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1 INFORME DFOE-SAF-IF de abril, 2013 DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA ESTUDIO ESPECIAL SOBRE LAS CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL: UNA ESTIMACIÓN DE LA EVASIÓN 2013

2 Contenido RESUMEN EJECUTIVO... i 1. INTRODUCCIÓN... 1 Origen del estudio... 1 Objetivo del estudio... 1 Alcance del estudio... 1 Generalidades... 1 Caracterización de las contribuciones sociales... 1 Contribuciones a la Seguridad Social: salud y pensiones... 2 Contribuciones sociales en los ingresos públicos y la economía... 3 Comunicación de los resultados del estudio RESULTADOS DEL ESTUDIO... 6 Evasión en las contribuciones sociales de salarios: Seguro de Salud... 6 Comparación con estudios realizados para asalariados... 8 Una aproximación de la evasión de trabajadores independientes... 9 Evasión total de contribuciones del Seguro de Salud Resultados en el Seguro de Pensiones CONCLUSIONES DISPOSICIONES A la Dra. Ileana Balmaceda Arias, Presidenta Ejecutiva de la CCSS Siglas y acrónimos Fuentes bibliográficas ANEXO: Atención dada por la CGR a las observaciones realizadas por la CCSS... 23

3 INFORME DFOE-SAF-IF RESUMEN EJECUTIVO Qué examinamos? Por qué es importante? En el ejercicio de las funciones de fiscalización de ingresos públicos, la Contraloría realizó un estudio especial sobre las Contribuciones a la Seguridad Social de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), para estimar la evasión durante el período , tanto en el Seguro de Salud como en el de Pensiones. El tema fiscalizado resulta de gran importancia, ya que las contribuciones sociales constituyen el principal ingreso para el financiamiento de los seguros de enfermedad y maternidad y de pensiones de la CCSS, y su efectiva recaudación es vital para la prestación y el sostenimiento de los servicios que presta esa entidad. Qué encontramos? Los coeficientes estimados de evasión para el Seguro de Salud (SEM) son relevantes en el período analizado, aunque con una tendencia descendente importante en los últimos años. Para el 2012, la suma total estimada es de 364 mil millones, equivalentes a 1.6% del PIB y 24% de la recaudación potencial. Este último coeficiente es un promedio ponderado del correspondiente a la evasión en asalariados (16.4%) y en trabajadores independientes (64.4%). Por su parte, en el caso del Seguro de Pensiones (IVM), el coeficiente de evasión muestra un valor de 29% en 2012 (aproximadamente 223 mil millones), cerca del 1.0% del PIB, después de experimentar una disminución de cerca de 10 puntos en diez años, al igual que el del SEM. En este caso, el coeficiente para asalariados es de 18.5% en 2012, y de 70.3% en los trabajadores independientes. Si bien en una comparación internacional, el país se encuentra en una buena posición con respecto a América Latina, en comparación con países desarrollados hay margen para un mejoramiento. Qué sigue? En razón de lo expuesto, la Contraloría dispone a la CCSS presentar, a la brevedad, en el marco de los resultados del presente estudio, y considerando las estrategias definidas por esa entidad para el fortalecimiento del Servicio de Inspección y para la Gestión Cobratoria, un plan de acciones, metas e indicadores de gestión de corto y mediano plazo

4 ii para reducir la evasión en las contribuciones sociales, que contemple la promoción de eventuales reformas normativas, el fortalecimiento de los sistemas de gestión recaudatoria y sancionatorios, la incorporación de sistemas de inteligencia para enfrentar este fenómeno, el uso intensivo de información automatizada y la aplicación de controles cruzados con otras entidades, entre otros aspectos.

5 DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA ESTUDIO ESPECIAL SOBRE LAS CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL: UNA ESTIMACIÓN DE LA EVASIÓN 1. INTRODUCCIÓN Origen del estudio 1.1 El estudio se realizó en atención al plan anual operativo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. Objetivo del estudio 1.2 Efectuar una estimación de la evasión en el pago de las contribuciones a la seguridad social que son percibidas por la Caja Costarricense de Seguro Social. Alcance del estudio 1.3 El estudio se circunscribe a las contribuciones sociales que se realizan a la Caja Costarricense del Seguro Social, por concepto de la población asalariada y los trabajadores independientes, reguladas en la Ley Constitutiva de la institución, No. 17 del 22 de octubre de 1943 y su reglamentación. Se toma como base para la estimación de la evasión el período , se determina una potencialidad de las contribuciones según estadísticas económicas, y se compara con las sumas declaradas a la institución, en forma global. Véase sección 2. El presente estudio comprende una primera aproximación a la evasión a las contribuciones sociales, y pretende servir de base para fortalecer las acciones dirigidas a controlar el fenómeno de la evasión, así como para la realización de posteriores análisis que profundicen sobre dicha temática 1. Generalidades Caracterización de las contribuciones sociales 1.4 Las Contribuciones Sociales se definen en el clasificador de ingresos del sector público (decreto H de 6 de octubre del 2003, con vigencia a partir del 2006), como obligaciones a cargo de empleadores, empleados, trabajadores independientes, pensionados y del Estado, de carácter obligatorio o voluntario, para atender los distintos regímenes de previsión, desarrollo y asistencia social. La base contributiva de estas cargas es el ingreso, sea salario o ingreso neto, o una base relacionada como un ingreso de referencia, lo cual será posteriormente 1 Sin menoscabo de las acciones que realice la CCSS en esta temática, esta Contraloría estará profundizando sobre la evasión de las contribuciones sociales.

6 2 precisado. El presente estudio se limita a las Contribuciones a la Seguridad Social a favor de la CCSS. 1.5 Entre las Contribuciones Sociales están las Contribuciones a la Seguridad Social (salud y pensiones), y Otras Contribuciones Sociales. Las primeras se refieren a las contribuciones al seguro de salud y al seguro de pensiones, percibidas por la CCSS y sobre las cuales trata el presente informe, y las contribuciones a otros fondos de pensiones. Contribuciones a la Seguridad Social: salud y pensiones 1.6 La ley constitutiva de la CCSS, No. 17 de 22 de octubre de 1943, y sus reformas, establece la forma de financiación de los servicios de salud prestados por esta institución, así como los del sistema de pensiones, en forma tripartita mediante la contribución forzosa de los patronos, los trabajadores y el Estado (art. 22 de Ley 17). 1.7 En términos más amplios, la institución, conforme a diferentes artículos de dicha ley, ha emitido reglamentos para la gestión de estos seguros: Reglamento del Seguro de Salud (SEM), Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), Reglamento para la Afiliación de Trabajadores Independientes, Reglamento para la Afiliación de los Asegurados Voluntarios, entre otros. 1.8 Establece la ley constitutiva en su artículo 3: ARTÍCULO 3.- Las coberturas del Seguro Social -y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivados de la relación obrero-patronal. La Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el Seguro Social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro; sin embargo, todos aquellos trabajadores independientes que en forma voluntaria desearen asegurarse antes de entrar en vigencia el Seguro Social en forma general para ese sector, podrán hacerlo mediante la solicitud correspondiente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual, para tales efectos dictara la reglamentación pertinente. Los trabajadores independientes estarán exentos de pago de la cuota patronal.... Para los trabajadores independientes cuyo ingreso neto sea inferior al salario mínimo legal y que soliciten su afiliación al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, la cuota del Estado se incrementará con el fin de subsanar parcialmente la ausencia de la cuota patronal. Para tales efectos, se creará un programa especial permanente a cargo del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. 1.9 De acuerdo con dicha norma, la afiliación resultaba obligatoria para los trabajadores a sueldo o salario, no así para los trabajadores independientes. Posteriormente, en la Ley de Protección al Trabajador (ley 7983 del 2000), mediante transitorio XII se dispuso un plazo de cinco años para la afiliación de estos trabajadores. El año 2005 es el primero en el que ha regido obligatoriedad. Previamente, la afiliación voluntaria fue favorable al SEM por parte de esta población, y a partir de 1996 siempre en carácter voluntario la afiliación solo se admitió a ambos

7 3 seguros. A esta obligatoriedad fue adjuntado el disfrute de beneficios como el subsidio por incapacidad Puede considerarse en términos generales que la población afiliada a los regímenes de SEM e IVM lo constituye la Población Económicamente Activa (PEA), o Fuerza de Trabajo, o propiamente Población Ocupada. Esto es, la población que desempeña una actividad productiva por la cual percibe un ingreso Las alícuotas establecidas para el Seguro de Salud conforman un 15% de los salarios, del cual es aportado por el trabajador un 5.50%, por el patrono un 9.25%, y por el Estado un 0.25%. En el caso de los trabajadores independientes (TI), la alícuota total es de 11.75%, de lo cual es aportado una parte por el trabajador y otra por el Estado, dependiendo del nivel de ingreso declarado. Esta tasa de los TI ha sufrido cambios a lo largo del período considerado en el presente estudio, que se toman en cuenta para el cómputo de potencialidad. A partir de noviembre del 2012, con efecto en la recaudación registrada en diciembre, se elevó la alícuota general a 12.25% En el caso del seguro de Pensiones, hasta el año 2009 la alícuota de asalariados fue 7.50%, del cual 2.50% por el trabajador, 4.75% por el patrono, y 0.25% por el Estado. A partir del 2010 y hasta el 2014 la alícuota aumentó a 8.00%, de acuerdo con el Transitorio XI del Reglamento del Seguro de Pensiones, del cual 2.67% aportado por el trabajador, 4.92% por el patrono, y 0.41% por el Estado. Dicha alícuota sufrirá aumentos paulatinos hasta alcanzar un 10.50% en el año En similar forma la alícuota de los TI alcanzaba 7.50% hasta el año 2009, y 8.00% desde el año 2010 y hasta el Subsiguientemente seguirá en aumento hasta 10.50% en el Contribuciones sociales en los ingresos públicos y la economía 1.13 El cuadro 1 presenta los montos de las contribuciones de seguridad social, otras contribuciones sociales, ingresos públicos y el PIB. No incluye las clasificadas como transferencias (cuota estatal, y otras contribuciones del Estado). Son valores de magnitud considerable en la economía, por lo que el estudio de la evasión en estos recursos fiscales tiene importancia significativa Las Contribuciones a la Seguridad Social han representado más de un 20% de los ingresos sin consolidar del Gobierno General, con un máximo de 23.1% en 2009 cuando los ingresos tributarios disminuyeron. En términos del PIB, cerca de un 7%, con tendencia de aumento.

8 4 Cuadro 1 Ingresos por Contribuciones Sociales Millones de colones Contribuciones Sociales Contribuciones Seguridad Social Subtotal CCSS Seguro Salud Seguro Pensiones Otros pensiones Otras contribuciones sociales Ingresos Gobierno General % Subtotal CCSS 22,5% 21,6% 21,4% 23,1% 22,8% 23,1% 22,8% PIB % Subtotal CCSS 6,0% 6,1% 6,4% 6,8% 7,0% 7,4% 7,3% Fuente: liquidaciones de presupuesto El cuadro 2 refleja los diferentes componentes de las contribuciones al Seguro de Salud y al Seguro de Pensiones. Las categorías responden a la estructura presupuestaria, pero en el caso de los Asegurados Voluntarios, incluye los Trabajadores Independientes, cuya afiliación es obligatoria desde el 2005 a condición de alcanzar al menos un ingreso mínimo. Los convenios son mecanismos de afiliación voluntaria colectiva, firmados especialmente con asociaciones gremiales, y se muestran separadamente.

9 5 Cuadro 2 Estructura de las Contribuciones a la Seguridad Social de la CCSS Millones de colones Contrib. Seg. Social CCSS Seguro Salud-SEM Patronal privados Aseg. Privados Aseg. Voluntarios Patronal Público Asegurados Público Aseg. Convenios Otros 1/ Seguro Pensiones-IVM Patronal privados Aseg. Privados Aseg. Voluntarios Patronal Público Asegurados Público Aseg. convenios Otros 1/ / Representaciones de gobiernos extranjeros, se separa a partir de Fuente: Departamento Presupuestario, CCSS. Comunicación de los resultados del estudio 1.16 Los resultados del presente estudio fueron comunicados verbalmente a la doctora Ileana Balmaceda Arias, Presidenta Ejecutiva; al licenciado Gustavo Picado Chacón, Gerente Financiero; al licenciado Luis Guillermo López Vargas, Director a.i. de la Dirección Actuarial y Económica y al licenciado Ólger Sánchez Carrillo, Subauditor Interno, en reunión sostenida el 3 de abril de 2013; así como a otros funcionarios de la CCSS en reuniones sostenidas los días 20 y 21 de marzo de Además, el borrador del informe se remitió a consulta a la Presidencia Ejecutiva de la CCSS, mediante el oficio número (DFOE-SAF-0142) de 10 de abril de 2013, para que se efectuaran las observaciones que se consideraran pertinentes sobre el mismo. Al respecto, mediante oficio P.E de 18 de abril de 2013, la Presidenta Ejecutiva de la CCSS remitió el oficio DAE de 16 de abril suscrito por el Director a.i. de la Dirección Actuarial y Económica, y el documento Observaciones al documento: Estudio Especial sobre las

10 6 Contribuciones a la Seguridad Social: Una estimación de la evasión elaborado por el licenciado Claudio Arturo Arce Ramírez, economista de la Gerencia Financiera. En Anexo al presente documento se informa sobre la atención dada por el ente contralor a las observaciones recibidas de la CCSS. 2. RESULTADOS DEL ESTUDIO Evasión en las contribuciones sociales de salarios: Seguro de Salud 2.1 El método de cómputo de evasión realiza una comparación de los datos de recaudación o base imponible declarada a la administración de las contribuciones con una fuente independiente. Para las contribuciones sociales, las principales fuentes de información con las que se puede comparar la recaudación real, son la encuesta de hogares del Instituto Nacional de Estadística y Censos (EHPM y ENAHO), así como la composición del PIB por tipo de ingreso del sistema de cuentas nacionales (SCN) del Banco Central de Costa Rica. En otro enfoque se recurre a resultados de la fiscalización, realizada por la propia administración tributaria o gestora de las contribuciones sociales. El presente informe utiliza información tanto del SCN como del INEC. 2.2 De acuerdo con INEC (2012), las estadísticas de la ENAHO incluyen imputaciones para evitar valores faltantes en la ENAHO , no así en la EHPM hasta el Asimismo, para ciertos efectos analíticos, los ingresos a nivel de hogares de la ENAHO reciben ajustes tomando como referencia las cuentas nacionales, por parte de INEC. 2.3 Debido a que las estadísticas de ingreso de los hogares si bien no los datos brutos de la ENAHO se acoplan con el SCN, el presente estudio se basa en dicho sistema, a partir del cuadro denominado Cuenta de Generación del Ingreso, con ajustes específicos que excluyen algunos ingresos salariales no sujetos a las contribuciones (aportes patronales a nombre individualizado del trabajador, aguinaldos y dietas) según información suministrada directamente por el Banco Central. De acuerdo con el artículo 3 de la ley constitutiva de la CCSS, según se presentó, la base gravable de las contribuciones es de carácter universal, con excepciones determinadas por la ley. Para 2012 el SCN no cuenta aún con una cifra, por lo cual se utiliza una estimación propia, con datos de la ENAHO y un factor de ajuste por subdeclaración de 7.5%. 2.4 Las cifras sobre la base de contribuciones, según se describe en el párrafo anterior, la recaudación teórica que corresponde al 15%, así como las correspondientes declaradas y el monto de evasión, se presentan en el cuadro 3, para el Seguro de Salud. El coeficiente de evasión se calcula en la columna 7 para el total de masa salarial, y en segundo término para la del sector privado en la columna 10, bajo la aproximación razonable de que es en este donde se concentra la evasión. Dicho enfoque es el que se ha seguido en varios estudios previos que se resumen en párrafos 2.8 y subsiguientes. 2.5 Según se observa, el coeficiente total sobrepasaba el 20%, y en años recientes ha disminuido a 16.4%, mientras que en proporción del sector privado el indicador alcanza un 26% entre 2010 y Así, desde el 2005 se ha observado un descenso, siendo el año 2009 cuando experimentó la mayor declinación de 3.6%, asociable a una mayor precariedad de los no afiliados, en comparación con los afiliados, dada la situación de crisis. Lo cual se acentuó con el crecimiento de los salarios en el Sector Público en ese año.

11 7 2.6 Posibles factores que explican esta tendencia a disminuir, podrían buscarse primeramente en el análisis que ha realizado esta Contraloría acerca del impuesto sobre utilidades (CGR 2009), donde se observó una mayor declaración de gastos por motivo de mayor control ejercido sobre los ingresos por medios electrónicos. Entre dichos gastos, se cuentan los relacionados con planilla por parte de las empresas. Sin embargo, es algo en lo que debe profundizarse una vez que se actualice el estudio mencionado. Otros posibles factores a considerar son las variaciones del ingreso mínimo de contribución, la remisión de informes de cuenta individualizados de los sistemas de pensiones a los afiliados a partir de la emisión de la Ley de Protección al Trabajador, así como la Estrategia para Fiscalización y Cobro que aprobó la Junta Directiva en el año 2005; sobre esto se volverá posteriormente. Cuadro 3 Asalariados Cálculo potencial de Contribuciones al Seguro de Salud (SEM), percepción real y brecha de evasión Millones de colones Año Contribu- SEM Contribu- Coefi- Masa ción SEM potencial Masa ción SEM ciente salarial privada = 15% * salarial declarada= Diferencia = = Col 6/ privada potencia = col 2 declarada 15% * col 4 Col 3- Col 5 Col3 potencial 15% * col 8 Masa salarial Potencial Coeficiente= Col 6/Col ,3% ,5% ,0% ,5% ,1% ,1% ,2% ,2% ,4% ,5% ,7% ,0% ,5% ,0% ,2% ,0% ,7% ,9% ,5% ,4% ,8% ,9% ,4% ,2% ,4% ,8% 2.7 El Gráfico 1 presenta el coeficiente de evasión de la columna 7 y el porcentaje de la masa salarial que es de sector público. Como es de esperar, a mayor participación del sector público, menor es el coeficiente de evasión; una correlación inversa. Esta última se da muy claramente en los últimos años. Sin embargo, la correlación no es completa, pues también el coeficiente para el sector privado disminuyó en estos años, conforme se observa en columna 10.

12 8 Gráfico 1 % de Evasión y % de Masa Salarial Sector Público Comparación con estudios realizados para asalariados 2.8 Con anterioridad al presente estudio, se han presentado con cierta regularidad estimaciones por no aseguramiento, en informes como Durán (1993), Brenes (1994), Castillo y Durán (1996), Castillo (2005), y otros que en forma anual calcula la CCSS-DAPE (Dirección Actuarial y de Planificación Económica de la CCSS). La metodología se ha limitado a los asalariados, aunque recientemente un medio de prensa publicó un cálculo para trabajadores independientes 2. El no aseguramiento se coteja bajo el mismo grupo ocupacional, es decir, como asalariados, pues existe aseguramiento erróneo en otro grupo ocupacional (sea voluntario o trabajador independiente), que regularmente se obvia. Además del no aseguramiento, otra parte de la evasión se da por la subdeclaración de los que sí están afiliados. Cuadro 4 Asalariados Contribuciones al Seguro de Salud, cálculo de evasión en varios estudios Millones de colones Año Evasión por no aseguramiento Sector Privado Porcentual Evasión total Porcentual sector privado No aseguram./ Evasión Total % Población Asalariada No Afiliada S. Privado ,4% ND ND ND 39,8% ,2% ND ND ND 38,9% ,5% ND ND ND 40,9% ,3% % 68,1% ND ,1% % 71,1% ND 2 Diario La República. Trabajadores Independientes: Caros para la Caja. Edición del martes 12 de marzo, 2013.

13 ND ND ,5% ND ND 2001 ND ND ,5% ND ND 2002 ND ND ,1% ND ND 2003 ND ND ,2% ND ND ,7% ,5% 60,7% 32,5% ,0% ,0% 69,1% 31,9% ,6% ,0% 63,6% 28,9% ,9% ,0% 49,9% 23,8% ,1% ,9% 55,4% 23,7% ,1% ,4% 69,9% 24,4% ,3% ,9% 72,6% 24,4% 2011 ND ND ,2% ND ND 2012 ND ND ,8% ND ND Fuente: Columnas 2, 7 en las publicaciones citadas. Columna 4: 1995 y 1996, de Foro Nacional de Concertación (1998) y CGR (1999); , del cuadro 3. ND: no disponible en las fuentes. 2.9 El enfoque general en esos estudios consiste en la comparación con la encuesta de hogares, determinando el total de población asalariada no asegurada en el sector privado. Como medida del ingreso se utiliza el salario mínimo para trabajador agrícola o no calificado establecido en el decreto respectivo. En cuanto a subdeclaración, al menos en dos estudios (Foro de Concertación 1998, CGR 1999), se mencionan estimaciones por subdeclaración para 1995 y También existe el método que se basa en resultados de fiscalización, de los cuales se conoce un estudio realizado por la institución (Acuña y Brian, 2000) De acuerdo con el Cuadro 4, en 1995 y 1996 el coeficiente de evasión se encontraba en 33%, un valor que todavía se observó en 2007, aunque con un altibajo en el ínterin. Posteriormente ha seguido en descenso hasta cerca de 26% en la actualidad Similarmente, la proporción de la evasión que se atribuye al no aseguramiento era de 70% en 1995 y 1996, y ha vuelto a ese valor; pero en el ínterin había bajado a 50% en 2007 y Esta conducta se atribuye al grado de representatividad del salario mínimo de trabajador no calificado, con el cual se valora el no aseguramiento, grado que decayó en la época de auge económico. También se debe considerar un aumento de la formalidad laboral en esos períodos. Una aproximación de la evasión de trabajadores independientes 2.12 En 2005 se hace obligatoria la afiliación de los trabajadores independientes (TI), de acuerdo con el transitorio XII de la ley Hasta el momento no se han realizado estimaciones de evasión sobre esta población, con excepción de un cálculo por no aseguramiento que dio a conocer un medio de prensa en el mes de marzo 3. Ese cálculo se realizó con información de la ENAHO sobre esta población, y se le asigna valor monetario con el ingreso mínimo de cotización En el presente estudio, para determinar la base contributiva de estos trabajadores, de acuerdo con el Reglamento de Afiliación, artículo 3, se debe tomar en cuenta los gastos a deducir, propios de la actividad o negocio, normales para el giro de éstos, necesarios, 3 Ídem.

14 10 imprescindibles y proporcionales con el volumen de operaciones. Este concepto guarda similitud con el recogido por la ENAHO, de tal manera que es factible utilizar esa fuente como base de comparación El Manual OIT para Encuestas de Empleo (1993), establece que los gastos operativos incluyen los pagos a la mano de obra contratada, en dinero y/o en especie, y los demás gastos corrientes de la actividad económica, tales como la compra de materias primas, combustible, herramientas y equipo, alquileres y pago de intereses, costes de transporte y gastos comerciales La diferencia entre producción bruta y gastos operativos proporciona los ingresos brutos empresariales. Este concepto representa tanto el rendimiento del trabajo (propio) como el rendimiento de los restantes factores de producción propiedad del trabajador independiente. A fin de aislar el rendimiento del trabajo, es necesario deducir de los ingresos brutos empresariales el valor de los activos productivos consumidos en la generación de tales ingresos, de forma que se llegue a los ingresos empresariales netos Ajustes por subdeclaración similares a los realizados por CGR (2009), basados en la experiencia internacional, permiten aproximar la base contributiva de los TI. También INEC (2012) ofrece factores de expansión para los ingresos reportados, con el fin de mejorar la calidad de la información. En cuanto a la población, el enfoque del presente estudio consiste en tomar los trabajadores por cuenta propia, así como una fracción pequeña de los patronos con menos de 10 empleados, en sus ingresos por actividad principal; dicha fracción corresponde al porcentaje que se estima son patronos de establecimientos sin personería jurídica (CGR 2005). Se realiza un ajuste por subdeclaración del 40%, y se adjuntan los ingresos en actividad secundaria de naturaleza independiente La percepción de ingresos inferiores al mínimo de contribución, exime del deber de afiliación. Este tipo de consideración se realiza a los datos procesados de INEC, de tal manera que se incluyan únicamente los que tendrían deber de cotizar. En forma equivalente, de las sumas declaradas a la CCSS solamente deberían incluirse los trabajadores independientes así registrados ante la institución. Sin embargo, se amplía esta información con los asegurados voluntarios. Con este enfoque se previenen distorsiones por aseguramiento erróneo, en tanto hay asegurados voluntarios cuyo ingreso real corresponde a la categoría TI. Este es un elemento que evita sobreestimaciones de la evasión, siendo por el contrario de naturaleza conservadora Los resultados del Cuadro 5 indican que el porcentaje no declarado en esta población según las condiciones delimitadas en párrafos anteriores es superior al 60%, en columna 7. En comparación con el primer año de afiliación obligatoria, 2005, el descenso observado del coeficiente es relevante, de aproximadamente 11 puntos porcentuales. Esta baja es acompañada por un creciente volumen de población afiliada, en comparación con INEC, sea como voluntarios o como independientes.

15 11 Cuadro 5 Trabajadores Independientes Cálculo potencial de Contribuciones al Seguro de Salud (SEM), percepción real y brecha de evasión Millones de colones Año Base de ingresos Potencial potencial SEM = Alícuota * Col 2 Base de ingresos declarada declarada SEM= Alícuota * Col 2 Diferencia = Col 3 Col 5 Coeficiente evasión = Col 6/Col 3 Ingreso mínimo de cotización ( /mes) % de mínimo Impuesto sobre la Renta ,8% ,6% ,7% ,9% ,4% ,5% ,2% ,0% ,7% ,5% ,7% ,2% ,7% ,2% ,1% ,4% ,5% ,8% ,5% ,6% ,6% ,1% ,8% ,4% ,4% ,5% 2.18 El porcentaje de evasión se estima en 64.4%, equivalente a 153 mil millones en el año Se observa una evolución en etapas, de ciertos valores más altos en algunos años, a valores algo menores en años subsiguientes. En el 2005 da inicio la obligatoriedad, y se asocia a una rebaja del coeficiente. En marzo 2010 rige la nueva Ley de Migración y Extranjería; dispone como requisito para la regularización migratoria, la afiliación a los seguros de la CCSS, lo cual se relaciona con la baja del coeficiente en ese año y subsiguientes. No obstante, en 2012 se observa un leve repunte, por lo que será necesario prestar atención a la evolución del indicador en el futuro En la columna 8 se presenta el mínimo de contribución, y en columna 9 su relación porcentual con el mínimo de la escala del impuesto sobre la renta de personas físicas con actividades lucrativas. Este último está vinculado al IPC, por lo que el mínimo de cotización del SEM estaría disminuyendo en valor real. Para 2012 el valor fue variado en noviembre a con impacto en la recaudación de diciembre, por lo que se presenta un promedio simple Es interesante observar que, en forma aproximada, en los años cuando se aumenta el mínimo se reduce el coeficiente de evasión, como un efecto directo. Sin embargo, también la pérdida de valor real de ese umbral podría, a mediano plazo, ser un factor de incentivo para la afiliación y tener una influencia para reducir la evasión. Será importante profundizar en el efecto neto de corto y de mediano plazo que puede desempeñar este límite de cotización y afiliación. 4 A estos efectos, de acuerdo con lo expuesto en 1.11, se toma la alícuota de 11.75%.

16 12 Evasión total de contribuciones del Seguro de Salud 2.21 Se combinan las contribuciones potenciales de la población de asalariados y TI, para calcular un monto de evasión total y su respectivo coeficiente, en el Cuadro 6. Los coeficientes estimados de evasión para el seguro de salud (SEM) son relevantes en el período analizado, aunque con una tendencia descendente en los últimos años. Para el 2012, la suma total estimada es de 364 mil millones, equivalentes a 1.6% del PIB y 23.9% de la recaudación potencial. Este último coeficiente es un promedio ponderado del correspondiente a la evasión en asalariados (16.4%) y en trabajadores independientes (64.4%) Lógicamente los factores explicativos son los que influyen en la evasión de asalariados y de trabajadores independientes. Como ya se mencionó, la nueva Ley de Migración y Extranjería, No de agosto del 2009 y con vigencia en marzo del 2010, en su artículo 7, inciso 7, dispone que todo trámite migratorio deba contemplar, como uno de sus requisitos básicos, contar con los seguros que brinda la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), lo cual se habría constituido en un incentivo para la afiliación de ambos grupos ocupacionales. Debe prestarse atención a la evolución del coeficiente, que podría estar alcanzando estabilidad (ver Gráfico 2). Cuadro 6 Total de contribuciones Seguro de Salud (SEM) Recaudación Potencial y real, brecha de evasión Millones de colones Año Masa Potencial de Ingresos SEM Potencial Masa declarada de Ingresos SEM declarada Diferencia SEM Coeficiente % PIB ,7% 2,0% ,0% 2,0% ,9% 2,0% ,3% 1,8% ,0% 1,8% ,7% 1,9% ,9% 1,9% ,3% 1,9% ,2% 1,9% ,4% 1,7% ,6% 1,6% ,3% 1,5% ,9% 1,6%

17 13 Gráfico 2 Seguro de Salud Coeficientes de evasión Es importante contrastar estos valores con los que Baumann et alt. presentan para países de la OECD (cuadro 7), aun considerando las salvedades para la comparación. Son en general menores a los de nuestro país para el año 2000 (32.7%), con la salvedad de México. García Rapp et alt. presentan un coeficiente del 39% para Argentina en el año Un alto cumplimiento se observa también en Japón, donde el NIPSSR (2011) presenta un 97% de la población entre 20 a 59 años afiliada al sistema básico de pensión, y 100% de cobertura por algún sistema de salud. Es importante, desde el punto de vista metodológico, considerar el grado de comparabilidad de estos valores. Por ejemplo, Antón Pérez señala que la afiliación de voluntarios distorsiona los indicadores de evasión de algunos países del este de Europa, lo que podría explicar algunos bajos coeficientes de evasión en el cuadro 7 (pueden verse indicadores de estas economías en European Commission (2003), más cercanos a los intermedios del Cuadro 7). Cuadro 7 Coeficientes de evasión países de la OECD, Contribuciones de Seguridad Social, año 2000 República Checa 2% República Eslovaca 3% Austria 6% Francia 7% Alemania 10% EEUU 12% Bélgica 14% Irlanda 16% Portugal 16% Polonia 18% Italia 20% Hungría 29% México 55% Fuente: Baumann et alt.

18 En el contexto de Latinoamérica, Samamé y Durán (2008) presentan datos de cobertura de la población por la seguridad social, en el Aunque se refieren a jubilación y pensión, para Costa Rica la situación es muy similar en salud, y ocupa el primer lugar (cuadro 8). Para años anteriores (1990 s), Durán (2006) presentaba a Costa Rica superada por algunos países, como Chile y Uruguay, pero entre las más altas coberturas de América Latina. Este es un indicador (inverso) indirecto de la evasión, sin valores monetarios. Por ejemplo, García Rapp et alt. comentan el 51% de no cobertura en 1999 para Argentina, versus el 39% de evasión, antes mencionado. Cuadro 8 Cobertura de Cotizantes para Jubilación y Pensión (% PEA) Países de América Latina Argentina 49% 59% Bolivia 12% Brasil 49% Chile 62% Colombia 25% 35% Costa Rica 50% 61% Ecuador 20% 18% El Salvador 22% 29% Guatemala 18% Honduras 20% México 35% 34% Nicaragua 18% 30% Panamá 45% Paraguay 12% Perú 30% 15% Uruguay 72% Fuente: Tomado de Durán (2006) y Samamé y Durán (2008) Con estas breves referencias, se puede considerar que el país se encuentra en una buena posición con respecto a América Latina, aunque en comparación con países desarrollados hay margen para mejoramiento. Esto demanda acciones tanto en el ámbito de la institución, complementarias a las medidas que ya se han adoptado, así como en la definición y ejecución de la política pública, como se ha revelado en el caso de los impuestos nacionales Sobre dichas acciones adoptadas por la CCSS, mediante el oficio GF del 18 de marzo de 2013, la Gerencia Financiera de esa entidad, informó a esta Contraloría que la labor de inspección y fiscalización de las contribuciones se ha llevado a cabo mediante programas de gestión ordinaria y estratégica de cobertura de inspección, que están orientados a la atención continua de las solicitudes de estudio, así como a la extensión de la cobertura contributiva por medio de la Dirección de Inspección y de las direcciones regionales de las sucursales. También señala que se han implementado estrategias para fortalecer la labor, como son: habilitación de una aplicación para inscripción de patronos en línea; habilitación de módulos de consulta de aseguramiento; establecimiento de un sistema de información geográfico patronal; campañas preventivas para el control de la evasión; e indica que recientemente la Junta Directiva en sesión celebrada el 21 de febrero de 2013, aprobó un plan de fortalecimiento del Servicio de Inspección, con el propósito de mejorar la gestión. Asimismo, existen en la corriente legislativa algunos

19 15 proyectos de ley para fortalecer la efectividad en la recaudación de las contribuciones (expedientes , , , entre otros). Resultados en el Seguro de Pensiones 2.27 La alícuota general entre asalariados, del 7.50% hasta el 2009, era la mitad de la del seguro de Salud. Esto en principio daría una proporcionalidad entre los montos de evasión, y una igualdad en los coeficientes relativos. Los estudios hechos de no aseguramiento del sector privado, que se refieren en párrafo 2.8, producen ese resultado aproximado No obstante, si se incluye el sector público los porcentajes de evasión tienden a diferir, por la afiliación a regímenes especiales de pensiones en el sector público. En el presente estudio, la exclusión de estos regímenes tanto de la masa salarial potencial, como de la declarada a la CCSS, se realiza con datos de esta última. A ese efecto, se adopta la diferencia entre SEM e IVM de la CCSS como atribuible a los afiliados a regímenes distintos de IVM, así como a pensionados que están activos como asalariados, que no deben cotizar para el régimen IVM. Por lo demás, el cómputo es equivalente a los de cuadros 3, 5 y 6, como se observa en los cuadros 9, 10 y 11 subsiguientes. Cuadro 9 Asalariados Cálculo potencial de Contribuciones al Seguro de Pensiones, percepción real y brecha de evasión Millones de colones Año Masa salarial Potencial IVM potencial Masa salarial declarada IVM declarada Diferencia Coeficiente Masa salarial privada potencial IVM privada potencial Coeficiente* ,6% ,8% ,4% ,7% ,6% ,2% ,8% ,1% ,7% ,6% ,1% ,2% ,8% ,2% ,3% ,3% ,6% ,1% ,5% ,6% ,3% ,2% ,5% ,5% ,5% ,1% *Evasión con respecto al potencial privado Como es de esperar, en la columna 7 los coeficientes son levemente superiores a los del cuadro 3, y los de la columna 10 son aproximadamente iguales, salvo diferencias no significativas.

20 En relación con los TI, la situación es un tanto diferente, puesto que como se explicó en 2.16 la masa de ingresos declarada que se considera en este estudio, incluye a los llamados asegurados voluntarios. Entre estos últimos, la afiliación a IVM es menor, por lo que los valores de la evasión monetarios y relativos son significativamente mayores que en SEM. Asimismo, los jubilados y pensionados que desempeñan actividad económica, no tienen obligación de cotizar a IVM, por lo cual se excluyen del potencial, con información de INEC El cuadro 10 presenta los resultados. El coeficiente en el año 2012 es de 70% (columna 7), bastante menor a los períodos previos a la obligatoriedad de afiliación, cuando se ubicaba en 90%. La evolución en etapas hacia la baja, es similar a la del SEM (párrafo 2.18) Las columnas 8 y 9 muestran la diferencia absoluta y relativa de masa de ingresos declarada, con respecto al seguro de salud. Son montos significativos, y porcentualmente han dejado de bajar en los últimos años; por el contrario se incrementan desde el Cuadro 10 Trabajadores Independientes Cálculo potencial de Contribuciones al Seguro de Pensiones, percepción real y brecha de evasión Millones de colones Año Base de ingresos Potencial potencial IVM = Alícuota*Col2 Base de ingresos declarada declarada IVM = Alícuota *Col3 Diferencia IVM Diferencia % IVM Diferencia Base declarada SEM-IVM Diferencia % SEM-IVM ,7% ,9% ,3% ,6% ,3% ,0% ,1% ,2% ,0% ,4% ,2% ,3% ,8% ,9% ,2% ,2% ,8% ,6% ,5% ,7% ,2% ,0% ,1% ,5% ,3% ,8% 2.33 Finalmente, la situación general del seguro de pensiones, en el cuadro 11, por suma simple de los montos de cuadros 9 y 10. El coeficiente de evasión muestra un valor de 29% en 2012 (aproximadamente 223 mil millones). Como porcentaje del PIB, se ha mantenido casi constante últimamente, cerca del 1.0% esto se debe en parte a la elevación de la alícuota desde 7.50% a 8.00% a partir del año Cabe señalar que el coeficiente experimentó una disminución similar a la del SEM, como se observa en asalariados y TI.

21 17 Cuadro 11 Seguro de Pensiones (IVM) Total de contribuciones Recaudación Potencial y Real, brecha de evasión Millones de colones Año Masa Potencial de Ingresos IVM Potencial Masa declarada de Ingresos SEM declarada Diferencia IVM Coeficiente ,2% 1,3% ,8% 1,3% ,1% 1,3% ,1% 1,2% ,6% 1,2% ,1% 1,1% ,5% 1,1% ,7% 1,1% ,5% 1,1% ,1% 1,0% ,5% 1,0% ,5% 0,9% ,3% 1,0% % PIB 3. CONCLUSIONES 3.1 Los coeficientes estimados de evasión para el seguro de salud (SEM) son relevantes en el período analizado, aunque con una tendencia descendente en los últimos años. Para el 2012, la suma total estimada es de 364 mil millones, equivalentes a 1.6% del PIB y 24% de la recaudación potencial. Este último coeficiente es un promedio ponderado del correspondiente a la evasión en asalariados (16%) y en trabajadores independientes (64%). 3.2 Aun cuando el aumento del pago de salarios en el Sector Público no sujeto a evasión relevante explica parte de esta evolución, también el coeficiente de evasión para el sector privado ha disminuido desde más de 35% antes del 2005, a 26% en La evasión entre trabajadores independientes también ha tenido cierto descenso en los últimos años, en el Seguro de Salud. En vista de la obligatoriedad que afecta esta población a partir del 2005, se observa una tendencia a la baja a partir de ese año. 3.4 Por su parte, en el caso del Seguro de Pensiones (IVM), el coeficiente de evasión muestra un valor de 29.3% en 2012 (aproximadamente 223 mil millones), cerca del 1.0% del PIB, después de experimentar una disminución similar a la del SEM. En este caso, el coeficiente para asalariados es de 18.5% en 2012, y de 70.3% en los trabajadores independientes.

22 Entre los factores que se considera han influido en la evolución de los indicadores, se encuentra un comportamiento derivado del impuesto sobre utilidades, donde el control del ingreso por medios electrónicos (pagos por tarjeta), ha propiciado una mayor declaración de gastos, entre los cuales posiblemente los de salarios. Asimismo, la obligatoriedad para los TI y la Estrategia para Fiscalización a partir del 2005, y ciertas medidas que han acercado a esta población a la afiliación, como el descenso del valor real del mínimo de cotización, la emisión de la Ley de Migración y Extranjería que sujeta la regularización migratoria a la adscripción al seguro social, así como los procesos de mejoramiento en la gestión y atención al contribuyente, entre los cuales la remisión de reportes individualizados al cotizante de los regímenes privados de pensiones, entre otros. Al respecto, la CCSS informó sobre una serie de medidas en materia de inspección y fiscalización así como de la gestión cobratoria, con el fin de atender la problemática de la evasión. Véase 2.26 en relación con este punto. 3.6 Si bien en una comparación internacional, el país se encuentra en una buena posición con respecto a América Latina, hay margen para mejorar los indicadores según muestran los valores de países desarrollados. Esta posibilidad queda confirmada por la tendencia de los últimos años; no obstante es posible que ulteriores reducciones sean más difíciles y requieran de cambios jurídicos e institucionales que, como algunos ya realizados, afecten la forma en que los actores económicos y la población en general responden a la obligatoriedad de contribuir. 4. DISPOSICIONES 4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N 7428, y el artículo 12 inciso c de la Ley General de Control Interno, N 8292, y sin perjuicio de otras eventuales acciones futuras de fiscalización posterior que pudieren realizarse, se emite la disposición que se consigna en 4.3, la cual es de acatamiento obligatorio y deberá ser cumplida dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad. 4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de la disposición emitida, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tal disposición. A la Dra. Ileana Balmaceda Arias, Presidenta Ejecutiva de la CCSS 4.3 Elaborar, y presentar a esta Contraloría General, en el marco de los resultados del presente estudio, y considerando las estrategias definidas por esa entidad para el fortalecimiento del Servicio de Inspección y para la Gestión Cobratoria, un plan de acciones, metas e indicadores de gestión de corto y mediano plazo para reducir la evasión en las contribuciones sociales, que contemple la promoción y/o implementación de las eventuales reformas normativas que se requieran, el fortalecimiento de los sistemas de gestión recaudatoria y sancionatorios, la incorporación de sistemas de inteligencia para enfrentar el fenómeno de la evasión a que se refiere el presente informe, el uso intensivo de información automatizada, y la aplicación de controles cruzados con otras entidades (por ejemplo, Ministerio de Hacienda), además de cualesquiera otros aspectos que se consideren pertinentes.