere un empeoramiento de la situación alimentaria en la región, donde persiste el enfoque tradicional. Y aún podría deteriorarse más si las tendencias negativas de la triple crisis global alimentaria (producción de biocombustibles y subida del precio de los alimentos), energética (aumento de los precios el petróleo) y medioambiental (desastres naturales y artificiales) se extienden. La región depende sobremanera de las importaciones de alimentos, y los ingresos en divisas constituyen un importante determinante de la seguridad alimentaria. Las fluctuaciones del precio del petróleo, clave de los ingresos derivados de las exportaciones, influyen directamente en las economías de los países exportadores, e indirectamente en las de los no exportadores, especialmente a través de los flujos de remesas procedentes de la emigración laboral intrarregional. Factores alcistas del precio de los alimentos En 2007 se produjo un fuerte incremento del precio de los alimentos, calculado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en un 40%, mientras que el año anterior había sido del 9%. Y en los primeros meses de 2008 los precios volvieron a subir drásticamente. Casi todos los productos agrícolas se han visto afectados por esta tendencia alcista de los precios. El precio del trigo, el maíz y el arroz ha aumentado en más del doble durante los dos últimos años, alcanzando niveles sin precedentes. Los productos lácteos, la carne, las aves de corral y el aceite de palma también han experimentado subidas de precio. Este incremento del precio de los alimentos tiene su origen en una combinación de nuevas fuerzas con otras ya existentes. Un factor emergente que subyace a esta subida de precios es la tendencia a favorecer la producción de combustible a expensas del consumo alimenticio provocado por el aumento del precio de la energía, lo que se suma al incremento derivado del propio precio de ésta. Con el precio del petróleo en un máximo histórico de más de 140 dólares por barril, la producción agraria pasó a orientarse cada vez más a la producción de biocombustible. Esta tendencia ha sido respaldada por las políticas de biocombustibles de algunos países, especialmente por la decisión de Estados Unidos de 251

2 252 subvencionar a los agricultores que plantaran cultivos destinados al mercado energético. En 2008, alrededor del 30% de la producción de maíz estadounidense (esto es, unos 80 millones de toneladas) se utilizó para la producción de etanol en lugar de destinarse a los mercados de alimentos mundiales. En Brasil y otros países, la caña de azúcar es masivamente empleada en la producción de etanol. Tanto en la Unión Europea como en Estados Unidos, los cultivos de semillas oleaginosas se destinan en general a la producción de biodiésel, especialmente la semilla de colza en el caso de la Unión Europea y la de soja en el de Estados Unidos. En 2006 la producción mundial de etanol superó los millones de litros, la mitad de ellos en Estados Unidos, mientras que la producción mundial de biodiésel en ese mismo año superó los millones de litros. Los elevados precios de la energía contribuyeron al aumento de los costes de producción al elevar el coste de los cultivos mecánicos, de factores de producción como los fertilizantes y pesticidas, y del transporte tanto de los factores de producción como de los propios productos, todo lo cual encareció la producción agraria en su conjunto. El rápido crecimiento económico de muchos países en desarrollo, especialmente China y la India, incrementó el poder adquisitivo de los consumidores, generando una creciente demanda de distintos tipos de alimento y desplazando la demanda alimentaria desde los productos de primera necesidad tradicionales hacia otros alimentos de mayor valor como la carne y la leche, lo que a su vez llevó a un aumento de la demanda de cereales utilizados como pienso. Otros factores también han desempeñado un papel en la subida del precio de los alimentos. Entre ellos se incluyen los rigores climáticos y la grave sequía de Australia, uno de los principales productores mundiales de trigo. Y lo que es aún peor, el capital especulativo en los mercados de productos futuros ha sido otro factor que ha contribuido al aumento del precio de la energía y, por ende, de los alimentos. El papel del sector agrario en la región MENA En 2006 se estimaba que la población de los países de la región MENA era de 311 millones de habitantes, lo que equivalía al 4,8% de la población mundial. Durante el período , la población de la región creció a una tasa del 2,4% anual, mientras que la población total del planeta lo hizo a un 1,4%. En 2006 el PIB conjunto de la región equivalía a millones de dólares estadounidenses, lo que representaba el 1,5% del PIB mundial. En general se considera que el sector agrario es la fuerza impulsora del desarrollo en la región MENA, especialmente en los países no productores de petróleo La agricultura sigue dominando las economías de la mayoría de los países de la región MENA, y constituye un importante vehículo de crecimiento económico. El sector sigue produciendo el grueso de los alimentos que se consumen en la región, representa alrededor del 40% del empleo total y aproximadamente el 20% de las exportaciones totales de productos de muchos países. Las exportaciones agrarias constituyen la principal fuente de materias primas para la industria, y en la mayor parte de los países de la región MENA hasta las dos terceras partes del valor añadido fabril se basan en materias primas agrarias. En general se considera que el sector agrario es la fuerza impulsora del desarrollo en la región MENA, especialmente en los países no productores de petróleo. Dicho sector resulta crucial para el crecimiento global, la seguridad alimentaria y la lucha contra la pobreza en la región. En 2006, el Producto Interior Bruto Agrario (PIBA) de la región equivalía a millones de dólares, lo que representaba el 12% del PIB total. La población rural ese mismo año era de 132 millones de personas, esto es, un 42,5% de la población total de la región. La producción agraria es importante para la seguridad alimentaria, puesto que constituye una fuente de ingresos para la mayoría de los pobres del ámbito rural. Asimismo, resulta especialmente vital en los países con una producción nacional extremadamente variable, con una limitada comercialización de los productos alimenticios de primera necesidad, y con restricciones cambiarias a la hora de cubrir sus necesidades alimentarias mediante importaciones. Dichos países se ven expuestos a riesgos internacionales, y para ellos incrementar y estabilizar la producción nacional resulta esencial para su seguridad alimentaria.

3 Se calcula que la agricultura es fuente de sustento para el 70% de la población rural. Da trabajo a un gran número de pequeños campesinos y peones sin tierra, y actúa como fundamento de comunidades rurales viables. Más del 80% practica una agricultura minifundista. En consecuencia, habría que dar una extrema prioridad en la región a la utilización de la agricultura como herramienta para la lucha contra la pobreza. Situación alimentaria de la región La región MENA se caracteriza generalmente por la escasez de la mayoría de productos alimenticios. La producción de trigo y arroz cubre sólo el 25% y el 52% respectivamente del consumo total. El grupo de los cereales es el que muestra la ratio de autosuficiencia (RAS) más baja en la cesta total de alimentos de la región, y, dentro de éstos, el trigo es el que cuenta con una menor ratio. El segundo grupo de la cesta de alimentos refleja mayores ratios de autosuficiencia, que van del 73% al 98%, y es el que incluye las legumbres, el azúcar, la leche y los aceites vegetales. El tercer grupo, formado por el pescado, las hortalizas, las frutas y la carne, muestra unas ratios de autosuficiencia que superan el 100%. La demanda de importaciones de alimentos ha aumentado notablemente, agravando así seriamente la escasez de divisas en la mayoría de los países de la región MENA, especialmente en los no productores de petróleo En muchos países, la ingesta calórica media per cápita se halla por debajo de los estándares mínimos de nutrición. Actualmente varios países están sufriendo una grave escasez de alimentos, y se espera que este problema se agrave durante la próxima década. En las dos décadas pasadas la producción de alimentos ha disminuido o se ha mantenido, mientras que el volumen de la población se ha incrementado. La demanda de importaciones de alimentos ha aumentado notablemente, agravando así seriamente la escasez de divisas en la mayoría de los países de la región MENA, especialmente en los no productores de petróleo. Recursos agrarios y restricciones socioeconómicas La región MENA está dotada de un número limitado de tierras cultivables, estimado en 53 millones de hectáreas en el año 2005, con una superficie cultivable per cápita de sólo 0,17 hectáreas, frente a las 0,22 hectáreas del total mundial. Los recursos de la región en corrientes de agua dulce renovables son de millones de metros cúbicos anuales, lo que representa únicamente el 0,5% del total mundial de corrientes de agua dulce. Asimismo, los recursos internos per cápita en agua dulce de la región son de 757 metros cúbicos, lo que representa sólo el 11% del total mundial. El acceso al agua y el regadío constituye un importante determinante de la productividad de la tierra y la estabilidad de las cosechas. La productividad de las tierras irrigadas es más del doble de la de las tierras que dependen exclusivamente de la lluvia. En esta región, sólo dispone de regadío el 20% de las áreas productivas. Dado que el cambio climático está generando una creciente incertidumbre en la agricultura dependiente de la lluvia y está reduciendo la escorrentía glacial, la inversión en sistemas de almacenamiento de agua será cada vez más crucial. En la región MENA, la agricultura emplea el 89% de los escasos recursos hídricos existentes frente al 70% del nivel mundial, y ello en un momento de preocupación en torno a la disponibilidad de agua para las ciudades y la industria. Los programas de desarrollo agrario y seguridad alimentaria afrontan una serie de restricciones socioeconómicas y tecnológicas, especialmente en los principales países productores agrarios. Las presiones demográficas y la disminución del tamaño de las granjas se cuentan entre las principales restricciones que reflejan el constante y cada vez más profundo desequilibrio existente entre la población y la base de recursos agrarios. El tamaño medio de las granjas es ya bastante pequeño. El constante crecimiento de la población, la reducción del tamaño de las granjas y la creciente carencia de tierras someten a grandes presiones al sector agrario y rural en la región árabe. La seguridad hídrica es la segunda gran restricción, dado que la región árabe es la más seca del mundo. Las reservas de agua dulce se están utilizando ya plenamente, con un 80% destinada a usos agrarios, y la creciente demanda de un uso urbano industrial y medioambiental reducirá el agua dispo- 253

4 254 nible para la agricultura. La escasez de agua es particularmente grave, y se calcula que empeorará con el cambio climático y la creciente demanda en la región árabe. Algunas áreas rurales de los países no exportadores tienen bolsas de subdesarrollo que han quedado estancadas en elevados niveles de pobreza. Las causas de ello son variadas: bajo potencial agrario, escasa inversión en carreteras y regadío, y marginación social. La presión política de los campesinos para reducir las diferencias de renta entre el entorno urbano y el rural con medidas de protección y subsidios está aumentando. Pero, debido al gran número de pobres, proteger el precio de los alimentos para aumentar los ingresos de las granjas puede tener un alto coste para los consumidores pobres, incluyendo a la mayoría de los pequeños campesinos, que son compradores de alimentos netos. Existen considerables evidencias de que el menor crecimiento agrario está relacionado con una serie de políticas sesgadas a nivel macroeconómico y sectorial que han perjudicado a la agricultura. Asimismo, recientemente se están viendo en la región una serie de medidas que favorecen a los ricos. Varios países gravaron con mayores impuestos a la agricultura que a otros sectores. Dichas intervenciones indujeron a un descenso del 30% en el precio relativo de los productos agrarios con respecto al índice de precios de los no agrarios. Estas políticas sesgadas fueron más acusadas en los países de la región MENA que más dependen de la agricultura, donde los tipos de cambio sobrevalorados, la elevada protección arancelaria en la industria y los impuestos sobre las exportaciones agrarias han contribuido a agravar la situación. Se ha calculado que una reducción de 10 puntos porcentuales en la tributación total del sector incrementaría el crecimiento anual global en 0,43 puntos porcentuales. En cualquier caso, desde mediados de la década de 1990 la mayoría de los países de la región MENA han mejorado sustancialmente sus políticas macroeconómicas y reducido el sesgo contrario a la agricultura de dichas políticas. Dado que la mayoría de los países de la región MENA son importadores netos de productos alimenticios, también han sido los más afectados por la subida de precios. El espectacular incremento de la factura alimentaria supone una pesada carga para los presupuestos públicos, profundizando así los déficit en las balanzas de pagos. También los grandes importadores se encontrarán en una situación de riesgo cuando traten de cubrir sus necesidades en los mercados mundiales, dado la tendencia decreciente de las reservas alimentarias globales, que han alcanzado su nivel más bajo en las últimas tres décadas. En el ámbito doméstico, la subida y la inestabilidad del precio de los alimentos afecta sobre todo a quienes menos pueden permitírselo: a los pobres y a los alimentariamente más inseguros, que constituyen la mayor parte de la población. Las pocas familias pobres que son vendedoras netas de alimentos se beneficiarán de unos precios más elevados, pero las familias que son compradoras netas que representan la inmensa mayoría de la región se verán perjudicadas. Una gran proporción de personas cuasi pobres se verán empujadas hacia el umbral de la pobreza, y su accesibilidad a los alimentos disminuirá. También la nutrición de los pobres se halla en riesgo cuando no se les protege frente a las subidas de precios. Al enfrentarse a un mayor precio de los alimentos, los pobres tendrán que adaptar su consumo alimenticio y pasar a dietas todavía menos equilibradas, con efectos perjudiciales para su salud tanto a corto como a largo plazo. Los países de la región MENA han respondido al aumento del precio de los alimentos con diferentes enfoques, que varían en función de cada país en concreto. Sin embargo, en general la región MENA se caracteriza por los siguientes elementos: unas respuestas políticas dominadas por los subsidios; una elevada proporción del consumo de productos de primera necesidad; una elevada dependencia de los alimentos importados; unas tasas de desnutrición relativamente altas (para los niveles de renta); y un frágil equilibrio social (en general, se percibe que el reciente crecimiento favorece a los ricos, y además no hay redes de seguridad que protejan a los afectados). El impacto de la subida del precio de los alimentos en la región MENA Políticas de provisión de alimentos propuestas La producción de alimentos es crucial para la seguridad alimentaria en los países de la región MENA. El objetivo global para los países de la región es asegurar un crecimiento agrario sostenido, reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria. Ese obje-

5 tivo se refleja en la Estrategia de Desarrollo Agrario Sostenible para los países árabes que se ha acordado en la Cumbre Económica Árabe de Kuwait en enero de Hay que considerar las características estructurales específicas de los países de la región MENA a la hora de diseñar la agenda destinada a alcanzar los objetivos del crecimiento global, la lucha contra la pobreza y la seguridad alimentaria. Sin embargo, la diversidad existente entre unos países y otros, así como dentro de ellos, es enorme en términos de tamaño, potencial agrario, enlaces de transporte, dependencia de los recursos naturales y capacidad del Estado. En vista de que la población depende en gran medida de los recursos agrarios, especialmente los grupos marginados, la mejora de la productividad agraria aumentará la seguridad alimentaria al incrementar la disponibilidad de alimentos; cabe esperar que ello mejore el sustento de los estratos pobres de la población, algo que sigue constituyendo un importante objetivo de la agricultura en las dos próximas décadas. El objetivo global para los países de la región es asegurar un crecimiento agrario sostenido, reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria Más concretamente, esta región requiere: Incrementar la producción (disponibilidad) y el acceso a los alimentos que necesita la población, especialmente los sectores más pobres. Mejorar las oportunidades de empleo y obtención de ingresos a fin de potenciar el acceso de todos, en especial de los pobres, a los alimentos básicos. Reducir la vulnerabilidad a los cambios económicos y medioambientales, y proporcionar «colchones» económicos y cierta seguridad tanto frente a las conmociones de los mercados externos como a los desastres naturales cuando se produzcan, respectivamente, subidas del precio de los alimentos, o sequías e inundaciones. Estos objetivos resultan inseparables: mitigar la pobreza es crucial para la protección del medio ambiente, y proteger el medio ambiente es esencial para abordar la pobreza mediante una producción agraria sostenible. Las soluciones a largo plazo al problema de la provisión de alimentos deberían incluir: 1) un enfoque multisectorial del desarrollo; 2) la participación activa de los especialistas agrónomos rurales; 3) políticas de tenencia de tierras que pongan límites a la adquisición de éstas; 4) mejora de las estructuras de precios en el mercado mundial para las exportaciones agrarias; 5) programas agrarios sensibles con el medio ambiente, y 6) cooperación internacional entre los países de la región MENA a fin de mejorar su posición negociadora en asuntos internacionales. Una acción prioritaria para la colaboración en el ámbito de la provisión de alimentos en los países de la región MENA es el apoyo de la inversión árabe a la actividad productiva en los actuales planes agrarios, en la agricultura minifundista y en nuevos planes agrarios a gran escala destinados a producir cultivos alimentarios estratégicos. Otra acción es el establecimiento de reservas alimentarias complementadas con harinas compuestas como una medida de seguridad alimentaria a largo plazo. Otras posibles acciones afectan a las infraestructuras, el comercio y la investigación más desarrollo. Un desarrollo económico de amplia base requiere previamente una mejora del crecimiento y la productividad agrarios. Y el aumento de la productividad agraria constituye una importante fuente de crecimiento económico que genera empleo e ingresos derivados de la exportación, así como otros ingresos adicionales. Bibliografía ADAM, Farah, y SIAM, Gamal. The Afro Arab Joint Action Program on Food Security for All. Informe inédito presentado a la Comisión de la Unión Africana y la Liga de Estados Árabes. El Cairo: BANCO MUNDIAL. Indicadores del desarrollo mundial. Washington: Banco Mundial, BANCO MUNDIAL. Informe sobre el desarrollo mundial: agricultura para el desarrollo. Washington: Banco Mundial, BRAUN, Joachim von. Poverty, Climate Change, Rising Food Prices and Small Farmers. Roma: Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, NABLI, Mustapha Kamel (ed.). Breaking the Barriers to Higher Economic Growth: Better Governance and deeper Reforms in the Middle East and North Africa. Washington: Banco Mundial,