Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de Servicios Sectores de Transporte y Electricidad

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1 BANCO MUNDIAL Oficina del Banco Mundial en Uruguay Buenos Aires 570, tercer piso Montevideo Teléfono:

2 VOLUMEN 2 Informe y Anexos URUGUAY INFORME DE POLÍTICA DE DESARROLLO (DPR) Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de Servicios Sectores de Transporte y Electricidad BANCO MUNDIAL

3 ACLARACIÓN El presente documento ha sido elaborado por personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento no reflejan necesariamente las ideas de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial, ni los gobiernos y donantes a quienes representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este informe. Las fronteras, colores, denominaciones y otra información expuesta en cualquiera de los mapas de este trabajo no implican ningún juicio por parte del Banco Mundial respecto al estado legal de cualquier territorio y/o la aprobación y/o aceptación de dichas fronteras. Vice-Presidenta: Director de País: Directora de Sector: Líder de Sector: Gerente de Sector : Gerente de Proyecto: Pamela Cox Pedro Alba Laura Tuck Juan Gaviria José Luis Irigoyen Andrés G. Pizarro

4 URUGUAY INFORME DE POLÍTICA DE DESARROLLO (DPR) Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de Servicio: Sectores de Transporte y Electricidad

5 INDICE GENERAL Reconocimientos 7 Acrónimos y abreviaturas 8 PREÁMBULO 9 1. OBJETIVOS, MOTIVACIÓN Y CONCEPTO DE EFICIENCIA 10 Sección I: Introducción 10 A. Objetivo 10 B. Motivación 11 Sección II: Eficiencia y su medición como instrumento de análisis 12 Sección III: Estructura del informe ANÁLISIS DE LA FACILITACIÓN COMERCIAL EN URUGUAY: LA PERSPECTIVA DEL USUARIO 15 Sección I: El sistema logístico y la estructura productiva del Uruguay 15 A. Estructura productiva 15 B. Flujos de carga 17 Sección II: costos logísticos y la perspectiva de los usuarios 19 A. Costos logísticos 19 B. Percepción del usuario 23 Sección III: Sector eléctrico facilitación comercial 24 A. Estructura del sector eléctrico 24 B. El mercado eléctrico 25 C. La percepción del usuario 26 D. Tarifas DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE EFICIENCIA DEL SECTOR ELÉCTRICO 30 Sección I: Visión general del sub-sector electricidad del Uruguay 30 Sección II: Vnálisis de eficiencia del sub-sector eléctrico 33 B. Valor agregado de transmisión. 33 C. Valor agregado de distribución, subtransmisión y tasas de conexión. 33 D. Pérdidas técnicas y comerciales de energía eléctrica. 34 E. Inseguridad del suministro 34 Sección III: Elementos de la problemática actual del sector 35 A. Los lineamientos de estrategia energética del Gobierno Nacional 35 B. Estrategia de abastecimiento de energía eléctrica 35 C. Opciones para aumentar la generación local de energía 37 D. Interconexión con Brasil 37 2

6 E. Energía renovable 37 F. Ahorro y eficiencia energética DIAGNÓSTICO DEL SECTOR DE TRANSPORTE TERRESTRE Y ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA DE LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS EN EL TRANSPORTE POR CARRETERA Y FERROCARRIL 40 Sección I: Estado general del sector transporte terrestre del Uruguay 40 A. Cobertura 40 B. Calidad 40 Sección II: Análisis de eficiencia de la infraestructura vial 42 A. Visión general de la infraestructura vial 42 B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en la infraestructura vial 44 Sección III: análisis de eficiencia del sector de transporte de carga por carretera 47 A. Visión general del mercado de transporte de carga por carretera 47 B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en los servicios de transporte de carga por carretera 49 Sección IV: análisis de eficiencia del sector de transporte ferroviario 53 A. Visión general de la red ferroviaria 53 B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en la red ferroviaria y servicios 55 Sección V: análisis en la eficiencia de asignación de recursos en el transporte terrestre 57 A. Introducción 57 B. El crecimiento en la demanda de transporte de productos forestales 57 C. Metodología de evaluación 58 D. Costos ferroviarios de inversión y operación DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE EFICIENCIA DEL SECTOR MARÍTIMO PORTUARIO 63 Sección I: Características generales del sector portuario uruguayo 63 A. Contexto 63 B. Reforma del sector 63 C. Sistema portuario 64 D. Demanda 65 E. Las líneas marítimas en el puerto de montevideo: comparación con puertos de la región 67 Sección II: Eficiencia en infraestructura y servicios en el sistema portuario uruguayo 68 A. Introducción 68 B. Indicadores de eficiencia de las autoridades portuarias uruguayas 68 C. Eficiencia de los operadores de contenedores 68 D. Evolución de las tarifas en el puerto de Montevideo 70 E. Comparación internacional CALIDAD DE LA REGULACIÓN Y SU IMPACTO EN LA PROVISIÓN FINAL DEL SERVICIO 73 Sección I: Importancia de la regulación en los sectores de la infraestructura productiva 73 Sección II: Formulación de políticas, planificación y regulación del sector de transporte 74 A. Reformas del sector 74 B. Formulación de políticas y planificación 75 C. Regulación 75 Sección III: Regulación del sector electrico 77 A. Marco regulatorio 77 B. Análisis comparativo con LAC 78 C. Institución y formulación de políticas ESPACIO FISCAL E INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA 81 Sección I: Financiación de la infraestructura en Uruguay 81 A. Inversión pública en infraestructura en Uruguay 81 B. Participación privada en infraestructura en Uruguay 82 Sección II: Distribución de la inversión pública entre los sub-sectores de infraestructura 83 Sección III: Espacio fiscal para la inversion pública en infraestructura en Uruguay 84 BIBLIOGRAFÍA 86 3

7 LISTA DE FIGURAS Figura 2-1: Valor agregado bruto a precios de productor (miles de pesos a precios constantes de 1993) 15 Figura 2-2: Regiones agropecuarias del Uruguay 16 Figura 2-3: Composición del internacional, Figura 2-4: Cinco principales socios 16 Figura 2-5: Movimientos totales de carga por modos (miles de ton.) 17 Figura 2-6: Movimiento internacional de carga; por año según país origen-destino y sentido (en toneladas) 17 Figura 2-7: Evolución del volumen de carga por carretera 17 Figura 2-8: Cargas transportadas en la red vial en Figura 2-9: Transporte fluvial y marítimo 18 Figura 2-0: Movimiento de carga puerto de montevideo y puertos del interior (en ton.) 18 Figura 2-11: Red ferroviaria 19 Figura 2-12: Movimiento de carga (en ton.) 19 Figura 2-13: Costos directos e indirectos del proceso logístico 20 Figura 2-14: Mermas, robos y pérdidas en transporte: exportación y doméstico (ponderado) 20 Figura 2-15: Demora promedio en aduanas 20 Figura 2-16: Costos directos de transporte como porcentaje del valor del embarque del principal producto de la firma al principal destino (firmas manufactureras) 21 Figura 2-17: Percepción de la calidad del servicio de transporte 23 Figura 2-18: Percepción de la actuación del estado en el sector de transporte 23 Figura 2-19: Ubicación de las centrales de generación y el sistema de transmisión de UTE 25 Figura 2-20: Pérdidas debido cortes de electricidad, en % de ventas 26 Figura 2-21: Tiempo total de interrupción 27 Figura 2-22: Interrupciones del suministro eléctrico en Montevideo y el interior del país 27 Figura 2-23: Días promedio para obtener una conexión eléctrica 27 Figura 2-24: Solicitud de pagos informales para conexión de electricidad 27 Figura 2-25: Calidad percibida: índice de satisfacción de la calidad percibida (ISCAL) 28 Figura 2-26: Tarifas de UTE comparadas con el promedio simple de las tarifas de las empresas de la CIER 29 Figura 3-1: Comparación de viviendas electrificadas en LAC 30 Figura 3-2: Comparación de uso de electricidad por sector 31 Figura 3-3: Evolución de la generación y el intercambio de energía eléctrica - % 32 Figura 3-4: Precios spot regionales a comienzos del año US$/MWH 33 Figura 3-5: Pérdidas de energía eléctrica técnicas y comerciales 34 Figura 3-6: Perdidas comerciales totales y en las zonas carenciadas 34 Figura 4-1: Evolución del patrimonio vial 43 Figura 4-2: Inversiones totales anuales por categoría de inversión (millones de US$) 44 Figura 5-1: Tráfico de contenedores Figura 5-2: Índice de conectividad marítima 67 Figura 5-3: Cantidad de servicios marítimos 67 Figura 5-4: Puertos de América Latina. TEUS por puerto. Período Figura 6-1: Variables del sistema regulatorio 79 Figura 7-1: Uruguay: la compresión fiscal llevó a una reducción de la inversión pública, (como porcentaje del PIB) 82 Figura 7-2: Uruguay: composición del gasto público (sin intereses), 1999 y Figura 7-3: Inversión privada promedio en infraestructura, (en porcentaje del PIB) 83 Figura 7-4: Uruguay: inversión privada total en proyectos por sector primario. 83 Figura 7-5: Composición de la inversión en infraestructura. 83 Figura 7-6: Inversión en transporte 83 LISTA DE CUADROS Cuadro 2-1: Tiempo promedio en llegar a destino 19 Cuadro 2-2: Empresas no exportadoras: incidencia de fletes por clase de empresa 21 Cuadro 2-3: Empresas exportadoras: incidencia de fletes por clase de empresa 22 4

8 Cuadro 2-4: Empresas exportadoras excepto químicos: incidencia de fletes por modo respecto al valor del embarque 22 Cuadro 2-5: Datos relevantes del sector eléctrico 24 Cuadro 2-6: Sistema de distribución 25 Cuadro 2-7: Sistema de transmisión (km) 25 Cuadro 2-8: Cantidad de servicios activos de UTE 26 Cuadro 2-9: Ventas de energía por tipe de consumidor 26 Cuadro 2-10: Encuesta de satisfacción cliente residencial - posición de UTE en la región 28 Cuadro 2-11: Tarifa media (en centavos de dólar por kwh, sin impuestos) 29 Cuadro 3-1: Capacidad de generación eléctrica instalada térmica e hidráulica - potencia instalada por central (MW) 31 Cuadro 3-2: Evolución de la generación y el intercambio de energía eléctrica - GWH. 32 Cuadro 3-3: Costo variable de la generación termoeléctrica comparado con los precios de la energía importada 36 Cuadro 3-4: Evaluación técnica y económica de las principales tecnologías actuales de Cuadro 3-5: generación de energía eléctrica con combustibles fósiles 36 Evaluación técnica y económica de las principales tecnologías actuales de generación de energía eléctrica con fuentes energéticas renovables 38 Cuadro 4-1: Densidad y cobertura de las redes viales y ferroviarias del Uruguay 41 Cuadro 4-2: Percepción de calidad, 2006 y Cuadro 4-3: Tráfico ferroviario de cargas y productividad, Cuadro 4-4: Estado de la red primaria 42 Cuadro 4-5: Calidad y seguridad de la infraestructura vial, Cuadro 4-6: Costos de operación vehicular vs. Inversión - eficiencia en la conservación 44 Cuadro 4-7: Costos de operación vehicular vs. Inversión - eficiencia en obras nuevas 45 Cuadro 4-8: Evolución del uso de la infraestructura y su rugosidad 45 Cuadro 4-9: Restricciones de la infraestructura en el flujo de mercaderías 46 Cuadro 4-10: Percepción del estado las rutas según tipo de red 47 Cuadro 4-11: Cantidad de empresas por tamaño de la flota 47 Cuadro 4-12: Cantidad de unidades totales por clase de empresa 47 Cuadro 4-13: Calidad del servicio de transporte de carga terrestre 48 Cuadro 4-14: Eficiencia estimada para las empresas de transporte de cargas por el modelo 49 Cuadro 4-15: Costos operativos de la empresa eficiente 51 Cuadro 4-16: Costos operativos de la empresa eficiente 51 Cuadro 4-17: Cálculo de costos operativos según índice de carga 52 Cuadro 4-18: Descenso de precios por concepto de transporte 53 Cuadro 4-19: AFE: evolución del tráfico de cargas Cuadro 4-20: Benchmark entre AFE y otros ferrocarriles regionales 56 Cuadro 4-21: Demanda de productos de madera dirigida ferrocarril Cuadro 4-22: Comparación de costos entre los trenes de madera eficientes y los trenes de madera corridos bajo parámetros de eficiencia AFE 2005 período Cuadro 4-23: Valor presente del costo total de transportar madera por ferrocarril empleando precios de cuenta período Cuadro 4-24: Resultados agregados de la comparación ferrocarril-carretera valores a precios de cuenta 61 Cuadro 5-1: Puertos de Uruguay - total carga (tons) 66 Cuadro 5-2: TEUS. Puerto de Montevideo. Crecimiento del tráfico de contenedores (TEUS): 1990, Cuadro 5-3: Precios promedios de mercado de flete marítimo, marzo-junio Cuadro 5-4: Indicadores principales operadores de contenedores en el puerto de Montevideo 68 Cuadro 5-5: Costes de operativa por contenedor. Octubre 2005 ($ US) 71 Cuadro 5-6: Productividad por metro lineal de muelle y por hectárea de terminal 72 Cuadro 5-7: Productividad por grúa. Media por regiones Cuadro 5-1: Uruguay: inversión en infraestructura, Cuadro 5-2: Uruguay: proyecciones para la inversión publica financiada a través de ingresos del gobierno, Cuadro 5-3: Uruguay: financiación de la deuda externa de inversión, Cuadro 5-4: Estimaciones de inversión en infraestructura 84 5

9 INDICE ANEXOS A Eficiencia de la infraestructura: definiciones, teoría de la medición y aplicaciones 90 A.1 Eficiencia de la infraestructura: un enfoque conceptual 90 A.2 Aplicaciones de medidas de eficiencia, a los sectores del transporte y electricidad 94 B Análisis de eficiencia de la inversión vial 109 B.1 Generalidades de la red vial nacional 109 B.2 Metodología quinquenal de selección de obras 111 B.3 Inversiones del período B.4 Análisis de obras nuevas construidas 115 C Análisis empresa eficiente vs. Empresa actual 123 C.1 Caracterización de la empresa eficiente 123 C.2 Análisis de la eficiencia 126 C.3 Ganancias posibles 136 C.4 Economías cuantificables 137 D Análisis de la eficiencia en la asignación de recursos análisis costo beneficio del ferrocarril frente a la carretera en el transporte de productos forestales 139 D.1 Introducción 139 D.2 Demanda de transporte de productos forestales 139 D.3 Metodología de evaluación 144 D.4 Costos ferroviarios de inversión y operación 145 D.5 Costos carreteros de inversión y operación 153 D.6 Síntesis y resultados de la evaluación económica carretera 173 D.7 Síntesis y resultados de la evaluación económica comparativa entre los modos 174 E Productividad de los puertos de uruguay 176 E.1 Introducción 176 E.2 Organización, estado y funcionamiento de los puertos 176 E.3 Evolución de la producción portuaria. Índices de productividad 185 E.4 Evolución de las tarifas 196 E.5 Problemas regulatorios 198 F Reforma del transporte de carga por carretera en uruguay 200 F.1 Introducción 200 F.2 Antecedentes 200 F.3 Orientando hacia la reforma 201 F.4 Normatividad de la reforma 203 G Capítulo financiero 205 G.1 Operaciones sector público, G.2 Proyección del espacio fiscal para el sector público y la inversión en infraestructura en uruguay 206 G.3 Recaudo 208 H Sector eléctrico 209 H.1 Tarifas 211 I Inversiones en sistema carretero, ferroviario y puertos 216 I.1 Carretero 216 I.2 Sistema ferroviario 219 I.3 Puertos 221 I.4 Sector eléctrico 221 I.5 Resumen inversiones

10 RECONOCIMIENTOS Este documento sobre Análisis de la Eficiencia en Infraestructura y Provisión de Servicios en los Sectores de Transporte y Electricidad en URUGUAY - Informe Estratégico (DPR) fue preparado bajo la dirección de Andrés Pizarro en base a contribuciones de un equipo de trabajo formado por personal del Banco Mundial y de consultores. El desarrollo del mismo dependió de la estrecha colaboración de funcionarios del Ministerio de Transporte y Obras Públicas y el Ministerio de Industria, Energía y Minería de Uruguay. El financiamiento fue proporcionado por el Banco Mundial. A continuación se detalla la lista del personal del Banco y los consultores que contribuyeron en los respectivos capítulos de este documento. Volumen 1: Andrés G. Pizarro y Luís Vaca Soto (Banco Mundial). Capítulo 1: Andrés Pizarro (Banco Mundial); background paper: Barabara Cuhna Capítulo 2: Andrés Pizarro, Tito Yepes y Juan Carlos Junca (Banco Mundial); background paper: Mario Cammarota (CSI Ing.) Capítulo 3: Luís Vaca Soto (Banco Mundial); background paper: Martín Rossi Capítulo 4: Andrés Pizarro, Verónica Raffo, Nicolás Estupiñán (Banco Mundial); background paper: Jorge Kohon, Mario Cammarota (CSI Ing). Capítulo 5: Andrés Pizarro, Nicolas Serrie (Banco Mundial); background paper: Antonio Estache (Banco Mundial), Beatriz Tovar y Lourdes Trujillo (DAEA). Capítulo 6: Andrés Pizarro y Luís Vaca Soto (Banco Mundial); background paper: Luís Andrés, Sebastián López Azumendi (Banco Mundial). Capítulo 7: Emily Sinnot, Tito Yepes, Juan Carlos Junca (Banco Mundial). El control de calidad del informe fue responsabilidad de Marianne Fay, Jean Francois Arvis, Cornelius B. Kruk, Salvador Rivera, y Jordan Schwartz (Banco Mundial). El equipo desea agradecer a Lucio Monari, Fernando Lecaros, Jose Luis Guasch, John Nash, Luís Andrés, José Barbero, Jorge Rebelo, Juan Gaviria y José Luís Irigoyen quienes contribuyeron con valiosos comentarios y sugerencias para mejorar la calidad del documento. El equipo agradece al Ministro de Transportes y Obras Públicas Sr. Víctor Rossi, al Ministro de Industria, Energía y Minería, Sr. Jorge Lepra por la estrecha colaboración otorgada en la preparación de este trabajo. En particular, se quiere agradecer a los funcionarios del Ministerio de de Transporte y Obras Públicas, en especial Fernando Pasadores y Pablo Genta; y en el Ministerio de Industria, Energía y Minería, en particular Rosana Gaudiosso, Gerardo Triunfo, y Raquel Piaggio. De la misma forma, el equipo reconoce la participación y colaboración de varias instituciones y organizaciones en Uruguay, incluyendo los directivos y personal de AFE, ANP, Administración de Aduanas, y UTE.

11 ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS AFE State Railroad Administration Administración de los Ferrocarril del Estado ANCAP National Fuel Administration Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland ANP National Port Authority Administración Nacional Portuaria CVU Road Corporation of Uruguay Corporación Vial del Uruguay DEA Data Envelope Analysis Análisis de Envolvimiento de Datos DNV National Roads Directorate Dirección Nacional de Vialidad ESMAP Energy Sector Management Assistance Program Programa de Asistencia para Administración del Sector Energético FCM Mesopotamic Railway Ferrocarril Mesopotámico ICA Investment Climate Assessment Evaluación del Clima de Negocios IDB Inter American Development Bank Banco Interamericano de Desarrollo IMF International Monetary Fund Fondo Monetario Internacional MIEM Ministry of Industry, Energy and Mines Ministerio de Industria, Energía y Minería MTOP Ministry of Transport and Public Works Ministerio de Transporte y Obras Públicas NGO Non-Government Organization Organización No Gubernamental OECD Organization for Economic Co-operation Organización para la Cooperación y Desarrollo and Development Económicos PPI Private Participation in Infrastructure Participación Privada en Infraestructura SE Scale Efficiency Escalde de Eficiencia SFA Stochastic Frontier Analysis Análisis Estocástico de Frontera TFP Total Factor Productivity Productividad Total de los Factores TE Technical Efficiency Eficiencia Técnica TC Technical Change Cambio Técnico UTE National Administration of Transmissions Administración Nacional de Usinas y Transmisiones and Utilities URSEA Energy and Water Regulatory Unit Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua WB World Bank Banco Mundial WTO World Trade Organization Organización Mundial del Comercio 8

12 PREÁMBULO 1. El objetivo del DPR es revisar el estado de la infraestructura productiva del Uruguay y las políticas de desarrollo que la rigen, para proponer opciones de política de largo plazo que contribuyan a alcanzar un nivel de desarrollo económico mayor y sostenible, basado en la premisa que existe un vínculo entre el desarrollo de la infraestructura de un país y su crecimiento económico. El estudio presenta (i) un diagnóstico de los sectores de la infraestructura productiva que más impacto tienen en el la competitividad económica del país, usando como herramienta de análisis la medición de la eficiencia de los sectores, y el análisis de las instituciones y regulaciones y en qué medida éstas constituyen un obstáculo para que el Uruguay de un salto cualitativo importante en el desarrollo de su infraestructura y por consiguiente en su crecimiento económico y (ii) una agenda de opciones de políticas para los sectores de transportes y electricidad priorizada en términos del impacto en la competitividad de la economía. Este informe es, por consiguiente, un aporte importante al dialogo de política sectorial entre el país y el Banco Mundial. 2. El análisis se desarrolla en lo posible haciendo una distinción entre la infraestructura y su provisión y los servicios que en ella se apoyan y su provisión, de manera a dar una mayor profundidad al análisis y obtener mayor entendimiento sobre la interacción entre la provisión del servicio final y la infraestructura. Por ello, para que el análisis sea integral se estudió : (i) la infraestructura vial y el mercado del transporte de carga por carretera; (ii) el servicio de transporte ferroviario y su correspondiente infraestructura; (iii) el sistema portuario nacional y los servicios de transporte marítimos; y (iv) el servicio de suministro de electricidad en todos sus aspectos. 3. El objeto y el enfoque del estudio fue preparado para contribuir al dialogo entre el Banco Mundial y el Gobierno del Uruguay. El propósito del documento es de ser objeto de dicho dialogo y por consiguiente no se considera que éste sea un fin, sino el simple medio sobre el cual se puede basar el dialogo. Por ello, se considera que el contenido del presente documento es el resultado de un trabajo nutrido del dialogo con las entidades sectoriales correspondientes; modificado a través de talleres técnicos, y afinado con el fruto del dialogo entre los equipos de especialistas que elaboraron el documento y los funcionarios que a día deben aplicar las políticas sectoriales. Se planteó como corolario lógico desarrollar talleres técnicos para examinar el contenido de este documento en detalle con los distintos actores de cada sub-sector y los especialistas del Banco Mundial, a raíz de las conclusiones de los talleres y en consenso con todos los actores se finalizó el presente informe. 4. El informe DPR está compuesto de un informe resumen (volumen 1) que presenta además del resumen del informe, los principales mensajes de este estudio y la agenda de opciones de políticas desarrollada, un informe principal (volumen 2) que presenta el diagnóstico detallado de los sectores y un informe de anexos.

13 1 Objetivos, motivación y concepto de eficiencia Sección I: Introducción A. OBJETIVO Desde la crisis económica, el gobierno del Uruguay (GDU) ha venido tratando de mejorar su capacidad de manejo de los mayores volúmenes de comercio que se vienen registrando con el MERCOSUR y otros bloques comerciales del mundo. Así como, aplicar un modelo de desarrollo que le asegure mayor y más estable crecimiento económico. Después de la crisis, donde se vieron dos años consecutivos de decrecimiento, las exportaciones crecieron al 18.1 por ciento en 2003, y al 37.8 por ciento en 2004, llegando a un valor de US$3,030 millones (valor FOB) al culminar ese año. Por otro lado, se reanudaron los esfuerzos para incrementar la competitividad de la naciente industria forestal y del sector agropecuario, que conforman una parte importante del PIB y de las exportaciones del país; y que además, se consideran puede ser una base para aumentar la atractividad del Uruguay como centro logístico y de distribución de la región. Las exportaciones aumentaron considerablemente como resultado de un ambiente exterior favorable y la devaluación; la porción de exportaciones de bienes y servicios como fracción del PIB aumentó continuamente del 21.9 por ciento en 2002 al 29.9 por ciento en el 2004, indicando la creciente importancia de la competitividad de las exportaciones en el crecimiento económico del país 1. En este contexto, el rol del desarrollo de la infraestructura es fundamental; ya ha sido demostrado en muchos estudios y análisis que la infraestructura tiene un impacto positivo en el crecimiento económico y en la reducción de la desigualdad de ingresos, al mejorar la competitividad a los productores, facilitando los flujos de comercio y creando oportunidades de crecimiento de actividades en los sectores de transporte y logística. Por consiguiente, el objetivo de este estudio es hacer una revisión de las políticas en los sectores de infraestructura productiva del Uruguay que pueden tener un mayor impacto en la estructura productiva del país y por ende en el crecimiento económico, y de ahí proponer elementos y opciones de políticas para los sec- 1. A pesar de este crecimiento, la proporción total de la región en el porcentaje total de exportaciones ha declinado desde 55 por ciento en 1998 a alrededor de 24 por ciento in Es importante notar que se estima que el traslado de exportaciones hacia otras partes del mundo no-mercosur, continuara a futuro, elevando la importancia del transporte portuario. 10

14 tores a largo plazo. En complementariedad con los análisis y opciones de políticas para el corto plazo que viene apoyando al Banco Mundial en todos los sectores en el Uruguay a través del documento de Notas de Políticas Sectorial para el Uruguay de y algunos préstamos sectoriales. B. MOTIVACIÓN En los últimos años, a raíz de la crisis, la post-crisis y la entrada al gobierno de una nueva administración, los sectores de infraestructura en el Uruguay han sido objeto de escrutinio en varios estudios y reportes realizados por el Gobierno Uruguayo, el Banco Mundial, y otros organismos. En consecuencia, existe un número bastante amplio de diagnósticos, análisis e incluso estrategias para los sectores de infraestructura los cuales, en este trabajo, se han querido complementar en lugar de repetir. En particular, se optó por realizar análisis más profundos que amplios de manera a tener todos los elementos necesarios para la elaboración de opciones estratégicas a largo plazo, y por ello el estudio se limita a dos sectores: transportes y electricidad. Por otro lado, invariablemente los estudios concluyen que el panorama de la infraestructura en el Uruguay es bastante favorable, aún con matices, en comparación a los estándares regionales. Los sectores de transporte y electricidad en términos de la calidad y cobertura, en particular, presentan buenos indicadores; según los índices de percepción de calidad del Foro Económico Mundial, Uruguay exhibe el índice promedio de percepción de calidad de infraestructura de transporte más alto de Latinoamérica, después de Chile. En términos objetivos, la cobertura de la red vial es alta; en densidad de red por habitantes Uruguay tiene 2.3 km/1000 hab., el índice más alto de Latinoamérica e incluso más alto que algunos países asiáticos, y en densidad territorial tiene 43.9 km/km2 que es el mayor índice de Latinoamérica después de México. Sin embargo, en este rubro los países asiáticos superan grandemente a los países latinoamericanos (ver Cuadro 3-3). En cuanto a la infraestructura portuaria, la reforma del sector de 1992, ha traído consigo un aumento constante de la carga transportada, confirmando la buena percepción que tienen los usuarios de la infraestructura portuaria. En contraste, el sector ferroviario es en promedio el menos bien percibido por los usuarios según los índices de percepción están por debajo del promedio latinoamericano. Finalmente, en el sector eléctrico Uruguay también presenta indicadores altos de cobertura; la cantidad de viviendas electrificadas es de más de 95% o sea más que el promedio latinoamericano. Los altos índices de calidad y cobertura del infraestructura del Uruguay fueron debidamente reconocidos en el reciente y amplio estudio del Banco Mundial denominado Fuentes de Crecimiento (Banco Mundial, 2005), que trataba de determinar las potenciales fuentes de crecimiento económico para el Uruguay, a través de un modelo de equilibrio general computable. Dicho estudio reconociendo que la calidad y cobertura de infraestructura del Uruguay es alta para niveles regionales, consideró que es la eficiencia asociada a la infraestructura y la provisión de los servicios correspondientes que son deficientes, en particular relativo a costos y estándares. El estudió además demostró que un aumento de 2 por ciento en el PIB podría ser obtenido con un aumento de 25 por ciento en la eficiencia de la provisión de servicios de infraestructura. Como consecuencia de los análisis pasados sobre los sectores de infraestructura del Uruguay, y en particular el estudio Fuentes de Crecimiento, parecía importante partir de estas premisas e investigar en detalle la eficiencia de la provisión de servicios de infraestructura en el Uruguay, para obtener mayor entendimiento sobre la eficiencia de los sectores correspondientes y determinar las reservas potenciales de ganancia de la misma. Y a raíz del análisis determinar si realmente son los temas de eficiencia y su mejora que son una traba para que el Uruguay de un salto cualitativo importante en el desarrollo de su infraestructura y por consiguiente en su crecimiento económico. Por lo tanto, este reporte intenta profundizar en el análisis de la eficiencia en los sectores de la infraestructu- 2. Uruguay Policy Notes, World Bank,

15 ra para determinar si realmente existen las ganancias de eficiencia estimadas, en qué dimensión se pueden dar, y en qué rubros de los sub-sectores se encuentran dichas ganancias. En particular, interesa estudiar la interacción entre la infraestructura propiamente y los servicios que se apoyan en ella, para afinar el estudio de la eficiencia y determinar el impacto de la infraestructura en la provisión del servicio final. Por ello, para que el análisis sea integral se estudió : (i) la infraestructura vial y el mercado del transporte de carga por carretera; (ii) el servicio de transporte ferroviario y su correspondiente infraestructura; (iii) el sistema portuario nacional y los servicios de transporte marítimos; y (iv) el servicio de suministro de electricidad en todos sus aspectos. Sección II: Eficiencia y su medición como instrumento de análisis Una extensa revisión bibliográfica y de estado del arte en materia de medición de eficiencia en los sectores de transporte y energía se llevó acabo como parte de este trabajo (ver anexo A). De ella cabe destacar la definición precisa de eficiencia de manera a evitar confusiones. Esta se define por la relación o ratio entre los productos y factores de producción. Cuando se produce más de un bien empleando varios factores, es preciso realizar un análisis que tenga en cuenta la contribución conjunta de todos los factores a la producción, es decir la productividad total de los factores (PTF), que se define como el ratio entre una función que agrega los productos y una función que agrega los factores. Las empresas o entidades productivas pueden tener diferentes PTF en base a las diferencias entre eficiencia técnica, de escala y asignativas. La definición de los tipos de eficiencia es la siguiente 3 : Eficiencia técnica (TE), que es la capacidad de una empresa de lograr el producto máximo dado su conjunto de factores. La frontera de producción es una función que describe el producto máximo que una firma puede producir utilizando cualquier conjunto particular de factores. Una firma técnicamente eficiente es capaz de producir en algún punto (combinación de factores y productos) ubicado sobre la frontera. Cambio técnico (TC), que es el aumento en el producto máximo que puede producirse para un factor dado, y es reflejado por un cambio en la frontera de producción con el tiempo. Eficiencia de escala (SE), que es un medida del grado con el que una firma optimiza el tamaño de sus operaciones. Eficiencia asignativa (AE), que se vincula con la noción de que una empresa intenta optimizar su producto en base a los precios de los factores y productos. Refleja la elección de una combinación óptima de factores utilizados en la producción del mejor producto. En sectores donde es difícil obtener información para describir las variables relevantes los indicadores parciales son indispensables. Estos indicadores constituyen representaciones útiles, pues permiten describir de manera sencilla la actuación de las empresas. No obstante, hay que tener en cuenta que el enfoque de los indicadores parciales es útil en estas circunstancias, pero deben ser interpretados con cautela pues en ocasiones pueden confundir la mejora de un indicador parcial, debida a un proceso de sustitución entre factores, con una mejora en la productividad. En base a estos análisis, se procedió a intentar medir la eficiencia en todos los sub-sectores considerados, tratando en la medida de lo posible de separar la infraestructura de los servicios. Como puede verificarse de acuerdo con las definiciones, la eficiencia se relaciona claramente con las entidades que brindan servicios o producen productos. A partir de esta definición puede derivarse fácilmente el enfoque para distinguir la infraestructura de los servicios, ya que el tema en cuestión es el nivel de eficiencia que puede ser logrado por el proveedor de servicios dada la infraestructura existente. De esta manera, se deriva que la infraestructura es un límite físico natural a un nivel de eficiencia operativo máximo constituyendo una suerte de frontera que no se puede sobrepasar sin aumentar la calidad, o capacidad de la misma. 3. A primer on efficiency measurement for utilities and transport regulators, WBI (2003) 12

16 De esta manera, también se intuye que la construcción y el mantenimiento de la infraestructura pueden ser objeto de análisis de eficiencia tanto de tipo PTF como de eficiencia asignativa, independientemente del servicio que sobre ella se apoye. Por ejemplo, los recursos dedicados a la construcción de una infraestructura de transporte pueden ser evaluados en función de la capacidad y calidad del producto final (capacidad vial, de muelle etc.) (ver Deller y Halstead, 1994); luego cómo esta capacidad es empleada u optimizada por los servicios de transportes correspondientes es otra consideración. Asimismo, para infraestructura complementaria o concurrente, el recurso invertido en la construcción de capacidad puede ser más efectivo en una infraestructura que en otra: el mejor ejemplo es la infraestructura ferroviaria versus vial, en este caso la eficiencia asignativa de recursos debe ser considerada. Concretamente y como ha de esperarse, la metodología de medición finalmente adoptada es una consecuencia de la cantidad y calidad de los datos disponibles. En este trabajo, los análisis la eficiencia en los sub-sectores fueron medidos de la manera siguiente: DEA se utilizó para determinar la eficiencia relativa de las empresas de la muestra encuestada y obtener un entendimiento sobre el mercado. Luego se construyo un modelo de empresa eficiente para determinar la eficiencia absoluta posible de las empresas. Ello sirvió para determinar los rubros y procesos internos empresariales que más inciden en la eficiencia de la empresa. Cabe destacar que el análisis de eficiencia es empleado primordialmente como herramienta para detectar de manera más fina los cuellos de botella y áreas que pueden ser mejoradas en el funcionamiento de los sub-sectores de infraestructura. En segundo lugar, y en la medida que los datos lo permitieron el dimensionamiento de las ganancias en eficiencia sirve para priorizar acciones más que proveer una medición o valoración exacta de las ganancias esperadas y finalmente este enfoque es un avance adicional a los varios estudios llevados acabo que señalan que las debilidades de los sectores de infraestructura en el Uruguay se sitúan en el tema de la eficiencia. Sección III: Estructura del informe Electricidad : indicadores parciales y benchmarking internacional. No fue posible conseguir la estructura de costos de UTE que hubiera permitido intentar una medición de eficiencia absoluta a través de una metodología como la de la empresa eficiente. Puertos : indicadores parciales y benchmarking internacional; Ferrocarril: Se desarrollo una empresa eficiente a través del análisis del consumo de recursos, racionalizando los mismos y basado en metas ya observadas en otros lugares. Este análisis de eficiencia absoluta, se complemento con un benchmarking internacional que dio la eficiencia relativa del ferrocarril uruguayo versus ferrocarriles comparables; Carreteras : PTF con costos de construcción y mantenimiento. El análisis del sector carretero se basó en la eficiencia de la inversión en la construcción y mantenimiento de las carreteras por un lado. Y por otro a través de un análisis costo-beneficio se analizó la eficiencia asignativa de recursos en el transporte terrestre, entre carreteras y el ferrocarril. Empresas de transporte de carga por carretera: Este informe se estructura alrededor de ocho capítulos y ocho anexos. Inicia con el objetivo, y motivación del informe, así como una definición precisa de eficiencia y qué metodologías fueron usadas para obtener una medición de ésta (capítulo 2). Luego el informe presenta un capítulo sobre la facilitación comercial y la percepción del usuario (capítulo 3), en otras palabras se presenta la demanda; la estructura productiva, los flujos de carga, los costos a los usuarios de los servicios de transporte y electricidad, y cómo la calidad de éstos es percibida por los usuarios. En seguida, se presentan tres capítulos sectoriales en los cuales se diagnostican los sectores a través de la medición de eficiencia; se presentan los análisis de los sectores de electricidad, transporte terrestre (carreteras y ferrocarril) y transporte marítimo portuario en los capítulos 4, 5 y 6 respectivamente. El capítulo 7, presenta un análisis de la calidad institucional y regulatoria de los sectores de transportes y eléctrico e indica cómo ello afecta la eficiencia de la provisión del servicio final al usuario. El capítulo 8, presenta un análisis histórico de la inversión en infraestructura en el Uruguay, su distribución sub-sectorial, y 13

17 estima cual sería el espacio fiscal para las futuras inversiones a corto y mediano plazo. Finalmente, se optó por presentar un capitulo de resumen ejecutivo (capítulo 1) que contiene además del resumen, los elementos de propuesta estratégicas para cada sub-sector. La estructura del documento es como sigue: Volumen 1: Resumen ejecutivo y recomendaciones estratégicas; Capítulo 1: Objetivos, motivación y concepto de eficiencia Capítulo 2: Facilitación comercial y percepción del usuario; Capítulo 3: Diagnóstico y análisis de eficiencia del sector eléctrico; Capítulo 4: Diagnóstico y análisis de eficiencia del sector de transporte terrestre; Capítulo 5: Diagnóstico y análisis de eficiencia del sector de transporte marítimo portuario; Capítulo 6: Calidad de la regulación y su impacto en la provisión final del servicio Capítulo 7 : Espacio fiscal e inversión en infraestructura 14

18 2 Análisis de la Facilitación Comercial en Uruguay: La Perspectiva del Usuario Sección I: El sistema logístico y la estructura productiva del Uruguay A. ESTRUCTURA PRODUCTIVA En 2005 la economía uruguaya registró un crecimiento del producto del orden del 6,6%. En términos de volumen, el PIB retomó el nivel alcanzado en 1998, año anterior a la crisis del período El impulso de la economía obedece entre sus principales factores a la demanda externa sostenida de productos agroindustriales y de algunos productos industriales. Las exportaciones se elevaron un 16,8 por ciento respecto del año anterior. La estructura del sistema logístico obedece necesariamente a la estructura productiva de Figura 2-1 : Valor agregado bruto a precios de productor (miles de pesos a precios constantes de 1993) Transporte y almacenamiento PBI Agropecuaria Fuente: Dirección Nacional de Transporte los países. La economía Uruguaya se concentra en actividades agrícolas y agroindustriales tanto en su estructura como en el crecimiento reciente El valor agregado del Uruguay tiene un 32 por ciento de actividades que tienen intensidad de actividades logísticas, como son la industria y el sector primario. En los otros sectores el rol del transporte se concentra en el movimiento de personas. El transporte de carga y su logística tiene una incidencia directa en el 32 por ciento de la actividad económica del país y genera el 6.2 por ciento del valor agregado del Uruguay. El sector de transporte y logística generó el 6.3 por ciento del valor agregado del Uruguay en 2005, el cual a su vez se compuso de un 43 por ciento en el transporte marítimo, 31 por ciento carretero, 9 por ciento aéreo, 0.43 por ciento férreo y un 17 por ciento generado por servicios logísticos provistos principalmente por las empresas de transporte En Uruguay se ve una clara proporción de uso de la superficie en la actividad agropecuaria, específicamente en ganadería, lechería, arroz, fruticultura, citricultura, horticultura, viña y forestación. No obstante, la ganadería ocupa áreas ampliamente mayoritarias en el país, y prácticamente no existen zonas donde no se manifieste aunque sea de manera parcial (ver mapa). 15

19 Figura 2-2 : Regiones Agropecuarias del Uruguay Fuente: Elaborado por MGAP-DIEA con información de los Censos Generales Agropecuarios 1990 y La carne es el principal producto agropecuario transportado en el interior del Uruguay. Su logística involucra casi la totalidad del territorio y por tanto la totalidad de la red vial. Uruguay tiene 17.4 millones de hectáreas de tierra de las cuales el 94 por ciento es dedicado a actividades agropecuarias, cifra relativamente estable desde el censo agrícola de A su vez el 90 por ciento de las tierras agropecuarias es dedicado a la ganadería. Adicionalmente se destaca la producción forestal (en diferentes zonas del país). Su participación en el uso del suelo pasó de un 1 por ciento en 1990 a un 4 por ciento en el La producción de cereales se ubica en la región este del país. Los demás produc- Figura 2-3 : Composición del Internacional, 2005 tos agropecuarios usan una logística no especializada y se distribuyen en todo el país. La dinámica reciente de las exportaciones del Uruguay tiende a mantener la importancia de los sectores tradicionales, siendo estos los mayores generadores de cargas. El comercio exterior del Uruguay tiene una composición del 63 por ciento en productos de la agricultura, en comparación con Argentina que tiene un 50 por ciento y Brasil con un 30 por ciento. En cuanto a importaciones la incidencia de las manufacturas es mayor para Argentina y Brasil que para el Uruguay. Cinco países concentran más de dos terceras partes Figura 2-4 : Cinco principales socios comerciales, % 80% 60% 40% 20% 0% Uruguay Manufactura Argentina Exportaciones Brasil Uruguay Argentina Brasil Importaciones Combustibles & Minería Agricultura Fuente: Estadísticas Internacionales de Comercio Organización Mundial de Comercio Porcentaje del Comercio Exportaciones Importaciones Rusia US Mexico EU Brasil Argentina Fuente: Estadísticas Internacionales de Comercio Organización Mundial de Comercio 16

20 del comercio exterior. Estados Unidos, Europa, Argentina y Brasil son los socios más importantes. Los subsectores más dinámicos fueron los de alimentos y bebidas, productos químicos, productos de caucho y plástico y material de transporte. La producción agropecuaria registró un ascenso del 3,2%, impulsada por la pecuaria. Las exportaciones de carne vacuna (25% del total de las exportaciones) se incrementaron un 22,4%; también tuvieron un muy buen desempeño exportador los productos de molinería, las maderas y los lácteos. Figura 2-5 : Movimientos totales de carga por modos (miles de ton.) 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2, Terrestre Marítimo - Fluvial Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas Ferrocarril Las importaciones crecieron considerablemente en 2005 (25% en dólares). La característica distintiva es la amplitud de la gama de bienes importados si se la compara con las exportaciones y es notorio el mayor nivel del valor medio de productos importados debido al valor medio de los productos agrícolas. También, se destaca la importancia creciente de los países del Mercosur como proveedores de bienes importados y esto tiene influencia en la demanda dirigida hacia los distintos modos de transporte, ya que tienden a sesgarla hacia el automotor. B. FLUJOS DE CARGA Figura 2-6 : Movimiento internacional de carga; por año según país origen-destino y sentido (en toneladas) 1,200,000 1,000, , , , ,000 0 Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Argentina Brasil Chile Paraguay Fuente: Dirección General de Transporte El total de cargas movilizadas para el periodo aumentó un 58%, pasando de 10.2 millones de toneladas a 16.2 millones de toneladas. Este incremento se debió principalmente al mayor número de toneladas trasportadas por el modo marítimo-fluvial que aumento su volumen transportando en un 81% para este mismo periodo como se puede observar en el Figura 2-5. El transporte por vía aérea sólo representa el 0.1% del total y ha estado estable para el periodo analizado. B1. Trasporte carretero Los flujos de carga del comercio exterior ascendían a un total de 2.3 millones de toneladas egresadas e ingresadas por camión. Este flujo ha venido aumentando constantemente desde 1985 hasta los años de crisis como lo muestra la Figura 2-6. El desglose de las cifras de egresos e ingresos para el año 2005 indica que un 43% son exportaciones, un 55% importaciones y un 2% corresponde a tránsitos y otras operaciones aduaneras. Con Argentina, se efectúa el 45% del tráfico y con Brasil un 47%. El 92% del comercio que utiliza el transporte carretero es el realizado por el Uruguay con los países del Mercosur. Uruguay tiene un sistema de transporte terrestre con una estructura radial con centro ubicado en Montevideo. A partir de allí se extienden en forma de abanico hacia el Norte las principales rutas y líneas Toneladas Figura 2-7 : Evolución del volumen de carga por carretera 1,800,000 1,600,000 1,400,000 1,200,000 1,000, , , , , Egresos Fuente: Dirección Nacional de Transporte Ingresos 17

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