Regulación de servicios públicos: la industria del gas en la Argentina

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1 UNIVERSIDAD CATÓLICA ARGENTINA Facultad de Ciencias Económicas y Sociales PROYECTO: TESIS DE LICENCIATURA Regulación de servicios públicos: la industria del gas en la Argentina Alumno: Bárbara Sadaba Tutora: Lic. Claudia Saparosi

2 Índice 1. Introducción 2. Regulación de servicios públicos Marcos metodológicos de la regulación 3. El caso de la industria del gas en Argentina 3.a Antecedentes del funcionamiento de la industria antes de la privatización 3.b Marco regulatorio emergente de la privatización en el marco del ENARGAS 3.c Tarifas reguladas 4. Desempeño de las industrias prestatarias 5. Propuesta de reforma institucional del sistema regulatorio en Argentina 6. El caso Chileno 7. Conclusiones 2

3 1. Introducción La discusión acerca de la conveniencia de las privatizaciones y la consiguiente regulación de los servicios públicos en el caso particular de la Argentina no es algo nuevo, ni tuvo su comienzo durante el proceso privatizador de los años noventa. Desde mucho antes que el Consenso de Washington proclamara como necesario para el crecimiento el traspaso de los recursos públicos a manos del sector privado en los países en desarrollo, la lucha de poderes que se generaba en la Argentina en torno a los ingresos provenientes de los bienes públicos y los recurrentes déficit, daba lugar a una serie de idas y venidas en relación a la elección de cómo y bajo que sistema debería regirse el suministro de aquellos servicios vitales para la población en su conjunto. La reforma más reciente para la provisión de servicios de infraestructura en la Argentina ha sido de un alcance inusitado a nivel internacional. Desde 1990, los monopolios de empresas públicas en sectores de gas, electricidad, telecomunicaciones, agua, correo y en los distintos subsectores proveedores de la infraestructura de transporte (trenes, caminos, puertos y aeropuertos) fueron asignados a operadores del sector privado. A partir de esta reforma estructural en la provisión de servicios públicos, aparece en la escena nacional la imagen del ente regulador. Que es un ente regulador y que función cumple o debería cumplir? Principalmente, podría definirse a esta figura institucional como la encargada del control del funcionamiento de las empresas que han sido puestas a cargo de aquellas empresas que previamente eran administradas por el estado y de lograr que las mismas tiendan al optimo económico y social. El ente regulador es aquel que representa el bien social, aquel que debiera abogar por el equilibrio más eficiente tanto a nivel social como económico. Se ha recorrido un largo camino en materia regulatoria y puede decirse que la Argentina ha atravesado durante esta década un cambio profundo en esta materia, ya que comenzó como una experiencia de imitación a modelos exitosos de otros países alrededor del mundo pero conforme fue pasando el tiempo inevitablemente se tuvo que encontrar modelos teóricos que se adaptaran a la realidad de nuestro país que en la mayoría de los casos difícilmente se asemeja a casos europeos o estadounidenses. Por todo esto, es importante analizar en qué medida la institucionalidad de la regulación de los servicios públicos en la Argentina otorga la credibilidad necesaria a dicho mecanismo para evitar que se la confunda con un método de privar la comunidad de la propiedad de sus riquezas y para favorecer a ciertos grupos de interés. 3

4 Así me propongo con el siguiente trabajo ahondar en un tema que ha sido en gran medida y durante un largo periodo descuidado y que aun hoy no goza del nivel de importancia que personalmente creo que debería tener. Sin lugar a dudas, el contexto en el que nuestro país maneje sus recursos públicos y sus riquezas determinara el posicionamiento que tengamos frente a la comunidad de negocios del resto del mundo, la credibilidad que nos otorguen los mercados y el respeto de otros comunidades. 4

5 2. Regulación de los Servicios Públicos Marco metodológico de la regulación El interrogante que se plantea desde el comienzo es acerca de cuáles son las industrias deberían regularse y cómo deberían regularse, además de cuáles son los principios que debería poner en práctica la regulación. Es una buena forma de comenzar para responder estas preguntas partir por examinar qué ocurre cuando la regulación es innecesaria porque el mercado es competitivo. Cuando los mercados son competitivos los precios de bienes y servicios reflejan el costo económico de producirlos. Estos precios se determinan libremente por la interacción de la oferta y la demanda y cubren los costos de producción, permiten que las empresas más eficientes obtengan rentabilidades que remuneran adecuadamente el capital invertido y dan las señales correctas para decidir cuánto y en qué invertir. Los usuarios son los principales beneficiados por la competencia. Pagan sólo el costo económico de producir y la combinación precio-calidad que reciben coincide con la que desean porque la viabilidad económica de las empresas depende de que satisfagan adecuadamente sus necesidades. Así, la competencia es el medio más efectivo para salvaguardar los intereses de los usuarios, garantizar que las empresas sean eficientes y lograr un mayor grado de desarrollo económico. Por eso, debe privilegiarse por sobre la regulación siempre que sea posible. El Estado debe limitarse a definir y salvaguardar los derechos de propiedad, pilar fundamental para el correcto desenvolvimiento de una sana competencia, proveer una institucionalidad jurídica que permita zanjar los conflictos que pudieran ocurrir entre privados o con el gobierno y evitar establecer barreras legales que limiten la competencia o impidan el ingreso de nuevos oferentes. Sin embargo y a pesar de las virtudes de la competencia, algunos servicios públicos son monopolios naturales. Una parte mayoritaria de sus costos de producción consisten en inversiones fijas de largo plazo que generan importantes economías de escala. En tales casos los mercados no serán competitivos y es necesario que un regulador fije precios, estándares de calidad y condiciones de acceso a redes monopólicas que limiten el poder de mercado de la empresa dominante. Por contraste, no es necesario regular aquellos segmentos en que las economías de escala no son importantes; basta con fijar condiciones de acceso adecuadas y dejar que las empresas compitan. En resumen, el propósito de la regulación no es sustituir a la competencia sino emularla. Tal como ocurre en un mercado competitivo, el estándar que debería perseguir el regulador lo determinan las preferencias y disposición a pagar de los usuarios, y los costos de la producción la combinación entre precio y calidad que ellos demandan. 5

6 Ahora es aquí donde surge la pregunta de si es posible que el regulador logre imitar a la competencia Por mucho tiempo las leyes y la práctica regulatoria de la mayoría de los países partieron de la premisa que fijar precios y estándares de calidad adecuados era una cuestión técnica sencilla, y que los reguladores siempre actuaban en beneficio del interés general. Esta concepción ingenua de la regulación ha dado paso a otra más realista en que se reconoce desde el principio que los reguladores tienen enormes problemas para conocer los costos de producción, la tecnología adecuada y las preferencias de los usuarios, y que muchas veces persiguen objetivos que tienen poco que ver con emular condiciones competitivas. Lo que origina el primer problema es la información asimétrica: una empresa regulada conoce sus costos y la demanda con mucha mayor precisión que el regulador en si mismo, y manipulando la información puede lograr beneficios extraordinarios a su favor. El segundo problema ocurre porque la regulación arbitra intereses contrapuestos. Por un lado, las empresas reguladas quieren que los precios se acerquen a los monopólicos. Por el otro, los usuarios quieren precios lo más bajos posibles sujeto a que reciban un servicio de calidad razonable, o sea se inclinan por pagar un costo marginal, o sea el precio de competencia. El hecho que una parte mayoritaria de los costos consisten en inversiones fijas de muy largo plazo implica que una vez que éstas se hunden siempre está vigente la tentación de fijar tarifas que financien apenas los costos de operación mas no los de inversión. En un mercado competitivo, y mientras los derechos de propiedad estén bien definidos, este conflicto de interés se zanja eficientemente mediante la libre interacción de la oferta y la demanda. En contraposición, en un mercado regulado el conflicto suele zanjarse políticamente, dando amplio margen para que el resultado sea distinto al que debería apuntar la regulación, vale decir, tarifas que cubran el costo económico de producción de largo plazo que supone proveer la calidad de servicio que demandan los usuarios. Un buen diseño métodos conceptualmente correctos para fijar tarifas, instituciones que limiten la interferencia política y procedimientos transparentes que permitan evaluaciones independientes e informadas llevará al regulador a emular a la competencia y a introducirla cada vez que sea posible. Pero un mal diseño reforzara los dos puntos problemáticos que ya mencionamos, las asimetrías de información y la facilidad de que la regulación se utilice ya sea para expropiar a las empresas reguladas o, al contrario, para beneficiarlas más de lo justificable. Así para siguiendo lo expuesto podemos clarificar la situación de la regulación enumerando algunos puntos cruciales en el ámbito de la regulación: La credibilidad. La credibilidad y efectividad de un marco regulatorio y, por ende, su capacidad de facilitar la inversión privada- varía según las instituciones políticas y sociales de un país. Ellas no sólo afectan la capacidad de limitar la acción administrativa, sino que también 6

7 tienen un impacto independiente sobre el tipo de regulación que puede ser implementada y, por lo tanto, sobre el apropiado balance entre credibilidad y flexibilidad. En general, para que las reglas regulatorias sean relativamente eficientes, se requiere otorgar un margen de discreción importante a los reguladores. Sin embargo, a menos que las instituciones de un país permitan una adecuada delimitación entre arbitrariedad y discrecionalidad regulatoria, los sistemas que otorgan demasiada discreción administrativa pueden no generar los niveles de credibilidad necesarios para que la participación del sector privado arroje los resultados esperados tanto en términos de inversión como de bienestar. Por el contrario, algunos países pueden tener regímenes regulatorios que limitan drásticamente el alcance de la flexibilidad regulatoria. Si bien a primera vista ese tipo de regímenes regulatorios puede verse como ineficiente, en los hechos, puede que se ajuste a las características institucionales del país en cuestión, proveyendo substanciales incentivos para la inversión. Instituciones. Dos tipos de instituciones otorgan credibilidad a un entorno regulatorio: las instituciones macro, que se consideran como instituciones exógenas al sistema regulatorio, y las instituciones micro, que son endógenas. Empezaremos por afirmar que las instituciones macro de un país son, en cierta medida, determinantes para que los inversores puedan sentir que existe un entorno en el cual su inversión y las rentas con ella asociadas-, va a ser respetada. En ese sentido, la separación de poderes es fundamental. La experiencia muestra que los gobiernos unificados tienen dificultades para otorgar credibilidad ya que las reglas de juego pueden ser cambiadas en forma unilateral de manera mucho más fácil que en aquellos casos en que existe una efectiva división de poderes. La existencia de un poder judicial independiente y profesional también resulta clave para el desarrollo de credibilidad en el sistema regulatorio. Por otro lado, no puede negarse la existencia de casos como el Chileno, donde la regulación nació en el contexto de un gobierno unificado, y sin embargo fue bastante más exitosa que muchos casos de gobiernos democráticos. Sin embargo, estas instituciones macro no son fácilmente reformables, por lo menos no en el corto plazo. Ello implica que, a los fines de incrementar la credibilidad del sistema, la atención deba ser puesta en las otras: instituciones micro, pero no por ello menos importantes. En particular, tres son las instituciones del sistema regulatorio que deben ser tenidas en cuenta: 1. la centralización de la toma de decisiones; 2. el nivel de discrecionalidad; y 7

8 3. la especificidad de los procedimientos necesarios para la elaboración de la metodología para toma de decisiones. En primer lugar, es critico para el funcionamiento del sistema y su credibilidad, la forma en que se toman las decisiones. En aquellos sistemas donde las decisiones se toman unilateralmente, son menos predecibles y, por lo tanto, su credibilidad es menor que en los países donde la toma de decisiones esta descentralizada. Particularmente, en el caso de la Argentina, este proceso centralizado puede verse en la relación Nación-Provincias, ya que la mayoría de las decisiones que se toman sobre los recursos provinciales salen de las oficinas de los Ministerios Nacionales que se encuentran a grandes distancias del lugar en cuestión y la mayoría de las veces sin siquiera haber visto el lugar sobre el que se esta legislando. Esto crea una cierta arbitrariedad acerca de las decisiones que se toman, ya que pueden desconocerse particularidades de la zona sobre la que se esta legislando que pueden ser fundamentales para la concreción de los objetivos. A su vez, también es fundamental el tipo de reglas regulatorias presentes en el sistema. Mientras que con la existencia de reglas que permiten una alta discrecionalidad es de esperar que sea poca la credibilidad, lo contrario ocurre cuando las mismas son claras y especificas y dentro de un marco lógico correspondiente. Proceso decisorio. Por ultimo, los procedimientos para la adopción de decisiones son también parte fundamental del sistema. Otra vez, es previsible que en aquellos sistemas donde los procedimientos no están especificados, los entes regulatorios tengan una mayor arbitrariedad administrativa, y por lo tanto sus decisiones serán menos creíbles que aquellos que tienen que tomar sus decisiones a través de procedimientos transparentes y participativos. Todo esto debe mantener en cierta medida un control sobre un posible exceso de burocracia, ya que lo mas importante para un sistema regulatorio es que sea dinámico pero sin un alto nivel de discrecionalidad. Concesiones. Otro tema importante a la hora de mantener una estabilidad para el sistema es la especificidad en las concesiones o licencias. Sin embargo, aquí también es importante ser conscientes de las limitaciones que se asocian con ella, en especial en países como la Argentina donde se utiliza a las concesiones como contratos regulatorios. En este tipo de casos, la alta especificidad en las concesiones puede dar lugar a la individualización de la regulación y esto, a su vez, puede llevar a su politización. A su vez, la regulación individualizada aumenta la probabilidad de renegociación de la concesión. Como era previsible, este tipo de problemas son evidentes en el caso argentino. 8

9 Si bien la renegociación de concesiones es natural, ya que resulta prácticamente imposible mantener un precio fijo por períodos muy largos, la expectativa de renegociación desvirtúa las bases por las que operadores entran en el sistema. Para que la renegociación se pueda dar tiene que darse una situación en la que aparte del precio se pueda cambiar una dimensión del contrato que beneficie al concedente. El ejemplo más instructivo son requerimientos de inversión. La inclusión de requerimientos de inversión implica que el contrato no otorga suficientes incentivos de inversión al operador. En tales casos, siempre existirá la posibilidad de renegociación, en la cual el concedente obtiene nuevos compromisos de inversión, y el operador obtiene aumentos tarifarios. Si los contratos otorgasen incentivos adecuados a la inversión, y por lo tanto, no se especificasen metas mínimas de inversión o expansión, la posibilidad de renegociación no sería tan alta, pues el único punto que se discutiría sería aumentos tarifarios, los cuales para el concedente no es políticamente beneficioso. Por lo tanto, los contratos que están mal diseñados conllevan una alta posibilidad de renegociación, no necesariamente para obtener un mejor diseño, sino para obtener un resultado que sea mutuamente beneficioso. Por lo tanto, la expectativa de renegociación implica que el operador que obtiene el derecho a operar es aquél que tiene mayor capacidad (o habilidad política) de renegociar la concesión. Por lo tanto, el operador elegido no es necesariamente el más eficiente o el que posee la mejor tecnología o capacidad de bajar costos. Ello implica que, en el mediano plazo, el consumidor estará en condiciones inferiores a las que podría estar si se hubiese transferido el control al operador más eficiente. Esta insatisfacción del usuario llevará, a su vez, a que el sector político reaccione a las ineficiencias potenciales a través de una demanda por mayor ingerencia regulatoria en la operación del sector, reduciendo así la credibilidad del sistema. Por lo tanto, el comportamiento racional de los inversores los llevará a tratar de obtener el retorno a su inversión en el corto o mediano plazo, sabiendo que en el largo plazo la regulación será mucho más intrusiva y potencialmente oportunista. Esto, a su vez, se traducirá en una demanda por precios inicialmente elevados, lo que aumentará aún más la insatisfacción del usuario así como la demanda por mayor regulación. Por lo tanto, un sistema regulatorio basado en concesiones con regulación individualizada no es creíble en el largo plazo, conllevando, asimismo, a precios más elevados, menor calidad, inversiones sub-óptimas, y la consecuente re-regulación. Por lo tanto, no siempre un alto grado de especificidad en las concesiones lleva a que se desarrolle la credibilidad en el sistema regulatorio. En ese sentido, una alternativa válida en países como la Argentina donde estos problemas aparecen con relativa frecuencia- es el uso de marcos regulatorios más genéricos, de manera tal de evitar la individualización en la regulación. En segundo lugar, las 9

10 privatizaciones se tendrían que hacer como transferencia de activos, y las concesiones deberían servir como permiso de operación y no como un instrumento regulatorio en sí mismo. 10

11 3. El caso de la industria del gas en Argentina 3.a Antecedentes de la industria La historia de la industria del gas en Argentina se remonta a dos empresas: Gas del Estado e YPF, las empresas estatales que definían al mercado en términos de monopolio publico con escasa participación del sector privado y que hasta su privatización manejaron todas las etapas necesarias para la obtención del producto final. Estaba a cargo de Gas del Estado, el transporte y la distribución y de YPF el upstream o etapa de producción. Con el comienzo de la década del 90 muchas reformas tuvieron lugar y una de ellas fue la privatización de Gas del Estado y su consiguiente reestructuración mediante una desintegración vertical y horizontal de la misma. Previo al cambio, ambas compañías funcionaban con un precio regulado de transferencia, mientras que Gas del Estado, como empresa integrada en transporte y distribución, enfrentaba al regulación de las tarifas finales. El precio de transferencia no era independiente a las variaciones en los niveles tarifarios de las políticas generales de tarifas publicas, o sea que este sufría oscilaciones si el segundo era modificado. Así se genera una ineficiencia de dichas tarifas y no se llegaba a cubrir el nivel de inversiones necesarias. Quedaba finalmente una suerte de baja productividad del capital, una demanda insatisfecha y la traslación de los riesgos hacia las finanzas publicas a través de grandes déficit. Antes de abordar el desempeño de la industria del gas en la Argentina, es necesario realizar un estudio del desenvolvimiento previo a los noventa de dicha industria, ya que nos permitirá posteriormente realizar una comparación cargada de elementos de juicio que permitirá comprender los nuevos rasgos del sector que emergen luego del proceso de privatización. Como primer punto a resaltar es que Gas del Estado se crea en el año 1946, hasta su transferencia al capital privado a comienzos de 1993 y la estructura de mercado estaba compuesta, como ya dijimos anteriormente por dos empresas estatales que tenían el completo control, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) controlaba de forma monopólica el upstream - la sección de exploración y producción - y Gas del Estado llevaba el midstream y el downstream - el transporte y la refinación y distribución posteriores -. Al respecto de la fijación de precios, la Secretaria de Energía, organismo dependiente del Ministerio de Economía de la Nación, era la encargada de los precios de transferencia entre Gas del Estado e YPF y los precios que finalmente pagarían como consumidor final los usuarios. Con respecto a la dinámica del sector, vale mencionar que la red de gas natural sufrió una importante expansión entre mediados de la década de los ochenta y el año 1992, proceso que 11

12 se ve en el aumento en la cantidad de usuarios que ingresan al sistema y en la evolución de los niveles de consumo de gas por redes. Periodo Aumento del numero de usuarios 23.60% Aumento del nivel de gas consumido 30.20% Fuente: Ministerio de Economía y Producción, CDI. Esta importante expansión en la población atendida por Gas del Estado se dio dentro de un contexto de marcada inestabilidad macroeconómica para nuestro país que se dio a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, y determino que en el periodo previo a su privatización el mercado interno se encontrara cercana al limite de su expansión posible. Esta sensible mejora en el servicio a privatizar plantea un importante desafío tanto para el nuevo administrador como para el regulador, que deberá asegurar unos altos estándares de servicio. En relación a las reservas gasíferas (véase Anexo I), las evidencias disponibles indican que previo a la privatización, las mismas representaban el 20% de las reservas y potenciales energéticos del país. El aumento en las mismas desde principios de los setenta que eran menores, puede atribuirse a tareas de exploración (cantidad de pozos exploratorios perforados) encaradas por YPF en el periodo. Este incremento en la disponibilidad de reservas de gas natural por parte del país trajo aparejado que en 1992, previo a la privatización, el nivel de reservas existentes alcanzara, dados los volúmenes de extracción y producción entonces vigentes, para un periodo estimado de 30 años. Las inversiones previas al traspaso al sector privado, sin duda resultaron de gran ayuda para las nuevas concesionarias, ya que no solo se trataba de actividades que suponen inversiones de alto riesgo e incertidumbre, así como largos plazos de maduración, y que se caracterizan por presentar un reducido margen de rentabilidad relativa, sino también porque, en el caso particular del gas, su transporte y distribución requieren inversiones de cierta envergadura, para cuya recuperación es necesario asegurar la existencia de reservas comprobadas de largo plazo y un nivel de demanda que permita garantizar su repago. En este contexto de fuertes datos que podrían llevarnos a pensar acerca del porque de la necesidad de una privatización si se estaba avanzando en materia de inversiones y reservas. Es por esto que debemos profundizar en cuestiones de eficiencia, ya que es imposible ignorar que las empresas generaron importantes déficit durante mucho tiempo. Este punto debe tomarse como el pilar fundamental para justificar la importancia de los cambios que se introducen con la reestructuración de las empresas estatales, ya que más allá de un tema de ineficiencia 12

13 estructural en la forma organizacional de la empresa publica, no creo desde mi punto de vista que existiese una imposibilidad para continuar con la administración estatal de las empresas de gas. Claramente se puede ver que cualquier empresa de servicios que se encuentre bajo un régimen estatal debe lidiar con algunas desventajas para alcanzar un desempeño eficiente, como la falta de incentivos, los cargos policitos, la falta de transparencia, corrupción, etc. De todas formas propongo seguir con la exposición del trabajo y volver sobre este tema en las conclusiones. 13

14 3.b Marco regulatorio emergente de la privatización en el marco del ENARGAS Uno de los rasgos centrales del nuevo marco regulatorio sectorial emergente de la transferencia de Gas del Estado al sector privado es la forma en que comienzan a ser reguladas las tarifas abonadas por los distintos tipos de usuarios, así como los mecanismos creados para la indexación de las mismas. La nueva composición de tarifas busca la prestación económica de los servicios de transporte y distribución con una estructura de precios que cubra una rentabilidad razonable o similar a la de otras actividades de igual riesgo, debiendo a su vez guardar relación con el grado de eficiencia y la calidad de la prestación. En el tramo de transporte y distribución, el sistema de regulación tarifaria adoptado es del tipo Price Cap o de topes máximos, con reajustes cada cinco años en la estructura tarifaria. Este mecanismo de ajuste tarifario quinquenal suele presentar ciertos inconvenientes dado que, mas allá de minimizar los problemas de asimetría de información entre el ente regulador y la empresa regulada, y de garantizar precios que reflejen las mejoras de productividad para los usuarios, resultan fundamentales tanto las determinaciones del nivel tarifario base como la magnitud del coeficiente X (el factor de eficiencia X es el índice o porcentual moderador de los ajustes periódicos con el objeto de inducir a una mayor eficiencia en la prestación del servicio. fuente: RQT del ENARGAS, 1998). A partir de 1993, las tarifas correspondientes a los servicios de transporte y distribución (que están fijadas en dólares a la paridad cambiaria vigente) se ajustan, en los meses de enero y julio, de acuerdo a la evolución semestral del Producer Price Index, y por los factores de eficiencia llamado Coeficiente X y de inversión llamado Coeficiente K, éste último esta destinado a estimular las inversiones en construcción, operación y mantenimiento de instalaciones, según surge del Art. 41 de la Ley Nro fuente: RQT del ENARGAS, El Coeficiente X se aplica una sola vez a lo largo del periodo, y su revisión se efectuara recién a comienzos del próximo periodo quinquenal, en este tipo de tarifas, se hace hincapié en evitar cualquier tipo de revisión de tarifas antes de los cinco años para evitar afectar la credibilidad de la tarifa. A diferencia del Coeficiente X, el K, cuyo objetivo es que las empresas financien, con aumentos de tarifas, diversos programas de inversión, se aplica en forma semestral y es calculado por el ENARGAS sobre la base de los diversos planes de inversión propuestos por las empresas y remitidos a dicho organismo para su evaluación y eventual aprobación. En relación con lo anterior, cabe agregar una breve discusión analítica. La dolarización de las tarifas reviste de suma trascendencia ya que, por un lado, opera como una suerte de seguro de 14

15 cambio ante una eventual devaluación de la moneda local y, por otro, porque permite que las tarifas abonadas por los usuarios argentinos se ajusten en función de la evolución de los precios de los Estados Unidos. Esta última es, sin duda, la consecuencia mas significativa de la dolarización de las tarifas, en tanto es en función de dicha concesión estatal que las empresas han podido eludir la prohibición de actualización monetaria dispuesta por la Ley de Convertibilidad. Este beneficio de la dolarización de las tarifas del que gozan prácticamente la totalidad de las empresas prestadoras de los diversos servicios públicos privatizados en la Argentina durante los años noventa constituye un mecanismo de muy escasa validez y justificación, aunque es funcional si el objetivo final esta en fomentar la acumulación y reproducción del capital de los actores principales. En efecto, no existe ningún tipo de argumento razonable con el cual se pueda justificar que los usuarios argentinos deban abonar las tarifas de los distintos servicios públicos, de carácter no transable, en función de la evolución de los precios estadounidenses, mas aun cuando, como en los últimos años, los indicadores de la economía estadounidense han evolucionado de manera muy diferente a los registrados a nivel local. Por otro lado, el marco regulatorio del sector, que sale de la Ley /92 y sus decretos reglamentarios, establece otra forma de ajuste tarifario. La misma se relaciona con la evolución del precio del gas en el punto de ingreso al sistema de transporte, el cual se determina por la libre interacción de la oferta y la demanda, las cuales están caracterizadas por una estructura de mercado altamente concentradas. Las variaciones del precio de gas en boca de pozo son trasladadas por las distribuidoras a los usuarios finales. La forma en que dicho mecanismo de ajuste impacta sobre las tarifas finales esta directamente vinculada con una de las principales inconsistencias del marco regulatorio sectorial: la carencia de un esquema efectivo de incentivos que induzca a las transportistas y a las distribuidoras a negociar mejores precios con los productores, es decir con el oligopolio del mercado petrolero. En efecto, dicha falta de incentivos a pactar menores precios se encuentra estrechamente asociada al hecho de que el propio marco regulatorio establece que toda variación en el precio del gas en boca de pozo puede ser automáticamente trasladada a la tarifa final abonada por los distintos consumidores. Tales desincentivos se ven potenciados aun mas por el hecho de la estructura del desregulado mercado productor se caracteriza por presentar un muy alto grado de oligopolización, lo cual otorga a los productores un elevado poder relativo de negociación, a la vez que una amplia libertad en lo que a fijación de precios respecta, y porque, ciertos aspectos que caracterizaron a la privatización de Gas del Estado (en particular, la tendencia a la reintegración vertical y horizontal de la cadena gasífera derivada del proceso de licitación) y de la ausencia de 15

16 regulación, por parte del ENARGAS, sobre la estructura de propiedad del capital de las firmas adjudicatarias, un conjunto reducido de grandes actores económicos participa en el mercado en los segmentos de producción, transporte y distribución de gas, además de ser grandes usuarios industriales. En resumen, las tarifas finales abonadas por los usuarios del servicios, sin tomar en cuenta los impuestos, se ajustan, cuatro veces por año: en los meses de mayo y octubre se trasladan a los precios finales las modificaciones registradas en el valor del gas en boca de pozo, y en enero y julio, las variaciones en el índice de precios mayoristas de los Estados Unidos. Asimismo, y en el marco de las revisiones quinquenales de tarifas negociadas con el ENARGAS, las empresas pueden incrementar sus tarifas cada seis meses, a fin de compensar las inversiones realizadas en el periodo (factor K), mientras que una vez cada cinco anos deben trasladar a las mismas las mejoras alcanzadas en sus respectivos niveles de eficiencia (factor X). Finalmente, es importante aclarar el aspecto tributario de las tarifas, donde el marco que regula la actividad del sector, como el de los restantes servicios públicos privatizados, permite que las empresas prestatarias trasladen a las tarifas finales abonadas por los usuarios las variaciones de costos originadas en cambios en las normas tributarias (excepto en el impuesto a las ganancias). Esta figura legal que podemos identificar como neutralidad tributaria reconoce que toda variación respecto a las condiciones vigentes al momento de la transferencia de los respectivos servicios a manos privadas en las cargas impositivas que afecten a las empresas, puede ser trasladado a todos los consumidores y usuarios de los mismos. Con ello se procuro, proteger la rentabilidad de las empresas frente a modificaciones en la política tributaria del país. Dicho de otro modo, las reducciones impositivas debían derivar en menores tarifas para los usuarios y consumidores, mientras que una posible mayor presión fiscal sobre las empresas seria también transferida a estos últimos sin alterar, de tal manera, la ecuación económico-financiera de las empresas privatizadas. 16

17 3.c Tarifas reguladas Previo al traspaso a manos del sector privado, mientras que el Estado se hiciera cargo de la prestación de la mayoría de los servicios públicos, hasta los años noventa, los sucesivos gobiernos inducieron cambios en el nivel de las tarifas de los servicios públicos en función de, entre otros factores, su impacto sobre el nivel de vida de la población, en general, y de los asalariados y los restantes sectores de bajos ingresos, en particular. Esto nos lleva a comprender la importancia del costo de estos servicios para los usuarios desde una perspectiva distributiva, que en una sociedad moderna, es casi tan importante como, por ejemplo, el costo de la comida que ponemos en la mesa todos los días. De allí el motivo por el cual cobra relevancia, desde un punto de vista tanto económico como social, el análisis del comportamiento de las tarifas de los servicios públicos privatizados. El movimiento en la evolución de los precios y de las tarifas de los servicios públicos se asocia con la idea de que las empresas públicas necesitaban una inyección de capital cuya magnitud, sólo podía proveer el sector privado, a fin de aumentar la productividad y la eficiencia de estas empresas, en beneficio del conjunto de la población. En otras palabras, la transferencia al capital concentrado de las principales firmas del Estado argentino generaría un aumento en la eficiencia de las empresas que redundaría en crecientes niveles de bienestar general que derramarían sobre el conjunto de la población, en especial, sobre los sectores de menores ingresos bajo la forma de tarifas decrecientes y/o una mejor calidad en la prestación de los servicios. Luego de privatizadas, vemos que muchas de las empresas de servicios públicos mejoraron la calidad de sus prestaciones, sobre todo con respecto a los parámetros registrados a fines de los ochenta, aumentaron su eficiencia macroeconómica y, fundamentalmente, su productividad. En este punto cabe hacer una aclaración, ya que anteriormente en el presente trabajo hemos presentado diferentes logros obtenidos por la empresa estatal previa a su privatización. Los logros mencionados en el ámbito estatal, hacen referencia a un aumento en la exploración de los suelos con su consiguiente aumento de reservas comprobadas y el aumento de usuarios en el sistema. Sin embargo, a pesar de haber extendido la red de gas no debemos olvidar que los pasos siguientes luego de la extensión de una red de distribución no son menos importantes, por ejemplo la conexión de cada vivienda, las correspondientes medidas de seguridad, los medidores, todo esa infraestructura posterior a la tirada de caños en manos del burocrático accionar del aparto estatal podía tardar muchos años y hasta podían nunca ser conectadas. Un ejemplo claro de la ineficiencia estructural de las empresas estatales era el caso de los 17

18 teléfonos, ENTEL, donde a pesar de contar con una estructura no muy diferente a la actual, una gran parte de la población dentro de la Capital Federal, debía esperar hasta 6 meses para que el aparato telefónico le fuera enviado y conectado. La extremada burocracia presente en este tipo de empresas terminaba por aniquilar cualquier objetivo de eficiencia que pudiera tenerse. Ahora bien, si estos incrementos en la productividad, que además de implicar una mejora en la calidad suponen una disminución de los costos operativos de las empresas, no se traducen en una cierta disminución en las tarifas (manteniendo un margen de beneficio "razonable" para las firmas), no es el conjunto de la sociedad el que se beneficia de dicha disminución en los costos, sino tan solo las empresas de servicios públicos, que verían incrementadas las tasas de retorno de su capital. Este parece ser el caso, prácticamente excluyente, de la experiencia argentina en materia de privatizaciones de servicios públicos, si se tienen en cuenta la evolución de las tarifas de los servicios públicos y de las ganancias extraordinarias que han obtenido los distintos consorcios adjudicatarios de las empresas privatizadas desde que iniciaron sus actividades. Tal como se observa en el Cuadro Nro.1, que sintetiza, para el tramo entre marzo de 1991 (momento en que se lanza el Plan de Convertibilidad) y diciembre de 1998, la evolución de las tarifas del sector de la industria del gas, en relación con la variación de los precios mayoristas (Índice de Precios Internos al por Mayor), el incremento en la tarifa real de este servicio denota un impacto regresivo sobre la competitividad de la economía. Cuadro Nro. 1 Variación de tarifas marzo 1991-diciembre 1998 índice base marzo 1991=100 Sector Índice Diciembre 1998 Índice de precios mayoristas nivel general 112,9 Gas Natural (promedio) 137,3 Residencial 211,8 Pequeñas y medianas empresa 115,1 Gran usuario industrial (interrumpible) 95,1 Gran usuario industrial (firme) 101,4 Fuente: "Privatización y Regulación en la economía Argentina (1999) En el transcurso del período analizado, la tarifa promedio se incrementó un 37,3%. En esta industria, para aproximarse al impacto distributivo del incremento del costo del gas, corresponde distinguir la evolución de las tarifas residenciales de las abonadas por los usuarios industriales. Así, se destaca el incremento registrado por la tarifa residencial (111,8%). Como se observa en el cuadro mencionado, la tarifa del gas de uso residencial es, por lejos, la que 18

19 más se ha incrementado desde el lanzamiento del Plan de Convertibilidad hasta fines de la década pasada. En cuanto a las tarifas no residenciales, cabe distinguir la evolución de las tarifas correspondientes a las pequeñas y medianas empresas (que aumentaron un 15,1%, magnitud levemente superior al incremento del IPIM), de aquellas abonadas por los grandes usuarios industriales que, al disminuir o mantenerse prácticamente estables, dieron lugar, en términos reales, a una reducción en el costo del gas para este subconjunto de usuarios. Esta evolución asimétrica entre las tarifas reales de los distintos tipos de usuario de gas parecería reflejar dos tipos de transferencia, asociadas a una importante reconfiguración de la estructura tarifaria del sector. En primer lugar, de los usuarios residenciales a los no residenciales y, en segundo lugar, en el interior del segundo grupo, de los pequeños y medianos usuarios hacia los grandes consumidores industriales. En otras palabras, parecería reflejar lo acontecido en la Argentina de los noventa desde una perspectiva más general: la transferencia de recursos, en primer lugar, desde los sectores asalariados a los sectores empresarios, y, en segundo lugar, dentro de estos últimos, de las pequeñas y medianas empresas hacia las grandes. Esta evolución de los precios relativos de la economía a favor de los servicios públicos privatizados remite a la consideración de, por un lado, una ineficiencia de parte de los entes reguladores en el control efectivo de tales precios y tarifas y, por otro, lo que podría llegar a caracterizarse como una forma de indexación flexible de dichos valores. En el primer caso, cabe señalar que los entes reguladores fueron concebidos a partir de cada servicio o empresa privatizada pero en forma independiente entre sí y, en general, con posterioridad a las adjudicaciones de las concesiones e, incluso, a la consiguiente transferencia de los activos. Como se desprende de la literatura sobre el tema, tal segmentación, tiende a potenciar en forma considerable los riesgos de la llamada "captura del regulador", por parte del poder político de la empresa regulada. Los marcos que regulan los distintos servicios públicos privatizados dejan en claro que se espera que las empresas prestadoras trasladen a las tarifas finales abonadas por los usuarios las variaciones de costos originadas en cambios en las normas tributarias, excepto en el impuesto a las ganancias. Con esta figura de una "neutralidad tributaria", ya presentada en el capitulo anterior, se procuró, en su momento, que una modificación en la política tributaria no fuera absorbido únicamente por las empresas. En otras palabras, las reducciones impositivas debían derivar en menores tarifas para los usuarios y consumidores; al tiempo que una posible mayor presión fiscal sobre las empresas sería también transferida a estas últimas, vía un aumento de las tarifas. No obstante, el seguimiento de la evolución de las tarifas de los distintos servicios, 19

20 en su relación con las respectivas cláusulas normativas vinculadas a los ajustes periódicos de las mismas, sugiere el incumplimiento empresario y la inexistencia de control regulatorio alguno al respecto de la correspondiente transferencia a los usuarios de las reducciones en las cargas impositivas derivadas de la exención y/o supresión de diversos gravámenes y de las menores alícuotas impositivas y/o bases imponibles de determinados tributos. Se puede mencionar en relación a este tema un ejemplo del ENARGAS, quien recién en 1999 se dispuso el traslado a las tarifas de las disminuciones de las contribuciones sociales sobre la nómina salarial con destino al llamado "Sistema Único de Seguridad Social". Sin embargo, la reducción de las tarifas fue aplicada exclusivamente sobre los grandes consumidores industriales (aquéllos que, por la naturaleza de sus procesos productivos, pueden utilizar indistintamente gas natural como insumos energéticos), mientras que los usuarios conectados con las distribuidoras (en especial, los residenciales) quedaron al margen de dicho beneficio. En consecuencia, las asimetrías regulatorias implícitas resultaron, más funcionales a las estrategias de las firmas que actúan en los sectores mencionados, en los que las escasas aunque potencialmente crecientes posibilidades de introducir competencia en los mercados se circunscriben a los segmentos de más altos consumos (precisamente, los únicos a los que se les aplicó la disminución tarifaria). Como fuera señalado, la llamada indexación flexible de las tarifas de los servicios públicos privatizados constituye uno de los principales factores explicativos de las formas que han ido adoptando los cambios en la estructura de precios relativos de la economía argentina en el transcurso de los años noventa. Con esa expresión se intenta reflejar un fenómeno recurrente en la mayoría de los servicios: la permanente modificación de las cláusulas contractuales. En efecto, la renegociación de los contratos de concesión, así como los cambios introducidos en diversas cláusulas contractuales y/o en la propia normativa regulatoria, emergen como una constante del período post-privatización. Este punto, recordamos, ha sido mencionado en el presente trabajo como uno de los puntos importantes dentro del marco teórico de un modelo regulatorio. Las mismas, rara vez han estado vinculadas a la necesidad de resolver determinadas imprecisiones o imprevisiones normativas asociadas a la propia premura privatizadora derivada de la priorización del "tiempo político" al momento de diseñar e implementar el programa desestatizador. Por el contrario, se han centrado, en la mayoría de los casos, en modificaciones que han alterado siempre con un mismo sentido las tarifas de los distintos servicios, las respectivas cláusulas de ajuste periódico, los compromisos de inversión de y generalmente, incumplidos por las empresas y/o los plazos de concesión de los servicios. En ese marco, todas ellas han tendido a garantizar, a las prestadoras de los distintos servicios un nulo grado de exposición a cambios en las condiciones de contexto y/o a preservar sus ganancias extraordinarias

21 Desempeño de las prestatarias Como era de esperar, las múltiples cláusulas de ajuste sistemático de las tarifas que reconoce el marco regulatorio sectorial y las falencias existentes en materia de regulación, así como la evolución de las tarifas que deviene de las mismas, repercutieron significativamente sobre el rendimiento económico de las firmas prestatarias. En este sentido, en el Cuadro Nro.2 que sigue a continuación, quedan reflejados los márgenes de beneficio sobre ventas que registraron las distintas empresas transportistas y distribuidoras entre 1993 y 1999, según la información que consta en sus balances anuales. Así, en relación a las diversas disposiciones normativas que les permiten incrementar sistemáticamente sus tarifas, sumadas al hecho de que se trata de servicios básicos con demandas inelásticas ya que no se pueden dejar de consumir tan fácilmente ante aumentos en sus precios, las empresas privatizadas han registrado un desempeño económico sumamente exitoso, que se refleja en que se expandieron a una tasa tres veces más elevada que el conjunto de la economía argentina y se trata de firmas que han crecido tanto en las fases expansivas como en las recesivas. Como resultado de estos patrones de comportamiento, se puede inferir un significativo incremento en la concentración económica del conjunto de la economía argentina en torno a este reducido número de grandes empresas prestatarias de servicios públicos. Aquí se concluye que uno de los efectos de la privatización como fue llevada a cabo en nuestro país, es una gran concentración del capital en un pequeño grupo empresario y el fomento de la formación de una gran capacidad de lobby de éstos grandes grupos empresarios. Otro punto a considerar y que debe tenerse presente es que, según lo demuestra la experiencia histórica, la tasa de ganancia vigente en un sector económico suele tener una relación positiva con el riesgo empresario de la misma (cuanto mayor el riesgo involucrado, mayor el margen de beneficio que cabe esperar). De allí que no sea casual que, por lo general, las actividades de carácter especulativo (en particular, cuando tienen lugar en períodos de fuerte incertidumbre macroeconómica) suelan presentar, en términos relativos, la mayor tasa de retorno. En ese marco, cabe incluir una breve mención vinculada, a las especificidades del contexto regulatorio en el que se inscribe el accionar de las empresas que se hicieron cargo de los activos privatizados en la Argentina durante los años noventa. Los rasgos distintivos de los mercados involucrados (monopólicos, con demanda cautiva y reservas legales de mercado) conllevan, naturalmente, un menor sino nulo riesgo empresario que el que se desprendería 21

22 de casi cualquier otra actividad económica. Hasta allí, independiente de toda otra consideración, el criterio de razonabilidad de los beneficios sugeriría que las esperables en esos ámbitos protegidos, natural y/o normativamente, deberían ser inferiores a las correspondientes a la mayor parte de los restantes sectores económicos, expuestos a la competencia (tal como se verifica en las economías más desarrolladas donde, en general, las empresas prestatarias de servicios públicos sujetas a regulación son las que internalizan relativamente las más bajas tasas de rentabilidad). En relación con lo anterior, la minimización del riesgo empresario asociada a la condición de monopolios naturales se ve agudizada, si se consideran los diversos beneficios normativos y/o regulatorios con que cuentan las empresas prestatarias. Así, en el caso argentino, muy difícilmente pueda encontrarse algún sector económico con menor riesgo que el que emana de los contextos operativos en el que se desempeñan las empresas privatizadas. En ese marco, de acuerdo con tales criterios de razonabilidad, cabría esperar que las tasas de rentabilidad internalizadas por dichas firmas resulten ser muy inferiores a las obtenidas por aquellas empresas expuestas a un mayor riesgo y a niveles de competencia inexistentes en el ámbito de los servicios públicos privatizados. Sin embargo, las evidencias disponibles indican todo lo contrario. Son, precisamente, las empresas privatizadas las que han venido obteniendo los mayores márgenes de beneficio, fuera de toda razonabilidad vinculada al riesgo empresario del que hablamos anteriormente. En este sentido, y como una primera aproximación a la problemática mencionada, en el Cuadro Nro. 2 se refleja la evolución, para el período , de los márgenes de rentabilidad sobre ventas de las empresas privatizadas, en términos relativos a la observada para el conjunto de las doscientas empresas de mayor facturación del país. Cuadro Nro. 2 Evolución de la tasa de rentabilidad sobre ventas de la elite empresaria local según el vínculo de las firmas con el proceso de privatización Año Privatizadas Vinculadas a las privatizaciones No vinculadas a las privatizaciones Total

23 En todos los años considerados las empresas privatizadas obtuvieron márgenes de utilidad sobre ventas muy superiores a los registrados por el conjunto de la elite empresaria local y, naturalmente, holgadamente por encima del de aquellas empresas líderes no vinculadas a los procesos de privatización. En otras palabras, en contrario a lo que cabría esperar, los niveles de los márgenes de rentabilidad tienden a comportarse con una relación inversa al riesgo empresario: a menor o nulo riesgo mayor tasa de ganancia. Es indudable que los contrastantes comportamientos que se manifiestan entre las empresas integrantes de la elite económica local según su vínculo con las privatizaciones no pueden ser atribuidos a la envergadura de las mismas y, derivado de ello, a conductas microeconómicas diferenciales ya que todas son firmas líderes en sus respectivos sectores de actividad, sino que remiten, en última instancia, al privilegiado entorno operativo y, en especial, normativo en que se desenvuelve la mayoría de las privatizadas. A los efectos de captar más acabadamente la magnitud de los valores mencionados, cabe destacar que la rentabilidad media sobre patrimonio neto de las cien empresas más grandes del país (excluidas las privatizadas) fue, en 1999, de "apenas" el 3,4% (en este último segmento líder de la economía nacional, el margen promedio de beneficio sobre ventas fue, en ese mismo año, de sólo el 1,2%). Vale la pena mencionar, como hacemos en el Cuadro Nro. 3 que sigue a continuación, el tipo de desempeño con respecto al servicio que tuvieron esas mismas empresas que reportaron altos márgenes de rentabilidad. Como vemos en el cuadro se cumplieron ciertamente algunas metas, como una ampliación de la cantidad de usuarios, las cañerías, etc., a la vez se realizaron inversiones y se amplio el margen de productividad. Así vemos, que no todo puede decirse que fue malo en relación a la nueva forma de administración de dichas empresas, quizás el derramamiento de beneficios sobre la población podría haber sido mayor de no existir los defecto s que mencionamos hasta este momento en el trabajo. Cobertura Inversiones Cuadro Nro. 3 Evolución de desempeño Incremento de: usuarios residenciales 15%, capacidad de transporte 30%, cañerías 35% mill (acumulados) Calidad Volumen máximo inyectado, de 71 a 91 m3/día variación de +28% Productividad Empleo de a 5600 variación de -44% 5. 23