La nueva visión de la planificación: Desafíos, oportunidades. Perspectiva dominicana

Transcripción

1 La nueva visión de la planificación: Desafíos, oportunidades. Perspectiva dominicana Damas, Caballeros: Buenos días! Por: Juan Temístocles Montás Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo República Dominicana Antes que nada, permítanme manifestar al Gobierno del Perú, por conducto de usted, Don Germán Alarco Tosoni, en su calidad de Presidente del Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, la gratitud por honrarnos con su invitación a compartir con los presentes en este seminario la visión, experiencia y lecciones aprendidas de lo que podemos denominar la vuelta de la planificación en nuestra región América Latina y el Caribe. Voy a centrar mi intervención en el abordaje de las siguientes tres cuestiones: Qué ha pasado y por qué volvemos a hablar de planificación en la región? Qué es lo nuevo de la planificación? Cómo la estamos haciendo en la República Dominicana? 1. Qué ha pasado y por qué volvemos a hablar de planificación en la región? Siempre es grato dar o comentar buenas nuevas. Y en este sentido, la buena noticia es que la planificación, sobre nuevas bases, está de vuelta en la región. Lo sabemos, y se siente. Lo evidencia este evento mismo, cuyo tema de convocatoria apunta a desvelar que está pasando con la planificación hoy en día en América Latina y el Caribe. Pero, además, como ya lo hemos señalado, lo demuestra la integración de la Red de Planificación de América Latina y el Caribe (REDEPLAN), en cuya representación estamos participando en este seminario. Creemos que este renacimiento es auspicioso para el desarrollo futuro de nuestros países. 1

2 Ahora bien, es bueno preguntarnos: por qué se interrumpieron los esfuerzos planificadores en nuestro continente en los 80s? Por qué casi desapareció la planificación de la agenda pública? Y, sobre todo, por qué está de vuelta ahora la planificación en la región? Si bien es cierto que hubo antecedentes previos, los países latinoamericanos y caribeños registraron un importante despliegue de la planificación a partir de finales de la década del 50s. El proceso se potenció con la conferencia de la OEA en Punta del Este, Uruguay, en Entonces, los organismos internacionales recomendaron a los países de la región el desarrollo de la planificación y condicionaron la ayuda económica al desarrollo de sistemas nacionales de planificación. Para mejor comprensión, es bueno recordar que los 60s fueron los años en que el ambiente de la Guerra Fría alcanzó su mayor desarrollo. Para los países de Occidente era apremiante demostrar que era posible, en el marco del capitalismo, alcanzar estándares de bienestar similares a los que prometían los países socialistas. El auge del Estado de Bienestar en Europa, ponía la planificación en el centro, tanto en algunos aspectos de la política económica como en el despliegue de las políticas sociales de corte universalista. En particular, en nuestro continente, eran los años de la Alianza para el Progreso. Fue la década en que campeó la visión desarrollista de la economía. Así, en la década de los 60s fueron creadas las oficinas nacionales de planificación o los ministerios de planificación en nuestros países. Y en la generalidad de organismos públicos fue creada un área jerarquizada de planificación. Es decir, se desarrolló fuertemente la institucionalidad de la planificación en la región. Había una profusa asistencia técnica en la materia. Particularmente, CEPAL, ILPES y OEA fueron organizaciones señeras en este tema. Sin embargo, este auge de la planificación empieza a hacer crisis hacia el segundo lustro de los 70s; y en los 80s, el proceso prácticamente se paralizó. 2

3 Se identifican tres factores confluyentes de esta parálisis: i) las propias limitaciones del tipo de planificación que se practicaba que, en muchos casos, ocasionó frustraciones y desencantos; ii) la irrupción de la crisis de la deuda, que desvaneció resultados y esperanzas de desarrollo; iii) el auge del ciclo neoliberal, que cuestionó los fundamentos mismos de la planificación y iv) haberse transformado en una obligación formal para acceder al financiamiento externo. Ahora bien, es importante tomar buena nota de lo siguiente. La planificación de los 60s y los 70s tuvo algunas características que terminaron debilitándola. Se señalan tres, por lo menos. Primero, era una planificación que se circunscribía solamente a la política económica; no es como hoy, que el alcance de la planificación llega a todo el accionar del sector público, todas las políticas públicas. En segundo lugar, el economista-planificador ocupaba un rol central en la definición del contenido del plan; o sea, el planificador era un experto que tenía bien claro en su cabeza sus propias ideas de cómo debía ser el camino hacia el desarrollo del país. En cambio, hoy, se concibe al planificador más bien como un facilitador de procesos de decisión; el contenido de las políticas lo decide quien gobierna. Por tanto, se considera que planifica quien gobierna, en su propio ámbito de actuación. Y en tercer lugar, tenía un carácter marcadamente normativo y tecnocrático, desentendiéndose por ende de los aspectos vinculados a la viabilidad política. Así, los planes estaban muy marcados por el deber ser, poco o nada vinculados con la viabilidad política ni la financiera. En cambio, hoy en día la planificación está acotada por los problemas de viabilidad y de gobernabilidad asociados a un plan. Estas debilidades transformaron experiencias prometedoras de planificación en fracasos. Y estos fracasos acabaron proscribiendo la práctica de la planificación en la región. 3

4 2. Las características de la nueva planificación. Somos adeptos al concepto de que la planificación es el intento del hombre por construir su destino, contra la condición de ser arrastrado por los acontecimientos. Y que si la planificación es una práctica fundamental para cualquier organización, mucho más lo es, y con más razón, para el Estado. Sin embargo, hemos de reconocer que la planificación pública ha sido víctima frecuente de diversos prejuicios y mala prensa. Las críticas más frecuentes tienden a contraponerla al concepto de libertad, cuando en realidad, más bien debería ser considerada como una herramienta de la lucha permanente que tiene el hombre desde los albores de la humanidad por conquistar grados crecientes de libertad, grados creciente de desarrollo humano. Está fresco en nuestras memorias todavía el auge del enfoque que campeó en las dos últimas décadas del siglo pasado enarbolando como estandarte el concepto de un estado mínimo, en repliegue, ante el protagonismo casi exclusivo del mercado. En este marco, se reinstaló en la región el prejuicio sobre la planificación, se suspendió su práctica y se desmontó o redujo a mínima expresión su institucionalidad. La entrada en crisis del enfoque referido, abrió paso al renacimiento de la planificación. Y con ella, el redescubrimiento del carácter complejo del rol del Estado, la necesidad de reforzar su protagonismo evitando los vicios del pasado y la apremiante necesidad de aumentar su efectividad. Estas condiciones han propiciado el renacer de la planificación en los países de la región. Y esto es, damas y caballeros, lo que explica el comienzo de una nueva etapa en la historia de la planificación en la región; caracterizada por un mayor protagonismo de su práctica en la producción de políticas públicas, nuevos desarrollos metodológicos y una intención de mayor articulación con otros sistemas, en particular con el presupuesto. Se trata de una nueva planificación 4

5 3. Los desafíos y el desarrollo de la planificación en la República Dominicana. Como en la generalidad de los países de la región, la planificación del desarrollo en la República Dominicana se inicia a mediados de los 60s, una vez cerrado el capítulo de la era de Trujillo y rebasado el difícil trance de la conflagración civil y la invasión norteamericana, en La historia tiene un formato conocido, y es breve. Se aprobó una Ley de Planificación (No. 55/65) y fue creada la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN), como instancia vinculada a la Secretaría Técnica de la Presidencia. Por su posición, propósito y funciones en el organigrama del estado, era de esperarse que la ONAPLAN fuese el centro de las decisiones nacionales de políticas públicas ; por consiguiente, que aportara racionalidad y calidad al accionar de las entidades públicas, principalmente en el ámbito económico. Sin embargo, en el terreno, pocas veces fue así. Seguramente, por las mismas debilidades asociadas a la naturaleza del ejercicio de planificación. La lección: no basta contar con marcos normativos e institucionales apropiados y con capacidades técnicas robustas; para que dé sus frutos, al menos en el caso dominicano, precisa como condición suficiente que la voluntad política, al más alto nivel del ejecutivo, facilite y esté comprometida con el proceso planificador; que la planificación sea parte integral del accionar de las instituciones, y que los procesos de planificación los de presupuesto estén articulados. Los desafíos. En todo caso, desde nuestra perspectiva, el gran desafío de la planificación es la definición de políticas públicas que posibiliten mejorar las condiciones de vida de la población en el marco de políticas macroeconómicas y fiscales solidas y sustentables. Esto implica planificar para obtener resultados concretos, tangibles, vinculados a los objetivos de desarrollo. A su vez, debe ser una planificación orientada a la calidad y efectividad de la gestión pública. 5

6 En específico, un gran desafío es lograr que la planificación en República Dominicana induzca, propicie el crecimiento inclusivo. Un crecimiento que, a la vez, vaya de la mano con la mejora de la igualdad social. La economía de República Dominicana ha sido campeona en crecimiento en las últimas décadas (más de 5% en promedio del PIB) y en crecimiento de PIB per cápita (más de 3% en promedio). También, las mediciones más recientes de CEPAL y las realizadas aplicando la metodología del Banco Mundial muestran que se han registrado en el país mejoras en la distribución del ingreso. Contamos entre un grupo reducido de países donde el crecimiento registrado ha sido inclusivo, no excluyente, como lo fue el crecimiento de la década pasada (la de los 90s). En el gráfico puede visualizarse esta correlación positiva entre crecimiento y mejora del GINI. República Dominicana fue el tercer país con mayor crecimiento de PIB por habitante, después de Perú y Panamá. Pero de todos fue el que mayor ganancia obtuvo en términos de mejora en distribución del ingreso. 6

7 Obviamente, no hemos de soslayar que nos desempeñamos en la región más desigual del mundo. Y que como la generalidad de países de la región, cargamos un gran pasivo todavía en términos de pobreza y desigualdad. Pero los indicadores sugieren que en el caso dominicano el crecimiento registrado ha sido incluyente, en la medida en que se registraron cambios positivos en términos de distribución del ingreso en la década pasada. Pueden visualizar el desempeño del GINI en esta perspectiva longitudinal en el transcurso de la década pasada. República Dominicana: Evolución del índice de desigualdad de Gini, semestrales, abril-abril Fuente: MEPyD, con metodología del Banco Mundial. Otra cara del mismo desafío es lograr que la planificación sea un instrumento efectivo para el desarrollo humano. Y lo será, en la medida en que el gasto público, que es el instrumento por excelencia para propiciar el desarrollo, esté crecientemente orientado por la planificación. Y ésta, a su vez, sea una planificación enfocada a resultados vinculados al desarrollo humano. En el caso 7

8 dominicano, el gasto público es muy bajo (alrededor del 16% del PIB) y, además, no está entre los más efectivos en términos de avances en el IDH, tal como puede apreciarse en el gráfico. Un frente más del mismo desafío es lograr que el gasto público sea un instrumento para mejorar la igualdad. En el caso dominicano, creemos que debemos tener más gasto público y gastar mejor. Y esta mejor calidad del gasto debe generar resultados e impactos en términos de la equidad y mejora de la calidad de vida de la población. Aunque mediciones más recientes reportan una mejora significativa, tal y como se muestra en el gráfico nuestro país todavía tiene que hacer mayores esfuerzos para reducir la desigualdad social, como el resto de los países latinoamericanos. Y este es, sin dudas, un gran desafío para la planificación. 8

9 Desarrollo Institucional Desarrollo Social Son estos, parte de los grandes desafíos que encara la nueva planificación en la República Dominicana. Son desafíos del desarrollo compartidos, en mayor o menor medida, con todos los países de la región. Pero son muchos más. Estamos convocados a hacer más y mejor planificación para lograr resultados en muchos ámbitos que demanda el desarrollo: 9

10 Son, damas y caballeros, los desafíos del desarrollo. Y son todos, el objeto de la planificación. De cara a ellos, hemos acometido la tarea de desarrollar un Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, cuyos instrumentos pueden ser visualizados por ustedes en el gráfico. 10

11 Uno de los hitos más importantes de la nueva etapa de la planificación en República Dominicana ha sido la formulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, mediante un proceso que implicó amplia consulta a más de 8 mil personas y más de 1,400 organizaciones con incidencia en el ámbito político, empresarial, sindical, instituciones públicas y privadas, así como de la sociedad civil. Otro de los hitos ha sido la formulación del primer plan de gobierno de mediano plazo de las últimas décadas: el Plan Nacional Plurianual del Sector Público para el periodo , el fue recientemente actualizado para el periodo 11

12 Este Plan no sólo expresa los objetivos de las políticas públicas en términos de resultados esperados e impactos; también, identifica las medidas de política, la producción pública y los proyectos de inversión previstos a mediano plazo (cuatro años). Una virtud que tiene el Plan Plurianual es conciliar las prioridades políticas establecidas por las más altas autoridades de gobierno con las acciones previstas por las diversas instituciones públicas y las restricciones que presenta la situación fiscal a la luz de la programación macroeconómica de mediano plazo. En la actualización del Plan, recién concluida, participaron los tres órganos rectores de la administración pública, 16 ministerios y 17 organismos descentralizados. Ha sido un ejercicio participativo en el ámbito de la administración pública. El resultado es que el Gobierno cuenta con un plan de desarrollo. El instrumento es perfectible todavía; pero da cuenta del accionar público en curso y en perspectiva de mediano plazo, guarda consistencia con los objetivos estratégicos y metas de desarrollo de la END y, además, está en línea con la producción pública prioritaria, sus resultados e impactos esperados. También, cuenta con indicadores para el monitoreo de las metas y la evaluación del desempeño. Dos desafíos que han complementado este esfuerzo fueron la mejora significativa del sistema presupuestario, que paulatinamente habrá de orientar más el accionar público hacia resultados. También, el fortalecimiento de la planificación sectorial, que ha cobrado impulso sustancial en los últimos años. En la actualidad, alrededor del 35% de las instituciones públicas que dan cuenta de más del 70% del presupuesto cuentan con ejercicios de planificación estratégica institucional; con objetivos, metas y resultados esperados, en una perspectiva plurianual. A modo de síntesis. Primero, hemos avanzado en el desarrollo de los instrumentos del sistema, con el nuevo enfoque de una planificación orientada a resultados. Segundo, estamos lejos de poder decir que ya lo logramos, pero hemos ganado en la capacidad de diálogo y articulación con la formulación del presupuesto. Tercero, nuestro caso, creo que nos ha ayudado mucho el enfoque 12

13 de una planificación vista como instrumento para el desarrollo de una gestión pública más eficaz, eficiente y orientada a resultados de desarrollo. Me detuve en la experiencia dominicana porque una de las cosas que caracteriza esta nueva etapa de la planificación en la región es, precisamente, el intercambio de experiencias. Al no haber dogmas sino búsquedas, el intercambio de experiencia y lecciones aprendidas se transforma en un recurso excelente para que en nuestros países tengamos más y mejor planificación. Precisamente, este es uno de los objetivos fundamentales de la REDEPLAN, que aquí tenemos el honor de representar. Muchas gracias! 13