Precios del gas natural: ENAGAS arranca con el pie izquierdo

Transcripción

1 Precios del gas natural: ENAGAS arranca con el pie izquierdo Una mirada detenida a las resoluciones que fijan los precios y tarifas del gas metano publicadas recientemente lleva a la lamentable conclusión de que ENAGAS no es ninguna CONATEL. Aparte de constituir muestras de mala redacción, las resoluciones contienen fórmulas incorrectas y lagunas considerables. Su efectividad a nivel de política es dudosa, y llevan al lector a preguntarse qué tan serio es el gobierno en cuanto al desarrollo de la industria En noviembre del año pasado, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) creó una agencia para regular la industria del gas natural, a la que llamó ENAGAS, y nombró a Rafael Ramírez como su presidente. Ramírez es originalmente ingeniero de proyectos y fue llevado del sector privado, donde trabajaba como consultor. Desde entonces han sido nombrados dos directivos más de ENAGAS: Oscar Fariña como vicepresidente y Pablo Ramírez como director. Fariña y Pablo Ramírez fueron transferidos directamente del MEM. La Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos (Ley del Gas), que entró en vigor en septiembre de 1999, otorga a ENAGAS la facultad de promover y regular el almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de hidrocarburos gaseosos. También contempla que ENAGAS debe establecer las bases para la determinación de los precios al consumidor, así como las tarifas del transporte y la distribución del gas. Es importante observar que la jurisdicción de ENAGAS no abarca la producción ni el procesamiento de gas natural. Según ENAGAS, su creación redefine los papeles de los organismos gubernamentales que participan en la industria del gas natural, separando a la entidad encargada de formular las políticas (MEM) de la entidad encargada de la regulación (ENAGAS) y éstas, a su vez, de la operadora propiedad del Estado (PDVSA). Antes de ENAGAS no había ninguna entidad reguladora de la industria, y había confusión en cuanto a quién correspondía la responsabilidad de la formulación de política pública, la cual fue frecuentemente impulsada por la empresa petrolera del Estado, Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA). La pregunta ahora es si se ha logrado el objetivo o si ENAGAS sencillamente ha reemplazado a PDVSA como desarrolladora de políticas. La apertura de la industria del gas natural Desde el comienzo, PDVSA fue el motor que impulsó la apertura de la industria del gas natural, y tuvo la responsabilidad de redactar la ley y los reglamentos necesarios. Comenzó a trabajar sobre la apertura del gas bajo el liderazgo de Luis Giusti, en Aunque la falta de interés legislativo significó que se avanzó poco al principio, el proceso siguió adelante con Domingo Marsicobetre como vicepresidente de PDVSA y encargado de PDVSA Gas. Pero tan pronto como Héctor Ciavaldini fue retirado de la presidencia, en octubre pasado, Marsicobetre perdió su influencia y el proceso se paralizó. La apertura de la industria debía ser lanzada con la licitación de 11 licencias para explorar y desarrollar campos de gas natural no asociado en tierra firme a finales del año pasado. Sin embargo, el proceso fue postergado debido a que la política de precios del gobierno todavía no estaba lista (aunque la resolución anterior había vencido en marzo de 2000). Se dio una serie de excusas evasivas sobre el proceso de la política de precios. PDVSA Gas explicó que esa competencia había sido transferida a ENAGAS, pero ésta acababa de ser creada y no se hallaba todavía en pleno funcionamiento. El MEM dijo que se trataba de un asunto sumamente complicado en el que había mucha gente trabajando. De hecho, tras bastidores, el nuevo presidente de PDVSA, Guaicaipuro Lameda, y el MEM habían decidido que PDVSA ya no debería seguir involucrada en el desarrollo de políticas, debiendo concentrarse en su papel de operadora. Bernardo Alvarez, viceministro del MEM, creó una nueva comisión de precios y tarifas para reemplazar a la comisión de 30 miembros que había venido trabajando en la política desde mayo pasado. Aunque la comisión incluía a representantes de PDVSA Gas, ya éstos no tenían el control del proceso.

2 ENAGAS no reinició el desarrollo de la política desde cero, sino que revisó todo el trabajo de la comisión original, sacó sus propias conclusiones y creó su propia política y resoluciones. Para menoscabo suyo, las resoluciones fueron escritas a puerta cerrada y nadie más que el MEM y ENAGAS tuvo oportunidad de revisarlas antes de su publicación. El mercado venezolano del gas natural: presente y futuro Venezuela tiene la octava mayor reserva probada de gas natural del mundo [146 billones de pies cúbicos (p 3 )]. El gobierno ha decidido comenzar a aprovechar esas reservas y ha determinado que el gas natural sea la base del desarrollo industrial del país. Hasta ahora, PDVSA ha tenido un monopolio tanto en la oferta como en la demanda de gas natural. Todo el gas natural producido actualmente en Venezuela es gas asociado con petróleo y 70% del mismo es utilizado por la industria petrolera. Aparte de dos distribuidoras privadas, PDVSA también tiene un monopolio sobre el transporte y la distribución. Según ENAGAS, PDVSA ha venido abusando de su monopolio sobre el gas natural al abstenerse de explorar y producir gas natural no asociado, ejerciendo su propia discreción en el uso y suministro de gas natural, desarrollando apenas una infraestructura limitada de transporte y distribución, y cobrando tarifas excesivas por el transporte. Por supuesto, el control por parte del gobierno (incluido el control presupuestario) sobre PDVSA no se puede ignorar. Por lo tanto, probablemente sería más justo decir que el Estado ha venido abusando de su monopolio. Pero a fin de cuentas hay poco desacuerdo en el sector privado en cuanto a lo positivo de ponerle fin al monopolio estatal. El objetivo principal del gobierno es desarrollar el mercado interno de gas natural y así contribuir a la reactivación de la economía. Espera lograrlo atrayendo industrias que utilicen gas natural, bien sea como combustible o como materia prima. También considera que al fomentar el uso de gas natural en lugar de combustibles líquidos más costosos, Venezuela podrá aumentar sus exportaciones de combustibles líquidos y así incrementar sus ingresos. Actualmente Venezuela quema el equivalente de $80 millones en combustibles líquidos al año. Si bien la demanda interna es baja, el país encara un déficit de gas natural. Un motivo de ello es que hasta ahora todo el gas natural producido ha sido gas asociado a la producción de petróleo. Esto significa que la provisión de gas natural aumenta y disminuye según varíen las cuotas de producción de la OPEP. Para que la demanda interna aumente, se debe asegurar una fuente regular a largo plazo que sea independiente de las cuotas de la OPEP. Ello requiere el desarrollo de las reservas de gas no asociado del país que todavía se encuentran sin explotar, las cuales se estiman actualmente en 37 billones de p 3. Y para ello se necesitará inversión privada. También se puede atribuir el déficit a la limitada red de transporte de gas del país. En Venezuela existen dos redes separadas de transporte; una en el oriente y la otra en el occidente del país, y el hecho de que no estén conectadas impide que los recursos sean redistribuidos según la demanda regional. El plan es interconectar ambas redes y ampliarlas, lo que también requerirá inversión privada. El ineficiente consumo de energía de las industrias venezolanas es otra causa de que haya un déficit de gas natural. ENAGAS considera que la política de precios y tarifas publicada recientemente alentará simultáneamente la inversión privada, estimulará el desarrollo de mercados internos y enviará un mensaje claro a la industria para que mejore su eficiencia, a fin de contribuir a la industrialización de Venezuela. Pero expertos de la industria no están tan seguros. Aunque es posible que muchos argumenten que estos objetivos puedan alcanzarse mediante la desregulación total de la industria, la respuesta de ENAGAS es que ese organismo tiene la responsabilidad de proteger los intereses de todas las partes, incluidos los productores, los prestadores de servicios y los consumidores. Y eso conlleva controlar los precios hasta que se pueda establecer la libre competencia. No se trata de una tarea fácil, por los siguientes motivos: PDVSA tiene un monopolio tanto legal como natural sobre la industria del gas natural. Hasta ahora, a la producción de gas natural se le ha asignado un costo de cero, ya que todos los costos de producción se han aplicado al petróleo crudo. Este no será el caso con la producción de gas no asociado. El precio de la mitad del gas natural consumido actualmente es fijado por contratos de largo plazo, y por lo tanto no se verá afectado por las resoluciones. Las compañías de generación eléctrica absorben un 45% adicional, y el 5% restante está compuesto por compañías industriales pequeñas y medianas. El gobierno está particularmente preocupado por el impacto que el aumento de los precios pudiera tener en éstas.

3 Por lo tanto, al procurar crear resoluciones de precios y tarifas que atraigan la inversión y protejan a los consumidores, ENAGAS tomó en cuenta los siguientes factores: la baja capacidad de pago de los consumidores; la elevada rigidez de la demanda de gas natural; y los posibles efectos inflacionarios y socioeconómicos que pudieran tener las resoluciones de precios y tarifas. Las resoluciones La Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos (Ley del Gas), que entró en vigor en septiembre de 1999, contempla que los precios sean fijados por el Ministerio de Energía y Minas (MEM) a nivel de productor y procesador, y por el MEM y el Ministerio de la Producción y el Comercio (MPC) conjuntamente a nivel del consumidor. También contempla que el MEM y el MPC fijarán conjuntamente las tarifas de los servicios de transporte, distribución y almacenamiento (artículos 12 y 13). El 13 de marzo se dictaron dos resoluciones referentes al gas metano. Una de ellas, emitida por el MEM (No.033), fija el precio a pagar por el gas metano en los dos centros de despacho del país durante los próximos siete años. La otra, emitida conjuntamente por el MEM (No.024) y el MPC (No.011), fija tanto las tarifas de los servicios de transporte y distribución como el precio a pagar por los consumidores. Resolución sobre los precios. La resolución sobre los precios fija el precio máximo a pagar por el metano durante los próximos siete años en los dos centros de distribución del país, ubicados en Anaco (oriente del país) y en el Lago de Maracaibo (en el occidente). La resolución ha sido diseñada con el objetivo de preparar al mercado para el momento en que le empiece a entrar la producción de gas natural no asociado de los campos Yucal Placer y Ambrosia, y a tal fin fija un precio meta para la explotación de Yucal Placer y un precio meta para la explotación de Ambrosia. Estos dos campos figuran entre los 11 cuyas licencias han de ser otorgadas por el MEM en el futuro cercano. Los dos campos de Yucal Placer son los únicos con reservas probadas y por lo tanto se espera que sean los primeros en producir gas natural. En la resolución, los precios fueron calculados en dólares estadounidenses pero han sido presentados en bolívares. A fin de mantener la paridad con el dólar, los precios se ajustan cada año según una fórmula presentada en la resolución. En el caso de Anaco, la resolución fija una tarifa única de 40 centavos de dólar por cada millón de BTU (British Thermal Units). En el caso de los consumidores industriales, el precio pasará de 40 centavos a 50 centavos este año y luego irá aumentando cada año, hasta llegar al llamado precio meta de explotación de Yucal Placer, de 90 centavos, en A fin de alentar el uso eficiente del metano por parte de la industria petroquímica se ha desarrollado una fórmula que entrará en vigencia en el año En el caso del Lago de Maracaibo, la resolución fija una tarifa única de 80 centavos por millón de BTU. Para los consumidores industriales el precio no variará en 2001 ni en 2002, pero pasará de 80 centavos a $1,05 en Luego irá aumentando cada año hasta llegar al precio meta de explotación de Ambrosia, de $1,25, en En 2005 entrará en vigencia una fórmula especial para la industria petroquímica. Resolución sobre las tarifas. La resolución sobre las tarifas está diseñada para cumplir tres propósitos. En primer lugar, fija las tarifas máximas a ser cobradas por los servicios de transporte del gas metano desde los centros de despacho hasta el punto de entrega. En segundo lugar, fija las tarifas máximas a ser cobradas por los servicios de distribución desde la red de transporte hasta el consumidor final. Y en tercer lugar, fija el precio máximo a pagar por el consumidor final. Este último se calcula sumando el precio desde el centro de despacho y las tarifas de transporte y distribución correspondientes. Las tarifas quedan fijas por un período de cinco años. Al igual que con las resoluciones de precios, los montos se calcularon en dólares estadounidenses, pero en la resolución se presentan en bolívares. A fin de mantener la paridad con el dólar, las tarifas se ajustan cada año, de conformidad con una fórmula cambiaria delineada en la resolución. Según ENAGAS, las tarifas garantizan que los prestadores de servicios obtendrán un rendimiento mínimo de 15%. ENAGAS dice que eso constituye una disminución con respecto a la rentabilidad que venía obteniendo PDVSA, la cual sobrepasaba el 36%. El resultado es que los consumidores recibirán una reducción de precios en ENAGAS también afirma que sus resoluciones sobre los precios tendrán un impacto inflacionario mínimo, incluido un efecto deflacionario este año.

4 Bajo el microscopio Las resoluciones están plagadas de errores de redacción y deficiencias, y también revelan algunas fallas fundamentales de política. Los ejemplos de redacción deficiente varían desde simples errores de dedo hasta deficiencias importantes. Por ejemplo: En el texto se utilizan algunas abreviaturas en mayúsculas que no se definen, y viceversa. Algunos términos tienen definiciones distintas a las dadas en el reglamento de la Ley del Gas. El presidente de ENAGAS, Ramírez, le dice a la industria que los consumidores internos incluyen a los consumidores comerciales, pero el reglamento define internos como los integrantes de un núcleo familiar. Varios artículos básicamente se repiten en el reglamento, sin agregar nada nuevo. Derogan resoluciones que no existen tal como han sido descritas. Los artículos 46 y 70 del reglamento requieren que la metodología utilizada para calcular los precios y las tarifas, sea expuesta en una resolución. Aunque las resoluciones fijan los precios y las tarifas, no dan mayores detalles sobre el método que utilizó ENAGAS para calcularlos. Esto genera incertidumbre para los inversionistas, considerando que ENAGAS tiene la facultad de revisar y modificar las resoluciones cada año. También deja al lector preguntándose de qué manera se calcularán las tarifas con sistemas nuevos de transporte y distribución, tales como los que están planificados para conectar a Margarita con Barbacoas (estado Anzoátegui, cerca de Jose) y la red oriental con la occidental. De igual manera, no se plantea metodología alguna para explicar cómo se fijarán los precios desde el centro de despacho después de 2007, que es cuando se espera que comiencen a producir la mayoría de los 11 campos de gas no asociado. Dicha información es de importancia vital para los inversionistas. Los artículos le otorgan a ENAGAS la facultad de ajustar los precios por inflación y según factores de eficiencia, pero no contempla ninguna metodología para hacerlo. Aunque ya las políticas de precios y de tarifas han sido formuladas en dólares estadounidenses, en las resoluciones se indican en bolívares. A fin de asegurar que mantengan la paridad con el dólar, las mismas deben ser ajustadas anualmente, con arreglo a las fórmulas cambiarias contempladas en los artículos 10 y 13 de la resolución sobre precios y de la resolución de tarifas, respectivamente. Desafortunadamente las fórmulas están embarazosamente erradas. La mejor forma de observar el error es aplicándolas a un ejemplo sencillo. Según la resolución, el valor en dólares de las tarifas de transporte debe continuar igual después de Pero en la forma en que han sido redactadas las resoluciones, el valor en dólares de las mismas aumentará en cada uno de los años entre 2003 y La falla está en el hecho de que la fórmula divide el tipo de cambio corriente entre el tipo de cambio aplicable en 2001, al tiempo que multiplica el resultado por la tarifa del año anterior (en lugar de la tarifa de 2001). Claro que a todo el mundo se le haría la vida más fácil si los precios fueran fijados en dólares estadounidenses por millón de BTU (y no convertidos a bolívares); se presume que hay algún motivo para no hacerlo. La resolución sobre tarifas también dicta los precios al consumidor, pero no lo explica en el preámbulo. Se da una tabla que ilustra cómo calcular los precios al consumidor, pero no se explica que la misma sólo sirve para Críticas a la política que sustenta las resoluciones: ENAGAS dice que sus políticas de precios y de tarifas contemplan una rentabilidad mínima de 15%. Pero expertos sugieren que eso no es suficiente para convencer a inversionistas privados de que asuman los riesgos inherentes a la exploración de gas natural. Sería más fácil simplemente invertir en bonos del gobierno. ENAGAS ha fijado el precio meta de Yucal Placer en 90 centavos para Eso envía un mensaje sumamente confuso a los inversionistas, ya que se espera que la producción de Yucal Placer entre al mercado en La decisión también contradice el modelo de equilibrio del mercado en el que ENAGAS supuestamente fundamentó sus cálculos. El modelo muestra que el precio de equilibrio para 2004 será de 90 centavos, lo que suscita las siguientes preguntas: 1) Por qué se postergó la fecha meta?, y 2) Cuál es el atractivo para una compañía que desee invertir en Yucal Placer?

5 Fuentes de la industria dicen que los acuerdos sobre otorgamiento de licencias (de los 11 campos de gas no asociado) garantizarán la compra de gas natural de Yucal Placer a 90 centavos desde el mismo momento en que se inicie la producción. Ello resultaría en un subsidio de PDVSA para los productores de gas natural. Sería una política mucho mejor para el gobierno dar subsidios directos en forma transparente. Los subsidios ocultos crean distorsiones en el mercado. Algunos representantes de la industria han criticado el hecho de que no se ha fijado precio para la producción de gas natural en cabeza de pozo. Por otro lado, otros representantes de la industria consideran esto positivo, porque les da a los productores más opciones. Los productores no tienen por qué vender a PDVSA. Más bien, pueden construir sus propias plantas de procesamiento, extraer los líquidos ellos mismos, vender éstos en los mercados interno o internacional y conectarse al sistema de transporte de metano más cercano a su mercado de destino. De esa manera los productores pueden aprovechar su cercanía a sus mercados y obtener una mayor utilidad, ya que el precio al consumidor seguirá siendo indexado con respecto al centro de despacho. Por ejemplo, Barquisimeto queda a apenas 75 kilómetros del campo Barrancas. Según la resolución, los consumidores de Barquisimeto deben pagar hasta $1,70 por millón de BTU (es decir, 90 centavos hasta Anaco más 80 centavos hasta Barquisimeto) incluso si el gas natural es transportado por gasoducto directamente a la ciudad desde el campo, y no a través de Anaco. De forma análoga, Yucal Placer queda a 150 km de Anaco, pero sólo a 20 km de Altagracia. Conclusiones La mayoría de los representantes de la industria con los que conversó VenEconomía considera que las resoluciones sobre precios son innecesarias, que las partes deberían tener la libertad de fijar sus propios precios, que las regulaciones de precios conducen a distorsiones del mercado y que, dejado por su cuenta, el mercado alcanzará su equilibrio natural. También advierten que las políticas de precios son sumamente difíciles de eliminar una vez se instauran, debido a aspectos inflacionarios y a la sensibilidad política. El mercado interno de combustibles de Venezuela, en el que los precios de la gasolina se ubican en alrededor de 10 centavos por litro, ilustra este punto. Esta política ha provocado el consumo excesivo y la falta de inversión. No obstante, el gobierno ha tomado la decisión de regular las tarifas y los precios. La industria lo ha aceptado y, por lo tanto, considera la aparición de la política de precios como una señal positiva de que la apertura de la industria se está acercando. También se siente optimista por la separación de los precios de distribución y de transporte en el centro de despacho, ya que ello aumentará la transparencia. Representantes de la industria coinciden en dos cosas: una es la creencia de que el desarrollo de la industria del gas natural de Venezuela será algo bueno para el país. La otra es la esperanza de que ENAGAS sea tan exitosa como CONATEL. La mayoría de los representantes de la industria contactados por VenEconomía dice que el presidente de ENAGAS, Rafael Ramírez, tiene buenas intenciones. Consideran que es receptivo a las opiniones de la industria y reciben con agrado su política de puertas abiertas. Por otro lado, critican el no haber sido consultados sobre las resoluciones antes de su publicación, y todavía esperan que Ramírez corrija los errores que contienen. La misma CONATEL ha cometido errores, pero se ha apresurado a reconocer sus problemas y ha tomado medidas para rectificarlos. Por ejemplo, Movilnet descubrió pocos días antes de la subasta de LMDS pautada para comienzos de abril que había una inconsistencia entre las resoluciones y la frecuencia radioeléctrica que planeaba vender. En lugar de seguir adelante con un plan a medias para ir resolviendo los problemas posteriormente, actuó con buen juicio y postergó la subasta. En su forma actual, las resoluciones de precios del gas metano son un desorden. Generan incertidumbre entre los inversionistas y falta de confianza en el gobierno. Ojalá que ENAGAS emule a CONATEL y tome medidas para corregir los numerosos errores antes de que sea demasiado tarde. Anna Martin A continuación ver anexos

6 Anexos Asociado vs. no asociado La mayor parte del petróleo crudo que se produce en Venezuela viene del subsuelo con cierta cantidad de gas natural (metano) disuelto en él. Esa cantidad varía dependiendo del yacimiento y de las características del crudo. Cuando el crudo alcanza la superficie, el gas es liberado (de la misma forma que se libera CO 2 cuando se destapa una botella de gaseosa). El gas producido de esta forma se conoce como gas asociado. Todo el gas producido en Venezuela hoy día está asociado con la producción de crudos. Por ello, los recortes de la OPEP también tienen el indeseable efecto de obligar a Venezuela a reducir también su producción de gas natural. Venezuela planea ahora desarrollar su capacidad como productor de gas no asociado, es decir, de yacimientos que sólo contienen gas o cantidades relativamente insignificantes de crudo. R.B.