Municipio. y diversidad. Estrategias, políticas y. servicios municipales. para la integración. de personas. inmigrantes. no comunitarias.

Transcripción

1 REFLEXIÓN I DEBATE - 1 Municipio y diversidad Estrategias, políticas y servicios municipales para la integración de personas inmigrantes no comunitarias.

2 Municipio y diversidad

3 REFLEXIÓN Y DEBATE-1 Municipio y diversidad Estrategias, políticas y servicios municipales para la integración de personas inmigrantes no comunitarias Miembros del consorcio: Diputació de Barcelona DIRECCIÓN CRID, Consorci de Recursos i Documentació Institut Municipal de Persones amb Disminució de Barcelona per a l Autonomia Personal Rosa Barenys Lluís Alejandro Sorolla DISEÑO Y CONCEPTUALIZACIÓN Rosa Barenys Lluís Alejandro Sorolla Mireia Belil Montserrat Roig Luís Miguel Narbona Montserrat Roig Luís Miguel Narbona Albert Serra Institut Municipal de Serveis Socials de Terrassa Ayuntamiento de Badalona Ayuntamiento de l Hospitalet de Llobregat Ayuntamiento de Sabadell Ayuntamiento de Mataró Ayuntamiento de Lleida DIRECCIÓN TÉCNICA Y REALIZACIÓN Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat BORAKASI Redacción y edición Mireia Belil Albert Serra de la edición: CRID del texto: BoraKasi Equipo apoyo técnico Cristina Gabarró Mercè Espinós con la colaboración de Paloma Azpilicueta en el trabajo de campo Ayuntamiento de Sant Boi de Llobregat Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet Entitat Metropolitana del Transport Fundación ONCE Fundación Instituto Guttman Federación de Sordos de Cataluña Diseño gráfico y compaginación DuatisDisseny Traducción de la edición original en catalán (marzo 2001) Federación ECOM-Francesc Layret Federación APPS Interevents Impresión Gráficas Oriente CRID, sede española de: European Institute for Design and Disability Dipòsit legal: B

4 Municipio y diversidad Estrategias, políticas y servicios municipales para la integración de personas inmigrantes no comunitarias.

5 El incremento de los movimientos de población es un acontecimiento inherente a la globalización, aunque no se trata de una novedad: siempre han existido movimientos migratorios. La diferencia sobre todo reside en el hecho de que Europa, que tradicionalmente había sido emisora de migraciones, ha pasado a ser receptora de ellas. Efectivamente, los principales núcleos urbanos europeos experimentarán, en los próximos años, incrementos de población inmigrada entre un 20-30% anual. Las ciudades catalanas, en diez años, alcanzarán porcentajes de entre un 5-10% de población extranjera residente. Sin duda alguna, se trata de un fenómeno de envergadura, que reclama importantes cambios de orden cultural y material. Cataluña, no obstante, cuenta con una antigua tradición de sociedad receptora, en su condición de "país de marca", de tierra de paso. Y, desde esta posición, ha conseguido secularmente generar un modelo ejemplar propio. Un modelo que le permite ser una sociedad cohesionada y, al mismo tiempo, abierta. Una sociedad, un país, que mantiene y defiende su identidad, su lengua, pero que no por ello deja de ser poroso, acogedor con los foráneos, respetuoso con el otro, integrador de la diferencia. Será preciso avanzar todavía más en esta dirección: manteniendo a raya la xenofobia, pero también la atomización social que podría resultar de un multiculturalismo malentendido. El respeto a la diferencia no está reñido con los procesos de 4

6 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD integración, sino al contrario. La diferencia sin intercambio, sin integración, conduce a la cristalización de comunidades separadas, de guetos. Es preciso impulsar un modelo intercultural: de reconocimiento de la diferencia, impulsando el contacto, la mezcla, la fusión en una perspectiva común, en un proyecto colectivo de interés común, del que pueda surgir, con el tiempo, una cultura renovada y compartida. Los ayuntamientos somos el gobierno de las ciudades hacia las que se dirigen las migraciones, en las que es preciso crear las condiciones culturales, sociales, políticas y económicas para que este modelo deseable pueda alcanzarse. Todos los niveles del poder democrático tienen que experimentar la responsabilidad y ponerse a la altura del reto que pesa hoy en día sobre las ciudades y sus ayuntamientos. Es preciso que las administraciones superiores se dispongan a dotar a los ayuntamientos de los instrumentos y recursos que este cometido reclama; que se dispongan a convenir, con los ayuntamientos, un Pacto para la Gestión de la Diversidad en el cual concurran todas las voluntades y esfuerzos públicos. Es preciso también que, en todas las ciudades, ésta se convierta en una causa socialmente compartida y participada, que se conforme un pacto local, un programa conjunto, que implique a todas las fuerzas políticas y a todos los agentes sociales. Sólo así estaremos en condiciones de generar la respuesta necesaria. Manuel Royes PRESIDENTE DE LA DIPUTACIÓ DE BARCELONA 5

7 Nuestras ciudades y pueblos están inmersos en un proceso de rápida diversificación social y cultural. La diversidad que se da en la totalidad de los ámbitos de la vida se hace muy visible con relación a las poblaciones que residen en nuestros municipios. El fenómeno migratorio ha pasado a formar parte de nuestro presente y futuro, y las administraciones locales, más próximas a la ciudadanía, tienen una gran responsabilidad en la conducción del proceso de construcción y desarrollo de una nueva manera de entender y vivir la convivencia que será más participada y más intercultural, y que tiene que favorecer el proceso de cohesión social de los pueblos y ciudades, más allá de cuál pueda ser el marco de responsabilidades competenciales que legalmente les corresponda. El Consorci de Recursos i Documentació per a l Autonomia Personal (CRID) dentro del programa Migració i Ciutadania ha recibido, de la Presidencia de la Diputació de Barcelona, el encargo de encauzar y sostener una línea de reflexión sobre los impactos de la diversificación cultural y social en nuestras ciudades y pueblos y de desarrollar aportaciones en los ámbitos de las estrategias, las políticas y los servicios que concretan la acción local de gobierno con la voluntad de contribuir a la mejora de la capacidad de nuestros ayuntamientos para responder a los nuevos retos, necesidades y demandas sociales que plantea este contexto cambiante y diverso. 6

8 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD El nivel local es el escenario en el que, finalmente, se materializan los procesos de integración y en el que se hacen realidad las consecuencias que se derivan de las dinámicas globales. A este nivel los gobiernos, y especialmente las administraciones locales, son de facto los principales agentes de gestión de los procesos de integración de la población. El informe siguiente es uno de los primeros resultados derivados del cumplimiento del encargo institucional recibido por el CRID. Su objetivo es poner a disposición de los gobiernos locales elementos conceptuales e instrumentos que les ayuden a desarrollar posicionamientos claros en la gestión del fenómeno migratorio y a estructurar sus políticas, estrategias y actuaciones, facilitando su tarea de gobierno con el objetivo de profundizar la convivencia y las relaciones interculturales en nuestros pueblos y ciudades, y de continuar avanzando en la construcción de una sociedad más diversa, más rica y más cohesionada. Esperamos que esta aportación sea, solamente, el principio de una continuada actividad de apoyo a los gobiernos locales, que confiamos les resulte provechosa y al servicio de los cuales ponemos todas nuestras capacidades. Rosa Barenys PRESIDENTA DEL CRID 7

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10 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD Sumario Resumen Ejecutivo Presentación Objetivos y contenidos del trabajo Elementos centrales de cambio 47 Globalización y migración. Las caras de un cambio deseado 49 Los retos de las autoridades locales 53 Algunos impactos sobre el entorno local 57 El marco de referencia para las actuaciones locales: Modelos de integración Los servicios municipales en una sociedad diversa 65 Los escenarios de actuación 68 Los públicos objetivos, segmentación de la población 70 La Cartera de Servicios 72 Los servicios municipales: marco de desarrollo 75 El Catálogo de Servicios 81 Información y registros 84 Servicios sociales 86 Promoción de la mujer 91 Vivienda 92 Sanidad, salud pública y consumo 95 Educación 98 Dinamización económica y ocupación 104 Urbanismo y espacio público 108 Participación y estructuración asociativa 111 Servicios comunitarios y socioculturales 114 Seguridad ciudadana y justicia 117 9

11 SUMARIO Servicios de apoyo interno 119 Educación para la convivencia La dimensión económica 126 Características básicas del impacto económico de la inmigración 129 Componentes del coste de integración 134 El coste del incremento de población 135 El coste de la tipología de la nueva población 136 El coste de incorporación 137 El coste del ajuste social a la diversidad 139 El origen de la financiación 140 Financiación ordinaria 141 Financiación del déficit de los sistemas de protección y bienestar social 142 Financiación de la gestión del cambio 143 Una propuesta de dimensionamiento 145 El escenario económico de la gestión de la diversidad Necesidades informativas Ideas clave 173 Sobre los procesos migratorios 175 Sobre los gobiernos locales y la diversidad 176 Sobre la cartera de Servicios y el coste del cambio 178 Sobre gestión y estrategias para la Diputació de Barcelona y el CRID Bibliografía

12 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD Resumen Ejecutivo 11

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14 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD Resumen Ejecutivo Los gobiernos locales son una pieza central en la gestión del fenómeno migratorio, puesto que las ciudades y pueblos son los receptores de las nuevas poblaciones. Es en el ámbito local donde se producen los principales impactos por la llegada de nuevos residentes. La información y la educación son esenciales para mejorar los niveles de aceptación y respeto por los diferentes colectivos. La historia de las migraciones internacionales en Cataluña cuenta con una larga trayectoria, aunque el escaso volumen de población, la poca visibilidad y la nula expresión de costumbres y hábitos en público daban como resultado una percepción de poca presencia. A pesar de la alta visibilidad y los efectos mediáticos de los fenómenos migratorios en la actualidad, las poblaciones de origen extranjero en Cataluña todavía son escasas, sobre todo si se compara con los niveles a los que han llegado algunos de nuestros socios europeos. En Cataluña hay unos extranjeros con permiso de residencia, de los cuales unos pueden considerarse inmigrantes económicos, es decir, gente que sale de su país en busca de un futuro más próspero. Además, se estima que existe entre un 15-20% más de personas residentes en situación irregular: lo cual representa entre y personas más que hay que añadir a los inmigrantes económicos. Por lo tanto, actualmente hablamos de gestionar el impacto de aproximadamente un 3% de la población, proporción que, seguramente, se incrementará con rapidez en los próximos años por la continuidad de los flujos de entrada y por los procesos de reagrupamiento familiar. En el plazo de seis o siete años, Cataluña puede alcanzar la media europea de población extranjera con unos índices aproximados del 7%. 13

15 RESUMEN EJECUTIVO Sea cual sea el origen, las zonas urbanas tienden a ser el destino prioritario de las migraciones. La concentración de minorías étnicas en las ciudades sigue un proceso de autofortalecimiento, tanto por la tendencia de trasladarse allá donde se tienen conocidos como por el nacimiento de nuevas generaciones que se quedan. La distribución territorial de la población inmigrada es muy desigual, concentrándose en barrios concretos en porcentajes muy superiores a la media catalana. La suma de déficits históricos, envejecimiento, bajos niveles educativos y concentración de poblaciones extranjeras, a menudo con lengua, religión y cultura distintas de la autóctona, potencia la explosión de conflictos sociales muy localizados. Por otro lado, el reflejo mediático genera una poderosa "amplificación" de estas "explosiones" puntuales. Este informe intenta un análisis sereno con vocación de apoyar la acción de los gobiernos locales ante el fenómeno migratorio. El objetivo principal es identificar y proponer elementos de referencia para ayudar a la gestión del nuevo escenario local que se concreta con el fenómeno migratorio. Este primer marco de referencia tiene que permitir captar la multidimensionalidad del tema, eliminar prejuicios, proponer actuaciones y definir la dimensión económica de las respuestas, apuntando una serie de elementos y reflexiones que tienen que permitir a los equipos de gobierno de las ciudades de la provincia de Barcelona posicionarse ante el fenómeno migratorio y estimar los cambios de actuación y las variaciones presupuestarias que estos nuevos fenómenos comportan para las estructuras económicas locales. 1. Elementos centrales de cambio España ha sido tradicionalmente un país de emigrantes y, a pesar del cambio de tendencias, el saldo migratorio todavía convierte a España en un país emisor. Esta situación está cambiando rápidamente y el territorio español está dejando de ser un espacio de paso hacia Europa para convertirse en destino final de muchas personas de países extracomunitarios. Dentro de esta caracterización general, la experiencia histórica de Cataluña presenta rasgos específicos y diferenciales. A pesar de los bajos índices de inmigración internacional, este país tiene una larga historia como territorio receptor de migraciones campo-ciudad, uno de los rasgos que también caracterizan a los flujos actuales. Esta experiencia histórica permite hablar de la existencia de un cierto modelo de incorporación de personas recién llegadas. 14

16 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD Globalización y migración. Las caras de un cambio deseado El nuevo contexto internacional se caracteriza por dos elementos fundamentales de gran impacto local: el incremento estructural de la movilidad y la creciente heterogeneidad-diversidad. Las ciudades tienen que afrontar su capacidad para adaptarse a la nueva diversidad. Las sociedades europeas han observado cómo se producía el cambio en la composición de sus poblaciones que, una vez asentadas, se convierten en parte intrínseca del país. Los gobiernos locales se encuentran ante un doble reto: los procesos migratorios, y la transformación étnica y cultural. La transformación étnica de la sociedad europea y, con ella, la diversificación de las características culturales, religiosas, sociales... es un fenómeno relativamente reciente en Europa, y muy nuevo en nuestro país. Además, esta transformación se produce a ritmos muy rápidos debido al constante aumento de la movilidad de la población, los procesos de reagrupamiento familiar, las tasas de fertilidad relativamente más altas de las poblaciones recién llegadas, etc. La diversificación étnica de las sociedades europeas genera entre algunos colectivos cierta alarma social. Estas reacciones, más allá de las posiciones ideológicas, están claramente relacionadas con el grado de visibilidad de los nuevos ciudadanos. La migración es un proceso estructural que puede variar con intensidad y que incluye elementos irreversibles. Los retos de las autoridades locales Los gobiernos locales, en calidad de representantes más próximos a los ciudadanos, se encuentran en la situación de gestionar localmente un fenómeno global. Si hay condiciones potenciales de atracción, cualquier gobierno local puede encontrarse gestionando este fenómeno de alcance global para el cual no tiene experiencia ni instrumentos consolidados y probados. El desconocimiento de los impactos y reacciones a los procesos migratorios y los colectivos implicados, así como el desconocimiento de las características de los grupos de nuevos ciudadanos y ciudadanas posicionan a los gobiernos locales en un 15

17 RESUMEN EJECUTIVO entorno de desconcierto. El reto de los gobiernos locales es adquirir, desarrollar y consolidar las capacidades para gestionar la cohesión social en la heterogeneidad creciente y la igualdad en la diversidad. Las administraciones locales tienen que gestionar un cuerpo social cada vez más diversificado y el cumplimiento de los objetivos de éstas requiere una sofisticación creciente de sus sistemas de detección de necesidades, de diseño de políticas, de toma de decisiones (estructuración de servicios y actuaciones) y de modelos y técnicas de gestión. Las características socioeconómicas de los colectivos de inmigrantes de países extracomunitarios les convierten en público potencial y de demanda real de muchos servicios públicos. Puede esperarse un aumento de la demanda de algunos servicios en niveles o tendencias superiores a los que se viene dando actualmente con el patrón demográfico-social dominante hasta ahora en nuestra sociedad. El incremento y la diversificación de la demanda ejercerán una presión importante sobre unos mercados o unas ofertas de recursos escasos, especialmente para determinados segmentos de población. Los gobiernos locales tienen que generar las dinámicas para gestionar el aumento de la presión sobre algunos de los recursos que ya en la actualidad presentan déficit. La entrada masiva de nuevos contingentes de población en los mercados regulares de recursos escasos puede conducir al conflicto social. Los gobiernos locales se enfrentan al reto de gobernar un entorno nuevo, donde debe construirse la convivencia basada en nuevos parámetros. Los gobiernos y la Administración local tienen que realizar un esfuerzo para la capacitación y desarrollo de mecanismos de gestión de conflictos y de negociación entre la población autóctona y los nuevos ciudadanos, y entre los diferentes grupos de nuevos ciudadanos y ciudadanas. Este proceso tiene también que incorporar una profundización del compromiso del ciudadano con el desarrollo local, puesto que la gobernabilidad de un área urbana en un entorno de diversidad y globalización requiere la participación de todos y todas. El fenómeno migratorio es a escala global un recurso de desarrollo, aunque a veces en el ámbito de barrio solamente se perciban los impactos negativos. Aquello que aparece como positivo en el ámbito de España o de Cataluña (llegada de mano 16

18 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD de obra para cubrir demandas, rejuvenecimiento de la población...) puede generar ciertas problemáticas en el ámbito territorial de barrio o municipio (formación de guetos, conflictos vecinales, sobredemanda de ciertos servicios públicos...) es necesario establecer sistemas y mecanismos de compensación interterritorial que permitan a los municipios que acumulan las problemáticas asumir las nuevas situaciones. Algunos impactos sobre el entorno local Las características sociales y culturales de la población se transforman. Las dinámicas sociales, culturales y urbanas también se diversifican. Aparecen nuevas formas de vida y de muerte, que implican diferentes tipos de familias y de relaciones y hábitos sociales. Esta situación genera necesidades y demandas sociales diferentes, el principal receptor de las cuales es el gobierno local, a pesar de no ser, en la mayor parte de los casos, quien tiene la competencia normativa o técnica para afrontarlas. A pesar de ser un proceso estructural y generalizado la migración de países extracomunitarios no afecta a todos los municipios por igual. Existen una serie de condicionamientos locales que marcan el contexto de actuación: el volumen de inmigración, el ritmo de llegada, el volumen de personas que representa, el peso en el municipio y las tasas de crecimiento de los colectivos inmigrados; la historia de las migraciones en un territorio; el origen de los recién llegados pues, a pesar de que no tiene que ser determinante de actuación concreta alguna, condiciona ciertas actuaciones (lengua); las tipologías de llegada; las tipologías de convivencia; el tiempo de asentamiento; y el mix migratorio. Además, se dan una serie de condicionamientos referidos a las estructuras y formas de funcionamiento específicamente locales: el marco legal nacional; los recursos financieros disponibles; el nivel de desarrollo del estado del bienestar; el papel de las organizaciones privadas y no lucrativas en la política social; la tipología y diversidad de los mercados inmobiliarios (por ejemplo, vivienda social, alquiler-propiedad, etc.); las estructuras de empleo (atracción de los inmigrantes más recientes a los puestos dinámicos y transformación, ya que ofrecen posibilidades de ocupación diversa); y las distintas visiones de la naturaleza de la ciudadanía. Ningún territorio tiene el mismo mix migratorio, pero todos ellos se enfrentan a los procesos de integración de nuevas poblaciones, a la educación de los resi- 17

19 RESUMEN EJECUTIVO dentes, a la prestación de nuevos servicios y, en definitiva, deben asumir una nueva composición social y un cambio cultural producto de su inclusión en los procesos de globalización e internacionalización. Las actuaciones municipales que se deriven de estos cambios no solamente serán producto de la especificidad local sino que estarán muy condicionadas por el modelo de integración, explícito o implícito, vigente. Las ciudades difieren en las visiones de integración de estos nuevos ciudadanos en sus comunidades urbanas. La definición de la estrategia de gestión de la diversidad se convierte en una meta esencial. El marco de referencia para las actuaciones locales: modelos de integración Las ciudades y pueblos tienen que definir en el marco legislativo y constitucional en el que se inscribe el modelo de integración de nuevas poblaciones que quieren implantar en su territorio. Este modelo es el marco de referencia que debe permitir el desarrollo coherente de actuaciones y servicios. Las vías básicas de aproximación a las poblaciones extranjeras dan lugar a diferentes modelos de integración. Las ciudades siguen en la mayoría de los casos el modelo predominante en el estado al que pertenecen puesto que es este último el que marca las condiciones legales de derechos y obligaciones básicas. 2. Los servicios municipales en una sociedad diversa Las administraciones locales son las instituciones responsables en primera línea de la calidad de vida de las personas que viven en su territorio y, aunque no competencialmente, sí políticamente responsables del bienestar de sus ciudadanos y ciudadanas. La naturaleza territorial de las administraciones condiciona las actuaciones respecto al fenómeno migratorio. Solamente una visión territorial más amplia y la cooperación supramunicipal podrá ayudar a superar los conflictos y contradicciones que se derivan de la naturaleza territorial de las administraciones 18

20 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD La dimensión organizativa también condiciona el enfoque y solución de las problemáticas y demandas ciudadanas. Esta organización temática, tan útil para la racionalización de la producción de servicios y la especialización en la eficiencia, resta eficacia a las actuaciones que tienen unas características multidimensionales, transversales, horizontales. La gestión de los impactos de las migraciones en el ámbito local requiere el desarrollo de la transversalidad como metodología de trabajo para garantizar el éxito de las actuaciones. La implantación de la transversalidad como método de trabajo y de resolución de problemas es un paso más en la mejora de la gestión de las administraciones públicas. La gestión del impacto de los procesos migratorios es la gestión de la diversidad y el cambio cultural y, por lo tanto, cualquier actuación o política afectará a toda la población. La identificación de diferentes segmentos de población tiene que servir básicamente para adecuar las actuaciones públicas a las características de la población de manera que los servicios cumplan sus objetivos de forma eficaz y eficiente. Segmentación no debe confundirse con discriminación o segregación. Los procesos de segmentación no están exentos de problemas. Toda segmentación conlleva el riesgo de discriminación por inclusión o exclusión. Así mismo, los procesos de segmentación representan el hacer visibles una serie de características que pueden conducir a la estigmatización social o a la discriminación. De la multiplicidad de criterios de segmentación posibles hay algunos sobre los que el discurso institucional debe ser claro y contundente, y a pesar de que sean características esenciales de cualquier grupo de población, los gobiernos locales democráticos deberían hacerlos desaparecer como elementos de diferenciación. Estos criterios son la raza y la religión y, para determinadas cuestiones, directamente relacionadas con los derechos humanos básicos, la situación jurídica. La Cartera de Servicios La oferta de servicios municipales en un entorno local cambiante en función de diferentes dinámicas entre las que se identifica el proceso inmigratorio puede estructurarse como sigue: 19

21 RESUMEN EJECUTIVO. Servicios ordinarios: los que presta habitualmente la Administración, modificados adecuadamente para facilitar el acceso de todos y todas. Se incluyen aquellos cambios de contenido y organización necesarios en los servicios ordinarios para incorporar la diversidad y asumir las nuevas demandas sociales.. Servicios de acogida: servicios específicos que facilitan el asentamiento y la incorporación estable en una sociedad desconocida (adecuados para los individuos y colectivos que tienen intención de quedarse).. Servicios de recepción: servicios de atención básica a los recién llegados (no presuponen que se queden).. Actuaciones / programas de apoyo a la gestión del cambio: servicios y actuaciones dirigidas al cambio social y a la educación para favorecer la convivencia en un entorno social diversificado, ambos dirigidos a la población autóctona y a los diferentes colectivos de inmigrantes. El marco competencial y el marco programático son las dos referencias básicas para la estructuración de la oferta de servicios. La estructuración de las políticas y de la cartera de servicios en un entorno en el que los procesos migratorios se convierten en un proceso urbano estructural pasa por dos líneas básicas de trabajo: el rediseño o reconceptualización de los servicios municipales ordinarios y la conceptualización y puesta en marcha de nuevos servicios. Estos últimos incluyen los servicios de recepción y de acogida, y menos visibles pero estratégicos, los servicios de apoyo interno y de gestión del cambio. El modelo dominante tendiente a la normalización del acceso a los servicios de toda la población conlleva que los nuevos servicios específicos sean los mínimos y muy probablemente de carácter temporal. El posicionamiento político ante los cambios de demandas y necesidades es un paso ineludible previo a la reorganización de la oferta. Algunos servicios deberán modificar las formas, mientras otros incluirán la modificación de contenidos y también de objetivos y parámetros de actuación. 20

22 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD Los servicios municipales: marco de desarrollo Los ayuntamientos tienen formalmente un papel esencial en el cumplimiento del objetivo final de integración social de las poblaciones inmigrantes, papel que de facto han jugado históricamente. No queda resuelto por la Ley la atribución adicional a los ayuntamientos de los recursos económicos necesarios para "poder gestionar con eficacia estas responsabilidades y posibilitar programas de sensibilización y cohesión destinados a todos los ciudadanos 1 ". Las modificaciones de la Ley Orgánica 4/2000 y la aprobación de la Ley 8/2000, además de incidir sobre los derechos de los extranjeros en situación irregular, afecta a la capacidad de facilitar la integración social de estas poblaciones en el ámbito local y dificulta la financiación de los servicios que los ayuntamientos, obviamente, seguirán prestando a la población de sus territorios. El Catálogo de Servicios Las actuaciones que las ciudades desarrollan o pueden desarrollar ante los procesos migratorios cubren fundamentalmente cuatro estrategias: la recepción, la acogida, la normalización y el cambio cultural. La política de recepción hace referencia a la atención a los recién llegados, personas en situación irregular o regular, y que no se instalarán necesariamente en el municipio al que llegan. Este tipo de servicio debe hacer referencia básicamente a la información, la cobertura de las urgencias sociales y la ayuda a la instalación. La existencia de comunidades ya establecidas facilita estos servicios y descarga la demanda sobre el ayuntamiento puesto que estas redes sociales actúan como apoyo y guía en los primeros períodos de llegada. El apoyo a las asociaciones de estos colectivos y la existencia de espacios de relación y referencia puede facilitar el cumplimiento de los objetivos de estos servicios de recepción. La política de acogida son las actuaciones específicas necesarias para asegurar la posibilidad de instalación con éxito de las nuevas poblaciones en nuestro entorno. 1 Síntesis del Dictamen Jurídico sobre la incidencia en la Administración local de la Ley Orgánica 4/2000 sobre los Derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (CRID, mayo 2000) 21

23 RESUMEN EJECUTIVO En general, son servicios de utilización temporal por parte del público objetivo, puesto que su objetivo básico es conseguir el puente entre la llegada y la normalización e integración en el sistema de servicios ordinarios y los mercados regulares de la vivienda, la ocupación, la educación, la sanidad, los servicios sociales, etc. El conocimiento del entorno, la capacitación lingüística, el apoyo educativo, la consolidación de los lazos familiares y comunitarios... se convierten en puntales para el éxito de la integración de la población. Las políticas de normalización conllevan tres tipos de actuaciones: el garantizar la accesibilidad de todos y todas a todos los servicios municipales; el redimensionamiento de la oferta en función de las necesidades y demandas del nuevo mix social; y la reconceptualización de una serie de servicios. La premisa de actuación básica para la integración social se dirige hacia la utilización normalizada de todos los servicios por parte de cualquier ciudadano o ciudadana, al margen de su nacionalidad, etnia, sexo o religión, y el desarrollo de servicios específicos sólo donde sea estrictamente necesario porque la problemática así lo requiera (por ejemplo, capacitación lingüística). La accesibilidad a la administración pública y a sus servicios se convierte en un proceso clave. Las transformaciones y cambios en la cartera de servicios afectan y se dirigen por igual a toda la población del municipio. Las políticas del cambio cultural incluyen todas aquellas actuaciones destinadas a favorecer la convivencia en un marco social, cultural y étnico diverso. Incorporan cambios culturales, nuevos conocimientos y capacitaciones, nuevos mensajes y valores, etc. son actuaciones dirigidas a todos los colectivos. El modelo de desarrollo de ciudad y el marco nacional en el que se inscribe condiciona la cartera de servicios. La cartera de servicios que se desarrolla en este informe corresponde a un modelo que tiende al estado del bienestar europeo, es decir, una cartera exhaustiva que tendería a maximizar los procesos de integración de los extranjeros en la sociedad local. 22

24 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD La dimensión económica La preocupación por el coste económico que puede representar para los ayuntamientos la llegada e incorporación de personas procedentes de países en vías de desarrollo, así como la necesidad de dimensionar este coste y buscar las vías de financiación es una de las motivaciones y objetivos básicos de este informe. Los gobiernos locales, y con ellos la Diputació de Barcelona, como administraciones más próximas al ciudadano, se responsabilizan de todos y todas los residentes en su territorio, de su acogida y de sus necesidades más básicas. Un elemento esencial y muy relevante es que los nuevos ciudadanos tienen, para el sector público, el mismo coste ordinario que tiene cualquier otro ciudadano o ciudadana que se financia, a partir de su empadronamiento y regularización legal, de la misma forma que el de cualquier ciudadano/na autóctono/a de las mismas condiciones socioeconómicas. Además del coste ordinario de cualquier ciudadano o ciudadana residente habitual de un municipio, las personas inmigrantes implican un coste extra que se deriva de su incorporación tardía a nuestra sociedad partiendo, por otra parte, de unas condiciones iniciales de una mucho más baja disponibilidad de recursos de desarrollo personal y de un entorno social diferente del que ahora deben conocer y asumir e insertarse en él. Componentes del coste del proceso de integración Podemos identificar cuatro orígenes de coste principales derivados de la incorporación de los colectivos inmigrantes a nuestra sociedad los cuales son:. El aumento de coste generado por el incremento de población que vive en el municipio y utiliza los servicios.. Los costes derivados de la diferente estructura familiar y de la posición socioeconómica, de las personas recién llegadas.. Los costes de incorporación que incluyen la inserción social, la gestión de adaptación, la catalización del encuentro, el desarrollo del conocimiento y adaptación mutua y la capacitación técnica que corresponda.. Los costes de gestión del "shock cultural" de la sociedad receptora generados por el proceso de diversificación social. 23

25 RESUMEN EJECUTIVO El coste del incremento de población. El aumento de la inmigración conlleva un aumento de la población y, por lo tanto, la necesidad de que la dotación de servicios públicos crezca. Si estos usuarios y usuarias se empadronan y pagan impuestos, en el nivel que les corresponda, e indirectamente aportan más impuestos porque aportan capacidad de producción y consumo, el sistema de servicios públicos deberá crecer. El coste de la tipología de la nueva población. La nueva población se concentra de forma significativa en la franja baja de la escala socioeconómica: se trata de una población altamente consumidora de servicios públicos. Se trata además de una población básicamente joven. La llegada de contingentes significativos de inmigrantes hará aflorar todas las debilidades del estado del bienestar español que la coincidencia de una larga época de bonanza económica y el estancamiento demográfico han permitido camuflar. El coste de incorporación. Los inmigrantes procedentes de países en vías de desarrollo llegan a las sociedades de destino con un bagaje poco adecuado para una incorporación rápida y fácil a la sociedad receptora. La diferencia y las carencias residen en dos hechos: en la diferencia cultural entendida en un sentido amplio (lengua, cultura, hábitos, esquemas relacionales, etc.) y, sobre todo, en el diferente nivel de inversión en desarrollo personal del que han disfrutado respecto de los ciudadanos y ciudadanas nacidos en la sociedad receptora. Este paquete de necesidades, recogido en la cartera de servicios como servicios de recepción y acogida, aparece como el paquete de coste más específico y más determinante del proceso de cambio social al que aboca el incremento del proceso inmigratorio. La construcción de un buen sistema de servicios de incorporación se orienta hacia el reconocimiento de que el coste de este sistema es una inversión de futuro tanto para los recién llegados como para el sistema social y productivo receptor y, en definitiva, para la construcción de un buen modelo de convivencia. No puede dejarse de señalar que una política potente de apoyo a la incorporación ha de ir acompañada de una política muy rigorosa de admisión. El atractivo de una política de inserción potente, como saben muy bien los países nórdicos y algunos otros, debe ser frenada y compensada por una medida muy prudente y rigurosa de la capacidad real de la sociedad receptora para acoger a nuevos ciudadanos y ciudadanas, sin condenarlos a un nuevo tipo de exclusión. 24

26 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD El coste del ajuste social a la diversidad. La última fuente de coste del proceso de incorporación de personas inmigrantes tiene su origen en la falta de experiencia de convivencia en la diversidad de la propia sociedad receptora. El shock cultural de la inmigración no sólo es para los que llegan sino que también lo experimentan los que reciben. El coste de la adaptación a una sociedad diversa es un coste relevante puesto que se dirige a toda la población, tanto a la población autóctona como a los diferentes colectivos de recién llegados. Este coste, visto desde el punto de vista del sector público, tiene tres dimensiones bien diferenciadas:. El desarrollo de actuaciones orientadas a formar a la ciudadanía en la diversidad.. El desarrollo de actuaciones orientadas a que las propias administraciones públicas sean capaces de gestionar la diversidad sin generar discriminación en el cumplimiento de sus obligaciones.. La capacitación de las cúpulas dirigentes y de las funciones de liderazgo hacia la modificación de los referentes simbólicos colectivos en la dirección de apreciar, valorar, entender y fomentar la diversidad y el mestizaje en un marco de igualdad individual y de cohesión social. La cartera de servicios propuesta en este campo tiene, sin duda, un coste significativo, pero probablemente, la pieza clave de esta adaptación no reside en las actuaciones propuestas en forma de servicios sino en la capacidad, desde el ejercicio de la función de liderazgo y autoridad social y desde el escenario mediático, para tratar el proceso de diversificación étnica y cultural de la sociedad como un hecho positivo, enriquecedor e intrínsecamente vinculado al modelo de desarrollo que aporta las cotas de bienestar conseguidas hasta ahora. 25

27 RESUMEN EJECUTIVO El origen de la financiación La financiación de esta cartera de servicios, desde la óptica de los gobiernos locales, se puede concretar en tres líneas de actuación:. Incremento de la financiación ordinaria regular de los municipios como resultado del incremento de población.. Revisión de la financiación de los servicios deficitarios de protección y bienestar social municipales o dependientes de otras administraciones, afectadas de raquitismo originado en el estancamiento del desarrollo de los sistemas de protección y bienestar social y del estancamiento del sistema de financiación local.. Recursos extraordinarios orientados a financiar los servicios substitutivos que necesitan los inmigrantes que no han disfrutado de la posibilidad de realizar un proceso de desarrollo y formación personal como el realizado por las personas autóctonas 2 y financiación de las actuaciones orientadas a la formación de la población autóctona en la convivencia en la diversidad 3. Financiación ordinaria. Partiendo del criterio de que la población inmigrante forma parte de la ciudadanía, la diferencia por lo que respecta a los servicios básicos se reduce a una diferencia cuantitativa que debe verse reflejada en los padrones municipales y en el sistema regular de financiación de los ayuntamientos. Esto convierte el empadronamiento en una herramienta de financiación esencial para los gobiernos locales en este nivel básico. Financiación de los déficits de los sistemas de protección y bienestar social. El segundo paquete de financiación se centra en la eliminación, o disminución, de los déficits existentes en algunos de los sistemas de protección y bienestar social, especialmente los servicios sociales, las políticas de vivienda social, y algunos componentes del sistema educativo (infantil, adultos, ocupacional...) y del sistema sanitario (materno-infantil, salud mental). Los procesos migratorios son la chispa y la excusa para plantearse seriamente la ordenación, el sistema de provisión y financiación, los ritmos de desarrollo y las responsabilidades de gestión para estos sistemas, que deberán atender a cualquier ciudadano o ciudadana, autóctono o inmigrante, que se 2 en otros términos, financiación del coste de incorporación 3 en otros términos, financiación de la gestión del shock cultural 26

28 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD encuentre en un momento determinado en cualquiera de las situaciones que estos servicios tengan previsto atender. Financiación de la gestión del cambio social. La última fuente de financiación es la única que está directamente vinculada al cambio social del que la inmigración es una de sus manifestaciones. Esta financiación tiene que servir para hacer frente a cuatro bloques de necesidades todos ellos derivados del proceso de incorporación de los inmigrantes:. La necesidad de servicios substitutivos de los sistemas ordinarios de protección y bienestar social que faciliten el proceso de incorporación de la población inmigrante.. La necesidad de adaptar los servicios actuales a la diversidad. En otras palabras, financiar el coste de asegurar la accesibilidad a los servicios públicos de personas heterogéneas en muchos sentidos, especialmente con lenguas diferentes y culturas sociales diferentes.. La necesidad de facilitar a los ciudadanos autóctonos la adaptación a una sociedad que, independientemente de la cantidad de personas procedentes de otros países y continentes que incorpore, deberá aceptar la diversidad étnica, cultural, religiosa, etc. como parte de su realidad. La evaluación de la factura social de los procesos inmigratorios incluye un elemento de difícil cuantificación: el cambio cultural. Las administraciones públicas en su conjunto y especialmente los servicios que reciben un mayor impacto tienen que asumir un cambio cultural importante que, en un principio, puede provocar reticencias y resistencias importantes y que comporta educación, comunicación, información y diálogo. El segundo elemento que no puede obviarse desde los gobiernos locales es la necesidad de legitimar las opciones programáticas en el debate político. Los ayuntamientos tienen un marco claro de actuación definido por los servicios competenciales y los servicios programáticos, y la posición de los equipos gobernantes ante las nuevas necesidades es claramente una opción política que se deberá defender ante los ciudadanos y el resto de partidos políticos. Estas opciones implican costes indirectos de reestructuración de prioridades, de comunicación e información, etc., además de los costes políticos, de difícil valoración inmediata. La necesidad de dotarse de poderosos instrumentos de información, conocimiento, análisis, previsión y capacidad de generación de respuestas relativos a este 27

29 RESUMEN EJECUTIVO proceso de cambio social, dotando de esta forma a las administraciones locales, y públicas en general, y sus responsables de una alta capacidad de conocimiento, anticipación, respuesta y liderazgo en esta situación que se caracteriza por su fluidez y opacidad. A este coste se le añade el gasto correspondiente a todos los servicios de apoyo para el mantenimiento de la eficacia de los servicios municipales. La complejidad social creciente de la sociedad española requiere cada vez más una serie de servicios que ayuden a mantener la información al día, el análisis y diagnóstico, la organización de respuestas a nuevas problemáticas, es decir, el desarrollo de una R+D de los servicios públicos y el sector público que permita operacionalizar las actuaciones de los servicios. Al mismo tiempo, algunos de los servicios deberán reconceptualizarse hacia una organización diferente, quizás a un nivel superior o de forma mancomunada. Para este paquete de temas no hay ninguna fuente preexistente de financiación porque este gasto sí está directamente vinculado al cambio social del que la inmigración es una clara manifestación y resultado pero no, como ya se ha argumentado suficientemente, la causa originaria ni su única manifestación. España, Catalunya y Barcelona, han pasado a ser áreas de alto nivel de desarrollo, de exportación neta de capitales, pertenecientes ya definitivamente al primer mundo, y lógicamente, importadores de recurso humano. Se deben gestionar y administrar las consecuencias de cambio social que conlleva esta privilegiada situación: un PLAN para LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD puede ser el instrumento que permita desarrollar este proceso y financiarlo participando en él todas las administraciones públicas. Este proceso puede ser iniciado con una actuación ejemplar en esta dirección basada en una actuación con esta orientación liderada y financiada por la Diputació de Barcelona y los ayuntamientos de su área territorial. El objetivo: promover y gestionar el cambio cultural hacia la diversidad. 28

30 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD Una propuesta de dimensionamiento económico Este dimensionamiento tiene una base de análisis y construcción extraordinariamente débil debido a las razones siguientes:. La base territorial de análisis, la provincia de Barcelona, es totalmente heterogénea respecto al hecho inmigratorio.. La distribución territorial del fenómeno inmigratorio tiene, sobre todo, relevancia en el ámbito de barrio.. La identificación de la mayoría de los costes de intervención concretos se debería hacer, en consecuencia, en este ámbito.. Incluso pudiendo trabajar a este nivel, el cálculo del coste unitario será diferente en cada caso o en función de factores tan diversos como la tipología de la inmigración, el número global de efectivos de cada concentración de inmigrantes, el mismo grado de concentración y dispersión, etc.. La imposibilidad de disponer, en este trabajo, de información fiable sobre el coste de cada uno de los servicios contemplados y de la demanda real de cada uno de estos servicios. Por estos motivos el dimensionamiento que se propone tiene que considerarse punto de referencia en el que lo más relevante es la escala de magnitud económica donde puede situarse cada tipo de servicio y el origen de financiación que se propone para cada servicio. Se identifican cuatro áreas de actuación económicamente relevantes:. Rehabilitación urbana y vivienda, que se convierte en la principal asignatura pendiente.. Educación, especialmente la relativa a infantil, adultos y refuerzo para la gestión de la incorporación y acogida de los colectivos recién llegados.. Servicios sociales de atención primaria, con especial atención a la presencia en la calle y en el trabajo comunitario y a la gestión de las urgencias sociales.. Formación del personal (educador, sanitario, seguridad, etc.) en la diversidad. Junto a estas áreas de actuación es preciso añadir la realización de un esfuerzo importante en la generación y tratamiento de información para la gestión de la 29

31 RESUMEN EJECUTIVO diversidad en el que la Diputació de Barcelona puede, sin duda, aportar recursos económicos y técnicos de gran utilidad. Desarrollar un instrumento de autoevaluación y dimensionamiento de necesidades y costes para la gestión de la diversidad que pudiera ser utilizado por los ayuntamientos para efectuar el cálculo, en función del volumen, tipología y distribución territorial de la inmigración en su municipio, de las necesidades adicionales de recursos que precisarían para cada uno de los servicios identificados en el catálogo propuesto y, eventualmente, para realizar propuestas de nuevos servicios no considerados en la propuesta aquí incluida, puede ser un avance importante en la capacitación municipal. Más esencial todavía es desarrollar propuestas políticas, metodologías y parámetros de actuación. Necesidades informativas La información y el conocimiento son elementos estratégicos para la gestión eficaz de los procesos migratorios y de los procesos de integración social. Las fuentes estables de información no contemplan en su mayoría la complejidad del hecho migratorio. Ante el cambio social y cultural es esencial tener un sistema de conocimiento que permita captar los principales fenómenos y la percepción de la población. Los principales instrumentos de conocimiento de los que deberían disponer las administraciones locales para poder hacer una tarea preventiva y paliativa de los impactos del cambio social son, como mínimo, los siguientes:. Explotación y análisis continuos del padrón vivo.. Indicadores de producción, prestación e impacto de todos los servicios urbanos, especialmente de los servicios sanitarios, servicios sociales, servicios de ocupación, servicios de vivienda y servicios educativos.. Explotación y análisis continuos de los registros civiles (nacimientos, defunciones, matrimonios...).. Encuesta de percepción, conocimiento, actitudes, valores y relación a toda la población (población autóctona y alóctona).. Seguimiento de los registros de entrada, regularización, permisos de trabajo... con explotación territorializada según domicilio de referencia. 30

32 MUNICIPIO Y DIVERSIDAD. Seguimiento y análisis de los procesos de reunificación familiar.. Estudios específicos de diferentes temáticas (adolescentes, segundas generaciones, salud maternoinfantil, vivienda, necesidades educativas...).. Seguimiento y análisis de los informes de los "agentes" de calle (educadores sociales, dinamizadores de comercio, cuerpos de seguridad, servicios de mantenimiento e inspección...).. Sistema de información sobre barrios degradados: seguimiento y monitorización de la evolución social, económica y urbanística. Políticas, actuaciones, inversiones y dinámicas. Las fuentes de todas estas informaciones son diversas y dispersas, y es necesario hacer un esfuerzo de coordinación que permita la disponibilidad de todas ellas en un tiempo razonable para la planificación y la definición de políticas. En este contexto aparecen cuatreo necesidades claramente definidas La disponibilidad de un sistema de información y conocimiento potente. La comunicación y el diálogo interadministrativo. La cooperación entre entidades y administraciones.. El intercambio local e internacional. Ideas clave Los procesos migratorios han transformado la sociedad europea y seguirán impactando en su estructura social y económica. La globalización y el desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación han aumentado la movilidad de la población, la información, las mercancías y el capital, fenómeno que transforma las dinámicas y las características de la sociedad europea. Sobre los procesos migratorios Las migraciones internacionales no son un nuevo fenómeno. El cambio para nuestra sociedad es que hemos pasado de ser territorio emisor de población a ser territorio de destino para algunos flujos de población. Cataluña, como receptora de movimientos internos de población, dispone de una experiencia histórica que no puede obviarse. 31