PROYECTO UE-PERÚ/PENX

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1 PROYECTO UE-PERÚ/PENX ESTUDIO 7: Estudio sobre mejoras a los seguros de Informe Final Septiembre 2009 A D V A N C E D L O G I S T I C S G R O U P Barcelona Madrid Caracas Lima Sao Paulo México DF

2 Contenidos 1. Introducción Antecedentes Objetivos del Estudio Revisión de la normativa vigente Ley que regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos Análisis de los seguros vigentes Transporte terrestre de hidrocarburos Transporte terrestre por ferrocarril Transporte terrestre de explosivos de uso civil, insumos y conexos y de nitrato de amonio en todas sus presentaciones Transporte terrestre de materiales radioactivos Insumos Químicos y Productos Fiscalizados Análisis de la eficiencia económica Análisis de la superposición de los seguros vigentes y del SOAT Viabilidad jurídica y económica de la exigencia de cargas peligrosas Viabilidad jurídica Análisis de la viabilidad económica Análisis de alternativas de aplicación del nuevo Seguro Conceptualización de accidente derivado de la carga peligrosa Análisis Económico de las Alternativas Análisis de la eficiencia económica de la alternativa Análisis de la viabilidad económica Conclusiones

3 8. Propuesta Normativa Anexo 1: Estadísticas de Accidentes Anexo 2: Carta Opinión UNT Anexo 3: Levantamiento de información y revisión de documentación Anexo 4: Carta APESEG Enero Anexo 5: Carta APESEG Noviembre

4 1. Introducción -4-

5 1. Introducción El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo tiene como una de sus responsabilidades principales el mejorar la competitividad del país asumiendo el compromiso de desarrollar agresivamente el comercio exterior. Para ello, el desarrollo y fomento de la cultura exportadora y del conocimiento acerca de los procesos operativos y administrativos referentes al comercio exterior se torna imperativo para lograr alcanzar el éxito en los mercados globales. Con el fin de presentar los lineamientos base para el desarrollo del sector exportador, y servir como herramienta para convertirnos en un país exportador de una oferta de bienes y servicios competitiva, diversificada y con valor agregado, en Marzo del 2003, tras un esfuerzo conjunto del sector público y el privado se publicaron las Bases Estratégicas del Plan Estratégico Nacional Exportador (PENX). Dentro de este Plan, se contemplan cuatro problemas principales que se deben abordar para impulsar los negocios internacionales en el Perú: desarrollo de la oferta exportable, facilitación de comercio exterior, desarrollo de mercados de destino y el desarrollo de una cultura exportadora. Es dentro del desarrollo de cultura exportadora y de facilitar el comercio exterior que el proyecto planteado en esta propuesta va a colaborar para llegar al objetivo común de impulsar las exportaciones. Objetivos Estratégicos Medidas para lograr el cumplimiento de los objetivos Desarrollar Oferta Exportable Planes Operativos Sectoriales de Exportación Planes Estratégicos Regionales de Exportación Facilitar el Comercio Exterior Plan Maestro de Facilitación de Comercio Desarrollar Mercados Internacionales Planes Operativos de Mercados de Destino Desarrollar una Cultura Exportadora Plan Maestro de Cultura Exportadora Fuente: PENX Como parte del PENX se desarrolló el Plan Maestro de Facilitación de Comercio. Dicho plan cuenta con seis componentes; en el sexto componente Competitividad Logística en Infraestructura y Servicios de Transporte Terrestre se establecen tres políticas para fortalecer y ordenar el : Ampliación priorizada de la red vial y aseguramiento de un mantenimiento óptimo de las vías. Impulsar la formalidad de las empresas y fortalecer el respeto a la autoridad de circulación terrestre. -5-

6 Promover la transparencia e institucionalidad del mercado de servicios de. El presente trabajo se enmarca dentro de la segunda y tercera política, en vista que, la exigencia de un seguro obligatorio exclusivo para el transporte de materiales y residuos peligrosos es una herramienta que diferencia la operación formal de la informal Antecedentes Mediante la Ley N 28256, Ley que regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, se estableció el marco regulatorio de las actividades, procesos y operaciones del de los materiales y residuos peligrosos, con sujeción a los principios de prevención y de protección de las personas, el medio ambiente y la propiedad, entendiéndose por materiales y residuos peligrosos en dicha Ley a aquellas sustancias, elementos, insumos, productos y subproductos, o sus mezclas, en estado sólido, líquido y gaseoso que por sus características físicas, químicas, toxicológicas, de explosividad o que por su carácter de ilícito, representan riesgos para la salud de las personas, el medio ambiente y la propiedad. Mediante Decreto Supremo N MTC, se aprobó el Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, con el objeto establecer las normas y procedimientos que regulan las actividades, procesos y operaciones del de materiales y residuos peligrosos, con sujeción a los principios de prevención y de protección de las personas, el ambiente y la propiedad, conforme está establecido en la Ley N El artículo 21 del Reglamento en mención crea la Póliza de Seguro de Daños Personales, Materiales y Ambientales derivados de un accidente generado por la carga durante la operación de de materiales y/o residuos peligrosos, como un seguro obligatorio con el que debe contar todo vehículo o tren destinado a dicho transporte, entendiéndose que la operación empieza desde la recepción de la carga por el transportista hasta su entrega al destinatario Objetivos del Estudio Objetivo General Tener una herramienta técnica-económica que permita proponer las normas complementarias para la aplicación de la Póliza de seguros que cubran la operación de de materiales y residuos peligrosos. Objetivos Específicos Propiciar la competitividad en el mercado de comercialización de la póliza de seguros que cubra la operación de de materiales y residuos peligrosos. Proponer las normas complementarias para la aplicación de póliza de seguros de la operación de de materiales y residuos peligrosos establecida en el artículo 21º del reglamento, aprobado por DS Nº MTC. -6-

7 2. Revisión de la normativa vigente -7-

8 2. Revisión de la normativa vigente 2.1. Ley que regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos La Ley N 28256, Ley que regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 19 de junio del 2004, estableció el marco regulatorio de las actividades, procesos y operaciones del transporte terrestre de los materiales y residuos peligrosos, con sujeción a los principios de prevención y de protección de las personas, el medio ambiente y la propiedad, aunque es preciso señalar que en el artículo 2 de la Ley, al fijar su ámbito de aplicación, de manera contradictoria, ha extendido sus alcances no solamente a las actividades, procesos y operaciones del transporte, sino también a las actividades de producción, almacenamiento, embalaje, manipulación, utilización, reutilización, tratamiento, reciclaje y disposición final de dichos materiales y residuos peligrosos. De acuerdo a la definición establecida en el artículo 3 de la Ley, se entiende por materiales y residuos peligrosos a aquellas sustancias, elementos, insumos, productos y subproductos, o sus mezclas, en estado sólido, líquido y gaseoso que, por sus características físicas, químicas, toxicológicas, de explosividad o que por su carácter de ilícito, representan riesgos para la salud de las personas, el medio ambiente y la propiedad. Precisamente, en virtud al principio de prevención y protección de las personas, el medio ambiente y la propiedad, el numeral 3 del Art. 5 de la Ley estableció, como competencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la de Verificar que las Empresas Prestadoras de Servicio de Transporte cuenten con una póliza de seguro que cubra todas las operaciones de transporte de residuos y/o materiales peligrosos, desde su adquisición hasta su disposición final, así como la afectación de terceros y de intereses difusos en materia ambiental. Como puede observarse del texto antes citado, la Ley N 28256, Ley que regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, a diferencia de lo que sucede con el artículo 30 de la Ley General del Transporte y Tránsito Terrestre, Ley N 27181, no está creando un seguro obligatorio con determinadas características que lo singularicen del resto de seguros que se ofertan en el mercado, sino mas bien está estableciendo la obligatoriedad para las empresas prestadoras del servicio de de residuos y materiales peligrosos de contratar una póliza que, por cierto, no solamente debe cubrir accidentes derivados de la carga, sino todo tipo de operaciones de transporte, con coberturas a favor de terceros e, inclusive, a favor de intereses difusos en materia ambiental. Sobre el particular, es tarea previa para este análisis diferenciar entre la acción de crear un seguro obligatorio con determinadas características de la consistente en establecer la obligación de contratar un seguro. En el primer caso, la libertad contractual del tomador se ve reducida a su mínima expresión (únicamente conserva la prerrogativa de decidir la aseguradora), pues no solamente está obligado a celebrar un contrato de seguro como condición previa para la realización de determinada actividad, sino que, además, es el propio Estado el que, a través de la norma de creación, determina las características y condiciones de dicho contrato en toda su extensión. En el segundo caso, existe una restricción relativa de la libertad -8-

9 contractual, pues si bien el tomador está obligado a contratar un seguro, las características y condiciones del seguro no son fijadas por el Estado, sino por la propia compañía de seguros, pudiendo el tomador elegir entre cualquiera de las que actúan en el mercado, de manera tal que no solamente podrá optar por la póliza cuya contraprestación le resulte más conveniente, sino también por aquella cuyas condiciones contractuales le sean más beneficiosas, inclusive podrá negociar algunas de las condiciones contractuales de la póliza de seguros. Un ejemplo claro del primer supuesto lo tenemos en el artículo 30 de la Ley N 27181, Ley General del Transporte y Tránsito Terrestre, el mismo que ha establecido el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), como un seguro obligatorio estándar para todo vehículo automotor que circula en las vías públicas terrestres, caracterizado por su incondicionalidad, inmediatez, cobertura ilimitada en razón del número de los siniestros, efectividad durante toda su vigencia, cobertura a nivel nacional, periodicidad anual e Insustituible. Precisamente, tales características han determinado que dicho seguro sea minuciosamente reglamentado en el TUO del Reglamento de Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios por Accidentes de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo N MTC, y las condiciones de la póliza sean aprobadas mediante norma de alcance general, como es el caso de la Resolución Ministerial N MTC/15.02, de manera tal que, en mérito a ello, el pago de las coberturas, independientemente de su monto y de su alcance en cuanto a beneficiarios y eventos que determinan la obligación de pago de indemnizaciones, es incondicional e inmediato, es decir, que no está sujeto a investigación previa que determine quien es el responsable del accidente, como tampoco está sujeto a pronunciamiento de autoridad alguna. Por otro lado, sus coberturas no se agotan con la ocurrencia de un siniestro durante el período de vigencia, como tampoco por la pluralidad de afectados, pues cada uno de ellos tendrá derecho a ser indemnizado hasta por el máximo de la cobertura, dependiendo de la extensión del daño. Por último, en mérito a su vigencia anual, no podrá invocarse la falta de pago de la prima para resolver el contrato de seguro antes de dicho plazo y, por su carácter insustituible, no es posible que el obligado quede exceptuado de la obligación de su contratación por la circunstancia de contar con una póliza similar. Un ejemplo del segundo supuesto lo encontramos en la Ley N 28256, Ley que regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, respecto a la cual podemos afirmar que, en base a una interpretación literal del numeral 3 de su Art. 5, no se desprende la existencia de un seguro obligatorio, sino únicamente la obligación de contratar un seguro y, muchos menos, la existencia de características como la incondicionalidad, inmediatez, cobertura ilimitada en razón del número de siniestros, etc. Por el contrario, como analizaremos más adelante, estas características resultan incompatibles con la extensión de las coberturas establecidas en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley, concordante con los principios de prevención y protección de las personas, el medio ambiente y la propiedad, pues en el caso del medio ambiente y los bienes materiales no sería jurídica y materialmente viable la inmediatez y la incondicionalidad, como sí lo es por ejemplo tratándose de los daños personales. -9-

10 2.2. Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos En cumplimiento de lo establecido en la Segunda Disposición final de la Ley N 28256, Ley que regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, mediante Decreto Supremo N MTC se aprobó el Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 10 de junio del 2008, con el objeto establecer las normas y procedimientos que regulan las actividades, procesos y operaciones del de materiales y residuos peligrosos, con sujeción a los principios de prevención y de protección de las personas, el ambiente y la propiedad, conforme está establecido en la citada Ley. El artículo 21 del Reglamento en mención, excediendo lo establecido en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley N 28256, no se ha limitado a regular la obligación de contratar una póliza de seguros con determinadas coberturas en función al bien jurídico tutelado (personas, propiedad y medio ambiente), sino que ha ido mucho más allá al crear la Póliza de Seguro de Daños Personales, Materiales y Ambientales derivados de un accidente generado por la carga durante la operación de de materiales y/o residuos peligrosos, como un seguro obligatorio con el que debe contar todo vehículo o tren destinado a dicho transporte, fijándole además determinadas características que lo convierten en un producto distinto al resto de pólizas de responsabilidad civil que se ofertan en el mercado para esta actividad y que, adicionalmente, restringen la facultad de determinación contractual del tomador y de la empresa aseguradora. En efecto, de manera similar al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, el Seguro Obligatorio de Daños Personales, Materiales y Ambientales a que se refiere el Art. 21 del Reglamento, tiene las siguientes características: a) Periodicidad anual En virtud de la cual dicho seguro no puede ser contratado por un plazo menor a un (1) año, vigencia que no se ve afectada por el incumplimiento del tomador en el pago de la prima, si ésta fue pactada a plazos, es decir que, durante su plazo de vigencia, el seguro siempre estará expedito para cubrir las contingencias materia de cobertura. b) Cobertura nacional para el transporte por carretera y en el ámbito de operación para el transporte ferroviario: En virtud del cual dicho seguro cubrirá las contingencias que se produzcan en el territorio nacional y, tratándose de trenes, se precisa que la cobertura se realizará en su ámbito de operación, es decir, en la red ferroviaria en la que opera. c) Aplicación automática e inmediata En virtud de esta característica, los accidentes de la carga que se produzcan durante una operación de transporte y que se encuentren dentro de la cobertura del seguro no están sujetos ni condicionados a ninguna investigación o pronunciamiento previo por autoridad alguna, bastando la sola ocurrencia del evento y la producción de un daño personal, material o ambiental, debiendo pagarse las indemnizaciones en forma inmediata. -10-

11 d) Ilimitado en la atención anual del número de siniestros En virtud de esta característica, independientemente del número de siniestros que ocurran durante la vigencia de la póliza, la compañía aseguradora siempre estará obligada a cubrirlos manteniéndose las coberturas en los topes establecidos por la Ley para cada siniestro. e) Ausencia de control Aunque el Reglamento no precisa los alcances de esta cláusula, normalmente ésta implica que la póliza no tiene exclusiones, es decir, que la aseguradora debe cubrir el siniestro sin argumentar un factor de atribución de responsabilidad del tomador o del beneficiario del seguro. Al menos, en el Reglamento no se ha establecido ninguna causal de exclusión como sucede, por ejemplo, en el caso del SOAT, que en el Art. 37 del TUO del Reglamento de Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios por Accidentes de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo N MTC, establece que quedan excluidos del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito las coberturas por muerte y lesiones corporales en los siguientes casos: - Los causados en carreras de automóviles y otras competencias de vehículos motorizados; - Los ocurridos fuera del territorio nacional; - Los ocurridos en lugares no abiertos al tránsito público; - Los ocurridos como consecuencia de guerras, sismos u otros casos fortuitos enteramente extraños a la circulación del vehículo; - El suicidio y la comisión de lesiones autoinferidas utilizando el vehículo automotor asegurado Por otro lado, el acotado artículo 21 del Reglamento ha establecido que la póliza del Seguro Obligatorio de Daños Personales, Materiales y Ambientales tiene las siguientes coberturas: Daños Personales: Lesiones Invalidez temporal Invalidez permanente Muerte Gastos de sepelio Hasta 5 UIT Hasta 1 UIT Hasta 4 UIT 4 UIT Hasta 1 UIT Daños materiales: Hasta 50 UIT. Daños ambientales: Gastos de remediación ambiental hasta 50 UIT. Como puede observarse, en el caso de los daños personales se han adoptado las mismas coberturas que el TUO del Reglamento Nacional de Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios por Accidentes de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo N MTC, estableció para el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y, en el caso de los daños materiales y ambientales, se han fijado como coberturas máximas hasta 50 UIT en cada caso, las que se pagarán con las mismas características que el SOAT. -11-

12 El numeral 5 de la Tercera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento dispone un plazo de seis (6) meses, contados a partir de su entrada en vigencia, para la exigencia de la póliza de seguros que señala su artículo 21. En tanto, los transportistas deberán realizar la operación de de materiales y /o residuos peligrosos con una póliza de seguros de responsabilidad civil por los daños causados, derivados de la carga, la que a su vencimiento será reemplazada por la nueva póliza de seguros con las características antes reseñadas. Si bien dicho plazo ha quedado vencido en exceso, existen una serie de factores que hacen inexigible la póliza de seguros creada por el artículo 21 del Reglamento, entre los que podemos mencionar los siguientes: Ningún operador podría cumplir con la obligación de presentar esta póliza, por cuanto en el mercado de los seguros nacional no se oferta ni existe este producto, es decir, con las características establecidas en la norma. Por la naturaleza y características del seguro creado mediante el artículo 21 del Reglamento, sería necesaria la emisión de normas complementarias que normen la operatividad de este seguro, es decir, los requisitos para el pago o reembolso de coberturas, los mecanismos de reclamo en caso de incumplimiento de la aseguradora, criterios para solución de controversias en caso de discrepancias respecto al importe de los gastos médicas, incapacidad temporal o permanente, extensión y valorización de los daños materiales o ambientales, etc., prelación para el cobro de indemnizaciones por muerte, aprobación de la póliza única del seguro y de los formatos de Certificado y/o calcomanía, etc., al igual que se hace con el SOAT. La emisión del Decreto Supremo N MTC, mediante el cual se incorpora al Reglamento la Novena Disposición Complementaria Transitoria, en virtud de la cual En tanto se aprueban las normas complementarias que regularan los aspectos técnicos y de seguridad del de hidrocarburos, gas licuado de petróleo (GLP), gas natural comprimido (GNC), gas natural licuefactado (GNL) y otros productos derivados de los hidrocarburos (OPDH), suspéndase la aplicación del presente Reglamento, en lo que corresponde al de los mismos., restituyendo al mismo tiempo la vigencia de las normas regulatorias anteriores en tanto se aprueban las normas complementarias que regularan los aspectos técnicos y de seguridad. Obviamente, dentro de esta suspensión queda incluido el seguro que venimos analizando. -12-

13 3. Análisis de los seguros vigentes -13-

14 3. Análisis de los seguros vigentes A continuación, analizamos los seguros exigidos por la normatividad sectorial con anterioridad a la aprobación del Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, aprobado por Decreto Supremo N MTC, los mismos que, a tenor de lo establecido en el numeral 5 de su Tercera Disposición Complementaria Transitoria, tendrían que haber quedado sin efecto a los 6 meses desde la entrada en vigencia del Reglamento, Sin embargo, como ya se manifestó precedentemente, teniendo en cuenta la imposibilidad material y jurídica de implementar el nuevo seguro de acuerdo a los términos en que ha sido estructurado en el artículo 21 del Reglamento y recurriendo a una interpretación pro homini de la citada Disposición Complementaria Transitoria, éstos deben conservar su vigencia en tanto no exista el Seguro Obligatorio de Daños Personales, Materiales y Ambientales derivados de Accidentes de la Carga durante las Operaciones el Transporte de Materiales y Residuos Peligrosos o, en todo caso, se reformule el acotado artículo 21. Dentro de los seguros sectoriales podemos mencionar los siguientes: 3.1. Transporte terrestre de hidrocarburos En materia de de hidrocarburos, el artículo 58 del Reglamento para la Comercialización de Combustibles Líquidos y otros Productos Derivados de los Hidrocarburos, aprobado por Decreto Supremo Nº EM, establece que Las personas que realizan actividades de Comercialización de Hidrocarburos, deberán mantener vigente una Póliza de Seguro de Responsabilidad Civil Extracontractual, que cubra los daños a terceros en sus bienes y personas por siniestros que pudieren ocurrir en sus instalaciones o medios de transporte, según corresponda, expedida por una compañía de seguros establecida legalmente en el país, sin perjuicio de otras pólizas que pudiera tener el propietario. Por su parte, el literal c) del artículo 59 del mismo Reglamento establece que Los montos mínimos de dichos seguros de responsabilidad civil extracontractual, expresados en Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente a la fecha de tomar o renovar la póliza, serán los siguientes: ( ) c) Transportistas y Distribuidores Minoristas, de acuerdo a la capacidad de la cisterna: - Hasta ocho (8) m3 (2 113,360 gl), de diez (10) a veinte (20) UIT. - De más de ocho hasta diecinueve (19) m3 (5 019,230 gl), de veintiún (21) a cuarenta (40) UIT. - Más de diecinueve (19) m3 (5 019,230 gl), de cuarentiún (41) a cien (100) UIT. - Por cierto, la obligación de contratar esta póliza se hace extensiva para el transporte de Gas Licuado de Petróleo (GLP) y Gas Natural Vehicular (GNV). Por cierto, la obligación de contratar esta póliza se hace extensiva para el transporte de Gas Licuado de Petróleo (GLP) y Gas Natural Vehicular (GNV). -14-

15 Cabe precisar que, en el Informe final del Grupo de Trabajo Técnico Multisectorial encargado de revisar la Regulación Sectorial sobre Transporte de Materiales y Residuos Peligrosos, constituido en cumplimiento de la Octava Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, aprobado por Decreto Supremo N MTC, el representante de la Dirección General de Hidrocarburos ha recomendado que, en el caso del de hidrocarburos, se mantenga la póliza antes referida en lugar de la creada por el artículo 21 del tantas veces citado Reglamento, aún cuando esta obligación sectorial no ha propiamente creado un nuevo seguro sino la obligación de contratar las pólizas que ofrece el mercado con las coberturas establecidas pero sin las características y condiciones a que se refiere el artículo 21 del Reglamento Transporte terrestre por ferrocarril De conformidad con el último párrafo del artículo 123 del Reglamento Nacional de Ferrocarriles, aprobado por Decreto Supremo N MTC, Los Operadores Ferroviarios que transporten materiales y/o residuos peligrosos, deberán contar con una póliza adicional de seguro que cubra todas las operaciones de transporte, desde su recepción hasta su disposición final, así como la afectación de terceros y de intereses difusos en materia ambiental. Cuando dicho párrafo se refiere a póliza adicional, está expresando que los operadores ferroviarios que transportan materiales y residuos peligrosos están obligados a contratar, en primer término, la póliza o pólizas de seguro contra daños y perjuicios a pasajeros y mercancías y por daños y perjuicios a terceros que debe contratar todo operador ferroviario que transporte pasajeros y/o mercancías, aunque no transporte materiales y residuos peligrosos y, en segundo lugar, la póliza específica para este rubro de actividad a que se refiere el acotado último párrafo. Es importante mencionar que, en cumplimiento del acotado artículo 123 del Reglamento Nacional de Ferrocarriles, mediante Resolución Directoral Nº MTC/14, se han aprobado los montos mínimos de cobertura de las pólizas de seguros contra daños y perjuicios a pasajeros y mercancías y por los daños y perjuicios a terceros a cargo de operadores ferroviarios que operan en vías férreas públicas y privadas; no obstante, se ha omitido aprobar los montos de cobertura para la póliza específica para el ferroviario de materiales y residuos peligrosos. Es importante precisar que la póliza genérica a que se refiere el artículo 123 del Reglamento Nacional de Ferrocarriles y cuyos montos de cobertura están regulados en la Directiva antes citada, ya contempla coberturas de daños personales y materiales, no solamente por los derivados de accidentes de tránsito, sino también por los derivados de cualquier operación de transporte en general, lo cual incluye los accidentes derivados de la carga, con coberturas de hasta US $ 20, por daños personales a pasajeros, 25 % de una UIT por pieza de equipaje y mercancías y hasta US $ 5 000, por daños a la propiedad de terceros y por los derivados de polución y contaminación. Claro está que esta póliza tampoco ha sido creada por las normas en mención, sino que se tata de las pólizas que ofrece el mercado de los seguros, por lo que tampoco cumple con las características y condiciones establecidas por el artículo 21 del Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos. -15-

16 3.3. Transporte terrestre de explosivos de uso civil, insumos y conexos y de nitrato de amonio en todas sus presentaciones El artículo 11 del Reglamento de la Ley N que regula la fabricación, importación y otras actividades con productos pirotécnicos, cuya adecuación a la Ley Nº que establece el ejercicio de la potestad sancionadora del Ministerio del Interior en el ámbito funcional de la Dirección General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (DICSCAMEC), aprobado por Decreto Supremo N IN, ha establecido en su numeral 11.1 que Toda persona natural o jurídica que se dedique a la fabricación, importación, transporte, depósito y comercialización de productos pirotécnicos detonantes, así como, cuando empleen tales productos en espectáculos pirotécnicos, deberán contar con una Póliza de Seguro obligatorio contra accidentes para sus trabajadores, terceras personas y daños a la propiedad. Por su parte, el numeral 11.2 del mismo artículo dispone que Los artesanos pirotécnicos dedicados a la fabricación, transporte, depósito, comercialización de productos pirotécnicos deflagrantes, o usen tales productos en espectáculos pirotécnicos, deberán acreditar estar asegurados tanto el titular como sus trabajadores. La cobertura del seguro debe comprender por lo menos gastos médicos, seguro de invalidez, y gastos de sepelio. Como puede observarse, la obligación establecida en esta norma sectorial es mucho más flexible que las anteriores, pues, aunque la cobertura alcanza a daños personales y materiales, inclusive de terceros, la norma no ha fijado los montos de cobertura ni tampoco contempla un seguro específico con las características y condiciones a que se refiere el artículo 21 del Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos Transporte terrestre de materiales radioactivos El Artículo 70 del Reglamento de la Ley Nº 28028, Ley de Regulación del Uso de Fuentes de Radiación Ionizante, aprobado por Decreto Supremo Nº EM, establece que El transporte de materiales radiactivos y nucleares así como la aprobación o validación de bultos y embalajes para el transporte de dichos materiales o fuentes radiactivas de forma especial, requieren de una autorización específica de la Oficina Técnica de la Autoridad nacional (OTAN), órgano dependiente del Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN). Si bien la Segunda Disposición Transitoria del Reglamento en mención regula la Póliza de seguro estableciendo que Los Titulares de las prácticas e instalaciones nucleares y radiactivas que la OTAN determine específicamente deben contar con las correspondientes pólizas de seguros para pago de indemnizaciones y cobertura de posibles daños que puedan ser causados por las instalaciones a su cargo, en los plazos que la OTAN establezca, lo cierto es que, tratándose del transporte de materiales radioactivos, la OTAN no ha determinado nada sobre el particular, por lo que dicho seguro no resulta exigible para la actividad del. -16-

17 3.5. Insumos Químicos y Productos Fiscalizados El transporte de insumos químicos y productos fiscalizados se encuentra regulado en los artículos 28 al 32 de la Ley de control de insumos químicos y productos fiscalizados, Ley Nº De manera particular, el artículo 30 de la Ley en mención establece que El transporte de insumos químicos y productos fiscalizados calificados como peligrosos se sujetará a las normas legales vigentes". Ni la Ley en mención ni su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N PCM, han regulada nada sobre la exigencia de algún seguro especial o la obligación de contratar alguna póliza de las que ofrece el mercado que cubra las operaciones de de insumos químicos y productos fiscalizados calificados como peligrosos, por lo que, frente a la remisión que el artículo 30 de la Ley N hace las normas vigentes de la materia, automáticamente dicho transporte ha quedado bajo el ámbito de aplicación del Reglamento Nacional de Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, aprobado por Decreto Supremo N MTC, con todas las connotaciones que ya hemos analizado Análisis de la eficiencia económica Entre los seguros que actualmente contratan los operadores de transporte existen aquellos que son obligatorios según la normativa vigente y los no obligatorio, los cuales sirven para cubrir riesgos sobre el patrimonio propio y de la carga. Asimismo, existen algunas entidades, como ENAPU, las cuales exigen otro tipo de coberturas. A continuación se analizarán los principales seguros contratados desde el punto de vista de la eficiencia económica, según el modelo presentado anteriormente. Daños personales El seguro con prioridad primaria de ejecución respecto a daños personales es el SOAT. Con el SOAT se cumple la función de asegurar atención médica y asistencial requerida por todas las personas que resulten lesionadas en accidentes de tránsito. Si bien el SOAT es un seguro de obligatoria adquisición por parte de los propietarios de vehículos, a junio del 2009 sólo un 63% del parque automotor contaba con el seguro. Desde el punto de vista del nivel de prevención de eficiencia, se deben analizar el caso de los operadores de transporte insolventes y los solventes. En el primer caso, el comportamiento esperado es presentar un nivel de prevención nulo, y por lo tanto, ineficiente, dado que no incorpora la función de pérdidas por accidente causado a terceros. No obstante, el SOAT provee un nivel de indemnización mínimo a las víctimas; bajo este esquema no se espera que se afecte necesariamente el nivel de prevención por el seguro, ni el nivel de actividad del operador, dado que el valor del seguro es bajo respecto al total de costos operativos. Sin embargo, el nivel de indemnización y prevención está por debajo de los niveles de eficiencia. -17-

18 Figura 3.1. Nivel de Indemnización del SOAT Costos y pérdidas l(x) Nivel de indemnización con SOAT Nivel de precaución Elaboración: Propia. En el otro caso, los operadores son solventes y responderán con el SOAT y otros seguros contratados de Responsabilidad Civil. En tales casos, se espera que el nivel de prevención se acerque al de eficiencia (X*) así como el nivel de indemnización. Una hipótesis sobre el comportamiento por tipo de operador sería esperar que los operadores insolventes se encuentren en el servicio de transporte de pasajeros urbano y las empresas informales de transporte de pasajeros interurbano. Asimismo, es de esperar que las empresas que ofrecen el servicio de transporte de carga, y sobretodo, de materiales peligrosos sean solventes. Daños Materiales En el caso de las coberturas por daños materiales de los seguros de Responsabilidad Civil contratados, suelen ser amplias. Además, se podría pensar que dichos seguros tienden a ser adquiridos por empresas solventes. Dado lo anterior, el esquema previsto genera un nivel de precaución de eficiencia en el mercado, dado el modelo expuesto. En el caso de transporte de hidrocarburos la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas, exige un seguro con coberturas de entre 15 y 60 UIT, determinados por el tamaño de la cisterna. Daños Ambientales En el caso de transporte ferroviario, de acuerdo a la entrevista realizada, se observó que actualmente el mercado de seguros ofrece pólizas para daño ambiental. Incluso las coberturas son bastante amplias. En un caso revisado, se encontró que la cobertura por daños a la propiedad de terceros, incluyendo efectos de contaminación, alcanza los US$ 5 millones por evento o siniestro. No se pudo constatar que todas las empresas de transporte ferroviario cuentan con un seguro de esta naturaleza. A pesar de ello, dado el caso revisado, podría pensarse que, de acuerdo al modelo de análisis, el nivel de precaución es positivo. No obstante, dado el problema de cuantificación de daños en el ambiente en el -18-

19 mediano y largo plazo, es posible que dicha póliza podría llegar a ser insuficiente para cubrir la indemnización requerida. Según las entrevistas realizadas, en el caso de transporte en carretera no se incorporan coberturas sobre daños ambientales. En este caso, el nivel de precaución tendería a ser ineficiente, dado que el operador no estaría incorporando la función de pérdidas en el ambiente dentro de su función objetivo. La ineficiencia también se observaría si el nivel de daños causados supera el patrimonio de la empresa operadora de transporte, dado que, no podrían cubrirse las indemnizaciones requeridas. -19-

20 4. Análisis de la superposición de los seguros vigentes y del SOAT -20-

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