Inversión para el empleo y el crecimiento

Transcripción

1 Inversión para el empleo y el crecimiento Promoción del desarrollo y la buena gobernanza en las regiones y ciudades de la UE Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial Política Regional y Urbana Julio 2014

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3 Comisión Europea Inversión para el empleo y el crecimiento Promoción del desarrollo y la buena gobernanza en las regiones y ciudades de la UE Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial Bruselas, 2014

4 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial Este informe fue aprobado por la Comisión Europea el 23 de julio de Editor: Lewis Dijkstra, Dirección General de Política Regional y Urbana de la Comisión Europea Puede consultarse esta publicación en línea en: Durante la elaboración de esta publicación se contó con la asistencia técnica de Applica (Bélgica), en colaboración con SeproTec (España). Los autores agradecen los comentarios que tengan a bien enviar los lectores, que deberán remitirse a: Comisión Europea Dirección General de Política Regional y Urbana Dirección B B-1049 Bruselas Correo electrónico: regio-b1-head-of-unit@ec.europa.eu Ilustraciones de portada (de izquierda a derecha): Free Graphic Download Deymos Photo/Shutterstock.com Eleonora Cugini and Gianluca Bernardo Artens/Shutterstock.com Para utilizar o reproducir fotos que no estén no protegidas mediante derechos de autor de la Unión Europea, deberá obtenerse la autorización correspondiente solicitándola directamente al titular o titulares de los derechos de autor. Europe Direct es un servicio destinado a ayudarle a encontrar respuestas a las preguntas que pueda plantearse sobre la Unión Europea Número de teléfono gratuito (*): (*) La información proporcionada es gratuita, al igual que la mayoría de las llamadas (si bien algunos operadores, cabinas de teléfono u hoteles pueden cobrarle por ellas). Puede obtenerse información sobre la Unión Europea a través del servidor Europa en la siguiente dirección de Internet: Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas, 2014 ISBN doi /9695 Unión Europea, 2014 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica. Printed in Belgium Impreso en papel blanqueado sin cloro elemental (ECF).

5 Prólogo La crisis ha tenido un impacto profundo en las regiones y ciudades de toda la UE. Las disparidades económicas regionales, que se venían reduciendo, dejaron de hacerlo. El desempleo, por su parte, ha aumentado con rapidez en toda la UE. La pobreza y la exclusión también se han agravado, incluso en muchas ciudades de los Estados miembros más desarrollados. El Sexto informe sobre la cohesión toma como punto de partida los informes anteriores. En él se destacan los vínculos existentes entre la política de cohesión y la Estrategia Europa Para ello, se incluye una serie de capítulos relativos al crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Asimismo, se muestra la evolución que ha seguido la política de cohesión a fin de fortalecer su impacto sobre los objetivos de crecimiento y empleo de la UE, así como la enorme importancia de la gobernanza para que dicha política sea efectiva. La política de cohesión ya ha mejorado la competitividad regional y la vida de los ciudadanos en toda la UE. Ha apoyado a empresas emergentes y ayudado a las personas a obtener cualificaciones y nuevos puestos de trabajo. Ha ampliado el acceso a la banda ancha y ha invertido en infraestructura ferroviaria y en la mejora de las conexiones viarias en las zonas menos desarrolladas de la UE. También ha incrementado de forma significativa el número de hogares conectados a servicios de tratamiento de aguas residuales y que cuentan con abastecimiento de agua potable. Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos «ESI») constituyen un medio cada vez más importante para el logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, sobre todo las metas relacionadas con el empleo y la reducción de la pobreza En varios Estados miembros, estos fondos se han convertido en la principal fuente de financiación de la inversión pública, ámbito en el que los Estados miembros han aplicado recortes con el fin de reducir sus déficits presupuestarios. Los Fondos «ESI» continuarán invirtiendo hasta 2020 en el desarrollo de una economía hipocarbónica, la innovación y las PYME, el empleo de calidad, la movilidad de los trabajadores y la inclusión social, así como en las redes principales de la red TEN-T y las redes digitales, el aprendizaje permanente y la reforma de la administración pública. El Semestre Europeo y las recomendaciones específicas por país que emanan de él desempeñan un papel crucial en el sostenimiento de la política de cohesión. En 2014, el marco jurídico de los Fondos «ESI» ha introducido nuevas normas dirigidas a garantizar un contexto reglamentario y macroeconómico adecuado para maximizar el impacto de la política. Además, estos fondos seguirán invirtiendo en el fortalecimiento de la capacidad administrativa debido al creciente reconocimiento de que sin una buena gobernanza no es posible lograr unas tasas de crecimiento elevadas y la convergencia económica entre las regiones. Estos cambios, unidos a una mayor orientación a los resultados, garantizarán que la política de cohesión aborde mejor las disparidades regionales observadas en términos de resultados económicos y ayudarán a lograr los objetivos de la Estrategia Europa Johannes Hahn László Andor Comisario Europeo de Política Regional László Andor Johannes Hahn Comisario Europeo de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión iii

6 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial iv

7 Índice Prólogo...iii Léxico... xi Inversión para el empleo y el crecimiento...xv 1. Introducción...xv 2. Una política en evolución: invertir en la competitividad de las regiones para mejorar la vida de los ciudadanos...xviii 3. La obtención de resultados es el núcleo de la nueva política de cohesión...xx 3.1 Los programas de la política de cohesión tienen que operar en un entorno favorable...xx 3.2 Los programas de la política de cohesión deben concentrar los recursos en un número reducido de prioridades y maximizar su valor añadido...xxi 3.3 Los programas de la política de cohesión deben definir objetivos y resultados claros...xxi 3.4 Los programas de la política de cohesión deben dar más voz a las ciudades...xxii 3.5 Los programas de la política de cohesión deben integrar mejor a los socios en todos los niveles...xxii 4. De la teoría a la práctica: nuevos datos surgidos de las negociaciones...xxii 5. Conclusión... xxvi Resumen...xxix Capítulo 1: Crecimiento inteligente Introducción La crisis interrumpió el proceso de reducción de las disparidades regionales Los Estados miembros de Europa central y del este mantienen un sector industrial sólido, pero su agricultura necesita seguir modernizándose Construcción e industria, los sectores más afectados por la crisis La crisis provocó la pérdida de puestos de trabajo, pero también algunas ganancias de productividad El crecimiento en las regiones metropolitanas es más propenso a experimentar expansiones y contracciones que en las regiones rurales Las regiones metropolitanas que albergan capitales nacionales mostraban un buen comportamiento hasta que la crisis provocó unas pérdidas de empleo superiores a la media Las regiones rurales registraron un crecimiento del PIB más bajo antes de la crisis, pero demostraron una mayor resistencia durante la recesión Los índices de creación de empresas y puesta en marcha de negocios dependen de la iniciativa individual y de un entorno institucional adecuado La innovación sigue caracterizada por su concentración espacial I+D y el objetivo fijado para Evolución del número de patentes en la UE y en EE.UU...37 v

8 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial 9. La educación superior gana terreno, aunque persisten grandes disparidades Se estrechan las diferencias en cuanto a las redes digitales y de transporte, pero aún queda trabajo por hacer Las redes digitales se van expandiendo, aunque de forma desigual El nivel de desarrollo de la red de carreteras sigue siendo considerablemente menor en los Estados miembros del centro y el este de la UE La baja velocidad y frecuencia de los ferrocarriles en los Estados miembros del centro y del este de la UE reducen el atractivo de este medio de transporte frente a los vehículos privados El comercio y la inversión extranjera directa estimulan el crecimiento en la UE El efecto expansivo de la competitividad regional hacia otras zonas es limitado en la UE Conclusión...55 Capítulo 2: Crecimiento integrador Introducción La crisis destruyó muchos de los empleos que se habían creado desde el año Las tasas de ocupación cayeron rápidamente en las regiones más afectadas por la crisis El desempleo alcanzó su máximo en la UE en más de una década Las mujeres presentan unas tasas de desempleo mucho más elevadas en las regiones del sur de la UE La reducción del abandono escolar prematuro sigue el ritmo previsto Se observa un estancamiento del aprendizaje permanente Según la encuesta sobre las cualificaciones de los adultos (PIAAC) que elabora la OCDE, es necesario mejorar la alfabetización de los adultos y sus aptitudes numéricas en varios Estados miembros de la UE La pobreza y la exclusión han aumentado como consecuencia de la crisis La privación material grave es más alta en los pueblos, los suburbios y las zonas rurales de los Estados miembros menos desarrollados En los Estados miembros más desarrollados, la baja intensidad laboral se concentra en las ciudades Mayor riesgo de pobreza urbana en los Estados miembros más desarrollados, mientras que en los Estados miembros menos desarrollados el riesgo es mayor en pueblos, suburbios y zonas rurales Las ciudades de los Estados miembros menos desarrollados están cerca de alcanzar las metas fijadas para 2020, mientras que en los Estados miembros más desarrollados tienen un camino más largo por recorrer La calidad de vida en las ciudades europeas varía Los índices de delincuencia son mayores en las regiones urbanas, en las fronterizas y en los destinos turísticos El desplazamiento de ciudadanos en el seno de los Estados miembros, así como entre unos Estados miembros y otros, se ve estimulado por las disparidades en términos de empleo, salarios y salud La UE presenta un alto grado de urbanización y el proceso continúa, aunque lentamente La migración neta fue la principal causa de aumento de la población en la década de vi

9 Índice 4.3 Aumenta la participación de trabajadores nacidos en el extranjero en el mercado de trabajo, con éxito variable La esperanza de vida es alta, pero siguen existiendo disparidades regionales El nivel de desarrollo humano está mejorando en los Estados miembros del centro y del este de Europa, aunque la crisis redujo dicho nivel en España, Grecia e Irlanda Conclusión...98 Capítulo 3: Crecimiento sostenible Introducción La UE necesita mitigar y adaptarse al cambio climático La UE necesita reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero para alcanzar los objetivos fijados de cara a La UE necesita incrementar el consumo de energía renovable para lograr los objetivos fijados de cara a La UE necesita adaptarse a unos peligros naturales cada vez más frecuentes y con mayor capacidad destructiva El cambio hacia un modelo de transporte más sostenible puede incrementar la eficiencia energética y mejorar la calidad del aire Mejora de la accesibilidad y de la eficiencia energética Las grandes ciudades ofrecen un mayor acceso al transporte público Muchas de las grandes ciudades de la UE presentan una congestión elevada del transporte La calidad del aire todavía es mejorable en muchos lugares de la UE Incrementar el atractivo de las ciudades puede impulsar la eficiencia del uso de los recursos en la UE Las ciudades hacen un uso más eficiente del suelo Las políticas nacionales y locales pueden determinar la ubicación y la intensidad de uso del suelo de las nuevas construcciones, promoviendo unas ciudades más compactas La mejora de los ecosistemas y la reducción del impacto ambiental pueden incrementar la eficiencia de la UE y convertirla en un lugar mejor para vivir Protección de la calidad del agua, de las especies y de los hábitats El tratamiento de las aguas residuales urbanas es necesario para garantizar una alta calidad del agua Mejora la gestión de los residuos sólidos, aunque todavía queda mucho camino por recorrer en numerosas regiones de la UE Unos ecosistemas sólidos ofrecen numerosos servicios vitales Conclusión Capítulo 4: Inversión pública, crecimiento y la crisis Introducción Se ha reducido la proporción que representa el gasto destinado a estimular el crecimiento sobre el gasto público total La crisis ha provocado un aumento del déficit público La inversión pública impulsa el crecimiento económico El gasto público aumentó, pero actualmente ha disminuido vii

10 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial 2.4 La inversión pública aumentó y posteriormente se redujo Las autoridades regionales y locales desempeñan una función clave en el gasto y la inversión públicos Las autoridades regionales y locales son responsables de buena parte del gasto público Las autoridades regionales y locales gestionan la mayor parte de las inversiones públicas La crisis puso fin a un período de crecimiento sostenido del gasto público regional y local Invertir en tiempos de crisis: financiación directa e inversión regional y local A escala subnacional, los ingresos dependen fundamentalmente de las transferencias Déficit público y deuda pública de los gobiernos subnacionales Contribución de la política de cohesión a la inversión pública en los Estados miembros Inversión, ayudas estatales y préstamos del BEI Política de competencia Banco Europeo de Inversiones Conclusión Capítulo 5: La importancia de la buena gobernanza para el desarrollo económico y social Por qué debe centrarse la UE en la buena gobernanza? Es más fácil hacer negocios en el norte de la UE La mayor parte de los ciudadanos europeos cree que la corrupción es un problema grave y generalizado Los indicadores de gobernanza varían de unos Estados miembros a otros, así como en el seno de ellos La calidad del gobierno es muy superior en unas regiones que en otras Crece la autoridad de las regiones de la UE Una gobernanza deficiente limita los efectos de la política de cohesión Una gobernanza deficiente puede frenar la inversión y generar pérdidas de financiación Una gobernanza deficiente puede amortiguar el efecto palanca de la política de cohesión Conclusión Capítulo 6: Evolución de la política de cohesión Introducción A medida que los fondos aumentaban, el alcance geográfico de la política se fue simplificando Durante el período analizado se produjo un incremento del gasto ejecutado en el marco de la política de cohesión en relación con la renta nacional bruta El alcance geográfico de la política de cohesión se simplificó entre 1989 y La financiación sigue concentrándose en las regiones menos desarrolladas Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos y la Política de Cohesión Las intensidades de la ayuda en las regiones menos desarrolladas aumentaron hasta el período , y a partir de entonces disminuyeron Evolución de los objetivos a lo largo del tiempo Inicialmente el enfoque estaba centrado en la formación y la movilidad En las décadas de 1970 y 1980 surge el desempleo estructural y se producen rápidos cambios en la agricultura y la industria manufacturera viii

11 Índice 3.3 Los países que se incorporaron a la UE en las décadas de 1980 y de 2000 carecían de infraestructuras esenciales Mejora de la infraestructura medioambiental y de transporte La agenda de Lisboa y Gotemburgo La Estrategia Europa 2020: reducción de la pobreza, mitigación del cambio climático y consideración de otros factores además del PIB Más allá del PIB: pobreza, desarrollo humano y bienestar Objetivos de la política de cohesión Se ha mejorado la integración de la lógica económica subyacente a la política La política de cohesión ha conseguido ir más allá de los determinantes de la naturaleza primaria del crecimiento La política de cohesión puede impulsar el crecimiento a través de la inversión dirigida a los determinantes de la naturaleza secundaria de este La política de cohesión respalda la integración del mercado y puede ayudar a las regiones menos desarrolladas a crecer con mayor rapidez La distribución de los fondos entre las distintas esferas de política ha evolucionado, puesto que los objetivos de la política también han cambiado Impacto de la crisis en el período El FSE y la reacción ante la crisis Conclusión Capítulo 7: Impacto de la política de cohesión Introducción Resultados de los programas en el período El Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión El Fondo Social Europeo Resultados de las evaluaciones sobre el impacto de la política de cohesión Estado de los trabajos y desafíos planteados para los programas cofinanciados por el FEDER y el Fondo de Cohesión Pruebas obtenidas mediante las evaluaciones de los programas financiados por el FEDER y el Fondo de Cohesión Pruebas obtenidas mediante las evaluaciones de los programas financiados por el FSE Impacto de la política de cohesión en los períodos y según un modelo macroeconómico Conclusión Capítulo 8: La política de cohesión en el período Elementos claves de la reforma Nueva geografía, nuevo modelo de financiación Concentración temática en apoyo a la Estrategia Aumentar la eficacia de la inversión Lograr resultados y demostrarlos Alinear la inversión de la UE con el Semestre Europeo ix

12 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial 1.6 Adoptar un enfoque estratégico con respecto a las reformas de las Administraciones Públicas Una gobernanza económica sólida Proteger la inversión que estimula el crecimiento Vincular la verificación de la adicionalidad con los programas de estabilidad y convergencia Aumentar el papel de los instrumentos financieros Fortalecer la cooperación en toda Europa Evaluación preliminar de las negociaciones sobre los programas que se ejecutarán en el período Prioridades de financiación en el período Armonización de las inversiones con las recomendaciones específicas para cada país Potenciar el impacto de la inversión y obtener resultados Impacto estimado de la política de cohesión en el período Impacto estimado a escala nacional Impacto estimado a escala regional Referencias bibliográficas Lista de ilustraciones, mapas, tablas y recuadros x

13 Léxico Política de cohesión: Fondos Estructurales: Abreviaturas AEME: AMECO: BEI: CINE: COH: DG BUDG: DG ECFIN: DG EMPL: DG MOVE: DG COMP: DG REGIO: EFGS: EPA: ESI: FEADER: FEDER: FEMP: FSE: INE: JRC: OCDE: UE: engloba todos los programas apoyados por los siguientes fondos: el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión (FC). 1 También conocida como política regional. el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Agencia Europea de Medio Ambiente base de datos macroeconómica anual de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea. Banco Europeo de Inversiones Clasificación Internacional Normalizada de la Educación países de cohesión, incluidos los países menos desarrollados y los Estados miembros con desarrollo moderado (ver más adelante) Dirección General de Presupuestos de la Comisión Europea Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión Europea Dirección General de Movilidad y Transportes de la Comisión Europea Dirección General de Competencia de la Comisión Europea Dirección General de Política Regional y Urbana de la Comisión Europea Foro Europeo de Geografía y Estadística estándares de poder adquisitivo Fondos Estructurales y de Inversión Europeos Engloba todos los programas apoyados por el FSE, el FEDER, el Fondo de Cohesión, el FEADER y el FEP. Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, anteriormente conocido como Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) Fondo Europeo de Desarrollo Regional Fondo Europeo Marítimo y de Pesca, conocido anteriormente como Fondo Europeo de Pesca (FEP) y anteriormente como Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) Fondo Social Europeo Instituto Nacional de Estadística Centro Común de Investigación de la Comisión Europea Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos Unión Europea, anteriormente denominada Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), Comunidad Económica Europea (CEE) y Comunidad Europea (CE) Estados miembros y sus abreviaturas BE Bélgica BG Bulgaria CZ República Checa DK Dinamarca DE Alemania 1 En determinados períodos, el FEADER y el Fondo Europeo de Pesca se han considerado parte de los Fondos Estructurales o de la política de cohesión. No obstante, en este informe recibirán un trato diferenciado. xi

14 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial EE IE EL ES FR HR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK Estonia Irlanda Grecia España Francia Croacia Italia Chipre Letonia Lituania Luxemburgo Hungría Malta Países Bajos Austria Polonia Portugal Rumania Eslovenia Eslovaquia Finlandia Suecia Reino Unido Agrupaciones de Estados miembros Según la ampliación Con el fin de facilitar la lectura, en este informe se hace referencia a la Comunidad Económica Europea (CEE) y a la Comunidad Europea (CE) como Unión Europea (UE). UE-6: Los seis Estados miembros iniciales: BE, DE, FR, IT, LU y NL UE-9: La UE-6 junto con DK, IE y UK UE-10: La UE-9 y EL UE-12: La UE-10 junto con ES y PT (cuando se hace referencia a datos relativos al período comprendido entre 1986 y 1995) UE-12: Todos los Estados miembros que se adhirieron a la UE en 2004 y 2007: BG, CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK UE-13: Todos los Estados miembros que se adhirieron a la UE en 2004, 2007 y 2013: BG, CZ, EE, HR, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK UE-15: La UE-12 junto con AT, FI, SE UE-25: La UE-15 junto con CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, SI, SK UE-27: La UE-25 junto con RO y BG UE-28: La UE-27 junto con HR Por zona geográfica Estados miembros de Europa Central y Oriental: BG, CZ, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SI, SK Estados miembros del sur: EL, ES, IT, CY, MT, PT Estados miembros del oeste: UE-15 Estados miembros nórdicos: DK, FI, SE Estados bálticos: EE, LV y LT Benelux: BE, LU, NL xii

15 Léxico Por nivel de desarrollo Estados miembros menos desarrollados: BG, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SK, RO (PIB per cápita inferior al 75 % de la media de la UE en 2012) Estados miembros con desarrollo moderado: CZ, EL, CY, MT, PT, SI 2 (PIB per cápita entre el 75 % y el 90 % de la media de la UE) Estados miembros altamente desarrollados: BE, DK, IE, ES, FR, DE, IT, LU, NL, AT, FI, SE, UK (PIB per cápita superior a la media de la UE) Por estado Países candidatos: Turquía, Montenegro, Serbia y la Antigua República Yugoslava de Macedonia Países candidatos potenciales: Albania, Bosnia y Herzegovina, Kosovo de acuerdo con la definición de la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas e Islandia Tipologías regionales Regiones metropolitanas La presente clasificación se elaboró en colaboración con la OCDE. Consta de una aproximación (al nivel NUTS 3) de todas las zonas urbanas funcionales con una población de más de habitantes, según se definen en la metodología de zonas urbanas funcionales de la UE y la OCDE. Regiones predominantemente urbanas, intermedias o predominantemente rurales Esta clasificación se basa en la de la OCDE, pero revisada por la Comisión. En Anuario regional de Eurostat 2010 incluye una metodología detallada. Regiones fronterizas Las regiones fronterizas son regiones NUTS 3 que cumplen los requisitos para participar en los programas de cooperación transfronteriza en el marco del reglamento del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Tipologías locales Grado de urbanización Ciudades: unidades administrativas locales en las que más de un 50 % de la población vive en un centro urbano. Pueblos y suburbios: unidades administrativas locales en las que más de un 50 % de la población vive en aglomeraciones urbanas, pero menos del 50 % vive en un centro urbano. Zona rural: unidades administrativas locales en las que más de un 50 % de la población vive en cuadrídulas rurales. Para más información, visite la página web: Ciudades y zonas de traslados domicilio-trabajo Ciudades: se aplica la misma definición que en el caso anterior. Zonas de traslados domicilio-trabajo: unidades administrativas locales contiguas en las que al menos un 15 % de la población trabajadora se desplaza a una ciudad para trabajar. Para más información, visite la página web: functional_urban_area_definition 2 Chipre se incluyó por ser elegible para recibir ayudas del Fondo de Cohesión. Su PIB per cápita en términos EPA era del 92 % de la media de la UE en 2012 y se prevé que en 2013 se sitúe por debajo del 90 % de dicha media. xiii

16 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial xiv

17 Inversión para el empleo y el crecimiento 1 1. Introducción Aunque los gobiernos nacionales han tenido que aplicar recortes en el gasto en los últimos años para equilibrar sus presupuestos y que la financiación privada se haya agotado debido a la crisis financiera y económica, la financiación de la política de cohesión ha seguido fluyendo a los Estados miembros y las regiones, apoyando inversiones vitales para el crecimiento y el empleo. La crisis ha tenido un profundo impacto en los presupuestos nacionales y regionales, limitando la disponibilidad de financiación en todos los ámbitos de inversión. En el conjunto de la UE, la inversión pública se redujo un 20 % en términos reales entre 2008 y 2013 (ilustración 1). En Grecia, España e Irlanda, la reducción fue de alrededor del 60 %. En los países de Europa Central y Oriental, donde la financiación de la política de cohesión es particularmente importante, la inversión pública (medida como formación bruta de capital fijo) se redujo en un tercio. Sin la política de cohesión, las inversiones en los Estados miembros más afectados por la crisis habrían registrado un descenso adicional del 50 % Los fondos de cohesión representan actualmente más del 60 % del presupuesto de inversión en estos países (ilustración 2). Ilustración 1: Impacto de la política de cohesión sobre la inversión pública, Miles de millones de euros a precios de Inversión pública en la UE-28 (formación bruta de capital fijo) Inversión pública en la UE-28 (excluyendo los pagos realizados en el marco de la política de cohesión -FEDER, FSE y Fondo de Cohesión- en el período ) Fuente: Eurostat y cálculos de la DG REGIO. La crisis económica ha invertido una prolongada tendencia de convergencia del PIB y la tasa de desempleo dentro de la UE, afectando, en particular, a las regiones del sur de Europa, y ha traído consigo un aumento de la pobreza y la exclusión social. A su vez, esto ha dificultado la consecución de algunos de los objetivos de la Estrategia Europa COM(2014) 473 final. xv

18 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial Ilustración 2: Parte que representa la política de cohesión en la inversión pública, media Financiación de la política de cohesión y cofinanciación nacional como porcentaje de la inversión pública total Eslovaquia Hungría Bulgaria Lituania Estonia Malta Letonia Polonia Portugal Fuente: Eurostat y DG REGIO. Por ejemplo, en 210 de las 277 regiones de la UE, se registró un aumento del desempleo entre 2007 y En cincuenta de estas regiones, la tasa de desempleo se ha más que duplicado. La situación es especialmente preocupante para los jóvenes, ya que, en 2012, la tasa de desempleo juvenil fue superior al 20 % en aproximadamente la mitad de las regiones. Como consecuencia de ello, muchas regiones aún no han podido contribuir a la realización del objetivo principal de Europa 2020 de lograr, de aquí a 2020, una tasa de empleo del 75 % para la población con una edad comprendida entre los 20 y 64 años. Además de seguir luchando contra los obstáculos estructurales a largo plazo que afectan al desarrollo, la Comisión y los Estados miembros han respondido a la crisis reorientando algunas inversiones de la política de cohesión a ámbitos en los que los efectos en la actividad económica y el empleo serían directos e inmediatos. En consecuencia, a finales de 2013 se habían reasignado más de millones EUR, es decir, el 13 % del total de los fondos. Esta transferencia de fondos ha permitido apoyar medidas destinadas a paliar el aumento del desempleo y de la exclusión social y a apoyar la inversión en innovación e investigación y desarrollo (I+D), las ayudas a las empresas, la energía sostenible y las infraestructuras sociales y educativas. La Comisión ha propuesto asimismo medidas para mejorar la liquidez en los Estados miembros más afectados por la crisis. La adopción de estas medidas por el Parlamento Europeo y el Consejo permitió reducir las contribuciones nacionales y pagar más de millones EUR de anticipos adicionales. Se ha aprobado asimismo una nueva reducción de la cofinanciación nacional por un valor de casi millones EUR. Todo parece indicar que las inversiones de la política de cohesión han tenido un impacto significativo. Entre 2007 y 2012, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) creó cerca de puestos de trabajo. Esto equivale a casi el 20 % del número estimado de empleos perdidos en el mismo período, desde el comienzo de la crisis financiera. Las inversiones se han destinado a proyectos de pequeñas y medianas em- xvi

19 Inversión para el empleo y el crecimiento presas (pymes) y empresas emergentes, se han financiado proyectos de cooperación entre la investigación y las empresas, se ha proporcionado una cobertura de banda ancha a cinco millones de personas y se ha facilitado a cinco millones y medio de personas el acceso al tratamiento de aguas residuales. Por otra parte, las inversiones de la UE con cargo a la política de cohesión han permitido construir km de redes fundamentales europeas de transporte (15 % de la red global TEN-T) y se ha duplicado el volumen de la financiación pública para I+D en los Estados miembros menos desarrollados. Entre 2007 y 2012, el Fondo Social Europeo (FSE) apoyó 68 millones de participaciones individuales en proyectos. Gracias a las ayudas del FSE, 5,7 millones de parados o personas inactivas encontraron un empleo, y se adquirieron casi 8,6 millones de cualificaciones. Se registraron más de empresas emergentes y nuevos empleos por cuenta propia. Todo ello ha contribuido a limitar la caída del PIB en muchos países o a evitar un nuevo aumento del desempleo. Los efectos de estas inversiones se dejarán sentir en los próximos años, ya que los Estados miembros tienen de plazo hasta finales de 2015 para utilizar los fondos de los programas del período y existe un desfase entre el momento en que se realiza la inversión y el momento en que su impacto es cuantificable. Con un presupuesto total de más de millones de euros (incluida la cofinanciación nacional) para el período de programación , la política de cohesión será el principal instrumento de inversión de la UE. Aportará la mayor contribución para apoyar a las PYME, la I+D y la innovación, la educación, la economía con bajas emisiones de carbono, el medio ambiente, la lucha contra el desempleo y la exclusión social, el desarrollo de las infraestructuras que conecten a los ciudadanos de la UE y a la modernización de las administraciones públicas. Sus inversiones, combinadas con las reformas estructurales, desempeñarán un papel clave a la hora de apoyar el crecimiento y la creación de puestos de trabajo y en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 de crecimiento inteligente, sostenible e integrador. El reto es garantizar que estos recursos se utilizan de la manera más eficaz y eficiente posible, maximizando su impacto, consolidando la recuperación y ayudando a la UE a salir de la crisis más fuerte y competitiva que antes. La nueva política de cohesión está plenamente en consonancia con la Estrategia Europa 2020 y sus objetivos principales en materia de empleo, investigación y desarrollo, cambio climático y energía, educación y lucha contra la pobreza y la exclusión social, y está vinculada al Semestre Europeo y al proceso de gobernanza económica de la UE. Por lo tanto, las inversiones en el marco de la política de cohesión se utilizarán asimismo para apoyar las políticas aplicadas por los Estados miembros de conformidad con las directrices integradas y los programas nacionales de reforma, así como para seguir las recomendaciones específicas por país (REP) formuladas por el Consejo. La Comisión también podrá solicitar a los Estados miembros que modifiquen sus acuerdos de asociación y programas operativos para hacer frente a los nuevos desafíos identificados en las REP. La presente Comunicación resume los logros de la financiación de la cohesión en el anterior período de programación. Describe los elementos principales de la reforma de la política de cohesión para el período , y las distintas tendencias apareci- 2 Reglamentos UE nº 1299/2013 a 1304/2013. xvii

20 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial das durante las negociaciones programáticas en curso entre la Comisión y los Estados miembros. Va acompañada de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión 3, en el que se analizan los retos socioeconómicos y de gobernanza a los que se enfrentan los Estados miembros y las regiones y se evalúa el impacto de las inversiones públicas y de la política de cohesión en las disparidades económicas y sociales. 2. Una política en evolución: invertir en la competitividad de las regiones para mejorar la vida de los ciudadanos El Tratado de la UE fija como objetivo de la política de cohesión la reducción de las disparidades económicas, sociales y territoriales, ofreciendo un apoyo especial a las regiones menos desarrolladas. Con el tiempo, la política ha contribuido a mejorar el nivel de vida y las oportunidades económicas de las regiones de la UE, mejorando las competencias y la empleabilidad, facilitando el acceso a las regiones, apoyando el desarrollo de la capacidad administrativa, estableciendo vínculos entre instituciones de investigación, universidades y la comunidad empresarial, y prestando servicios a las pequeñas y medianas empresas. Mediante el apoyo a los principales motores del crecimiento económico, la política de cohesión contribuye a que las regiones de la UE crezcan con mayor rapidez. Manteniéndose fiel a sus raíces, la política de cohesión ha evolucionado y avanzado. En sus primeros años, su enfoque era puramente nacional, financiando proyectos determinados previamente en los Estados miembros, con escasa influencia europea. A lo largo del tiempo, se han ido introducido principios esenciales como la programación plurianual, inversiones más estratégicas y una mayor participación de los socios locales y regionales. La mayor parte del apoyo financiero con cargo a esta política se ha centrado sistemáticamente en las regiones y los Estados miembros menos desarrollados. No obstante, se ha producido una transferencia de las inversiones en infraestructuras hacia el apoyo a las PYME, la innovación y las políticas de empleo y sociales más innovadoras. Este cambio ha sido posible gracias al desarrollo de infraestructuras en los Estados miembros (tanto los que se adhirieron después de 2004, como en los «antiguos» Estados miembros), financiadas en el marco de la política de cohesión en los períodos anteriores. La proporción de la inversión en estructuras pesadas (especialmente en el transporte) era elevada en el momento en que se puso en marcha la política y tras la ampliación de 2004, cuando los países con evidentes retrasos en materia de infraestructuras entraron a formar parte de la UE (ilustración 3). Con la creación del Fondo de Cohesión (FC) en la década de los noventa, la inversión medioambiental cobró cada vez mayor importancia a fin de ayudar a los Estados miembros y las regiones a cumplir las Directivas y los Reglamentos de la UE en este ámbito. La inversión en el sector productivo, y en las PYME en particular, se ha mantenido relativamente estable. Sin embargo, la inversión en capital humano (educación, empleo e inclusión social) ha disminuido ligeramente en términos relativos. No obstante, el papel del FSE como instrumento para invertir en capital humano ha crecido de forma significativa, más 3 SWD(2014) 242 final. xviii

21 Inversión para el empleo y el crecimiento Ilustración 3: Composición de la inversión realizada en el marco de la política de cohesión en las regiones menos desarrolladas, % del total 80 Asistencia técnica Medio ambiente Empleo, educación e inclusión social Infraestructuras (transporte, energía, telecomunicaciones) Ayudas a empresas, I+D e innovación Fuente: DG REGIO recientemente como consecuencia de los terribles efectos de la crisis económica en los mercados de trabajo de los Estados miembros. Como nueva medida para hacer frente a este problema, el marco reglamentario para asegura al FSE un 23,1 %, como mínimo, del presupuesto de la política de cohesión. Esto es importante para garantizar el volumen de inversiones en capital humano, empleo, inclusión social, reforma de la administración pública y desarrollo de la capacidad institucional necesarios para trabajar en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa Por primera vez, la política de cohesión, en particular a través del FSE, ha apoyado durante el período la modernización y la reforma de las administraciones públicas y los sistemas judiciales en los países de convergencia. Este apoyo tiene por objeto mejorar el funcionamiento, la accesibilidad y la calidad de los servicios públicos, con el fin de facilitar la elaboración de políticas basadas en datos y poner en marcha las políticas conjuntamente con los interlocutores sociales y la sociedad civil. Por último, el porcentaje de los recursos dedicados a la asistencia técnica ha aumentado considerablemente desde el período , lo que refleja la importancia crucial de que las instituciones funcionen correctamente para la gestión eficaz de los programas de la política de cohesión. Mediante la adaptación de las inversiones a los niveles de desarrollo económico, la política de cohesión ha sido capaz de responder a las cambiantes necesidades de cada región a lo largo del tiempo. Sin embargo, la evolución de la política no ha sido tan decisiva como habría cabido esperar. Se constata, por ejemplo, que la introducción en de la asignación obligatoria de una parte de los fondos a las prioridades de la UE representó un importante avance, pero los resultados han sido desiguales y la dispersión de los fondos sigue siendo excesiva. Asimismo, ha ido quedando cada vez más claro que la eficacia de la política de cohesión depende de que existan unas buenas políticas macroeconómicas, un entorno favorable para las empresas y unas instituciones sólidas. En algunos casos, unas políticas inadecuadas y las deficiencias institucionales y administrativas han limitado la eficacia de la financiación. La transposición de la legislación de la UE a la legislación nacional xix

22 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial en ámbitos directamente relacionados con la política de cohesión también presenta lagunas. Aunque se ha intentado definir los marcos estratégicos, institucionales y administrativos existentes, su aplicación ha seguido siendo discrecional y no sistemática. Por último, la ejecución de los fondos se ha centrado más en el gasto y el respeto de las normas de gestión que en la consecución de los objetivos. Los objetivos programáticos han sido a veces vagos, lo que ha dificultado el seguimiento y la evaluación de los resultados. La definición de los objetivos es compleja y algunos Estados miembros han establecido objetivos que no eran lo suficientemente ambiciosos. Esto ha limitado la capacidad de evaluar los efectos de las intervenciones y comprender qué medidas eran las más efectivas y por qué. 3. La obtención de resultados es el núcleo de la nueva política de cohesión Los resultados de las negociaciones sobre la reforma de la política de cohesión, que finalizaron en diciembre de 2013, abordan estas deficiencias. La reforma se centra en el establecimiento de una política de inversión. Los objetivos de la política de cohesión se han puesto en consonancia con la Estrategia Europa 2020 y las recomendaciones por país pertinentes se tienen sistemáticamente en cuenta para la planificación de las inversiones. Se ha reformado asimismo el funcionamiento de la política de cohesión, sobre la base de cinco ideas principales. 3.1 Los programas de la política de cohesión tienen que operar en un entorno favorable La nueva política de cohesión está vinculada al proceso de gobernanza económica de la UE y el «Semestre europeo», ya que las inversiones en el marco de ésta política no pueden considerarse de forma aislada del contexto económico en el que esta se realiza. Con el fin de evitar políticas económicas o presupuestarias insostenibles, que vayan en detrimento de la eficacia de la ayuda de la UE durante el período , la financiación podrá suspenderse cuando un Estado miembro no cumpla las recomendaciones que había recibido en el marco del proceso de gobernanza económica de la UE. La eficacia de la inversión no debe verse perjudicada por políticas inadecuadas u obstáculos reglamentarios, administrativos o institucionales. Los Estados miembros y las regiones deben cumplir una serie de condiciones previas a fin de garantizar que la inversión se inscribe en un marco estratégico claro que permite la rápida transposición de la legislación de la UE relativa a la ejecución de los fondos de cohesión, una capacidad administrativa suficiente y respeto de requisitos mínimos, por ejemplo en materia de no discriminación, igualdad de género, discapacidad, contratación pública y ayudas estatales. En particular, cada ámbito de inversión debe basarse en una estrategia bien definida. Por ejemplo, no podrán realizarse inversiones en transporte hasta que exista una estrategia global de transporte a escala nacional o regional. Del mismo modo, las inversiones en el ámbito de I+D y de la innovación deben inscribirse en una «estrategia de especialización inteligente» con un proceso de elaboración de un enfoque que identifique las ventajas competitivas, establezca prioridades estratégicas y recurra a políticas inteligentes para xx

23 Inversión para el empleo y el crecimiento maximizar el potencial de cada región para alcanzar un desarrollo basado en el conocimiento. En resumen, los proyectos deberán atenerse a las estrategias y no a la inversa. 3.2 Los programas de la política de cohesión deben concentrar los recursos en un número reducido de prioridades y maximizar su valor añadido Los Estados miembros y las regiones deben concentrar la financiación en un número limitado de ámbitos relevantes para la UE. Una parte importante del FEDER se asignará a cuatro prioridades centrales de la Estrategia Europa 2020: innovación e investigación, agenda digital, apoyo a las pyme y economía con bajas emisiones de carbono. La concentración del FSE en un máximo de cinco prioridades de inversión contribuirá a la consolidación de las realizaciones y los resultados a escala europea. También garantizará una relación más clara con la Estrategia Europea de Empleo y las directrices integradas de empleo. Al menos el 20 % del presupuesto del FSE se reservará para apoyar la inclusión social y luchar contra la pobreza y la discriminación. Habida cuenta de la urgente necesidad de luchar contra el desempleo de los jóvenes, se ha puesto en marcha la Iniciativa sobre Empleo Juvenil (IEJ) dotada con un presupuesto de millones de euros de financiación específica para ayudar a aplicar la Garantía Juvenil en el conjunto de la UE. De este modo se garantiza que todos los jóvenes reciben una oferta adecuada de empleo o formación en un plazo de cuatro meses tras acabar los estudios o quedarse en paro. La financiación de la Iniciativa de Empleo Juvenil se centrará en las regiones con tasas de desempleo juvenil particularmente altas. Las regiones y los Estados miembros tendrán que tomar decisiones claras con respecto a sus objetivos. De este modo, se podrá alcanzar una masa crítica de recursos, garantizando un impacto significativo e inversiones en los ámbitos que tienen repercusiones directas e inmediatas sobre el crecimiento y el empleo. 3.3 Los programas de la política de cohesión deben definir objetivos y resultados claros El éxito de la política de cohesión se medirá por sus resultados y su impacto. Por consiguiente, el objetivo principal de las reformas es prestar una mayor atención a los resultados mejorando los indicadores de rendimiento, la elaboración de informes y la evaluación. En la elaboración de los programas, los Estados miembros y las regiones deben especificar los resultados que se pretenden conseguir al final del período de programación. Los programas tendrán que determinar de qué manera van a contribuir las acciones propuestas al logro de estos objetivos y establecerán indicadores de rendimiento con puntos de referencia y objetivos claros para medir los progresos realizados. Cada programa dispondrá de un marco de rendimiento a fin de aumentar la transparencia y la responsabilidad. A modo de incentivo adicional, se han reservado aproximadamente millones EUR (el 6 % del presupuesto de la política de cohesión), que se asignarán en 2019 a los programas que demuestren que están en vías de alcanzar sus objetivos. xxi

24 Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial 3.4 Los programas de la política de cohesión deben dar más voz a las ciudades Las ciudades pueden desempeñar un papel clave en la política de cohesión y en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa Más de dos tercios de los europeos viven en ciudades. Las ciudades son productivas e innovadoras y su papel para lograr un crecimiento inteligente puede ser primordial. Pueden utilizar los recursos de manera más eficiente (por ejemplo, limitando al mínimo la ocupación y el sellado del suelo y el consumo de energía) y participar en la consecución de un crecimiento sostenible, por ejemplo, mediante infraestructuras verdes. Las disparidades en los niveles de riqueza y la concentración de excluidos sociales y de pobreza en las ciudades hacen que su papel sea esencial para afrontar al reto del crecimiento integrador. Por esta razón se prevé que en el período aproximadamente la mitad del FEDER se gaste en las ciudades. La nueva política de cohesión también tiene como objetivo dotar a las ciudades de los medios necesarios para que elaboren y pongan en marcha políticas que contribuyan a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, dedicando el 5 %, como mínimo, del FEDER a la inversión en el desarrollo urbano sostenible integrado y garantizando que las ciudades desempeñen un papel principal en la selección de los proyectos. La Comisión pondrá también en marcha convocatorias de proyectos en el marco del nuevo Programa de acciones urbanas innovadoras con el fin de apoyar a las ciudades dispuestas a experimentar nuevas ideas en materia de desarrollo urbano. 3.5 Los programas de la política de cohesión deben integrar mejor a los socios en todos los niveles El marco político para el período se basa en la premisa de que, respetando los principios de la gobernanza multinivel, todos los socios a nivel nacional, regional y local, incluidos los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, deben participar en todas las fases de programación. Por primera vez a nivel de la UE, el Código de Conducta Europeo sobre las Asociaciones 4 proporciona a los Estados miembros un modelo para incorporar a estos socios a la elaboración de los programas, durante su aplicación y en la fase de seguimiento y evaluación. Las asociaciones también podrían ser particularmente eficaces en la consecución de los objetivos de las estrategias de desarrollo local participativo. Los nuevos Reglamentos también incluyen medidas para el refuerzo de las capacidades de los interlocutores sociales y de la sociedad civil. 4. De la teoría a la práctica: nuevos datos surgidos de las negociaciones En el momento de adoptar la presente Comunicación, la Comisión había recibido la totalidad de los 28 acuerdos de asociación y alrededor de 150 programas operativos (PO) 5. Las negociaciones con los Estados miembros y las regiones están en curso, de modo que lo que sigue a continuación es solo una indicación de en qué medida se 4 Véase el Reglamento delegado de la Comisión de , COM(2013) 9651 final. 5 La Comisión ya ha adoptado cuatro acuerdos de asociación. xxii